Впровадження реформи системи оплати праці державних службовців

Питання оплати праці є одним з найпроблемніших питань для державної служби. Незадовільний рівень заробітної плати та непрозорий механізм нарахування стимулюючих виплат є одним із ключових чинників демотивації державних службовців, який не лише знижує їхню зацікавленість у результативній роботі, а й ставить під сумнів доцільність продовження кар’єри на державній службі.

Згідно з даними НАДС, застаріла і неефективна система оплати праці мала 11 складників, а посадовий оклад у цій схемі складав лише 39–49%. Близько 50% виплат були варіативними: премії, надбавки, стимулюючі виплати, розмір яких, як правило, визначав керівник, часто спираючись не на результати роботи, а на власне суб’єктивне бачення і відношення до працівника.

Дані проведених НАДС опитувань щодо визначення рівня організаційної культури на публічній службі протягом 2019–2023 років фіксували низький рівень задоволеності публічних службовців рівнем заробітної плати (21–22%). Лише близько 60% державних службовців погоджувалися з тим, що преміювання залежить від якості виконання державними службовцями своїх службових обов’язків, а близько половини — з тим, що оцінка відбувається на основі досягнення результатів.

Внутрішню напругу на державній службі також створювала Згідно з Концепцією запровадження посад фахівців з питань реформ, посади фахівців з питань реформ — це посади державної служби категорій «А», «Б» і «В» з посадовими обов’язками, що передбачають підготовку та проведення реформ у відповідних сферах (визначення проблем, підготовка пропозицій та планів заходів щодо їх розв’язання, підготовка проєктів відповідних актів законодавства, організація та участь у виконанні згаданих планів заходів, оцінювання результатів їх реалізації, здійснення інших аналітичних функцій), а також виконання основних завдань, пов’язаних із стратегічним плануванням діяльності державного органу, забезпеченням формування та/або реалізації державної політики у відповідних сферах, на які поширюються спеціальні умови оплати праці в межах загальної системи оплати праці державних службовців. оплата праці державних службовців на посадах фахівців з питань реформ (ФПР), особливі умови праці яких передбачали встановлення щомісячної надбавки за виконання особливо важливої роботи. І якщо до 2022 року така надбавка виплачувалася без навантаження на фонд оплати праці державних органів коштом бюджетів донорських програм, виділених на оплату праці ФПРів, то з 1 січня 2022 року — кошти на оплату праці ФПРів вже закладалися у кошториси фондів заробітної плати органів державної влади, що лише підсилило напругу та зрештою призвело до ліквідації директоратів у більшості міністерств. 

Отже, потрібне було комплексне стратегічне рішення, спрямоване на подолання дуальності оплати праці (ФПРи та інші державні службовці) та запровадження прозорої, зрозумілої моделі оплати праці, яку було б легко адмініструвати, і яка б забезпечувала:

• справедливий розподіл винагороди за принципом «рівна оплата за однакову працю» як у межах одного державного органу, так і між іншими органами для аналогічних посад;
• конкурентоспроможність державної служби у порівнянні з приватним сектором.

Реформа системи оплати праці є одним з ключових заходів перезавантаження державного врядування і здійснюється на виконання Стратегії реформування державного управління України на 2022–2025 роки за напрямом «Професійна публічна служба та управління персоналом».

Стратегія містить такі завдання щодо мотивації та оплати праці:

• запровадження класифікації посад державної служби;
• проведення комплексної реформи системи оплати праці, що передбачає збільшення сталої та обмеження варіативної частини, зменшення складників у структурі оплати праці, усунення причин для розривів в оплаті праці, наближення розміру оплати праці до рівня, наявного у приватному секторі;
• недопущення зменшення рівня оплати праці державних службовців, зокрема фахівців, залучених до роботи в державних органах, у межах здійснення заходів з реформи державного управління (ФПРів).

