Після початку російського вторгнення парламентська дипломатія стала одним із важливих каналів зовнішньополітичної адвокації України.

Якщо раніше міжпарламентська співпраця мала несистемний і неструктурований характер і сприймалася радше як парламентський туризм, аніж інструмент для просування національних інтересів, то з 2022 року голос Верховної Ради набув більшого значення. Парламентарі суттєво розширили коло майданчиків та географію своєї присутності, а також покращили координацію — як внутрішню, так і з іншими акторами зовнішньої політики.

Лабораторія законодавчих ініціатив уперше публікує комплексну картину діяльності груп міжпарламентських зв’язків Верховної Ради України в умовах повномасштабної війни та зростання ролі парламентської дипломатії.

Дослідження створене на основі 17 напівструктурованих інтерв’ю з керівниками та активними членами груп, послом України в державі ЄС і представниками парламентів країн-партнерів.

Дослідження буде корисним народним депутатам — як джерело для рефлексії про парламентську дипломатію та її потенціал; майбутнім скликанням — як путівник для розвитку та інституціоналізації такого виду співпраці; а також усім, хто досліджує парламентаризм, зовнішню політику й шлях України до ЄС.

Зібраний досвід та його аналіз — це спосіб зберегти інституційну пам’ять і зробити парламентську дипломатію більш сталою для наступних скликань.

Дослідження підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

Хто і як має призначати та звільняти Генерального прокурора? Сьогодні це рішення майже повністю в руках влади: Президент за згодою Верховної Ради призначає очільника прокуратури, а звільнити його можна вотумом парламентської недовіри — більшістю голосів народних депутатів. 

Наслідок — хронічна інституційна нестабільність: за роки незалежності жоден Генеральний прокурор не відпрацював повної каденції, а середня тривалість перебування на посаді не дотягує й до двох років.

Цю процедуру в частині звільнення критикувала ще Венеційська комісія у 2014 році, але конституційні зміни в частині правосуддя 2016 року не мали впливу на посаду Генерального прокурора. Тож деполітизувати цю процедуру Україна зобов’язалася вже у межах вступу до ЄС. Сьогодні на порядку денному є законопроєкт, який пропонує впровадити конкурс на посаду Генпрокурора із залученням міжнародних експертів, і який збурив дискусію в суспільстві.

У новій аналітичній записці експерти Лабораторії законодавчих ініціатив розбирають зміст євроінтеграційних зобовʼязань, європейські стандарти та моделі держав-членів ЄС, зважують аргументи «за» і «проти» конкурсу на посаду Генерального прокурора крізь призму конституційності й пропонують конкретні сценарії — від максимального до мінімального — для призначення та звільнення.

Лабораторія законодавчих ініціатив викладає власне бачення: який варіант є найкращим у перспективі та що реально зробити вже зараз — в умовах воєнного стану, коли зміни до Конституції неможливі.

Читайте аналітичну записку, щоб зрозуміти, як деполітизувати посаду Генерального прокурора — і чому це одна з ключових передумов утвердження верховенства права в Україні.

Дорожня карта з питань верховенства права, Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та Урядовий План заходів до нього передбачають уніфікацію правових засад організації системи органів правопорядку зі встановленням критеріїв розмежування напрямів діяльності, яку здійснюють органи правопорядку та інші державні органи, на основі виключної функціональної спрямованості. Аналогічний захід визначений і в Дорожній карті з питань верховенства права.

Ідеться про розроблення та прийняття Закону «Про органи правопорядку», яким має бути визначено:

1. систему органів правопорядку;
2. уніфікацію засад їх організації та функціонування, основні критерії розмежування їхньої компетенції та напрями діяльності;
3. закріплення в їхній діяльності принципів доброчесності, гендерної рівності та недискримінації;
4. розбудову їхніх аналітичних спроможностей (кримінальний аналіз, ILP-модель);
5. закріплення їхньої інституційної незалежності, належного рівня фінансового та матеріально-технічного забезпечення; встановлення гарантій соціально-правового захисту працівників органів правопорядку;
6. форми міжвідомчої взаємодії та координації між органами правопорядку та прокуратурою, зокрема інформаційної, а також взаємодії з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування.

Крім того, документи державної політики в частині реформи всіх органів правопорядку передбачають удосконалення механізмів внутрішнього контролю та запобігання корупції, застосування єдиних критеріїв і стандартів доброчесності для перевірки співробітників усіх органів правопорядку, а також їхнього постійного моніторингу; впровадження єдиних етичних принципів для співробітників органів правопорядку.

Вказані заходи спрямовані на розв’язання проблем, пов’язаних із дублюванням функцій, на чіткіше розмежування повноважень органів правопорядку, на посилення незалежності цих органів, підвищення їхньої ефективності, удосконалення механізмів взаємодії та правових і соціальних гарантій для їхніх працівників.

• 2.1. Визначення ключових понять

Протягом кількох десятиліть в юридичній науціНапр.: Лапкін А.В. Прокурор у кримінальному провадженні: теоретичні, правові та організаційно-методичні проблеми : монографія. Харків : Право, 2020. С. 98, 122–123, 287; Тарасенко О.С. До поняття правоохоронні органи України. Науковий вісник публічного та приватного права. Вип. 3, 2025. С. 246–260; Столітній А.В. Законодавчі колізії визначення «органів правопорядку» та «правоохоронних органів» у контексті прокурорського нагляду: шляхи уніфікації термінології. Актуальні проблеми інноваційної економіки та права. 2026. № 1. С. 27–31 та ін. тривають дискусії щодо змісту і співвідношення поняття правоохоронні органи та органи правопорядку, які загострилися після внесення змін до Конституції України 2016 року. Тоді поняття органи правопорядку з’явилося в тексті Основного Закону як об’єкт прокурорського нагляду — відповідно до нових функцій прокуратури вона здійснює нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку (ст. 131-1 Конституції України). 

З огляду на це, можна зробити висновок, що органи правопорядку відповідно до конституційних функцій прокуратури наділені повноваженнями здійснювати негласні та інші слідчі й розшукові дії. Отже, з позиції конституційного регулювання до органів правопорядку насамперед належать органи, які мають повноваження здійснювати досудове розслідування кримінальних правопорушень та негласні слідчі (розшукові) дії, визначені КПК України (ст. 41, 216 КПК України) та Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність» (ст. 5 Закону) відповідно.

Водночас в Розділі І Конституції України вживається поняття правоохоронні органи: «забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом» (ст. 17 Конституції). Проте таке формулювання радше є артефактом застарілої термінології, на що вказують дві обставини: 1) згадка правоохоронних органів відбувається у загальному розділі Конституції в контексті національної безпеки, а не в спеціальних положеннях, присвячених питанню діяльності органів виконавчої влади та правосуддя; 2) внесення змін до Розділу І Конституції вкрай складне, безпрецедентне і, власне, майже неможливеЗаконопроєкт про внесення змін до розділу I «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України (ст. 156 Конституції України). В історії чинної Конституції України випадки внесення змін до Розділу І невідомі., тому що цей розділ визначає загальні засади устрою держави, а зміни до Основного Закону, що вносилися після 2014 року, спрямовані передусім на реформу системи правосуддя та визначення євроінтеграційного і євроатлантичного курсу держави. 

Серед юристів-практиків часто можна зустріти посилання на Закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», у якому нібито визначено перелік правоохоронних органів. Проте в цьому Законі прямо зазначено, що наведений у ньому перелік може застосовуватися лише для цілей регулювання цим Законом, відповідно до якого: «правоохоронні органи — органи прокуратури, Національної поліції, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, Національне антикорупційне бюро України, органи охорони державного кордону, Бюро економічної безпеки України, органи і установи виконання покарань, слідчі ізолятори, органи державного фінансового контролю, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції» (ч. 1 ст. 2 Закону).

Проблемним є, по-перше, той факт, що це поняття застосовується саме для цілей цього Закону, про що прямо вказано в його тексті; по-друге, те, що відсутній чіткий критерій, за яким саме ці органи віднесено до переліку; по-третє, цей перелік не є вичерпним, а визначення правоохоронних органів через правозастосовні та правоохоронні функції взагалі розширює його до повної невизначеності через повторюваність ознак і предмету визначення. Правоохоронні органи не можуть визначатись як органи, що виконують правоохоронні функції, адже це визначення нічого не додає до змісту поняття і не дає змоги зрозуміти, в чому полягають такі функції. 

Правоохоронна функція — це вкрай широке поняття, до якого в теорії відносять не тільки будь-яку діяльність органів влади із застосуванням норм права, а подекуди й діяльність будь-якої людини, яка підкоряється правовим нормам, отже, застосовує їх. Іншими словами, посилання на визначення, наведене у Законі «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», неможливе за жодних умов, крім випадків розвʼязання практичних питань застосування його положень. До того ж, юридична невизначеність перелікуБіла книга деполітизації органів правопорядку та прокуратури: призначення/звільнення керівництва / Крапивін Є.О. // Центр політико-правових реформ. Київ : ФОП Буря О.Д., 2023. С. 46. правоохоронних органів дезорієнтує.

Верховний Суд у 2023 році розвʼязав виключну правову проблему, яка полягає у відсутності на законодавчому рівні та в судовій практиці чітких критеріїв визначення понять «правоохоронний орган» і «працівник правоохоронного органу», що призвело до неоднакового застосування норм матеріального і процесуального права, а також вкрай негативно впливало на реалізацію принципу правової визначеності. Предметом неоднорідної судової практики було визначення субʼєкта посягання, який користується підвищеним захистом з боку держави (працівник правоохоронного органу), у відповідних складах кримінальних правопорушеньПрацівника правоохоронного органу названо потерпілим від таких кримінальних правопорушень, як опір (ст. 342 КК України), втручання в діяльність (ст. 343 КК України), погроза або насильство (ст. 345 КК України), умисне знищення або пошкодження майна (ст. 347 КК України), посягання на життя (ст. 348 КК України), захоплення як заручника (ст. 349 КК України), невжиття заходів безпеки (ст. 380 КК України).. 

Згідно з правовою позицією Верховного Суду у справі № 633/195/17 (провадження № 13-39 кс 23), до правоохоронних органів слід відносити: 1) органи державної влади, визначені в законах України як правоохоронні чи 2) такі, що здійснюють закріплену за ними на законодавчому рівні правоохоронну функцію. Розвʼязуючи питання про те, чи є особа працівником правоохоронного органу, необхідно виходити із системного аналізу: положень Конституції України, Кримінального кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, нормативно-правових актів, які регулюють правовий статус того чи іншого органу державної влади, з яким особа перебуває у трудових чи службових відносинах; повноважень працівника згідно з його посадовою інструкцією, які передбачають реалізацію правоохоронної функції, зокрема вжиття визначених законом превентивних заходів і заходів примусу, а також передбачених кримінальним процесуальним законодавством і законодавством про адміністративні правопорушення заходів; законодавства про пенсійне забезпечення відповідної категорії працівників.

