21 травня 2024 року Лабораторія законодавчих ініціатив долучилася до проведення круглого столу на тему: «Військова юстиція: досвід Канади та можливі варіанти регулювання в Україні», який організував Комітет з питань правоохоронної діяльності Верховної Ради України.

У заході взяли участь: Голова правоохоронного Комітету Сергій Іонушас, Представниця Президента України у ВРУ / заступниця Голови Комітету Галина Михайлюк, заступники Голови Комітету Максим Павлюк та Григорій Мамка, голови підкомітетів Олександр Дануца та Владлен Неклюдов, член Комітету Володимир Захарченко, канадські експерти з питань військової юстиції — Генеральний операційний директор Офісу Омбудсмена з питань національної оборони та збройних сил Канади Робін Хайнс і Заступник командувача Офісу канадських збройних сил, полковник Тодд Мерфі. Також до круглого столу долучилися представники проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні (PASS Ukraine)», Міністерства оборони України, Генерального штабу ЗСУ, Військової служби правопорядку ЗСУ, Офісу Генерального прокурора, Служби безпеки України та Державного бюро розслідувань.

Питання функціонування системи військової юстиції в Україні постало особливо гостро з початком повномасштабної агресії росії проти України. Адже створення чіткого та справедливого правового механізму, покликаного виконувати правоохоронну функцію у військових формуваннях і функцію правосуддя щодо військовослужбовців — одна з важливих складових боєздатності збройних сил держави. Саме тому дослідження досвіду стратегічних партнерів України, актуалізація профільного законодавство є пріоритетним завданням у цьому напрямі.

Власне, під час панельних дискусій учасники обговорювали такі тематичні блоки:

1. Огляд канадської системи військової поліції.
2. Повноваженням та функції Омбудсмена Збройних сил Канади.
3. Досвід Канади в питаннях дотримання прав військовослужбовців у разі притягнення їх до відповідальності.
4. Проблеми функціонування військової юстиції в Україні.
5. Проблеми створення нових органів системи військової юстиції та військових судів.

Крім того, на заході відбулася презентація «Зеленої Книги» з військової юстиції в Україні, яку Лабораторія законодавчих ініціатив підготувала спільно з Парламентським центром (Канада) у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine) та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Вебверсія документу згодом буде доступна на сайті ЛЗІ.

Лабораторія законодавчих ініціатив є професійним і неупередженим аналітичним центром, відкритим до конструктивних пропозицій та критики, а висока якість наших аналітичних продуктів забезпечується, окрім іншого, процедурою пір рев’ю (peer review), або ж, іншими словами, рецензування. Тим не менше, навіть найкращий механізм не може, на жаль, повною мірою убезпечити від помилок. Так, наші колеги по громадському сектору справедливо звернули нашу увагу на некоректне посилання у звіті “Судовий вплив: роль судів у реалізації реформ в Україні”. Ми перепрошуємо читачів за цю помилку та вдячні колегам за нагоду її виправити. Такий зворотній звʼязок дозволяє покращити наші продукти і, водночас розвиває інститут репутації в Україні.

Текст звіту було оновлено, а допущену помилку – виправлено. Зокрема, у тематичному блоці щодо обґрунтування вад законопроекту “Про відновлення довіри до судової влади” посилання на некоректне джерело було замінено посиланням на експертну думку таких визнаних фахівців: Тетяни Рудої — експертки ЦППР із судівництва, кандидатки юридичних наук; Євгена Захарова — правозахисника, засновника Української гельсінської спілки з прав людини, директора Харківської правозахисної групи; та Валентини Теліченко — адвокатки.

Скориставшись цією нагодою, закликаємо професійну спільноту і надалі надавати нам зворотний зв’язок як щодо цього звіту, так і щодо наших інших аналітичних продуктів.

Верховенство права — одна з найголовніших засад для демократичного суспільства, його рушій та безумовна цінність. Лабораторія законодавчих ініціатив від початку свого заснування незмінно наголошує на дотриманні цього принципу як у державних, так і в суспільних процесах.

Саме тому з 1 березня ЛЗІ починає поглиблену роботу над темою правосуддя.

