Кримінальна політика і стратегічне планування в протидії злочинності: перспективи і до чого тут євроінтеграція

Кримінальна політика в Україні є широковживаним у правничих колах поняттям. Проте єдиного розуміння цього терміну немає, а найчастіше розмова про нього зводиться до бідкання на відсутність формалізованих документів такої політики й несистемний процес внесення змін до кримінального закону. Якщо ж говорити про рівень стратегій, концепцій, прогнозів у сфері злочинності, проблем стає лише більше. А коли додати до цього якість даних кримінальної статистики, високу латентність окремих злочинів, відсутність альтернативних джерел знань про злочинність і слабку аналітичну спроможність органів правопорядку — жодних позитивних емоцій не залишиться. Проте інструменти стратегічного планування у сфері протидії злочинності поширені в ЄС, а в межах євроінтеграції Україна планує впровадження послідовної кримінальної політики. Які ж перспективи її впровадження? І що ми маємо розуміти під цим?

[Анти]кримінальна політика

Кримінальна політика — основний системоутворювальний елемент політики держави у сфері боротьби зі злочинністю. Вона розробляє стратегію і тактику, формулює «Засади сучасної кримінально-правової політики України» Вячеслав Борисов, Павло Фріс // Питання боротьби зі злочинністю. — 2014. — Вип. 27. — С. 30–38. основні завдання, принципи, напрями й цілі її впливу на злочинність. Український вчений М.П. Чубинський понад століття тому зазначав, що наука кримінального права складається з: 

1. кримінальної догматики;
2. кримінальної етіології;
3. кримінальної політики Фріс П. Слово про Михайла Чубинського. Політика у сфері боротьби зі злочинністю: стан та перспективи: колективна монографія / за заг. ред. проф. П.Л. Фріса. Київ, Ваіте. 2025. — С. 10–18. .

Остання фактично формулює основні позиції як у сфері відповідних соціальних реформ, спрямованих на боротьбу зі злочинністю, так і у сфері нормативного її забезпечення, зокрема створення відповідного кримінального законодавства. В Україні, попри низку доктринальних і прикладних дискусій, досі відсутня стала й послідовна кримінальна політика, хоча її елементи безперечно присутні в практичній діяльності органів влади.

Водночас є розуміння, що правильне визначення суспільством цілей боротьби зі злочинністю дає змогу:

1. сконцентрувати державні ресурси на найбільш вразливих напрямах;
2. зорієнтувати законотворчу діяльність;
3. оцінити ефективність кримінальної політики загалом й ефективність діяльності державних органів у сфері боротьби зі злочинністю;
4. консолідувати державу й суспільство на боротьбу зі злочинністю.

Донедавна, за більше ніж 20 років незалежності, в Україні не було національної доктрини, концепції боротьби зі злочинністю, програмного документа щодо послідовної кримінальної політики. Питання вивчалося на рівні наукових дискусій і досліджень.

Та єдиного поняття не було: під кримінальною політикою розуміється широке коло питань, а кількість галузевих відгалужень Фріс П.Л. Кримінально-правова політика Української держави: теоретичні, історичні та правові проблеми: монографія. Київ: АТІКА, 2005. С. 219; Фріс П. Л. Ідеологія кримінально-правової політики: монографія / Павло. Львович Фріс — Івано-Франківськ: Супрун В. П. 2021 — 389 с. — кримінально-правова, кримінальна процесуальна, кримінологічна тощо — постійно зростає. Адже кримінальна політика — частина правової, а та, своєю чергою, належить Концептуальні основи побудови сучасного кримінального процесу України: монографія; Н. В. Глинська, Л. М. Лобойко, О. І. Марочкін та ін.: за заг. ред. О. Г. Шило. Харків: НДІ ВПЗ імені акад. В. В. Сташиса НАПрНУ, 2016. С. 120. до правової ідеології. Я вже не згадую про дискусії щодо прикметників «кримінальний» та «антикримінальний», бо українська мова, як і будь-які інші мови, що використовують латинське слово «crimen», доволі гнучко обходиться зі словом «кримінальний» і має на увазі два протилежні значення: злочинний/щодо протидії злочинам.

Але термінологічні питання поки що відкладемо, перейдімо до змістовних.

Якщо спростити, то маємо тенденцію на визначення кримінальної політики саме як кримінально-правової, тобто підходів законодавця до криміналізації/декриміналізації діянь.