Також варто звернути увагу на розробки допоміжних органів Парламенту. У 2024 році Дослідницька служба Верховної Ради України опублікувала документ під назвою «Наукова концепція законодавчого забезпечення діяльності органів правопорядку України». У ньому слушно зазначається, що наявна ситуація концептуальної та законодавчої невизначеності поняття, основоположних засад, статусу, завдань і функцій органів правопорядку як окремої автономної системи, їхнього розмежування з іншими державними органами, які виконують суміжні функції, негативно впливає на стан протидії злочинності та результативність відповідної державної політики в цій сфері. Як наслідок, вказана правова невизначеність призводить до неузгодженості та розбалансованості в роботі відповідних державних установ, неефективного виконання ними своїх функціональних повноважень та внаслідок цього — незабезпечення гарантій захисту громадян від кримінальних та інших протиправних посягань, недотримання принципу верховенства права, невиконання державними органами основного завдання щодо охорони конституційних прав та свобод людини і громадянина.

Загалом недосконале правове регулювання негативно впливає на визначення статусу того чи іншого державного органу, його місця у системі органів державної влади, призводить до неоднорідної правозастосовної практики, зокрема у кримінальних провадженнях щодо правопорушень проти авторитету органів державної влади.

На наш погляд, найпродуктивнішим підходом у розмежуванні понять правоохоронні органи та органи правопорядку є функціональний підхід, який спирається на основні завдання та функції відповідних органів, цілком узгоджується з положеннями Конституції України та відповідає положенням Дорожньої карти з питань верховенства права, Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та Урядового Плану заходів до нього.

Такий підхід дає змогу визначити: 

1. співвідношення вказаних понять. Найдоцільнішим видається розрізняти поняття правоохоронні органи та органи правопорядку як родове і видове (будь-який орган правопорядку є правоохоронним органом, але не кожен правоохоронний орган може бути віднесений до органів правопорядку);
2. критерії віднесення певного державного органу до категорії правоохоронних, серед яких можна виокремити функції та відповідні повноваження, а саме: 1) функції: захист прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань; охорона громадського порядку; забезпечення громадської та національної безпеки; 2) повноваження: запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування кримінальних правопорушень; здійснення оперативно-розшукових заходів, негласних слідчих (розшукових) дій; застосування від імені держави заходів прямого примусу, включно із застосуванням вогнепальної зброї.

• 2.2. Поняття «орган правопорядку» та його ознаки

Правовий порядок (правопорядок) — термін, який широко використовується як юридичною наукою, так і національним та міжнародним правом. Так, у ч. 1 ст. 19 Конституції України визначено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Отже, правовий порядок — це фактичний стан упорядкованості суспільних відносин за допомогою юридичних засобівТеорія держави і права: підруч. для студ. юрид. вищ. навч. закл. / О.В. Петришин, С.П. Погребняк, В.С. Смородинський та ін.; за редакцією О.В. Петришина. Харків, Право, 2014. С. 337. В останньому реченні практично акцентується на трьох складових цього поняття: а) праві; б) примусі; в) порядку. Тобто в усіх випадках так чи інакше йдеться про примусове застосування закону для захисту правопорядку з боку органів його охорони.

З огляду на це пропонується така дефініція:

Органи правопорядку — центральні органи виконавчої влади та структурні підрозділи державних органів і військових формувань, основними функціями яких відповідно до законів є захист прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань, охорона громадського порядку, забезпечення громадської та національної безпеки.

Ця дефініція враховує ситуацію, коли вказані функції не є основними для державного органу чи військового формування, однак у його структурі наявні підрозділи, що здійснюють такі функції (наприклад, Військова служба правопорядку у складі Збройних Сил України). 

Основними ознаками органів правопорядку можна вважати такі:

1. реалізація функцій із захисту прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку, забезпечення громадської та національної безпеки;
2. організація і порядок діяльності таких органів, їхній адміністративно-правовий статус визначаються законом;
3. приналежність до сектору безпеки і оборони;
4. повноваження щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття і розслідування кримінальних правопорушень;
5. повноваження здійснювати оперативно-розшукову діяльність/негласні слідчі (розшукові) дії;
6. право застосовувати прямий примус на підставі та у випадках, визначених законом, включно із правом на застосування вогнепальної зброї;
7. наявність контролю з боку органів прокуратури за діяльністю таких органів щодо протидії правопорушенням і здійснення негласних та інших слідчих і розшукових дій органів правопорядку.

• 2.3. Предмет регулювання Закону

На відповідність наведеним вище ознакам були проаналізовані державні органи та військові формування, які б могли бути віднесені до органів правопорядку (або на чиї підрозділи міг би поширюватися відповідний закон), а саме: Національна поліція України (НПУ); Державне бюро розслідувань (ДБР); Національне антикорупційне бюро України (НАБУ); Бюро економічної безпеки України (БЕБ); Служба безпеки України (СБУ); Державна прикордонна служба України (Держприкордонслужба); Служба зовнішньої розвідки України (СЗР); Управління державної охорони України (УДО); органи і установи виконання покарань та слідчі ізолятори Державної кримінально-виконавчої служби України (ДКВС); розвідувальний орган Міністерства оборони України (ГУР МО); Військова служба правопорядку ЗСУ (ВСП ЗСУ); підрозділи Національної гвардії України (НГУ); Державна митна служба (Держмитслужба); Служба судової охорони (ССО).

Для формування переліку органів і військових формувань за основу взято положення ст. 216 Кримінального процесуального кодексу України, законів України «Про національну безпеку України», «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та Урядового Плану заходів до нього. 

Відповідність вказаним вище ознакам встановлюється на основі положень законів України, які регулюють діяльність цих органів.

Крім того, у процесі аналізу були виявлені окремі недоліки законодавства, які потребуватимуть усунення.

2.3.1. Статус державних органів

Статус центрального органу виконавчої влади мають: НПУ, БЕБ, ДКВС, Держмитслужба, а НАБУ є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. Ці органи відповідно до законодавства віднесені до виконавчої гілки влади. 

ДБР — правоохоронний орган, УДО і Держприкордонслужба — правоохоронні органи спеціального призначення. Держприкордонслужба відповідно до Закону України «Про розвідку» віднесена також до розвідувальних органів. 

СБУ має статус державного органу спеціального призначення з правоохоронними функціями. 

ССО — державний орган у системі правосуддя.

СЗР визначений як розвідувальний орган зі статусом окремого державного органу, який не є органом виконавчої влади.

НГУ є військовим формуванням з правоохоронними функціями, а ВСП ЗСУ — спеціальне правоохоронне формування у складі Збройних Сил.

Статус центрального органу виконавчої влади означає, що такі органи утворюються відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», а також цей Закон поширюється на їхню діяльність у частині, що не суперечить спеціальним законам. Відповідно до ст. 16 центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики. Їхня діяльність спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідне міністерство. Спеціальний статус центрального органу виконавчої влади передбачає спеціальний порядок формування складу такого органу (якщо він колегіальний) або спеціальний порядок призначення його керівника, а також особливу форму взаємодії з Урядом.

Поняття «державний орган» має широке значення і є узагальнювальним. У Законі України «Про запобігання корупції» визначено, що це поняття має таке значення: орган державної влади, зокрема колегіальний державний орган, інший суб’єкт публічного права, незалежно від наявності статусу юридичної особи, якому згідно із законодавством надані повноваження здійснювати від імені держави владні управлінські функції, юрисдикція якого поширюється на всю територію України або на окрему адміністративно-територіальну одиницю. Таким чином, цим поняттям охоплюються органи законодавчої, виконавчої і судової влади. 

2.3.2. Функції та завдання

У законах, які регулюють діяльність державних органів і військових формувань, включених до переліку, спостерігається різний підхід до визначення функцій та завдань цих органів, а також до змісту самих понять «завдання» і «функція». Однак переважає підхід, за якого функцією органу виступає його головне призначення, а завданнями є конкретні напрями діяльності. 

Захист прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань, по суті, є функцією всіх органів переліку. Водночас під таким захистом мається на увазі забезпечення права на життя, свободу, недоторканність, особисту безпеку та приватну власність, запобігання злочинності, боротьба з тероризмом та організованою злочинністю, охорона суверенітету, територіальної цілісності держави та недоторканності її кордонів. 

Забезпечення громадської та національної безпеки також віднесене до функцій усіх державних органів переліку.

Водночас національна безпека — це захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз.

Громадська безпека і порядок — захищеність життєво важливих для суспільства та особи інтересів, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення яких є пріоритетним завданням діяльності сил безпеки, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб та громадськості, які здійснюють узгоджені заходи щодо реалізації і захисту національних інтересів від впливу загроз. 

П’ять органів з переліку мають повноваження провадити досудове розслідування: НПУ, ДБР, НАБУ, БЕБ, СБУ. Здійснювати оперативно-розшукову діяльність, крім цих п’яти органів, також можуть: Держприкордонслужба, СЗР, УДО, ДКВС і ГУР МО. З огляду на положення ст. 131-1 Конституції України, усі ці органи є об’єктом контролю з боку органів прокуратури. Однак СЗР та ГУР МО не можуть бути віднесені до органів правопорядку, оскільки їхньою основною функцією є розвідувальна, а не правоохоронна діяльність.

Усі органи переліку мають право на застосування фізичної сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї на підставах та у випадках, визначених законом. Водночас положення законів, які регулюють діяльність ДБР, НАБУ, БЕБ, СЗР, УДО, ДКВС, ГУР МО, НГУ та ССО, мають бланкетний характер і відсилають до відповідних положень Закону України «Про Національну поліцію».

2.3.3. Приналежність до сектору безпеки і оборони

До сектору безпеки й оборони відповідно до Закону України «Про національну безпеку України» не віднесено ДБР, НАБУ, БЕБ, ДКВС, Держмитслужбу. 

Три органи з перелічених мають майже ідентичний правовий статус: НАБУ, БЕБ і ДБР, однак невключення їх до сектору безпеки і оборони, на нашу думку, є помилковим.

Відповідно до Закону України «Про національну безпеку України» сектор безпеки і оборони — це система органів державної влади, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, правоохоронних та розвідувальних органів, державних органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, сил цивільного захисту, оборонно-промислового комплексу України, діяльність яких перебуває під демократичним цивільним контролем і відповідно до Конституції та законів України за функціональним призначенням спрямована на захист національних інтересів України від загроз, а також громадяни та громадські об’єднання, які добровільно беруть участь у забезпеченні національної безпеки України.