Ключовим індикатором для відстеження прогресу реалізації цього напряму Стратегії є частка посад державної служби, щодо яких впроваджено систему оплати праці на основі класифікації посад: у 2022–2023 роках — 1%, у 2024 році — 75%, у 2025 році — 90%.

Серед комунікаційних заходів Стратегії заплановано проведення інформаційної кампанії для підвищення рівня обізнаності державних службовців щодо реформи системи оплати праці на державній службі на основі класифікації посад.

Реформа спрямована на оптимізацію видатків державного бюджету в умовах війни та виконання євроінтеграційних зобов’язань України. Її впровадження здійснюється з урахуванням європейських Принципів державного управління, розроблених OECD/SIGMA та є вимогою програми Ukraine Facility, за якою Україна отримує від ЄС до 50 млрд євро до 2027 року. 

Стан справ та прогрес реалізації реформи

За підсумками 2024 року та першої половини 2025 року реалізація реформи демонструє окремі позитивні зрушення.

У березні 2025 року Парламент ухвалив довгоочікуваний Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад» (Закон № 4282). 

На час набрання чинності Законом № 4282 оплата праці державних службовців вже здійснювалася на основі проміжної реформи з урахуванням класифікації посад, проведеної на підставі законів України про Державний бюджет України на 2024 рік та на 2025 рік. Класифікація посад проводилася відповідно до Каталогу типових посад і критеріїв віднесення до таких посад, затвердженого Урядом у жовтні 2023 року.

Уряд і НАДС забезпечили вчасну підготовку актів, необхідних для забезпечення реалізації Закону № 4282, які одночасно з ним набрали чинності, зокрема:

• постановою Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2025 року № 369 «Деякі питання проведення класифікації посад державної служби»: 1) оновлені підходи до визначення функціонального наповнення посад, погодження результатів класифікації та взаємодії з НАДС; 2) затверджено оновлений Каталог посад державної служби з уточненими та доповненими описами основного функціоналу типових посад; 3) введено опис процедури повторної класифікації; 4) передбачено децентралізацію функції погодження класифікації посад у місцевих державних адміністраціях. 

Реалізація цього урядового рішення має забезпечити більшу системність та прозорість під час оцінки функціонального навантаження кожної посади. 

• наказом НАДС від 7 квітня 2025 року № 45–25: 1) повноваження щодо погодження результатів класифікації посад в місцевих державних адміністраціях передані територіальним органам НАДС; 2) встановлено важливе обмеження: територіальний орган НАДС не має права опрацьовувати документи з тієї території, в межах якої він функціонує, а це має забезпечити об’єктивність та уникнення потенційного конфлікту інтересів. 

НАДС з квітня 2025 року почало активну роботу з розʼяснення новел законодавства 11 квітня 2025 року проведено семінар «Класифікація посад державної служби: новели законодавства 2025»; на платформі Вищої школи публічного управління «StudyiЯ» вже доступний онлайн-курс «Проведення класифікації посад державної служби» для навчання, зокрема, осіб, залучених до організації та проведення класифікації посад державної служби в державних органах. Джерело: Класифікація посад державної служби 2024: поточний стан, виклики та перспективи. Травень 2025. С. 45. .

Класифікація посад державної служби протягом 2022–2024 років та І кварталу 2025 року проводилася державними органами відповідно до затверджених Урядом у 2023 році Алгоритму проведення класифікації посад державної служби в умовах воєнного стану та Каталогу типових посад державної служби. За перше півріччя 2024 року прокласифіковано 146 333 посади з-понад чотирьох тисяч державних органів (74% від 198 638 загальної кількості посад за штатним розписом). 

Комплексна реформа системи оплати праці фактично впроваджена у більшості державних органів, а це забезпечує прогнозованість та прозорість системи оплати праці та полегшує процес бюджетного планування фонду оплати праці.

Серед ключових змін — зменшення кількості складників заробітної плати та обмеження дискреційних повноважень керівників щодо встановлення надбавок, зокрема за інтенсивність праці та виконання особливо важливої роботи. У результаті було врівноважено структуру заробітної плати та визначена цільова пропорція: 70% — стала частина, 30% — варіативна.