Водночас рідше згадується такий аспект кримінальної політики, як стратегічне планування органів системи кримінальної юстиції у сфері протидії злочинності. Саме кримінальній політиці у значенні стратегічного планування і присвячена ця стаття.

Правова політика про політику кримінальну

На рівні відомчих документів елементом впровадження кримінальної політики є визначення річних пріоритетів діяльності органів прокуратури й правопорядку.

У відповідних документах наголошено на необхідності використання новітніх методів і практик реалізації політики у сфері протидії злочинності, спрощенні бюрократичних процесів, формуванні підходів взаємодії і співпраці органів правопорядку.

Прикладом такого документа є «Пріоритети діяльності органів правопорядку та прокуратури у сфері кримінальної політики на 2020 рік», чия мета полягає в тому, щоб спрямувати діяльність органів прокуратури й відповідних органів правопорядку та забезпечити використання сучасних підходів до політики кримінальної юстиції в Україні.

Документ передбачав, зокрема:

• розвиток міжвідомчої співпраці, а саме ефективної взаємодії при провадженні досудового розслідування, застосування спільних робочих груп та інших сучасних платформ міжвідомчої співпраці;
• впровадження спеціальних методів розслідування з використанням новітніх технологій і забезпечення дотримання стандартів законності й пропорційності;
• запровадження сучасних систем кримінального аналізу;
• застосування критеріїв пріоритетності роботи в розслідуваннях кримінальних проваджень з урахуванням тяжкості злочину, наявності підозрюваних, виду запобіжного заходу й перспектив судового розгляду;
• мінімізацію практики багаторівневого надмірного погодження процесуальних рішень слідчого та прокурора.

Подальші пріоритети на рівні прокуратури не відрізнялися за структурою і змістом. Такі пріоритети можна назвати стратегічними для сфери кримінального переслідування.

Водночас маємо пріоритети щодо інституційних реформ в органах прокуратури й правопорядку, вони відображені в галузевих документах державної політики у сфері правопорядку. До документів, які можна опосередковано віднести до таких, що регламентують кримінальну політику держави, зокрема за окремими напрямами, належать:

1. Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки (2023 року).
2. План заходів, спрямованих на виконання Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки (2024 року).
3. Дорожня карта з питань верховенства права (2025 року).
4. Стратегія боротьби з організованою злочинністю (2020 року).
5. Стратегія кібербезпеки України (2021 року).
6. Концепція боротьби з тероризмом (2019 року).
7. Стратегія наркополітики на період до 2030 року та затвердження операційного плану заходів з її реалізації у 2025–2027 роках (2025 року).

Більшість цих документів передбачає змістовні елементи кримінальної політики, і на цьому має зосередитися система правопорядку. Водночас у Комплексному стратегічному плані реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та Стратегії розвитку прокуратури України на 2025–2028 роки передбачено впровадження заходів щодо розбудови системи стратегічного планування у сфері протидії злочинності (кримінальної політики). На сьогодні це і є відправною точкою дискусії — нарешті формалізувати розрізнені практики, наміри й реформи.

Так, у 2023 році ухвалення Комплексного стратегічного плану (КСП) стало однією з рекомендацій Європейської Комісії щодо отримання Україною статусу кандидата на членство у ЄС.

Документ визначив 6 стратегічних пріоритетів для реформування сфери правопорядку в Україні, серед яких окремо виділено послідовну кримінальну політику. Пріоритетом у ній є запобігання злочинності, невідворотність відповідальності, захист особи, суспільства й держави від кримінальних правопорушень, забезпечення інтересів потерпілого.

У цій частині план є революційним, адже фактично це перша спроба закріплення на законодавчому рівні наміру формування і здійснення послідовної кримінальної політики, а також здійснення моніторингу її реалізації шляхом визначення пріоритетних напрямів протидії злочинності залежно від її стану, структури, динаміки й тенденцій.

Для виконання КСП розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.08.2024 № 273 затверджено План заходів, який містить детальний перелік заходів на 150 сторінках для втілення стратегічних пріоритетів.