Отже, важливим критерієм віднесення того чи іншого державного органу до сектору безпеки є функціональна спрямованість на захист національних інтересів держави від загроз. 

Національні інтереси України — це життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян. 

Відповідно, загрози національній безпеці України — це явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України. До таких загроз належить і злочинність. 

ДБР, НАБУ, БЕБ утворені для протидії окремим категоріям кримінальних правопорушень. Ба більше, у Законі «Про Національне антикорупційне бюро України» зазначено, що цей орган протидіє корупційним та іншим кримінальним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці. Відповідно до Закону «Про Бюро економічної безпеки України» цей орган покликаний протидіяти загрозам економічній безпеці України, яка є складовою безпеки національної. Отже, ДБР, НАБУ і БЕБ мають бути віднесені до сектору безпеки і оборони як сили безпеки.

2.3.4. Органи правопорядку і перелік питань, які будуть регулюватися Законом

а) такі органи державної влади (положення Закону України «Про органи правопорядку» поширюються на них повністю):

• Національну поліцію України; 
• Державне бюро розслідувань; 
• Національне антикорупційне бюро України; 
• Бюро економічної безпеки України. 

б) структурні підрозділи таких державних органів і військових формувань, на які положення Закону України «Про органи правопорядку» поширюються частково:

• Служби безпеки України; 
• Державної прикордонної служби України; 
• Управління державної охорони України; 
• Державної кримінально-виконавчої служби України; 
• Національної гвардії України;
• Державної митної служби; 
• Військової служби правопорядку ЗСУ;
• Служби судової охорони.

У перспективі до переліку органів правопорядку (на які положення Закону поширюються в повному обсязі) можуть бути додані Державне бюро військової юстиції, а також митниця. 

До предмета регулювання Закону «Про органи правопорядку» пропонується віднести такі питання:

1. поняття органу правопорядку та інші дефініції, пов’язані з діяльністю таких органів;
2. організаційно-правовий статус органів правопорядку, особливості спеціального статусу в системі виконавчої влади;
3. вичерпний перелік органів правопорядку;
4. засади діяльності органів правопорядку (принципи діяльності, функції, повноваження, завдання, гарантії незалежності, засади організації, типова структура, загальна штатна чисельність кожного органу);
5. засади аналітичної діяльності, включно з використанням ILP-моделі, врахування кримінальної політики в діяльності органів правопорядку, застосування системи SOCTA та IOCTA, проведення регулярного оцінювання стану злочинності (crime survey, victimology survey) та довіри громадян до цих органів (включно з відчуттям безпеки як ключовою складовою довіри) тощо;
6. засади служби в органах правопорядку (засади і порядок призначення керівників, вимоги до кандидатів, строки повноважень керівників, підстави і порядок дострокового припинення їхніх повноважень; перелік типових посад (детектив, аналітик); порядок призначення та звільнення працівників, вимоги до кандидатів на посади, загальні засади носіння однострою, загальні засади присвоєння спеціальних звань, соціальний захист, гарантії матеріального забезпечення);
7. підстави і порядок застосування фізичної сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї;
8. засади міжнародної і міжвідомчої взаємодії та координації діяльності органів правопорядку (принципи, засади координації та взаємодії, роль МВС, порядок і форми взаємодії, особливості взаємодії органів правопорядку під час дії воєнного стану);
9. засади доброчесності та професійної етики працівників органів правопорядку (зокрема етичні засади взаємодії з учасниками кримінального провадження);
10.  система аудиту і внутрішнього контролю, засади захисту викривачів;
11.  загальний порядок і підстави притягнення працівників до дисциплінарної відповідальності;
12.  зовнішній контроль за діяльністю органів правопорядку (зокрема парламентський, громадський контроль).

Уніфікація ключових засад діяльності названих вище органів дасть змогу усунути прогалини в законодавстві, уточнити місце цих органів у загальній системі органів державної влади і їхній статус, посилити гарантії їхньої незалежності, удосконалити систему взаємодії між цими органами для ефективнішого виконання основних функцій. 

Антикорупційна стратегія (АС) — це документ, який визначає засади й пріоритети державної антикорупційної політики на наступні п’ять років. Він розробляється Національним агентством з питань запобігання корупції (НАЗК) та ухвалюється Верховною Радою України (ВРУ). Стратегія має ґрунтуватися на системному аналізі ситуації щодо корупції та результатів виконання попередньої стратегії.

У подальшому на виконання АС Уряд розробляє і затверджує чіткий план дій з її реалізації — Державну антикорупційну програму (ДАП).

В історії України це вже третій стратегічний документ антикорупційної політики. Перша стратегія затверджена 14 жовтня 2014 року на період до кінця 2017 року. Наступна стратегія розрахована на 2021–2025 роки, однак відповідний Закон Парламент ухвалив лише в червні 2022 року. Тому на досягнення очікуваних результатів фактично лишалося три роки.

Наразі у Верховній Раді зареєстровано три законопроєкти про засади державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки, що є безпрецедентною ситуацією. Раніше Парламент ухвалював урядовий законопроєкт, вносячи деякі правки, а альтернативні навіть не подавалися. 

Цього разу суб’єктами подання виступили голова Комітету Верховної Ради з питань антикорупційної політики Анастасія Радіна (законопроєкт № 15230), Кабінет Міністрів України (законопроєкт № 15230-1) і група народних депутатів — членів фракції політичної партії «Європейська солідарність» (законопроєкт № 15230-2).

З огляду на великі обсяги документів і досить короткі строки, відведені на його розгляд і прийняття (відповідно до Дорожньої карти з питань верховенства права він має бути ухвалений не пізніше ІІ кварталу 2026 року), доцільно звернути увагу водночас на позитивні положення та недоліки усіх трьох варіантів. Зокрема, у найбільш важливих сферах: протидія корупційним і пов’язаним з корупцією правопорушенням, судоустрій і статус суддів, прокуратура, адвокатура й органи правопорядку.

У цій сфері були ідентифіковані проблеми, що охоплюють інститути дисциплінарної, адміністративної, кримінальної та цивільно-правової відповідальності за корупційні й пов’язані з корупцією правопорушення. Додатки до всіх трьох законопроєктів містять ідентичні положення, що може свідчити про консенсус суб’єктів законодавчого подання у погляді на ці проблеми й очікувані результати їх розвʼязання.

Зокрема, пропонується уточнити підстави для притягнення осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до дисциплінарної відповідальності: 

• за порушення вимог антикорупційного законодавства чи правил етичної поведінки;
• у разі набрання законної сили рішенням суду, яким на особу накладено адміністративне стягнення за правопорушення, пов’язане з корупцією;
• якщо особу звільнено від адміністративної відповідальності через малозначність чи справу закрито за спливом строків накладення адміністративного стягнення.

Ці положення по суті перенесені з АС на 2021–2025 роки. Оскільки досягти визначених результатів так і не вдалося, до законодавства не внесені необхідні зміни. 

Водночас варто виважено підійти до питання притягнення до дисциплінарної відповідальності публічних службовців у разі закриття справи про адмінправопорушення через сплив строків. Як показують дослідження судової практики, суди, застосовуючи цю підставу для закриття справи, досить рідко констатують факт вчинення правопорушення і винуватість особи. Відповідно, притягнення до дисциплінарної відповідальності на підставі рішення суду, яким особу не визнано винуватою, призведе до оскарження таких рішень. Тож напрошується очевидний висновок, що потрібно підвищувати якість судових рішень.

Поряд із цим проєкт АС на 2026–2030 роки передбачає збільшення строків накладення адміністративного стягнення за правопорушення, пов’язані з корупцією, що має зменшити кількість справ, які суди закривають з цієї підстави.

Дещо сумнівним видається положення проєкту АС щодо узагальнення судової практики Верховного Суду (ВС) у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією. 

Відповідно до положень Кодексу України про адміністративні правопорушення, Верховний Суд розглядає таку категорію справ, якщо ЄСПЛ констатує порушення конвенційних прав під час розгляду відповідної справи національним судом, а також як суд апеляційної інстанції — справи про правопорушення, передбачені ст. 185-3 цього Кодексу (прояв неповаги до суду). КУпАП не передбачає касаційного перегляду справ, а постанова апеляційного суду є остаточною й оскарженню не підлягає (ст. 294 КУпАП).

За весь час функціонування (з грудня 2017 року) Верховний Суд розглянув 8 касаційних скарг на рішення апеляційних судів у справах про адміністративні правопорушення. В усіх випадках Суд відмовив у відкритті провадження, посилаючись на ст. 294 КУпАП. Отже, досягнення указаного стратегічного результату є неможливим, принаймні до ухвалення законодавства щодо преюдиційного запиту, що надасть ВС можливості висловлюватися стосовно справ, які не підлягають касаційному оскарженню, приводячи судову практику в таких справах до єдиного знаменника. 

Загальний аналіз усіх трьох проєктів АС свідчить, що проблеми притягнення до відповідальності за корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення здебільшого не були розвʼязані протягом 2023–2025 років та потребують подальших заходів. Водночас важливо також проаналізувати причини, з яких аналогічні очікувані результати АС на 2021–2025 роки не були досягнуті.

У судовій сфері проєкти АС зосереджуються на питаннях дискреції під час формування органів суддівського врядування: Вищої ради правосуддя (ВРП) та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС), а також на забезпеченні їхньої безперервної роботи. Останнє є досить суттєвим рухом вперед у розумінні державою одного із базових принципів належного урядування: не можна зупиняти роботу органу без передання його повноважень іншим органам. Історія судової реформи останніх 12 років показує, що Парламент уже двічі зупиняв роботу ВККС та ВРП, що призвело до значної нестачі суддів у судах та, як наслідок, погіршення доступу громадян до правосуддя. Відмінності між трьома законопроєктами у формулюваннях не є суттєвими, тож повинні бути підтримані Парламентом у будь-якій з редакцій. 

Відмінність між законопроєктами № 15230, № 15230-1 та № 15230-2 щодо питань формування органів суддівського врядування полягає у підходах до наділення правом вирішального голосу незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами, у складі конкурсних комісій, які добирають членів ВРП та ВККС. Перші два законопроєкти залишають їм це право і на наступний період, водночас ініціатори законопроєкту № 15230-2 вважають, що у таких експертів має бути право голосу, але нарівні з українськими членами конкурсних комісій. 