Діяльність Лабораторії в цьому сегменті буде зосереджена на таких аспектах:

• дослідження та моніторингові заходи щодо різних аспектів судової реформи — процесу та результатів добору суддів до судів першої та апеляційної інстанцій, функціонування Громадської ради доброчесності, роботи Верховного Суду, Вищого антикорупційного суду, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів, Державної судової адміністрації, судів першої та апеляційної інстанцій тощо;
• аналіз та дослідження, пов’язані з реформою прокуратури;
• незалежний моніторинг практики застосування Кримінального процесуального кодексу (КПК) та пов’язаного з ним законодавства;
• експертна підтримка щодо приведення національного законодавства у відповідність до законодавства ЄС та стандартів НАТО, які ґрунтуються перш за все на принципі верховенства права;
• регулярне висвітлення суспільно значущих судових процесів та документування воєнних злочинів, скоєних рф, від медійного проєкту ЛЗІ Watchers.Media задля можливого використання зібраних та опрацьованих матеріалів у міжнародних юрисдикціях;
• продовження курсу на громадянську та політичну просвіту в Українська школа політичних студій/Ukrainian school of political studies, спрямовану на впровадження верховенства права як цінності в суспільстві та його лідерів.

Цей напрям координуватиме Карина Асланян — юристка, яка має 10-річний професійний досвід у сфері правосуддя з особливим фокусом на судовій реформі, сталому розвитку судового сектору в Україні та належному врядуванні, в тому числі стратегічному управлінні та комунікаціях судової гілки влади.

Усіма знахідками та дослідженнями щодо однієї з ключових для України реформ будемо ділитися на ресурсах Лабораторії.

Корупція в Україні – системне явище. У будь-яку «схему» залучена велика кількість людей: замовники, виконавці, носії влади. Можливість розслідувати та викривати факти, знаходити усіх залучених у кожному конкретному випадку є важливим для покарання злочинців. Утім, ловити кожного причетного «на гарячому» є дуже кропітким та довгим процесом; усіх співучасників знайти та притягнути до відповідальності стає важко, а інколи – неможливо. 

Одним з важливих механізмів прискорення розслідувань, які існують у світі є угоди зі слідством. Така практика існує і в українському законодавстві – угода про визнання винуватості. Представники САП зазначають, що наразі регулювання таких угод має певні обмеження для слідства та підозрюваних. Антикорупційні органи стверджують, що зміна нинішньої регламентації угод допомогла б їм підвищити ефективність розслідувань та притягнути до відповідальності більшу кількість винних осіб. 

Розглянемо, що ж таке угоди про визнання вини та співпрацю, які вони мають переваги і як це реалізовано в Україні.

Угода про визнання винуватості «plea deal» передбачає домовленість між прокурорами та підозрюваним/обвинуваченим щодо визнання останнім вчинення злочину. Підозрюваному це дає надію на зменшення строку позбавлення волі або застосування покарання, не пов’язаного з позбавленням волі. Основна перевага від такої угоди – це економія часу, судові процеси не тягнуться роками, а, здебільшого, проходять дуже швидко та складаються з одного судового засідання – де суд затверджує умови і покарання, наявні в угоді між обвинуваченим і слідством. Подібна практика також економить фінанси держави та притягує до правосуддя людину, яка зізналась у скоєнні злочину. 

Угода про співпрацю – різновид або додаткова складова угоди про визнання винуватості. Підозрюваний/обвинувачений, окрім визнання своїх дій, надає слідству певну інформацію або свідчення. Це дозволяє слідству притягнути до відповідальності більшу кількість осіб, які є співучасниками злочину. Ця практика дієва у випадку малої кількості доказів та/або неможливості самостійно залучити до справи інших підозрюваних. Для обвинуваченого співпраця зі слідством зазвичай сприяє додатковому пом’якшенню покарання. 

Отже, основна відмінність між угодами – у першій підозрюваний/обвинувачений надає інформацію про себе, а у другій ще й про інших людей.

Угоду про визнання винуватості в Україні регламентує Кримінальний процесуальний кодекс, зокрема статті 468-476. Подібні угоди можуть включати у себе визнання провини та, додатково, надання слідству певної інформації. У разі угоди між обвинуваченим та слідством, її також має затвердити суд, котрий розглядає справу. Згідно з постановою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, прокурор та обвинувачений при узгодженні покарання не можуть визначити покарання менше, ніж мінімальна санкція у статті. Утім, при наявності обставин, які пом’якшують покарання (стаття 66 КК), сторони можуть домовитись про покарання, котре буде нижче від найнижчої межі, встановленої в санкції статті, або перейти до іншого, більш м’якого виду основного покарання (частина перша стаття 69 КК). В Україні такі угоди ще не є настільки ж поширеними, як, наприклад, у США чи Великій Британії. Згідно зі звітом Офісу Генерального прокурора у 2021 році 6% вироків було ухвалено на підставі угод, а у 2022 році значення зросло до 9%.