Однак у зв’язку із затвердженням Дорожньої карти з питань верховенства права у 2025 році (далі — Дорожня карта) — всеохопного стратегічного документа, який визначає комплекс реформ у межах переговорного процесу щодо членства України в ЄС за переговорним розділом 23 «Судова влада та основоположні права» та розділом 24 «Юстиція, свобода і безпека», План заходів несправедливо став другорядним. Хоча формально в розділі «Боротьба з організованою злочинністю (загальні засади боротьби з організованою злочинністю)» Дорожньої карти передбачено забезпечення виконання Плану заходів.

Кримінальна політика має відповідати актуальним викликам суспільства в частині безпеки й охорони суспільного порядку, а також, зважаючи на набуття Україною статусу кандидата на членство в Євросоюзі та кропітку, плідну роботу всіх гілок влади для приведення діяльності у відповідність зі стандартами ЄС, політика боротьби зі злочинністю також має враховувати зобов’язання України щодо наближення законодавства до законодавства ЄС за главами acquis communautaire. Тож кримінальна політика як складова політики держави має враховувати установчі договори ЄС, Хартію засадничих прав ЄС (первинне законодавство); вторинне законодавство (регламенти, директиви тощо), акти ЄС про цілі, політику та принципи функціонування; декларації, резолюції, заяви й офіційні рішення інституцій ЄС; міжнародні договори й угоди, укладені ЄС.

Впровадження кроків щодо формування системної кримінальної політики держави можна імпліцитно віднести до євроінтеграційних завдань. Адже завданням розділу 24 acquis communautaire є розбудова інституційної спроможності системи правопорядку протидіяти злочинності, насамперед серйозній злочинності (serious crimes). Під цим Євросоюз розуміє організовану злочинність, кіберзлочинність, наркозлочини, фінансові злочини тощо — кримінальні правопорушення, що завдають найбільшої шкоди суспільству й нерідко мають транснаціональний характер, що потребує особливої уваги з боку ЄС.

Стратегічне планування у сфері протидії серйозній злочинності поряд з сильними, інституційно розвиненими й системно реформованими органами правопорядку, а також з належною реалізацією координаційних повноважень прокуратури як ключового органу сторони обвинувачення в кримінальному процесі разом можуть посилити Україну у виконанні зобов’язань за розділом 24 acquis communautaire. Іншими словами, ідеться не лише про органи, їх керівництво й кількісний склад, на чому часто зупиняються українські експерти), а і про інструменти стратегічного планування, які вони використовують. Інтеграцію України в європейський простір правопорядку уможливлять трирівнева структура документів у сфері кримінальної політики, пріоритезація кримінальних проваджень, реформована система кримінальної статистики і наявність альтернативних джерел даних щодо злочинності (у формі crime surveys, victimology surveys), використання інструментів SOCTA (Serious and Organised Crime Threat Assessment) та IOCTA (Internet Organised Crime Threat Assessment) тощо.

Досвід Європейського Союзу

Системна кримінальна політика є ключовою передумовою сталого розвитку суспільства і гарантією верховенства права. Наприклад, у країнах Європейського Союзу питання протидії злочинності інтегроване в загальну політику безпеки. Так, Стокгольмська програма (2010–2014 рр.), а нині Стратегія безпеки ЄС (2020–2025 рр.) (EU Security Union Strategy for the period 2020 to 2025) визначають комплекс заходів щодо протидії організованій злочинності, тероризму, корупції, торгівлі людьми, кіберзлочинності, а також механізми взаємодії держав-членів у сфері правосуддя і внутрішніх справ. Водночас можна вести розмову про ухвалення окремого закону на певний строк, який визначатиме пріоритети кримінальної політики. Унікальним для ЄС є досвід Естонії, де до 2030 року діє спеціальний закон щодо кримінальної політики, який визначає пріоритети кримінальної політики на десять років.

Якщо ж говорити про актуальну Стратегію безпеки Європейського Союзу (2020–2025 рр.), то ЄС здійснює свій внесок у підтримку держав-членів у зміцненні безпеки для всіх, хто живе в Європі, від боротьби з тероризмом та організованою злочинністю до запобігання та виявлення гібридних загроз і підвищення стійкості критичної інфраструктури, сприяння кібербезпеці й дослідженням інновацій. Стратегія визначає інструменти та заходи, які розроблять протягом 5 років для забезпечення безпеки у фізичному й цифровому середовищі.