І хоча ідея однакової ваги голосів міжнародних та національних експертів в українських конкурсах є правильною, на цьому етапі Україна ще не повністю готова до відмови від вирішального голосу експертів, делегованих міжнародними партнерами. Насамперед через те, що українські суб’єкти делегування членів комісій потребують подальшого реформування і наразі не викликають довіри суспільства, що і призвело до потреби застосування формули з міжнародниками з правом вирішального голосу. 

Дещо відрізняються і погляди суб’єктів законодавчої ініціативи на особливості обрання Ради суддів України (РСУ). АС у редакціях законопроєктів № 15230 і № 15230-1 пропонують запровадити електронне голосування всіх суддів за новий склад РСУ, а законопроєкт № 15230-2 — голосування всіх суддів, але без уточнення способу голосування. З огляду на те, що в Україні триває повномасштабна війна, розвʼязана РФ, а наш рух до ЄС передбачає повну діджиталізацію судової влади як один з елементів ефективного суду, вільного від корупції, обрання нових складів РСУ за допомогою електронного голосування є більш логічним. 

Водночас заслуговують на підтримку положення проєкту № 15230-2, спрямовані на мінімізацію корупційних ризиків у діяльності Національної школи суддів України (НШСУ) та розширення додаткових механізмів забезпечення довіри до процедур суддівської карʼєри, насамперед за рахунок ротацій на адміністративних посадах у суді. Ці положення мають значно вищий рівень деталізації порівняно з проєктами законів № 15230 і № 15230-1. Реалізація відповідних положень є вкрай актуальною для виконання євроінтеграційних зобовʼязань, зокрема з огляду на критичний звіт TAIEX щодо функціонування НШСУ і Тренінгового центру прокурорів України, що нещодавно був наданий Україні.

Необхідність ротації суддів на адміністративних посадах давно дискутується, однак немає консенсусу. Водночас сотні голів судів та їхніх заступників продовжують обіймати свої посади понад шестирічний строк, передбачений законодавством, вдало маніпулюючи прогалинами у законодавстві. 

У проєкті № 15230-2 доданий очікуваний стратегічний результат щодо ролі Громадської ради доброчесності (ГРД), відсутній в інших версіях АС на 2026–2030 роки. Він передбачає: «Громадська рада доброчесності відповідно до рекомендацій Венеційської комісії (Європейської комісії “За демократію через право”) має отримати законодавче закріплення в системі взаємного балансу добору суддів між громадськістю та державою, де громадськість посилює прозорість, але не підміняє інституційне рішення судової влади». Це доповнення так само заслуговує на підтримку народних депутатів у процесі розгляду законопроєктів. 

Проблеми діяльності Вищого антикорупційного суду (ВАКС) в проєктах АС містяться у розділі «1.10. Незалежність, інституційна стійкість та ефективність антикорупційних інституцій» і не включають принципових відмінностей. 

Проблеми, ідентифіковані у сфері прокуратури, й очікувані стратегічні результати щодо їх розвʼязання, присвячені процедурам добору на посади прокурорів, матеріальному забезпеченню, внутрішнім управлінським процесам в органах прокуратури, питанням процесуального керівництва, що здійснюється групою прокурорів, критеріям визначення оптимальної чисельності органів прокуратури тощо.

Усі три проєкти АС у цій частині мають певні відмінності. 

У проєкті № 15230-1 відсутня проблема щодо ризиків неформального чи політичного впливу на процедури призначення та звільнення Генерального прокурора, а також відповідні очікувані стратегічні результати. Проєкти № 15230 і № 15230-2 містять такі положення, хоча й із різним ступенем деталізації. 

Якщо основний проєкт має чіткий орієнтир на добір кандидатів на посаду Генерального прокурора із залученням конкурсної комісії, то другий альтернативний проєкт оперує загальним і оціночним поняттям «кращі європейські практики», а також посилається на Спільну заяву Комісарки Марти Кос та Віцепремʼєр-міністра України Тараса Качки. Таке формулювання знижує вимірюваність і досяжність очікуваного стратегічного результату. 

У різних країнах Європи статус Генерального прокурора, його роль у системі органів державної влади та рівень політичної ваги варіюються залежно від інституційної моделі прокуратури. Відповідно, визначити, які саме практики є найкращими, досить складно.

Що стосується удосконалення процедури висловлення недовіри Генеральному прокуророві, то законопроєкт № 15230 пропонує визначити підстави для цього, а також орган, який мав би повноваження звільняти Генерального прокурора з адміністративної посади у дисциплінарному порядку. Законопроєкт № 15230-2 не містить згадки про відповідні органи, що є суттєвим недоліком з огляду на наявну практику Конкурсно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП).

Рішенням від 28 лютого 2018 року № 97дп-18 за результатами розгляду дисциплінарного провадження щодо Генерального прокурора Ю. Луценка КДКП констатувала відсутність законодавчого механізму реалізації дисциплінарного стягнення стосовно Генерального прокурора. Це унеможливило його притягнення до відповідальності за дисциплінарний проступок. Відсутність чітких механізмів і процедур фактично нівелює інститут дисциплінарної відповідальності Генерального прокурора та знижує рівень контролю за діяльністю на цій посаді.

Отже, щодо питань, присвячених удосконаленню процедур призначення та звільнення Генерального прокурора, АС у редакції законопроєкту № 15230 найкраще відповідає засадам стратегічного планування.

Інші положення проєктів законів № 15230 та № 15230-1 у цих питаннях не відрізняються. А законопроєкт № 15230-2 містить уточнення щодо наслідків функціонування нової системи оцінювання якості роботи прокурорів: пропонується, що за результатами такого оцінювання можуть прийматися не лише рішення кадрові й управлінські рішення, а також рішення про преміювання, а й рішення про дисциплінарні стягнення. Такий підхід є хибним та створює додаткові корупційні ризики. Питання дисциплінарної відповідальності й оцінювання не можуть бути змішані в одній процедурі.

Оцінювання ефективності стосується якісної роботи прокурора, що має враховуватися під час просування по службі, характеризувати прокурора, впливати на бонуси (премію) тощо. Проте ніяк не може бути інструментом покарання за неналежні результати роботи, адже по суті це є поверненням «палочної системи» оцінювання (динаміка статистичних показників, що автоматично призводить до покарання у разі її від’ємності), яка де-факто існує з радянських часів і шкоду від якої вдалося мінімізувати лише в окремих випадках.

Предмет дисциплінарної відповідальності — це конкретний дисциплінарний проступок, тобто винне невиконання чи неналежне виконання прокурором своїх обов’язків. Перелік дисциплінарних проступків, підстави і порядок притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності визначені законом та передбачають таку відповідальність за конкретний випадок.

Предмет оцінювання якості роботи — це процедура, яка допомагає визначити, наскільки ефективно прокурор виконує покладені на нього службові обов’язки протягом певного періоду (у чинному порядку оцінювання період становить рік), тобто є радше заохочувальним інструментом і слугує мотивацією до професійного розвитку. Вона допомагає керівнику скласти більш об’єктивне уявлення про потенціал колективу, сформувати кадровий резерв, а також робить більш прозорими рішення про преміювання чи інші заохочення.

Отже, якщо за результатами оцінювання якості роботи існуватиме можливість притягнення до дисциплінарної відповідальності, то це може перетворитися на інструмент адміністративного впливу на прокурорів і підірвати їхню процесуальну незалежність.

Удосконалення діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури в усіх трьох проєктах АС міститься у розділі «1.10. Незалежність, інституційна стійкість та ефективність антикорупційних інституцій». Однак її доцільно розглядати як одну зі спеціалізованих прокуратур в єдиній системі органів прокуратури.

Обидва альтернативні законопроєкти виключають положення АС на 2026–2030 роки щодо надання керівнику САП права самостійно вносити відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань (ЄРДР) про можливе вчинення народним депутатом України кримінального правопорушення та погоджувати клопотання, які розглядаються слідчим суддею.

Наразі це — виключне повноваження Генерального прокурора. Воно є результатом політичного компромісу 2019 року, за якого депутатську недоторканність (імунітет від кримінального переслідування без згоди ВРУ) замінили на особливий порядок притягнення до кримінальної відповідальності за виняткового процесуального контролю з боку Генерального прокурора. Для Уряду і народних депутатів наявність такого політичного компромісу, досягнутого парламентарями цього ж ІХ скликання, що і має розглянути АС на 2026–2030 роки, є ключовим аргументом щодо неможливості його зміни. 

Зазначимо, що за нового порядку притягнення до відповідальності понад 40 народним депутатам повідомлено про підозру, а кількість кримінальних проваджень може бути більшою. Керівник САП не заявляв про прямий конфлікт з Генпрокурором щодо проблем внесення відомостей до ЄРДР і погодження клопотань, з чого можна зробити висновок, що практична проблема має радше потенційний характер.

У разі наявності політичних перешкод для підтримки народними депутатами АС на 2026–2030 роки це положення наразі може бути виключене з проєкту за умови, що до нього повернуться в подальшому: або коли буде реальна сукупність випадків ігнорування Генпрокурором обґрунтованих матеріалів НАБУ і САП, або якщо нове скликання ВРУ не буде відчувати себе «обтяженим» раніше укладеним політичним компромісом.

Включення адвокатури в АС на 2026–2030 роки зумовлене актуальністю цього питання в контексті євроінтеграції — розвиток адвокатури є предметом Дорожньої карти з питань верховенства права. Хоча адвокатура і є незалежним самоврядним інститутом, професія адвоката має державне регулювання. З огляду на ті корупційні ризики, які існують в адвокатурі (отримання свідоцтва, закриті бюджети тощо), та системні проблеми («континуїтет» органів адвокатського самоврядування (ОАС) з 2022 року, неделегування двох членів до ВРП та одного до КДКП тощо), вона стала частиною державної політики у сфері євроінтеграції, а наразі йдеться і про антикорупційну політику та політику у сфері правосуддя.

Корупційні ризики у сфері правосуддя мають системний характер і не обмежуються лише судами та прокуратурою. Скільки б не реформували суди й прокуратуру, ігнорування адвокатури в антикорупційній політиці держави означає відтворення корупційних практик на рівні всієї системи. Навіть якщо дивитися на ситуацію формально, то за Розділом VIII Конституції України адвокатура входить до системи правосуддя поряд із судами та прокуратурою, тобто включення адвокатури до АС є логічним і необхідним кроком. 

Уперше адвокатура з’являється в Антикорупційній стратегії як окремий повноцінний підрозділ — поряд із судами та прокуратурою, що дозволяє узгодити антикорупційну політику з положеннями Конституції, з логікою реформи системи правосуддя і зобов’язаннями України перед ЄС.