Особливістю угоди про визнання винуватості в Україні є включення до неї положень щодо умови про співпрацю, якщо відповідні домовленості мали місце (частина перша статті 472 КПК України). У певних випадках угода про визнання винуватості неможлива без додавання пункту про співпрацю. При цьому, немає чітких правил як співпраця зі слідством сприяє зміні призначеного покарання. Все залежить від того, наскільки гнучкі обидві сторони у своїх позиціях щодо пом’якшення покарання, наскільки цінною є інформацію для слідства та яке покарання прокурор вважає припустимим/достатнім. Отож, за таких обставин, слідство може нести репутаційну відповідальність за ті умови покарання, які вони узгодили з підозрюваним, якщо суспільство  не схвалюватиме такі домовленості. Подібне може заважати раціональній оцінці переваг та недоліків у резонансних справах.

Розглянемо, як український механізм угоди зі слідством може працювати у справі ексголови Верховного Суду Всеволода Князєва. Угода про визнання винуватості застосовувалась у звинуваченнях за його статтею 57 разів за 2022 рік. Утім більшість з них (53) укладались при звинуваченнях за частиною першою цієї статті, а за частиною четвертою (як у справі Князєва) лише 1. На цьому етапі розслідування усієї справи слідству важко притягнути до відповідальності інших потенційних співучасників, орієнтовне число яких – 13 людей, адже кількість доказів проти них – недостатня.Одним з виходів з цієї ситуації є свідчення та наявна у Князєва інформація. Адвокати підозрюваного стверджують, що він готовий надати слідству інформацію про всіх суддів Верховного Суду, котрі були залучені до корупційної схеми. Утім, підозрюваний не погоджується з мінімальним можливим покаранням (8 років ув’язнення), котре може запропонувати САП шляхом укладання угоди про визнання винуватості з додаванням позиції про співпрацю.

Варто відзначити, що прокурор би міг за наявності пом’якшуючих обставин (стаття 66 ККУ) домовитися з обвинуваченим про призначення більш м’якого покарання, ніж передбачено відповідною санкцією (тобто в випадку Князєва запропонувати покарання менше 8 років). Однак, у кримінальному законодавстві існує пряма заборона про призначення особі, яка вчинила корупційний злочин, більш м’якого покарання, навіть за наявності пом’якшуючих обставин.

Наразі серед представників правничих кіл та у суспільстві загалом точиться дискусія щодо удосконалення законодавства і надання права прокурору пропонувати більш “вигідний” для винного строк чи вид покарання (наприклад, не 8 років позбавлення волі, як у санкції, а 5 років).

Проте, тоді постає питання етичного характеру. Існує вибір: покарати топ-корупціонера у суді чи залучити до справи та, можливо, притягнути до відповідальності близько 13 корупціонерів у Верховному Суді, але суттєво зменшити покарання для корупціонера, відомого на всю країну.

А як в інших країнах? Розглянемо на прикладі Великої Британії, Польщі, Румунії та США. 

Угоди про визнання вини у Великій Британії також відома як «plea deal», може бути укладена між прокурорами та звинуваченим на будь-якому етапі судового процесу. Зменшення вироку у системі Великої Британії дуже регламентовані; якщо підсудний визнає вину до або під час першого судового засідання, строк ув’язнення зменшують на третину (art. 73 Sentencing code). Надалі можливе скорочення знижується відповідно з просуванням справи аж до однієї десятої від вироку. Згідно з офіційною статистикою уряду, у  70% справ обвинувачені визнають провину і справа не доходить до суду присяжних. Угоди про співпрацю зі слідством, котрі передбачають свідчення та/або надання інформації слідству, регламентуються статтею 74 Кодексу винесення вироків. Згідно з законодавством, немає чітких правил зменшення строку ув’язнення, якщо підозрюваний співпрацює зі слідством. Скорочення строку в такому випадку вирішує суддя, враховуючи надану підсудним інформацію та її корисність. Отож, при співпраці зі слідством, обвинувачений  може розраховувати на зменшення строку покарання за визнання винуватості та, не обов’язково, отримує додаткове зменшення від судді за співпрацю. Суддя не повідомляє про це зменшення на відкритому засіданні, а інформує прокурорів та сторону захисту, це зроблено для безпеки підсудних. З цієї ж причини немає офіційної статистики щодо кількості угод про співпрацю зі слідством.