Стратегія передбачає 4 пріоритети для дій на рівні ЄС:

1. Безпекове середовище, яке відповідає вимогам майбутнього (нові правила ЄС щодо захисту та стійкості критичної інфраструктури, фізичної і цифрової безпеки);
2. Боротьба з новими загрозами (посилення можливостей органів правопорядку в цифрових розслідуваннях, забезпечення їх належними інструментами, методами й навичками, що включає штучний інтелект, великі обсяги даних і високопродуктивні обчислення в політиці безпеки для боротьби з основними загрозами для громадян, як-от тероризм, екстремізм чи сексуальне насильство над дітьми);
3. Захист європейців від тероризму та організованої злочинності (посилення боротьби з першопричинами, ефективне переслідування терористів, посилення законодавства про безпеку кордонів і краще використання наявних баз даних, співпраця з країнами, які не входять до ЄС, і міжнародними організаціями для припинення всіх джерел фінансування тероризму);
4. Сильна європейська екосистема безпеки (посилення мандата Європолу і подальший розвиток Євроюсту для кращого зв’язку судових органів та органів правопорядку, посилення співпраці з Інтерполом, створення Європейського інноваційного центру для внутрішньої безпеки).

Зауважимо, що в багатьох країнах Європейського Союзу, де органи прокуратури та правопорядку підпорядковуються виконавчій владі, насамперед Міністерству юстиції, розроблення актів щодо кримінальної політики й забезпечення моніторингу їх виконання є простішим завданням за розбудову відповідної системи в Україні. У принципі, в Україні Мінʼюст також відповідає за формування правової політики, складовою якої є кримінальна, проте практичних інструментів реалізації цієї функції наразі бракує.

Так, наприклад, Міністерство юстиції Республіки Ірландія представило План Міністерства юстиції на 2024 рік, де виклало програму роботи, яку Міністерство має виконувати протягом 2024 року. План спрямований на досягнення цілей і завдань, викладених у документі «Безпечна, справедлива та інклюзивна Ірландія: Стратегія на 2024–2026 роки».

Пріоритетами відповідно до вищезгаданого плану є:

• забезпечення доступу до правосуддя;
• побудова системи, орієнтованої на потерпілого;
• модернізація судової системи та покращення умов і підтримки тих, хто є жертвами або свідками злочинів;
• зниження рівня злочинності;
• підвищення довіри громадськості до системи кримінального правосуддя;
• сприяння утриманню від скоєння злочинів і зниження рецидиву.

Так, бачимо, що Міністерство юстиції Республіки Ірландія в межах своїх повноважень відповідним документом ставить завдання на рік як для органів правопорядку (робота з потерпілими, свідками, зниження рівня злочинності (як превенційна робота), так і для органів судової влади: прокуратури й судів (забезпечення доступу до правосуддя, модернізація судової системи тощо).

У такий спосіб спрощується процес моніторингу результатів виконання такого плану, оскільки Міністерство юстиції держави як орган, наділений відповідними повноваженнями, координує діяльність судів і прокуратури, які перебувають у його безпосередньому підпорядкуванні.

Перспективи впровадження кримінальної політики в Україні

Стратегічний пріоритет № 2 Комплексного стратегічного плану і його реалізація мають принципове значення, оскільки саме це забезпечує перехід від епізодичного реагування на злочинність до системного управління процесами у сфері правопорядку.

Виконання завдань, передбачених цим пріоритетом, має створити єдиний стратегічний каркас для всіх суб’єктів системи правопорядку, який забезпечуватиме узгодженість політик, законодавства й управлінських рішень. У КСП здійснення заходів прописано послідовно й у логічному порядку.

Зокрема, План заходів визначає такі завдання:

• розроблення законодавчої бази для інституціоналізації кримінальної політики, включно з Законом про основи державної політики у сфері протидії злочинності;
• запровадження системи стратегічного планування, яка передбачає регулярне оновлення пріоритетів залежно від динаміки злочинності, розроблення концепції кримінальної політики за результатами аналізу поточного стану, що визначатиме довгострокові міжгалузеві й галузеві, інституційні, правові й організаційні заходи щодо протидії злочинності;
• створення єдиної бази кримінальної статистики та аналітичної системи оцінки загроз;
• підготовку концепції кримінальної політики на основі моделі SOCTA-Україна, яка забезпечить об’єктивне визначення тенденцій злочинності і стратегічних ризиків;
• формування ефективного механізму координації між органами правопорядку і розвитку державно-приватного партнерства у сфері протидії злочинності.