Проблеми адвокатури, ідентифіковані НАЗК, та відповідні очікувані результати в незміненому вигляді містяться у проєктах законів № 15230 та № 15230-1. Водночас у проєкті № 15230-2 є деякі зміни, що не впливають на зміст запропонованих заходів державної політики. Вони стосуються уточнення формулювання окремих проблем, деталізації їхніх наслідків тощо. 

Наприклад, у проблемі щодо формування ОАС до вже перерахованих вище питань додається «відсутність реальної виборчої конкуренції, ефективних механізмів оскарження, представництва альтернативних професійних груп, формування неформальних стабільних центрів впливу, брак ротації керівництва», а також відповідний наслідок: ускладнення доступу до професії, обмеження можливості забезпечити дисциплінарний контроль та високі професійні стандарти.

Також уточнюються деякі деталі, які не впливають на зміст. Наприклад, не просто «онлайн-голосування», а «захищене онлайн-голосування», хоча за своїм змістом будь-яке онлайн-голосування повинно мати належний рівень захисту від втручання, гарантувати безпеку даних тощо. Або ж додавання слова «періодичного» до «виборчого циклу», хоча цикл, за визначенням, передбачає періодичність. 

Отже, всі три документи містять первинний задум розробників АС на 2026–2030 роки, а проєкт Закону № 15230-2 пропонує деякі стилістичні правки, уточнені формулювання, що можуть стати предметом обговорення у вигляді поправок на етапі доопрацювання АС в профільному Комітеті.

В усіх проєктах АС на 2026–2030 роки ідентифіковані проблеми у діяльності Національної поліції України (НПУ), Державного бюро розслідувань (ДБР) та Національного антикорупційного бюро України (НАБУ).

У редакції АС, доданій до законопроєкту № 15230-1, повністю відсутні проблема щодо нормативно-правового регулювання процедур добору на посади керівників НПУ та ДБР, а також відповідні очікувані стратегічні результати, хоча необхідність запровадження прозорих меритократичних конкурсів на такі посади вже неодноразово відзначали національні експерти та міжнародні партнери.

Зважаючи на те, що суб’єктами подання законопроєктів № 15230 і № 15230-2 є народні депутати, можна сподіватися, що під час парламентських обговорень ці положення будуть збережені у повному обсязі.

Законопроєкт № 15230-2 додатково містить проблеми щодо інституційної незалежності ДБР та відсутності чітких критеріїв визначення підслідності цього органу. Зазначено, що розв’язання цих проблем дозволить досягти таких стратегічних результатів: 

• запровадження механізму комплексного кадрового та інституційного «перезавантаження» ДБР (включно із проведенням відкритого конкурсу на посаду директора із залученням незалежних експертів з вирішальним голосом, а також — обов’язкової періодичної атестації працівників бюро);
• забезпечення чіткого фокусування ДБР на його первинній місії — боротьбі з катуваннями, незаконними затриманнями та іншими службовими злочинами у сфері правосуддя, а також впровадження системи періодичного зовнішнього незалежного аудиту діяльності бюро, негативний висновок якого є підставою для дострокового звільнення його керівництва; 
• розбудова аналітичної спроможності ДБР для переходу до стратегічного визначення пріоритетів його діяльності на основі верифікованих даних (за європейськими інструментами, такими як SOCTA), що дозволить уникати вибіркового правозастосування та тиску на інші органи державної влади. 

Ці пропозиції відображають нагальні проблеми у діяльності ДБР, на які звертали увагу експерти й міжнародні партнери. Протягом 2025–2026 років ДБР неодноразово виступало інструментом політичного тиску й міжвідомчого протистояння, що відтягує ресурси органу від виконання основних завдань і підриває довіру до нього. Розбудова аналітичних спроможностей ДБР співвідноситься з євроінтеграційними змінами, відповідно до яких національні органи правопорядку мають бути інтегровані у європейську систему протидії злочинності. 

Крім того, у тексті законопроєкту № 15230-2 пропонується, щоб протягом 30 днів після набрання чинності Законом України «Про засади державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки» Верховна Рада заслухала звіт директора ДБР про результати діяльності бюро у 2025 році, а в разі визнання роботи незадовільною Президент має звільнити директора бюро. Ця пропозиція цілком узгоджується із положеннями Закону України «Про Державне бюро розслідувань».

Хоча загалом ми погоджуємося з актуальністю цих питань, варто зазначити, що проблеми діяльності ДБР мають більш комплексний характер і потребують виваженого та збалансованого рішення. 

Наразі відповідно до Дорожньої карти з питань верховенства права проводиться комплексне дослідження, яке має визначити необхідність і доцільність подальшого реформування ДБР відповідно до кращих європейських практик і привести до підготовки, прийняття та імплементації закону з урахуванням необхідних рекомендацій. 

У Спільній заяві Комісарки Марти Кос та Віцепремʼєр-міністра України Тараса Качки зазначено, що до грудня 2026 року буде представлено законопроєкт про реформу ДБР за результатами дослідження. У процесі підготовки такого закону також необхідно провести широкі дискусії із залученням експертів та громадськості.

Як і в чинній АС на 2021–2025 роки, у проєктах не були досліджені проблеми діяльності Бюро економічної безпеки України (БЕБ), які мають корупційний характер. І якщо чинна АС має іншу структуру, то в проєктах АС на 2026–2030 роки варто звернути увагу на інституційну незалежність і спроможність бюро як одного з органів правопорядку. 

Зокрема, потребує посилення діяльність підрозділів внутрішнього контролю БЕБ, від ефективності яких певною мірою залежать доброчесність і прозорість бюро. Також неодноразово зверталася увага на неконкурентний рівень грошового забезпечення працівників БЕБ, що не дозволяє залучати найкращих спеціалістів і створює корупційні ризики в діяльності бюро. 

Питання, пов’язані з функціонуванням Національного антикорупційного бюро України у проєктах АС, включені до розділу «1.10. Незалежність, інституційна стійкість та ефективність антикорупційних інституцій».

Редакції усіх трьох проєктів АС здебільшого мають спільний погляд на проблему інституційної стійкості та незалежності НАБУ за винятком деяких точкових змін, що пропонує редакція законопроєкту № 15230-2. Зазначено, що одним зі способів досягнення стійкості й незалежності бюро є формування високопрофесійного та доброчесного колективу за результатами відкритих і прозорих конкурсів, а також налагодження ефективної комунікації діяльності НАБУ через посередництво Ради громадського контролю.

Обидві пропозиції видаються сумнівними. Відповідно до Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» Рада громадського контролю при НАБУ (РГК) є інструментом забезпечення прозорості та цивільного контролю за діяльністю бюро. Як зазначено у Звіті за результатами зовнішньої незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАБУ (оцінка проводилася з березня 2023 року до листопада 2024 року), самі члени РГК відзначили досить високий рівень взаємодії бюро із радою. Така взаємодія виражається у залученні членів РГК до конкурсних і дисциплінарних процедур, наданні інформації та піврічних звітів про діяльність НАБУ, оцінці кількості публічної інформації, яку оприлюднює бюро тощо. Це свідчить про досить високий рівень прозорості органу.

Відкритість конкурсів на посади НАБУ реалізується як через залучення представників громадськості до конкурсних комісій (особи, визначені РГК), так і через регулярну публікацію оголошень на сайті НАБУ, що дозволяє будь-якому кандидатові, який відповідає вимогам, взяти участь у конкурсі. 

Усі три проєкти АС на 2026–2030 роки як містять слушні пропозиції, так і залишають поза увагою важливі питання. Порівняно з попередніми антикорупційними стратегіями, ці законопроєкти до голосувань у пленарному складі Верховної Ради мають бути розглянуті усіма парламентськими комітетами (раніше проєкти АС досліджували тільки 5 комітетів).

Антикорупційна стратегія — це не лише вимога антикорупційного законодавства й запорука стабільної та поступальної антикорупційної політики. Це також зобов’язання України перед міжнародними партнерами, що фігурує у Плані для Ukraine Facility та Дорожній карті з питань верховенства права. У спільній заяві Комісарки з питань розширення Марти Кос та Віцепремʼєр-міністра України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Тараса Качки 11 грудня 2025 року зазначено, що ухвалення Антикорупційної стратегії і Державної програми з її виконання є одним із пріоритетів на 2026 рік, які мають продемонструвати рішучість нашої держави зміцнювати свої інституції, досягти суттєвого прогресу у реформах в межах Кластера «Основи» процесу вступу до ЄС і просуватися далі на своєму європейському шляху.

Участь міжнародних (іноземних) експертів у діяльності конкурсних комісій в органах судової влади та КСУ як явище виникло у відповідь на системні проблеми:

1. неспроможність органів суддівського врядування (насамперед ВРП), а також КСУ ухвалювати рішення в умовах політичного тиску;
2. спроби втручання з боку деяких суддів у процеси ухвалення судових рішень;
3. стабільно низький рівень довіри суспільства до судів (за даними соціологічних досліджень, проведених Центром Разумкова, Національним агентством з питань запобігання корупції  тощо).

Усе це в підсумку призвело до неспроможності ефективно реагувати на кризи, що регулярно виникали в судовій владі та КСУ. Також вимоги щодо залучення міжнародних (іноземних) експертів були закріплені в зобов’язаннях України перед міжнародними організаціями та партнерами. Зокрема, така участь розглядалася як гарантія додаткового контролю за дотриманням принципів незалежності суддів, професійної доброчесності та запобігання корупційним ризикам.

З 2018 року розпочалося активне залучення міжнародних (іноземних) експертів до складу конкурсних комісій в органах судової влади та Конституційному Суді України. Запровадження участі таких експертів у діяльності конкурсних комісій, з одного боку, було реакцією на низький рівень довіри суспільства до судової влади та Конституційного Суду України. З іншого — було зумовлено міжнародними зобов’язаннями України (Планом для Ukraine Facility, звітами Європейської комісії), а також Дорожньою картою з питань верховенства права.

Актуальність теми дослідження полягає в тому, що вивчення результатів діяльності конкурсних комісій за участі міжнародних (іноземних) експертів дає змогу не лише оцінити їхню ефективність у контексті судової реформи, а і сформулювати обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення їхньої діяльності.

У межах цього дослідження діяльність конкурсних комісій оцінювалася за період із січня 2022 року до листопада 2025 року включно. У частині проведення конкурсних процедур застосовувалися оновлені дані станом на квітень 2026 року.