Угода про визнання провини в Польщі передбачає: якщо строк покарання не перевищує 15 років, то у межах інкримінованої статті можна обрати будь-яку кількість років покарання (387 КПК), але цей строк має бути затвердженим суддею, який перевіряє добровільність угоди, відповідність порушення та покарання. При угоді про співпрацю, підсудний має надати свідчення або інформацію та сприяти слідству. У рамках такої угоди строк призначеного ув’язнення може бути суттєво зменшений (статті 60-62 КК). До того ж, може бути застосоване умовне покарання, навіть якщо воно не передбачене в конкретному випадку.

Угода про визнання винуватості в Румунії, яка регулюється Статтею 478 Кримінального процесуального кодексу, належить до ключових інструментів правосуддя. Якщо максимальний строк покарання за скоєне правопорушення не перевищує 7 років, визнаючи провину, підсудний може розраховувати на зменшення строку ув’язнення на третину. У випадку накладення штрафу, останній підлягає скороченню на одну четверту.Угода про співпрацю врегульована статтею 411 Кримінального кодексу. Якщо підсудний сприяв під час кримінального переслідування встановленню істини та притягненню до правосуддя інших учасників, надавав суттєву інформацію, строк його ув’язнення може бути зменшений на половину.

У США угода щодо визнання винуватості застосовується дуже часто. Дослідження за 2023 рік демонструє, що угода про визнання винуватості присутня у вражаючій кількості справ – 98% випадків, підкреслюючи її значущість та розповсюдженість в американській правовій практиці. Якщо відбувається розгляд федеральних справ, то обвинувачений та прокурор можуть домовитись про угоду про визнання винуватості, проте зменшення строку покарання вирішує суддя. У такій ситуації передбачене обов’язкове зменшення рівня тяжкості порушення. Прокурор може також просити суддю винести більш м’який вирок, утім, остаточне рішення за суддею. Важливим є те, що суд може не прийняти угоду або не дотриматись умов, описаних у ній, у такому випадку обвинувачений може відкликати угоду, що ніяк не вплине на судовий процес.

Угода про співпрацю передбачає прийняття винуватості за власні дії. Згідно з 18 U.S.C. § 3553(e) та 28 U.S.C. § 994(n), важливий акцент робиться на можливості суттєвої допомоги у розслідуванні або судовому переслідуванні осіб, які скоїли правопорушення. Ця специфічна допомога може виправдати застосування покарання, яке нижче мінімального, встановленого законом. Важливо відзначити, що зниження покарання за суттєву допомогу сумується зі зменшенням покарання за прийняття винуватості. Суттєва допомога спрямована на активну участь у розслідуванні та судовому переслідуванні злочинів, вчинених іншими підозрюваними. 

Угода про визнання винуватості є дуже поширеним явищем у судових процедурах розглянутих держав, зокрема Великої Британії та США. Українське регулювання угоди про визнання винуватості подібне до тих країн, котрі були розглянуті. Враховуючи судові практики, коли суд може додатково пом’якшити покарання, можна сказати, що регулювання більш лояльне до обвинувачених. 

Українське законодавство не передбачає окремої угоди про співпрацю як такої; вона реалізується як одна з можливих (або необхідних – за визначенням прокурора) умов угоди про визнання винуватості. У той же час, співпраця зі слідством не передбачає гарантованої додаткової вигоди обвинуваченому, якщо прокурор згоден на визнання винуватості без співпраці. 

У всіх чотирьох розглянутих державах є чіткі винагороди: у Великій Британії та США – додаткове зменшення вироку, у Румунії – зменшення на половину, у Польщі можуть навіть застосувати умовне покарання або суттєве зменшення строку покарання. В Україні додаткове пом’якшення покарання можна узгодити з прокурором, проте для цього потрібна наявність спеціальних обставин та чіткої вигоди для суспільства. Можливо, відсутність чітких гарантій додаткового зменшення строку демотивує підозрюваних йти на угоди.  Введення регламентованого пом’якшення вироку за співпрацю в рамках угод зі слідством може збільшити як бажання підозрюваних самим просити угоду та вказувати на залучених у «схему» людей, так і прибрати певну «суб’єктивність» прокурора під час процесу прийняття рішень про пом’якшення покарання. 

Основна мета звіту полягає у висвітленні феномена судового впливу на хід реформ в українському контексті.