Як бачимо, розробники Плану заходів врахували найкращі міжнародні, зокрема європейські, стандарти щодо протидії злочинності, реагування органів правопорядку на актуальні загрози з урахуванням поточної кримінологічної обстановки в країні, використання сучасних технологій і методик у роботі органів правопорядку.

Так, наприклад, у країнах Європи державна стратегія протидії злочинності спирається на постійний моніторинг кримінальної ситуації, результати кримінологічних досліджень, а також на аналітичні звіти Європолу і Євроюсту. Уже згадана модель SOCTA, яку ЄС застосовує для визначення стратегічних загроз і формування політик у сфері безпеки, довела свою ефективність як інструмент стратегічного планування. Саме на ній нині базується розроблення української моделі SOCTA-Україна, яка передбачена Комплексним стратегічним планом реформування органів правопорядку. Модель SOCTA запроваджено в тестовому режимі з 2018 року Тіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та розділу 24 «Юстиція, свобода та безпека» Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу у 2024 році. — C. 629. , а з 2022 функціонує міжвідомча робоча група з цього питання.

Нещодавно затверджена Стратегія розвитку прокуратури України на 2025–2028 роки підтверджує намір прокуратури впроваджувати комплекс заходів, присвячених кримінальній політиці. Так, зокрема стратегічному пріоритету № 2 КСП відповідають окремі заходи стратегії з розділу 2 «Система управління, орієнтована на результат відповідно до встановлених пріоритетів кримінальної політики».

Згідно з документом упродовж трьох років прокуратура планує:

• впровадити процес збирання, систематизації й аналізу даних кримінальної статистики (п. 2.1);
• координувати визначення і впроваджувати пріоритети кримінальної політики на основі аналізу повних достовірних даних задля злагодженої роботи органів прокуратури й правопорядку (п. 2.4);
• розвивати й посилювати координаційну функцію прокуратури під час реалізації повноважень у сфері протидії злочинності; визначати пріоритетні напрями протидії злочинності залежно від її стану, структури, динаміки й тенденцій (п. 2.4.1);
• сприяти формуванню кримінальної політики, згідно з якою прокурор має дискреційні повноваження щодо пріоритизації під час організації та процесуального керівництва досудовим розслідуванням, розв’язання відповідно до закону інших питань у кримінальному провадженні (п. 2.5);
• розширити практику створення та функціонування спільних слідчих груп як з країнами ЄС (за підтримки EUROJUST), так і з іншими країнами для сприяння діяльності таких груп (п. 2.10.2).

Маємо надію, що новопризначений Генеральний прокурор поділяє важливість і принциповість питання виконання євроінтеграційних зобов’язань України, програмних і стратегічних документів та вибудування комплексної і послідовної політики боротьби зі злочинністю, де координуватиме таку діяльність органів правопорядку.

У моєму ідеальному світі кримінальна політика має бути присутньою на трьох рівнях і складатися з:

1. загальнонаціональних пріоритетів протидії злочинності (кримінальна політика довгострокового верхнього рівня) — документа, який розроблятиме і затверджуватиме на довгостроковий період Кабінет Міністрів України. Віднесення Уряду до ключового субʼєкта кримінальної політики зумовлене завданнями з боротьби зі злочинністю, покладеними на нього згідно зі ст. 116 Конституції України. Формою такої політики є Національний план протидії злочинності строком на 5–10 років;
2. стратегічних пріоритетів органів правопорядку (кримінальна політика середньострокового рівня). Тут ідеться про середньострокові програми в пріоритетних сферах протидії злочинності, які спираються на прогнозування злочинності з використанням SOCTA і кримінального аналізу, а також зважають на поточні ресурси системи правопорядку, суспільно-політичну й безпекову ситуацію. Формою такої політики є середньострокові пріоритети: стратегії, плани, пріоритети органів правопорядку на 1–3 роки;
3. пріоритети в індивідуальних кримінальних провадженнях (кримінальна політика короткострокового рівня), які є частиною менеджменту (управління) в цій системі. Водночас саме прокурор має можливість коригувати напрями політики нижчого рівня залежно від ситуації зі злочинністю, адже саме він визначає стратегію кримінального переслідування в конкретному кримінальному провадженні. Формою такої політики є стандарти досудового розслідування, плани кримінальних проваджень тощо.