У 2024 році середня заробітна плата державних службовців продемонструвала тенденцію до зростання порівняно з 2023 роком. Зокрема, заробітна плата на посадах категорії «В» у районних державних (військових) адміністраціях у 2024 році становила 22 210 грн проти 13 781,2 грн у 2023 році. Для аналогічних посад у державних органах першого типу першої юрисдикції (наприклад, Секретаріат Кабінету Міністрів України, Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, Міністерство економіки України) середня заробітна плата у 2024 році становила 49 955 грн (у 2023 році — 35 698,47 грн).

Рахункова палата України у січні 2025 року почала важливий для подальшого моніторингу реформи аудит відповідності за темою «Реформування системи оплати праці у сфері державного управління», що охоплює період з 2023 року до першого півріччя 2025 року та триватиме до серпня 2025 року. Аудитори досліджують стан реалізації заходів, що мали на меті підвищити конкурентоспроможність заробітної плати держслужбовців, усунути диспропорції в оплаті праці в державних органах, посилити роль сталої та обмежити варіативну частину винагороди, зокрема проводять порівняльний аналіз нарахованої державним службовцям заробітної плати за два періоди: 2023 рік — до запровадження реформи та 2024 рік — перший рік її реалізації.

Проблеми в реалізації реформи

Більшість запланованих заходів залишається на попередньому етапі виконання, з незначними покращеннями. Загалом, завдання, визначені у Стратегії, наразі досягнуті лише частково, зокрема:

Процес класифікації посад державної служби стримувався фактичною «відмовою» від його проведення Адміністрація Державної спеціальної служби транспорту, Антимонопольний комітет України, Апарат Верховної Ради України, Бюро економічної безпеки України, Державна митна служба України, Державна податкова служба України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство оборони України, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Національне агентство з питань запобігання корупції, Національне антикорупційне бюро України, Спеціалізована антикорупційна прокуратура. у деяких державних органах. Причинами стали як затяжний процес ухвалення та підписання Закону № 4282, так і потенційні втрати у рівні оплати праці після проведення класифікації посад. Зокрема, середня заробітна плата у державних органах, що провели класифікацію посад у 2024 році, становила 37 249 грн проти середнього рівня оплати праці на старих умовах — 59 078 грн. Це пояснюється структурними відмінностями та різними підходами до преміювання, стимулюючих виплат, визначених спеціальним законодавством, яке врегульовує оплату праці у відповідних державних органах.  

На початок 2025 року Деякі державні органи не надали НАДС інформацію щодо результатів класифікації посад станом на грудень 2024 року. Відмовилися надати інформацію Державна казначейська служба, дані надано не у встановленому порядку Чернігівською ОДА, конфіденційна інформація — Державне бюро розслідувань, Служба зовнішньої розвідки України, Управління розвідки Адміністрації державної прикордонної служби України. Джерело: Класифікація посад державної служби 2024: поточний стан, виклики та перспективи. Травень 2025. С. 6. показник щодо кількості класифікованих посад (понад 146 тис. посад державної служби у більш ніж трьох тисячах органів державної влади) не зрушив з рівня, зафіксованого за підсумками першого півріччя 2024 року. 

Зафіксована значна кількість повторних класифікацій посад державної служби — 1640. Найчастіше це було зумовлено зміною структури, штатного розпису та функцій державного органу (91%), зверненнями працівників або іншими причинами, пов’язаними з призначенням/переведенням на посаду (5%), зміною фонду оплати праці (3%) або все разом (1%). Не всі рішення були належно оформлені, зокрема 20 повторних класифікацій були проведені з порушенням Алгоритму без відповідного рішення уповноваженого органу. Наслідком такої практики є відсутність оперативної статистики та ризик втрати контролю за результатами класифікації.