Дослідження зосереджується на аналізі діяльності (включаючи законодавчу базу) конкурсних комісій, як-от: Етична рада, Конкурсна комісія з добору кандидатів на посади членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Конкурсна комісія з проведення конкурсу на зайняття посад керівника Служби дисциплінарних інспекторів та його заступника, дисциплінарного інспектора, Дорадча група експертів, Громадська рада міжнародних експертів, Експертна рада (виключно законодавча база) та Громадська рада доброчесності (в частині релевантного порівняння з діяльністю тих комісій, які відповідно до закону після закінчення роботи поточних складів будуть замінені Громадською радою доброчесності). Також була проаналізована релевантна практика Верховного Суду. 

Під час дослідження, зокрема, здійснено аналіз проведених співбесід (спеціальних спільних засідань Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС) та Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ) із кандидатами на посади суддів Вищого антикорупційного суду (ВАКС), Конституційного Суду України (КСУ), керівника Служби дисциплінарних інспекторів (СДІ), його заступника, дисциплінарних інспекторів, членів ВККС, Вищої ради правосуддя (ВРП): загалом переглянуто та проаналізовано 143 співбесіди з кандидатами; аналіз рішень конкурсних комісій стосовно зазначених кандидатів. Також проведено інтерв’ю із членами деяких конкурсних комісій.

Фокус вказаного дослідження — аналіз єдності критеріїв добору кандидатів, єдності підходів конкурсних комісій до визначення відповідності кандидатів критеріям, що оцінюються. Оцінювання роботи конкурсних комісій здійснено в розрізі механізму формування їхнього складу, кількості міжнародних (іноземних) представників у їхньому складі, кваліфікаційних вимог, обсягу повноважень, критеріїв оцінювання тощо.

Окремо в релевантних процедурах здійснено порівняння роботи конкурсних комісій із діяльністю Громадської ради доброчесності (ГРД).

Висновки, наведені за результатами дослідження, ґрунтуються, зокрема, на статистичних даних зазначених конкурсних комісій за підсумками їхньої діяльності.

Окрема частина звіту містить конкретні рекомендації щодо вирішення виявлених у процесі дослідження проблем, застосовні для формування орієнтирів подальшого руху державної політики в цій сфері.

Цей документ підготовлено за підтримки Швеції. Зміст документа є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Швеції.

Припинення конкурсного добору на початку 2022 року стало рятівним кроком для системи державної служби в перші місяці після повномасштабного вторгнення. Водночас залишаються відкритими питання щодо:

1. обґрунтованості застосування такої практики протягом усього періоду дії правового режиму воєнного стану;
2. механізмів, які передбачається запровадити для виправлення ситуації;
3. відповідності запропонованих підходів інтересам цільової аудиторії — самих державних службовців.

Знайти відповіді на ці питання є головним завданням цього звіту.

Упродовж дії правового режиму воєнного стану питання відновлення конкурсних процедур на посади державної служби неодноразово ставало предметом активних дискусій. Міжнародні інституції наголошують на необхідності для України повернутися до конкурсного добору, що ґрунтується на принципі меритократії, суб’єкти законодавчої ініціативи зосереджені на виконанні цих вимог, тоді як цільова аудиторія — державні службовці — не завжди поділяє ці погляди.

У межах цього дослідження увагу зосереджено на внутрішньому баченні державних службовців сучасного стану та перспектив формування кадрового складу державної служби під час дії правового режиму воєнного стану, їхніх настроях, потребах та очікуваннях.

Внутрішні оцінки та настрої державної служби з’ясовувалися за допомогою анонімного анкетного опитування.

Загалом результати опитування вказують на те, що державні службовці адаптувалися до чинної моделі добору кадрів і демонструють обмежене усвідомлення потенційних переваг конкурсного добору. Більшість респондентів (57,2%) задоволені відсутністю конкурсних процедур та подекуди прямо висловлювалися проти відновлення конкурсних процедур, і не лише під час дії воєнного стану, а й загалом.

Водночас деякі респонденти чітко розуміють необхідність і чекають на відновлення конкурсів на посади державної служби, з якими пов’язують забезпечення справедливості добору, зменшення впливу людського чинника та мінімізацію корупційних ризиків під час ухвалення кадрових рішень. Проте частка таких респондентів становить лише 26,3%.

Попри те, що перспектива відновлення конкурсних процедур не була широко підтримана, більшість респондентів (51,7%) висловила довіру до їх результатів. Водночас майже кожен п’ятий респондент не довіряє результатам конкурсного добору. Як пояснюють самі державні службовці, така недовіра ґрунтується на власному негативному досвіді проходження конкурсних процедур.

Наявність такого досвіду зумовлює запит респондентів на підвищення якості та прозорості проведення конкурсів. У цьому контексті державні службовці назвали напрями, які можуть посилити ефективність роботи Комісії з питань вищого корпусу державної служби та конкурсних комісій, зокрема:

1. надати комісіям повноваження обирати серед кандидатів одного переможця конкурсу та наступного за ним кандидата, який може обійняти посаду в разі відмови переможця або вивільнення цієї посади протягом року після проведення конкурсу — 29,5%;
2. зменшити політичний вплив на членів комісій — 29%;
3. конкретизувати відповідальність за втручання в роботу комісій — 22,9%;
4. забезпечити навчання членів комісій щодо інструментів оцінювання професійної компетентності кандидатів — 22,5%.

Державних службовців, які були призначені на посади без конкурсу на період дії воєнного стану, хвилює їхній подальший статус у разі відновлення конкурсного добору. Більшість опитаних (42,8%) вважає, що такі особи можуть продовжити проходження державної служби без конкурсу на підставі результатів оцінювання службової діяльності, 26,7% — на підставі фактично відпрацьованого часу, а 22,5% — за результатами конкурсу на загальних засадах. Окрім того, респонденти пропонували поєднати результати оцінювання та фактично відпрацьований час, а також спростити конкурсні процедури для осіб, які вже мають певний стаж роботи на посадах державної служби.

38,6% учасників опитування зазначили, що продовження проходження державної служби за рішенням суб’єкта призначення покращить якість державного управління, оскільки створює можливості для збереження цінних і досвідчених працівників.

З одного боку, такі результати можуть відображати побоювання перед конкурсним добором або небажання витрачати свої власні ресурси (зокрема, час і зусилля) на додаткову підготовку до нього. З іншого боку, схильність до такої практики може свідчити про те, що розсуд суб’єкта призначення не сприймається державними службовцями як істотний ризик, а подекуди навіть розглядається як потенційна перевага та прийнятна альтернатива конкурсному добору.

Водночас модель добору кадрів не є головним чинником професійності, престижності та кадрової стабільності державної служби. Не менш важливу роль відіграють умови праці, які наразі не сприяють ні залученню на державну службу висококваліфікованих фахівців, ні утриманню чинних державних службовців.

Лише 8% респондентів вважають роботу на посадах державної служби престижною.

Найчастіше респонденти зазначають:

• надмірне навантаження, яке призводить до вигорання та звільнення;
• низький рівень заробітної плати;
• часті зміни в організаційній структурі державних органів (зміна структури, штатного розпису, скорочення штату); 
• нестабільність системи центральних органів виконавчої влади (перерозподіл повноважень, реорганізації та зміни підпорядкування чи функцій органів);
• неефективні рішення та слабкий менеджмент з боку політичного керівництва. Ці явища спонукають державних службовців змінити місце роботи.

Ухвалення законопроєкту № 13478-1 про відновлення конкурсних процедур сприятиме виконанню однієї з вимог Плану для Ukraine Facility на 2024–2027 роки та розв’язанню низки проблем формування кадрового складу, проходження та припинення державної служби.

Водночас державні службовці стримано оцінюють спроможність цього законопроєкту покращити ситуацію. Так вважають лише 4,2% респондентів, тоді як більшість (29,2%) припускає, що законопроєкт дасть змогу розв’язати проблеми частково. Кожен шостий респондент (17,8%) взагалі не знайомий з положеннями законопроєкту № 13478-1. Це свідчить про недостатню поінформованість державних службовців про перспективи продовження державної служби та потребу посилення комунікаційних заходів з метою їх підготовки до роботи в оновлених умовах.

Попри скептичне ставлення більшості респондентів до відновлення конкурсних процедур, конкурсний добір залишається інструментом, що має очевидні переваги перед чинною процедурою формування кадрового складу державної служби.

Меритократичний підхід до формування кадрового складу підвищує цінність вибору як для самого державного службовця, який інвестує власні зусилля у вступ на державну службу, так і для державного органу, зацікавленого в утриманні професійного фахівця, відібраного на конкурентних засадах.

Добір кандидатів на посади державної служби на конкурсних засадах потенційно сприяє більш збалансованому розподілу навантаження між працівниками, зменшуючи ризик ситуацій, коли деякі фахівці змушені компенсувати нестачу досвіду чи професійної підготовки новопризначених працівників. Тож відновлення конкурсів, напевно, сприятиме зменшенню плинності кадрів.

Не варто очікувати, що саме по собі відновлення конкурсного добору та уточнення певних умов проходження і припинення державної служби автоматично забезпечить залучення висококваліфікованих фахівців або суттєво підвищить престиж державної служби.

Для цього потрібні комплексні рішення, спрямовані на формування таких умов праці, які були б водночас привабливими та прийнятними як для потенційних, так і для чинних державних службовців. Зокрема, йдеться про забезпечення справедливої оплати праці (респонденти зазначають ганебно низький рівень заробітної плати), стабільності системи органів державної влади, а також про підвищення якості управлінських компетентностей і рішень політичного керівництва, ефективність яких частина державних службовців оцінює критично.

Відновлення конкурсних процедур є необхідним кроком, однак паралельно потрібно продовжувати роботу над розробленням та впровадженням заходів, спрямованих на підвищення престижності державної служби та зміцнення іміджу держави як надійного та конкурентоспроможного роботодавця.

Протягом 14-ї сесії проведено 7 «годин запитань до Уряду» — загалом народні депутати та міністри витратили понад 8 годин, аби поставити запитання та отримати на них відповіді.

Найбільше запитань народні депутати мали щодо реалізації державної соціальної політики під час дії воєнного стану та виконання євроінтеграційних зобов’язань України. 

Народні депутати припинили діяльність 8 тимчасових комісій і утворили 5 тимчасових слідчих комісій. 

Протягом 14-ї сесії народні депутати подали 218 депутатських запитів — майже в півтора раза менше, ніж упродовж 13-ї сесії .

«Година запитань до Уряду» — це інструмент парламентського контролю, за допомогою якого народні депутати можуть поставити запитання членам Кабінету Міністрів із визначеної теми та дістати на нього відповідь. Під час проведення «години запитань до Уряду» можуть порушуватися лише питання з визначеної теми. Зазвичай із трибуни відповідає профільний міністр, до чиєї компетенції належить тема, з якої проводиться «година запитань до Уряду». Водночас запитання можуть бути адресовані також прем’єр-міністру та іншим міністрам. 