Для пріоритезації ресурсів також з’явилося поняття економічної результативності витраченого ресурсу органу на виконання визначених законодавством завдань (п. 4.3.1 Плану заходів). Це аналіз відповідності витрат результату й досягненню мети, поставленої перед системою правопорядку. Як приклад можна навести такий алгоритм обрахунку ресурсів: облік часу, що його витратив керівник органу досудового розслідування, детектив, аналітик, оперативні співробітники; вартість експертиз, палива, канцелярії, роботи спеціалістів, оперативних фондів; у перспективі — урахування часу прокурора, помічника судді, слідчого судді.

Координаційна роль прокуратури і кримінальна політика

Актуальним лишається питання суб’єкта, який актуалізуватиме пріоритети, ініціюватиме законодавчі зміни за результатами вивчення стану злочинності, координуватиме діяльність органів правопорядку щодо превенції і боротьби зі злочинністю.

Координація діяльності органів правопорядку — це об’єктивно необхідна умова в боротьбі зі злочинністю. Їй належить важлива роль у консолідації зусиль правоохоронних структур, що дозволяє значно підвищити сумарний ефект від заходів щодо боротьби зі злочинністю. Цілі й завдання координації полягають у забезпеченні злагоджених і цілеспрямованих дій органів правопорядку в боротьбі з правопорушеннями, зміцненні законності й правопорядку. Координація, покликана усунути паралелізм, дублювання і роз’єднаність, передбачає активне, творче й ефективне виконання кожним із органів покладених завдань та неприпустимість змішування функцій, заміни одних органів іншими.

Згідно з ч. 2 ст. 25 Закону України «Про прокуратуру» Генеральний прокурор, керівники відповідних прокуратур, їхні перші заступники та заступники відповідно до розподілу обов’язків координують діяльність органів правопорядку відповідного рівня у сфері протидії злочинності. Однак цією ж статтею передбачено, що основною формою координації є проведення координаційних нарад з керівниками правоохоронних органів, на яких слухають інформацію щодо їхньої діяльності у сфері протидії злочинності. Рішення координаційної наради є обов’язковим до виконання всіма зазначеними в ньому правоохоронними органами.

Але чи достатнім є інструмент скликання координаційних нарад за участі представників органів правопорядку і чи здатен він досягти амбітної цілі у вигляді послідовного запровадження кримінальної політики?

З метою врегулювання політики протидії злочинності План заходів, спрямованих на виконання КСП, передбачає підготовку законопроєкту, яким визначається зміст координаційної ролі органів прокуратури загалом і, зокрема, Генерального прокурора, щодо органів правопорядку під час здійснення ними повноважень з протидії злочинності.

До 2016 року діяльність прокуратури регламентувалася окремим розділом VII Конституції України. Однак відповідно до європейських стандартів її функції були максимально звужені до кримінального переслідування — прокуратуру було віднесено до розділу VIII «Правосуддя». Органи правопорядку ж залишилися у виконавчій владі, тож постає логічне питання: хто саме має координувати органи правопорядку в Україні? Якщо йдеться про кримінальне провадження (а публічне обвинувачення і процесуальне керівництво є основними функціями прокуратури), то очевидно, що координація діяльності органів досудового розслідування належить до функцій прокуратури.

Координаційні повноваження прокуратури є похідними від конституційної функції організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, розкриття змісту якої ще потрібне в українському законодавстві. З огляду на це давно час відмовитися від застарілого ставлення до «координаційних повноважень» прокуратури як до проведення оперативних нарад. Натомість варто ширше подивитися на це крізь призму стратегічного планування у сфері протидії злочинності (кримінальної політики).

Стан виконання документів державної політики

Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.08.2024 № 792-р виконавці Плану заходів забезпечують щоквартальне подання Міністерству внутрішніх справ інформації про стан виконання Плану заходів. А Міністерство внутрішніх справ забезпечує щоквартальне інформування Кабінету Міністрів України про стан виконання Плану заходів.

Водночас результати моніторингу виконання КСП Урядом назагал не висвітлюються. Однак у розрізі законопроєктної діяльності успіхи щодо виконання КСП можна прослідкувати на офіційному вебпорталі Верховної Ради України, де публікуються зареєстровані законопроєкти.

План заходів делегує великий масив ґрунтовних, принципових законопроєктів підготувати Офісу Генерального прокурора як першому виконавцю.