Опрацювання результатів класифікації посад досі здійснюється механічним способом. Це гальмує процес та пояснює відсутність оперативної статистики. НАДС підготувало пропозиції до проєкту технічного завдання для розроблення інформаційної системи «Класифікація посад державної служби». Однак подальше розроблення та впровадження такої системи потребуватиме часу та фінансових ресурсів, які наразі є обмеженими.

Попри визначену формулу розподілу часток заробітної плати на сталу та варіативну у співвідношенні 70/30, фактичне співвідношення часток заробітної плати для класифікованих посад державної служби становить: 85% — сталої частини заробітної плати, 15% — варіативної.

Найбільша частка варіативної частини заробітної плати спостерігається у державних органах типу юрисдикції 1.3 (17%), найменша — серед державних органів типу юрисдикції 1.1 (13%).

Разом із загальним зростанням заробітної плати державних службовців зберігаються відчутні диспропорції в оплаті праці в межах однієї категорії посад між органами різного типу юрисдикції, а також між різними категоріями посад в межах одного органу.

Наприклад:

• у категорії посад «Б» розрив у рівні середньої заробітної плати між органами загальнонаціонального рівня (юрисдикція 1.3) та органами регіонального рівня (юрисдикція типу 2) у 2024 році становив 27% (у 2023 році — 24%);
• у категорії посад «В» цей показник становив 32% у 2024 році (у 2023 році — 33%).

У межах однієї юрисдикції також спостерігаються значні розриви в оплаті праці між категоріями посад. Зокрема, різниця між середніми зарплатами посад категорій «Б» і «В» становила:

• у міністерствах (юрисдикція 1.2) у 2024 році — 73% (у 2023 році — 33%);
• в обласних державних (військових) адміністраціях (юрисдикція 2) — 58% (у 2023 році — 45%).

Найбільші розриви зафіксовані на центральному рівні (юрисдикція 1.1):

• різниця у зарплатах між категоріями «А» і «Б» у 2024 році  становила 88% (у 2023 — 112,5%);
• між «Б» та «В» — 72% (у 2023 — 71,7%).

Такі диспропорції в оплаті праці на державній службі ускладнюють залучення висококваліфікованих кадрів на державну службу, а також можуть свідчити про відсутність зіставного рівня заробітних плат між державним і приватним секторами.

Норма Закону № 4282 щодо зіставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з рівнем оплати праці у приватному секторі в Україні набуде чинності лише з 1 січня 2027 року. Тому планування розмірів посадових окладів на посадах державної служби у 2026 році буде здійснюватися без урахування принципу конкурентоспроможності.

Питання зіставлення рівня заробітних плат на державній службі та в приватному секторі є складним, зокрема й через відсутність джерел достовірної інформації щодо рівня оплати праці:

• офіційна статистика збирає дані щодо середніх зарплат в розрізі видів економічної діяльності та не деталізує дані щодо середньої заробітної плати за професіями чи посадами;
• комерційні платформи для найняття та пошуку роботи (наприклад, Work.ua, grc.ua, Jooble), хоч і мають дані, але вони не завжди є репрезентативними, оскільки ґрунтуються на вакансіях, а не реальних виплатах.

Коректному порівнянню рівня оплати праці перешкоджають й відмінності у структурі винагороди за працю у державному та приватному секторах, а також варіативність рівнів оплати праці, що у державному секторі залежить від органу та типу юрисдикції, а в приватному секторі — від регіону та виду економічної діяльності.

Методологія для порівняння аналогічних посад у державному і приватному секторах за функціями, відповідальністю та рівнем оплати праці нині відсутня. Закон № 4282 також не містить завдання щодо затвердження такої методології. А це ставить під сумнів обґрунтованість розмірів посадових окладів на державній службі та успішний перебіг реформи у майбутньому.

За наслідками класифікації посад 88% державних органів все ще відчувають потребу в додатковому навчанні для відповідальних працівників. Зокрема, йдеться про потребу роз’яснення змін у законодавстві, практичних аспектів перегляду результатів класифікації, проведення повторної класифікації, типових помилок, що виникають під час цього процесу.