Протягом 14-ї сесії проведено 7 «годин запитань до Уряду» — загалом народні депутати та міністри витратили понад вісім годин, аби поставити запитання та дістати на них відповідіНерідко народні депутати можуть передавати слово іншому народному депутату під час «години запитань» для поставлення запитання. Зважаючи на це, з даних були видалені репліки народних депутатів, які тривають менше ніж 10 секунд, адже найімовірніше, це були саме такі передавання слова.. 

Народні депутати можуть ставити й декілька запитань під час одного виступу, а міністри — відповідати на декілька запитань, або на одне запитання можуть відповідати декілька міністрів. Зважаючи на ці особливості проведення «години запитань до Уряду», отримані дані ілюструють зацікавленість народних депутатів у певних темах чи навіть міністрах.

Як порівняти з 13-ю сесією, дані «години запитань до Уряду» демонструють зниження активності народних депутатів, що загалом узгоджується із загальними тенденціями цієї сесії. 

*Варто зазначити, що «година запитань до Уряду» поділяється на два блоки: 1) запитання до членів Кабінету Міністрів України від депутатських фракцій (депутатських груп) та відповіді на них; 2) запитання народних депутатів до членів Кабінету Міністрів України та відповіді на них — до 30 хвилин. 

Як і на попередніх сесіях, найбільше запитань (виступів) надійшло від фракції «Слуга народу» — майже третину всіх запитань поставили її представники. Найчастіше ж на запитання народних депутатів упродовж 14-ї сесії відповідали прем’єр-міністр України Юлія Свириденко та міністр освіти і науки Оксен Лісовий. Такий розподіл є очевидним з огляду на роль прем’єр-міністра, який координує діяльність Кабінету Міністрів, та те, що міністр освіти був доповідачем на «годинах запитань до Уряду».

Верховна Рада може утворювати тимчасові органи: тимчасові спеціальні комісії та тимчасові слідчі комісії, які утворюються строком не більш як на один рік. Під час 14-ї сесії Парламент проголосував за утворення п’яти тимчасових слідчих комісій та завершив роботу восьми тимчасових комісій (з яких п’ять — спеціальні комісії). Їх перелік наведений у додатку 7.

Народні депутати мають право спрямовуватиОскільки депутатські звернення не потребують оголошення на пленарному засіданні та щодо них немає інформації про їх реєстрацію, що ускладнює збирання даних, вони не є предметом цього моніторингу. депутатські запити та депутатські звернення. Перші є вимогою народного депутата дати офіційну відповідь із питань, віднесених до компетенції органу чи установи, другі — пропозицією дати офіційне розʼяснення чи викласти позицію з питань, віднесених до компетенції органу чи установи. 

За період 14-ї сесії народні депутати подали 218 депутатських запитів — майже вдвічі менше, ніж упродовж 13-ї сесії, та на рівні 9-ї сесії . Усі депутатські запити до Президента були запитами про присвоєння званьПрисвоєння звань та нагород належить до повноважень Президента, тому депутатський запит до Президента щодо нагородження військовослужбовців та інших осіб (найчастіше — званням Героя України) став одним з інструментів визнання внеску військовослужбовців на рівні звернень громадян чи електронних петицій..

Зменшення кількості спрямованих депутатських запитів, а також кількості проведених «годин запитань до Уряду» та активності народних депутатів на них підтверджує тезу, що 14-та сесія — одна з найповільніших та найменш активних сесій з початку повномасштабного вторгнення. 

Протягом 14-ї сесії частка порушень Регламенту під час ухвалення законів становила 38%, що на 30% менше, ніж за попередню сесію.

Частка порушень у другому читанні законопроєктів зменшилася вдвічі, як порівняти з 13-ю сесією.

Загальна частка порушень конституційного терміну (15 днів) на підписання законів Президентом упродовж 14-ї сесії знову склала 44%. Строк підписання (або надання пропозицій) порушено для 20 законів, а ще 8 законів ані підписано, ані ветовано.

Обсяг порушень законодавчої процедури протягом 14-ї сесії значно зменшився та майже досяг рівня до початку повномасштабного вторгнення. Загальна частка законопроєктів, ухвалених із порушеннями, є меншою, ніж за всі інші сесії воєнного стану, зокрема через значне зменшення частки порушень для другого читання.

У цьому розділі надається інформація про порушення Регламенту під час ухвалення законів упродовж 14-ї сесії.

14-та сесія за часткою порушень продемонструвала зниження порушень у всіх категоріях. Процедури розгляду орієнтовно 38% (понад третини) законів мали порушення протягом 14-ї сесії, упродовж 13-ї сесії це значення становило 68%.

Протягом 14-ї сесії динаміка частоти порушень Регламенту однакова для першого та другого читання. Для першого читання частка порушень, як порівняти з 13-ю сесією, зменшилася. Загалом частка порушень Регламенту в першому читанні продовжує знижуватися з 11-ї сесії.

Від 9-ї сесії частка порушень у другому читанні зростала. Під час 14-ї сесії частка порушень Регламенту в другому читанні знизилася майже вдвічі для всіх трьох видів порушень, які відстежувалися для другого читання.

Це одні з найнижчих показників для всього IX скликання. Обсяг порушень і для першого, і для другого читань досі поступово наближується до обсягів до повномасштабного вторгнення.

У графіках та таблиці дані щодо того, яку частку законопроєктів ухвалено з тими чи іншими порушеннями Регламенту, подаються за сесіями.

*Регламент ВРУ не містить прямого та чіткого припису щодо обов’язковості висновку ГНЕУ. Поряд із ч. 4 ст. 103, де зазначено про відсутність зауважень у разі відсутності висновків у 14-денний термін, наявні й норми щодо необхідності висновків ГНЕУ:

1. ст. 112 встановлює, що супровідні документи до законопроєкту надаються народним депутатам не пізніше як за сім днів до дня розгляду цього законопроєкту на пленарному засіданні Верховної Ради;
2. п. 3 ч. 2 ст. 99 встановлює, що висновки експертиз щодо законопроєкту є частиною супровідних документів.

Отже, можна зробити висновок, що Регламент ВРУ є недосконалим та містить суперечливі норми. Для прикладу, ГНЕУ може надати висновок після 14-денного терміну (у зв’язку із завантаженістю), і в такому разі незрозуміло, що має робити головний комітет — вважати, що зауважень немає, чи брати до уваги зауваження. 

**Висновок ГЮУ відсутній для проєкту державного бюджету, однак це не вважалося порушенням через усталену практику відсутності висновків ГЮУ до бюджетів за різні роки.

Крім звичайних порушень Регламенту, здійснено моніторинг порушень Конституції в частині порушення 15-денного терміну на підпис Президентом ухвалених законів (ст. 94 Конституції). Моніторинг здійснено щодо 63 законів, ухвалених Верховною Радою України протягом 14-ї сесії. Строк підписання (або надання пропозицій) порушено щодо 20 законів, тобто у 32% випадків (за період 13-ї сесії було 43%). Крім цього, ще 8 законів взагалі не були ані підписані Президентом, ані ветовані, ані отримали пропозиції (хоча термін їх підписання вже минув). Якщо об’єднати всі порушення, це складе 44% від усіх ухвалених протягом 14-ї сесії законів, що нижче, ніж результати 13-ї сесії (47%). Отже, майже половина всіх ухвалених протягом 14-ї сесії законів містила порушення строків, передбачених Конституцією України. 

Звісно, неважливо, на скільки днів порушено термін — на 2 чи на 102 — в обох випадках це є порушенням. Якщо все ж розглядати рекордсменів у цьому плані, то рекордним став термін підписання тривалістю 83 дні. 

Порушення конституційної процедури почали збільшуватися з початком воєнного стану. 11-та, 13-та сесії були рекордними за кількістю порушень конституційної процедури, а 12-та і 14-та демонстрували мінімальне зниження. Утім, про зміну тренду в реальності говорити зарано. Попри значні покращення в процесі ухвалення законів, терміни підписання залишаються значною проблемою. Не можна пояснити ці порушення і нормативно-процедурними недолікамиЗгідно з Конституцією України, Президент має 15 днів, щоб підписати закон та офіційно його оприлюднити або повернути його зі своїми вмотивованими та сформульованими пропозиціями до Парламенту. За рішенням Президента Уряд організовує експертизу закону, що надійшов на підпис Президентові. Згідно з Регламентом КМУ, Уряд має максимум сім днів для подання своїх пропозицій стосовно підписання Президентом закону або обґрунтовані та вмотивовані пропозиції щодо доцільності застосування Президентом України права вето. Витрати часу на підготовку узагальнених зауважень і пропозицій залежать як від обсягу і складності закону, так і від інших чинників — дня тижня і часу надходження копії закону, кількості залучених в експертизі міністерств, різниці в їхніх позиціях щодо ухваленого закону, внутрішніх бюрократичних процедур у міністерствах, технічних причин тощо. Будь-яка комбінація цих чинників може затримати подання пропозицій Уряду щодо закону та, відповідно, ухвалення Президентом рішення щодо підписання закону або повернення його до Парламенту., адже відповідні норми не змінювалися.

Протягом 14-ї сесії Президент вчасно (без порушення 15-денного терміну) наклав вето та надав пропозиції до одного законопроєкту. Законопроєкт був ініційований представниками фракції «Слуга народу», тому, скидається на те, що в цьому разі позиції ініціаторів та Президента не були погоджені або цей законопроєкт був технічно недосконалим. Верховна Рада наразі ще не розглянула цей законопроєкт.

• Найбільш завантаженими є Комітет економічного розвитку (34 висновки), Комітет з питань фінансів (25 висновків), Комітет з питань національної безпеки та Комітет з питань соціальної політики (по 24 висновки).
• За кількістю законопроєктів на одного депутата велике навантаження впродовж 14-ї сесії мають два комітети — Комітет з питань економічного розвитку та Комітет з соціальної політики. Обидва комітети мають понад 2 розписані законопроєкти та надані висновки в перерахунку на 1 депутата. У дев’яти комітетах навантаження (кількість наданих висновків) не перевищує значення 0,5 на 1 депутата.

Протягом 14-ї сесії комітети Верховної Ради і далі здійснювали свою роботу в умовах незначного зменшення кількості зареєстрованих законопроєктів, як порівняти з 12-ю сесією. Загальна кількість наданих висновків зменшилася до 260, що на 32 висновки менше, ніж комітети надали протягом аналогічної 12-ї сесії. Нерівномірний розподіл навантаження між членами комітетів, що подекуди відрізняється в 17 разів, порушує питання щодо перерозподілу обов’язків або складу депутатів та працівників секретаріатів у комітетах.