Підготовлені Офісом Генерального прокурора проєкти законів мають передаватися органу, що формує державну політику у сфері правосуддя, проте цей механізм не працює. Або безпосередньо Уряду, якщо мова йде про виконання вже згаданих документів державної політики, адже Офіс є першим виконавцем, хоча і за згодою (оскільки не перебуває в підпорядкуванні Уряду). Натомість Офіс почав повертатися до практики, яка існувала раніше — передавати проєкти законів «дружнім» народним депутатам для реєстрації. Практика доволі сумнівна з позиції якісного опрацювання зацікавленими сторонами, адже такі законопроєкти оминають відповідні механізми погодження в Уряді, які особливо актуальні для питань впровадження кримінальної політики.

В травні–червні 2025 року Офіс Генерального прокурора, співвиконавці заходу 2.1.3 у співпраці з Міністерством внутрішніх справ і Міністерством юстиції України, науково-дослідними установами й представниками громадських організацій підготували принципово важливий документ на виконання підпункту 2.1.3 Плану заходів. Я мав нагоду бути співавтором цього документа, тому пишу про це. Цим проєктом закону мала бути впроваджена система стратегічного планування у сфері державної кримінальної політики й установлені повноваження Кабінету Міністрів України щодо розроблення, затвердження та впровадження концепції кримінальної політики і національного плану із запобігання (превенції) злочинності з урахуванням мети поступової адаптації законодавства України до права (acquis) ЄС. Однак законопроєкт досі не зареєстровано у Верховній Раді, попри сплив строків виконання завдання в Плані заходів.

Що ж до Стратегії розвитку органів прокуратури в Україні на 2025–2028 роки, то її затвердили лише на початку жовтня. План заходів з її виконання ще не приймався, проте розглядаємо наявність цього документа як позитивний сигнал щодо подальшої готовності прокуратури працювати над цими змінами в системі кримінальної юстиції. Адже нове керівництво прокуратури, яке обійняло посади влітку 2025 року, не підтримало всі попередні ініціативи у сфері реформування системи кримінальної юстиції. Хоча за останній рік прокуратура втратила лідерство в цьому процесі, її ніколи не пізно відновити.

Отже, підсумуємо:

1. Найчастіше під кримінальною політикою розуміють політику криміналізації / декриміналізації діянь у кримінальному законодавстві. Кримінально-процесуальна політика чи кримінальна політика у вузькому сенсі, який стосується стратегічного планування у сфері протидії злочинності, рідше є предметом обговорення. Проте наразі її найбільше бракує в роботі органів прокуратури й правопорядку.
2. Стратегічне планування у сфері кримінальної політики — це сучасний спосіб ефективної протидії злочинності від координаційних інструментів прокуратури як головного учасника кримінального провадження і періодичних планів, формалізованих у документах, підготовлених Урядом спільно з стейкхолдерами, до пріоритезації ресурсів у кримінальних провадженнях.
3. Стратегічне планування, поряд з іншими інструментами від SOCTA до реформування кримінальної статистики і впровадження механізмів вимірювання альтернативного знання про злочинність, дозволяє забезпечити інституційну спроможність системи правопорядку протидіяти серйозній злочинності (serious crimes). А це і є завданням розділу 24 acquis communautaire, тобто невідʼємною складовою євроінтеграційних зобовʼязань за розділом «Fundamentals».
4. Стратегічне планування у сфері протидії злочинності (кримінальна політика) може виражатися у трирівневій структурі: 1) загальнонаціональні пріоритети протидії злочинності, які ухвалюються Урядом строком на 5–10 років; 2) стратегічні пріоритети органів правопорядку, які визначаються органами правопорядку на 1–3 роки; та 3) пріоритети в індивідуальних кримінальних провадженнях (кримінальна політика короткострокового рівня), які є частиною менеджменту (управління) у цій системі. Причому ключовим органом, який координує сферу кримінального переслідування залишатиметься прокуратура, а політика ґрунтуватиметься на офіційних та альтернативних даних про злочинність.
5. Комплексний стратегічний план на 2023–2027 роки та Стратегія реформування органів прокуратури в України на 2025–2028 роки чітко декларують плани органів влади впровадити комплексні зміни до законодавства щодо впровадження послідовної кримінальної політики. Робота над цим розпочата і, попри складну дискусію в професійних колах, а також певну втрату лідерської ролі прокуратури в цьому процесі, має шанс на успіх.