Лабораторія законодавчих ініціатив підготувала дослідження про законотворчий процес у сфері оборони
Законотворчий процес — це нормативно регламентована процедура ухвалення закону, яка складається з певних логічно завершених етапів. Як і в будь-якій іншій сфері, в оборонній сфері він є плановим і ґрунтується на документах стратегічного та оборонного планування, що розробляються після вступу на посаду новообраного Президента: Стратегії національної безпеки та оборони України й документів, які розробляються на виконання цієї Стратегії та на її основі.
Однак повномасштабна війна впливає на зміст законодавчих пропозицій, адже тепер вони стосуються не тільки запланованих змін, що спрямовані на реформування сектору оборони, а й екстреного реагування на безпекові виклики.
Фокус та методологія дослідження
Метою цього дослідження є відстеження особливостей, викликів та проблем законотворчого процесу у сфері оборони.
Для цього ми розглянули законотворчу роботу в цій сфері в межах загальних процедур, визначених актами законодавства: Конституцією України, Регламентом Верховної Ради, Регламентом Кабінету Міністрів України, які регулюють нинішні процеси підготовки законопроєктів. У дослідженні також проводиться аналіз Закону України «Про правотворчу діяльність», уведення в дію якого вплине на законотворчий процес.
Аналіз базується на кабінетних дослідженнях публічної інформації (законодавство, рішення Конституційного Суду України, наукові статті, аналітичні дослідження, публікації в медіа тощо), глибинних напівструктурованих інтерв’ю з представниками Міноборони, Апарату ВРУ. А особливості законотворення у сфері оборони та проблеми, з якими стикаються законодавчі ініціативи Уряду, досліджуються на прикладі чотирьох урядових законопроєктів.
Чим характерний процес законотворчості саме у секторі оборони?
У процес законотворчої діяльності в оборонній сфері залучені кілька ключових учасників — Президент, Парламент, Уряд, РНБОУ, Міністерство оборони, Генеральний штаб.
Утім, практика підготовки та ухвалення рішень, взаємодія між усіма цими суб’єктами складається по-різному. Коли між усіма цими учасниками існує узгодженість позицій, політично вмотивовані чи продиктовані вимогами часу рішення готуються, ухвалюються та набувають чинності досить швидко. За відсутності згоди — ухвалення навіть найнагальніших рішень може бути загальмованим на будь-якому етапі.
Така модель взаємодії впливає на всі процеси — і це відображає як прогалини в нормативному регулюванні, так і системні проблеми законотворчої практики загалом.
Які це проблеми?
- Відсутність чіткого системного підходу до планування роботи та дотримання планів. Ситуативне формування та коригування порядку денного, а також законодавчий спам призводять до неефективного використання ресурсів Парламенту, затягування розгляду законопроєктів, що подекуди призводить до втрати їхньої актуальності.
- Невизначеність та обмежена ефективність передпроєктного етапу, що ускладнює формування якісних законодавчих ініціатив.
- Недостатня прозорість та відкритість процесу публічних консультацій, що заважає отримувати зворотний звʼязок від стейкхолдерів.
- Складнощі з проходженням законопроєктів у Парламенті, що можуть спричиняти їх довготривалу затримку або внесення змін, які трансформують початкову мету законодавчих ініціатив.
- Фрагментарність аналітики та застосування інструментів попереднього оцінювання впливу. Це позбавляє законотворчий процес доказовості та зрозумілих індикаторів ефективності того чи іншого рішення, обмежує можливість передбачити всі можливі наслідки його ухвалення чи відхилення, а також знижує якість комунікації між учасниками законотворчого процесу.
- Деякі норми Регламенту ВРУ є «мертвими» або просто не працюють належним чином (наприклад, третє читання, більша частина строків, обов’язковість підготовки супровідних документів до деяких видів законів тощо). Натомість жива парламентська практика створює гібридні процедури та механізми, не передбачені Регламентом ВРУ.
- Порушення Президентом конституційного строку підписання ухваленого Парламентом закону або застосування права вето, що спричиняє затримку промульгації та введення закону в дію. Деякі закони взагалі не отримують підпису Глави держави та фактично зависають у законодавчому вакуумі без можливості реалізації.
- Відсутність дієвих механізмів контролю за реалізацією ухвалених законів та ретроспективного оцінювання впливу, що ускладнює їх імплементацію та розуміння ефективності.
Наскрізною проблемою законотворчого процесу є відсутність якісної комунікації та координації між його учасниками, брак або відсутність політичної волі, і це часом є перепоною для ухвалення рішень — вчасних і обґрунтованих.
Рекомендаційний блок
Поступово Україна підходить до того, щоб переосмислити весь законотворчий процес і впровадити концепцію законодавчого процесу «від початку до кінця» через внесення змін до Конституції та законів України. З огляду на воєнний стан, зміни до Конституції — це питання з невизначеною перспективою. Однак критично важливо впровадити основоположні засади та правила, яких необхідно дотримуватися під час планування, розроблення та ухвалення законодавства, щоб осучаснити законодавчий процес з урахуванням реальної практики.
Що для цього потрібно?
- Адаптувати законодавство про правотворчу діяльність до циклу політики. Це дасть змогу ухвалювати обґрунтовані, послідовні та результативні рішення.
- Запровадити для всіх суб’єктів правотворчої ініціативи єдині вимоги щодо підготовки проєктів нормативно-правових актів і законопроєктів.
- Посилити роль Уряду в законотворчому процесі. Це є важливим кроком для забезпечення системності, ефективності та доказовості державної політики. Уряд як ключовий центр формування політики відповідає за розроблення, координацію та реалізацію державної політики в усіх сферах та має необхідний ресурс для обґрунтування політики на основі доказів.
- Змінювати підходи до комунікацій та координації між ключовими учасниками законотворчого процесу в оборонній сфері — на всіх його етапах.
Усе це дасть змогу досягти оптимального співвідношення між кількістю та якістю законодавчих ініціатив, що особливо важливо не лише в умовах воєнного стану, а й під час повоєнного відновлення.
Детально щодо кожного пункту, проблем та рекомендацій — у новому дослідженні ЛЗІ.
Дослідження підготовлене у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs). Проєкт PROTECT2, що фінансується Міністерством національної оборони Канади, було долучено до розробки окремих положень цього документу.