Значна кількість проведених повторних класифікацій у поєднанні зі змінами в законодавстві обумовлює потребу у посиленні інформаційно-роз’яснювальної роботи щодо класифікації посад. Це стосується як кадрових служб, так і державних службовців, чиї посади мають бути класифіковані/повторно класифіковані.

Відсутність повної та надійної інформації щодо складу державної служби в інформаційній системі управління людськими ресурсами в державних органах (HRMIS) є істотною перешкодою для впровадження реформи системи оплати праці.

Рекомендації 

Держава має стати конкурентним роботодавцем, залучати найкращих та мотивувати співробітників працювати на результат. Успішна реалізація реформи потребує вжиття таких основних заходів:

1. Автоматизація процесу класифікації посад залишається актуальним завданням. Її впровадження забезпечить прозорість процедури та дасть змогу отримувати оперативну інформацію про її стан. Для цього необхідно оцінити ресурси на розробку й запуск програмного забезпечення, підготувати відповідальних працівників до роботи з системою та визначити джерела фінансування проєкту.
2. На підставі аналізу практики та міжнародного досвіду продовжити роботу над удосконаленням процедури класифікації посад, зокрема щодо: 1) укрупнення сімей посад з подібними завданнями та основними посадовими обов’язками Наприклад, сім’ї посад «інформаційна безпека та кіберзахист (12)», «управління інформаційно-комунікаційними системами (23)», «управління проєктами інформатизації (25)», основний функціонал яких передбачає роботу з інформаційно-комунікаційними технологіями. , а також виокремлення підсімей в їх межах з вужчою спеціалізацією Наприклад, сім’я посад «аналіз державної політики та нормотворча діяльність (3)» передбачає функції, що можуть бути виокремлені в підсім’ї посад, зокрема, щодо формування державної політики/стратегічного планування/проведення юридичної, правової, наукової та/або фахової експертизи та підготовки висновків до проєктів актів законодавства, експертиза прийнятих актів законодавства. ; 2) забезпечення єдиних підходів до визначення сімей за посадами з типовим функціоналом у державних органах, які належать до однієї юрисдикції та типу державних органів, включаючи органи місцевого рівня.
3. Посилити інформаційно-роз’яснювальну роботу щодо процедур організації та проведення класифікації, повторної класифікації посад державної служби, впровадження та реалізації заходів реформи системи оплати праці державних службовців.
4. Продовжити роботу над усуненням значних диспропорцій у посадових окладах (ґрейдах) між окремими посадами, сім’ями посад та типами юрисдикції державних органів, з урахуванням спроможності державного бюджету.
5. Для забезпечення обґрунтованості та прозорості зіставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з рівнем оплати праці у приватному секторі в Україні: 1) провести апробацію зіставлення рівня оплати праці під час підготовки проєкту схеми посадових окладів на посадах державної служби на 2026 рік. Для об’єктивності результати зіставлення можуть бути отримані за участі незалежних експертів та фахівців з ринку праці, а результати такої апробації можуть бути використані при розробленні методології зіставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з рівнем оплати праці у приватному секторі; 2) забезпечити внесення змін до частини третьої статті 51 Закону України «Про державну службу» щодо визначення повноважень відповідного органу правотворчої діяльності затверджувати таку методологію; 3) затвердити методологію, за якою буде проводитися таке зіставлення рівня оплати праці, починаючи з 1 січня 2027 року Дата набрання чинності абзацом шостим підпункту 4 пункту 2 розділу І Закону № 4282. . Такий підхід сприятиме своєчасному ухваленню обґрунтованих рішень щодо оплати праці, більш ефективному використанню бюджетних коштів та збільшенню довіри до держави як конкурентоспроможного роботодавця.
6. Важливо забезпечити, щоб майбутня інформаційна система HRMIS була спроможною адмініструвати модифіковану систему оплати праці.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обовʼязково відображає погляди донора.