Інформація щодо строків надання висновків комітетів представлена в розділі про швидкість проходження законопроєктів.

Протягом 14-ї сесії підготовлено 38 висновків головних комітетів про відхилення законопроєктів. Висновки про відхилення можуть свідчити як про політичну лояльність комітетів, так і про рівень (хоча б мінімальний) якості підготовки законопроєктів. Водночас, як і протягом 11-ї сесії, дві третини відхилених законопроєктів є альтернативними. Президентські законопроєкти, здається, витримують обидва критерії, оскільки не мають висновків про відхилення (водночас варто пам’ятати, що президентських законопроєктів було небагато і вони часто є ратифікаціями та указами). Урядові законопроєкти теж здаються здебільшого безпроблемними: під час 14-ї сесії вони взагалі не отримували висновків про відхилення. Основну масу висновків про відхилення отримали законопроєкти депутатів фракції «Слуга народу», що логічно, зважаючи на кількість депутатів та їхню законодавчу активність. 

Під час розгляду навантаження на комітети варто зважати, що цей моніторинг розраховує навантаження, насамперед ґрунтуючись на кількості висновків головних комітетів. Ця методика використовується з огляду на доступність даних (формат відкритих даних). Саме інформація про висновки головних комітетів постійно доступна на сайті Верховної Ради, регулярно оновлюється та наявна щодо всіх висновків головних комітетів. Однак комітети, звісно ж, виконують багато інших функцій та завдань, крім надання висновків головних комітетів. Три комітетиКомітет з питань бюджету, Комітет з питань антикорупційної політики та Комітет з питань європейської інтеграції. мають надавати обов’язкові висновки до всіх законопроєктів, на комітети може покладатися завдання з підготовки висновків як допоміжних комітетів, комітети розглядають та ухвалюють рішення щодо контрольної функції, розглядають листи та звернення, проводять конференції, круглі столи тощо. Наведені обмеження варто брати до уваги, переглядаючи подану нижче інформацію, яка ґрунтується на висновках головних комітетів.

Поданий графік має два показники. По-перше, він демонструє, яку кількість висновківКількість висновків не дорівнює кількості розглянутих законопроєктів. Комітет може надавати декілька висновків щодо одного законопроєкту, наприклад, висновок про включення до порядку денного, висновки до першого і до другого читань, до повторних читань, до тексту законопроєкту, що надаються на заміну, тощо. надали головні комітети. Другий показник — це кількість законопроєктів, яку розписав кожен комітет як головний відповідно до предмета відання. Разом вони показують розподіл законопроєктної роботи щодо попереднього опрацювання законопроєктів.

Найбільше навантаження за кількістю наданих висновків (34 висновки) має Комітет з питань економічного розвитку. Ще три комітети також мають (як порівняти з іншими комітетами) високе навантаження: Комітет з питань фінансів (25 висновків), Комітет з питань національної безпеки та Комітет з питань соціальної політики (по 24 висновки). Хоча Комітет з питань економічного розвитку під час останніх сесій не був лідером із кількості наданих висновків, для інших комітетів це порівняно стандартний розподіл для останніх семи сесій воєнного стану (7-ї, 8-ї, 9-ї, 10-ї, 11-ї, 12-ї та 13-ї).

Загальна кількість наданих висновків зменшилася до 260, що на 32 висновки менше, ніж комітети надали на аналогічній 12-й сесії.

Найбільше зменшили (як порівняти з аналогічною 12-ю сесією) кількість наданих висновків протягом 14-ї сесії такі комітети, як-от: Комітет з питань правової політики (−32 висновки) та Комітет з питань правоохоронної діяльності (−29 висновків). 

Водночас у частині комітетів кількість наданих висновків зросла, як порівняти з 12-ю сесією. Так, найбільше зросла кількість наданих висновків у Комітеті з питань економічного розвитку (+18 наданих висновків).

Обсяг розписаних на комітети законопроєктів, як порівняти з 12-ю сесією, змінився в діапазоні від −28 до +15 розписаних законопроєктів. 

Потенційне навантаження (кількість розписаних законопроєктів) на комітети протягом 14-ї сесії найсильніше зменшилося (як порівняти з 12-ю сесією) для тих самих комітетів, для яких і зменшилося реальне навантаження: для Комітету з питань правової політики (−28 розписаних законопроєктів) та Комітету з питань правоохоронної діяльності (−27 розписаних законопроєктів). 

Потенційне навантаження на комітети зросло найбільше для Комітету з питань бюджету (+15 розписаних законопроєктів) та Комітету з питань соціальної політики (+10 розписаних законопроєктів).

Інший вимір навантаження на комітети демонструє наведений вище графік, де показано, скільки висновків або зареєстрованих законопроєктів припадає на одного депутата-члена комітетуКількість депутатів на кінець 14-ї сесії, протягом 14-ї сесії кількість депутатів у комітетах змінювалася.. Велике навантаження (кількість розписаних законопроєктів і наданих висновків перевищує 2 на 1 депутата) упродовж 14-ї сесії має лише один комітет — Комітет з питань соціальної політики (5,1 законопроєкту на 1 депутата та 2,4 висновку на 1 депутата). Ще два комітети (Комітет з питань економічного розвитку та Комітет з питань інтеграції до ЄС) мають навантаження понад 1,5 висновку та законопроєкту на 1 депутата. 

У дев’яти комітетах кількість наданих висновків у перерахунку на одного депутата не досягає показника 0,5 (за період 12-ї сесії це значення не досягало 0,5 так само щодо дев’яти комітетів). Найменша кількість наданих висновків у перерахунку на одного депутата зафіксована для Комітету з бюджету (0,14 висновку на 1 депутата) та Комітету з питань аграрної політики (0,23 висновку на 1 депутата). Ще три комітети, попри розписані законопроєкти, не надали жодного висновку. 

Якщо порівняти 14-ту сесію та аналогічну 12-ту сесію, то можна зауважити відчутну різницю в навантаженнях, адже різниця між кількістю наданих висновків на одного депутата коливається в межах показників від −1,78 до +1,43. Кількість розписаних законопроєктів також значно коливається — у межах показників від −1,56 до +1.

Реальне навантаження (тобто кількість наданих висновків на одного депутата) найбільше зменшилося для Комітету з питань правової політики (−1,89 наданого висновку на 1 депутата) та Комітету з питань правоохоронної діяльності (−1,32 наданого висновку на 1 депутата). Найбільше зростання реального навантаження зафіксовано для Комітету з питань економічного розвитку (+1,43 наданого висновку на 1 депутата).

Потенційне навантаження найсильніше зменшилося (як порівняти з 12-ю сесією) у Комітеті з правової політики (−1,56 розписаного законопроєкту на 1 депутата) та Комітеті з питань правоохоронної діяльності (−1,23 законопроєкту на 1 депутата). Натомість найсильніше зросло потенційне навантаження для Комітету з питань інтеграції до ЄС (+0,88 розписаного законопроєкту на 1 депутата) та Комітету з питань соціальної політики (+1 розписаний законопроєкт).

Тенденції щодо реального та потенційного навантаження на одного члена комітету загалом відповідають даним щодо навантаження на комітети. 

Якщо порівнювати найменш та найбільш завантажені комітети, то їхнє навантаження відрізняється в 17 разів. Така ситуація, що склалася під час 14-ї сесії, а також певні тенденції в навантаженні комітетів, які переходять від сесії до сесії, актуалізують питання про перерозподіл або депутатів, або сфер відання між комітетами. 

Упродовж 14-ї сесії на розгляд законопроєктів у сесійній залі витрачено 48 годин, що є найменшим значенням для 9–14-ї сесій IX скликання.

7,4% пленарного часу на 14-й сесії витрачено на розгляд законопроєктів, ініційованих не представниками влади. 

Законопроєкти, обидва читання яких припали на 14-ту сесію, мають найвищі показники середнього та медіанного часу розгляду за весь період IX скликання. 

Загалом законопроєкти обговорювалися значно довше, ніж на інших сесіях, натомість рекордно низька витрата пленарного часу зумовлена саме невеликою кількістю ухвалених законопроєктів.

Для розрахунку показників пленарного часу використовувалися лише дані щодо часу, витраченого на розгляд законопроєктів. Час на реєстрацію, оголошення запитів, «годину запитань до Уряду», постанови тощо не враховувався. 

Упродовж 14-ї сесії народні депутати витратили майже 48 годин пленарного часу на розгляд законопроєктів. Це новий антирекорд Верховної Ради, адже це найменша кількість часу за період 9–14-ї сесій, протягом якого народні депутати обговорюють законопроєкти. Можна припустити ймовірне закінчення тенденції на зростання витраченого пленарного часу, яке почалося під час 9-ї сесії. 

Упродовж 14-ї сесії 92,6% пленарного часу присвячено розгляду законопроєктів влади — фракції «Слуга народу», Уряду та Президента. Це доволі стандартна ситуація для останніх сесій, адже зазвичай це значення складає понад 90%.

14-та сесія Верховної Ради демонструє подальше збільшення середнього та медіанного часу, витраченого на обговорення законопроєктів, як порівняти з попередніми сесіями. Середній та медіанний час розгляду є другим найвищим показником для IX скликання та найвищим для періоду повномасштабного вторгнення. Це свідчить про продовження тенденції до відновлення тривалішого розгляду законопроєктів. Для 70% ухвалених законопроєктів у першому читанні та в цілому кількість витраченого пленарного часу збільшилася, хоча середній час дещо нижчий за піковий показник 6-ї сесії (701 секунда). Ці дані демонструють повернення до довоєнного формату розгляду законопроєктів.

Законопроєкти, які розглядалися лише в другому читанні протягом 14-ї сесії, розглядалися в залі засідань удвічі довше, ніж протягом попередніх трьох сесій, і навіть перевищили показники деяких довоєнних сесій. Для 80% законопроєктів, прийнятих у другому читанні та в цілому (перше читання яких відбулося до 14-ї сесії), пленарний час збільшився. 

Законопроєкти, обидва читання яких припали на 14-ту сесію, розглядалися в середньому найдовше за все IX скликання. Середній час розгляду законопроєктів становить орієнтовно 123 хвилини, а медіанний показник — 40 хвилин. Це свідчить про значне збільшення часу, яке частково зумовлене тривалим розглядом державного бюджету на 2026 рік, який сумарно склав майже 12 годин. Отже, за форматом розгляду законопроєктів у сесійній залі 14-та сесія значно перевищила показники довоєнних сесій. Для 100% законопроєктів пленарний час для обох читань збільшився, як порівняти з 13-ю сесією. 

П’ять найдовших за кількістю часу розгляду в залі пленарних засідань законопроєктів представлені в додатку 6.