Проведення реформ – це завжди тривалий і складний процес, успішність якого залежить від багатьох факторів. На жаль, досвід організації реформ в Україні не завжди має позитивний характер, оскільки нерідко результати впровадження змін не задовольняють ні органи влади, ні громадськість. Фінальну крапку в дискусійному питанні щодо результативності тієї чи іншої реформи ставлять суди, які виступають арбітрами у цих спорах.

Ухвалюючи те чи інше рішення у конкретній справі суди здатні здійснювати помітний вплив на подальший хід впровадження нововведень. Зокрема, феномен судового впливу блискуче проявився під час вирішення кейсів щодо люстрації чиновників, які обіймали посади за каденції Віктора Януковича, славнозвісної переатестації поліцейських, очищення судів від «суддів Майдану» та атестації прокурорів Генеральної прокуратури. На жаль, за результатами судового розгляду було встановлено, що нововведення у цих сферах не обійшлися без помилок, які традиційно супроводжують вітчизняну практику проведення реформ. Тож у підсумку маємо вражаючу кількість судових позовів та рішень, прийнятих не на користь української влади, які є свідченням того, що реформи, які мали на меті перезапуск державних інституцій і кадрове оновлення, не були успішними.

Для системної оцінки феномена судового впливу в Україні було відібрано п’ять кейсів, які відображають випадки масового судового оскарження результатів реформ і результатів очищення державної влади через реалізацію політики заборон. До переліку кейсів увійшли справи, які репрезентують останні найрезонансніші випадки судового оскарження за період з 2014-го до 2023 року. Відбір кейсів базувався на тому, щоб відобразити позицію різних судових інстанції щодо окремих аспектів оцінки зазначених сфер. З огляду на це предметом дослідження стали ті справи, розгляд яких пройшов усі можливі етапи судового оскарження. Такий підхід дав змогу максимально репрезентативно відобразити загальні тенденції оцінки реформ і заходів з очищення державної влади, які типово притаманні судам різних інстанцій.

До переліку обраних кейсів, розглянутих у дослідженні Лабораторії законодавчих ініціатив, належать:

1. Оскарження процедури люстрації 2014 року.
2. Оскарження реформи поліції 2015–2016 років у частині переатестації особового складу Національної поліції України.
3. Оскарження звільнення «суддів Майдану».
4. Оскарження результатів атестації прокурорів Генеральної прокуратури України 2019 року.
5. Заборона проросійських партій в Україні у 2022–2023 роках.

Важливо відзначити, що у межах звіту не надається оцінка судовим рішенням на предмет їх законності, обґрунтованості та вмотивованості. Ухвали, рішення та постанови судів використовуються винятково як фактичний матеріал для оцінки ступеня впливу судових рішень на хід реформ в Україні. Також з метою дослідження стану підготовки нормативно-правових актів щодо реформ проаналізовані законопроєкти, супровідні документи до них, положення чинних законів і підзаконних нормативно-правових актів і тих актів, які були чинними на момент виникнення спірних правовідносин.

Зібрані дані, на яких ґрунтуються результати аналізу, актуальні станом на липень 2023 року.

Аналіз кейсів відбувався у площині виокремлення типових помилок, які допускають розробники реформ/очищення та органи влади, уповноважені на їх втілення, що призводять до масового оскарження у судах.

Дослідження кейсів щодо реформ/процедур очищення державної влади включає: 

• аналіз дизайну реформи/процедури (сутність і мета реформи/процедури, підготовча робота й правове регулювання);
• аналіз процесу втілення реформи/процедури (реалізація норм законодавства на практиці на національному та локальному рівнях);
• аналіз суб’єктів, які оскаржують правовідносини;
• дослідження порядку оскарження результатів реформ/процедур (виявлення причин, які викликали таке оскарження, та характеристика позовних вимог скаржників);
• аналіз результатів оскарження, який включає аналіз мотивації ухвалення рішень;
• аналіз реакцій на результати оскарження з боку громадянського суспільства та державних органів (зокрема, в частині внесення змін до законодавства).  

То чому ж суди вплинули на результати кадрового очищення? Що за цим стоїть? І як цю практику використовувати у майбутньому, щоб судовий вплив на реформи не перетворився на Страшний суд для його розробників? Про це читайте у новому дослідженні ЛЗІ «Судовий вплив: роль судів у реалізації реформ в Україні».

Цей звіт підготовлено в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», що реалізується за підтримки ЄС.

Зміст звіту є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

Коли 2014 року нова влада розгорнула масштабні реформи, в усіх були великі надії: проведемо люстрацію, перезапустимо правоохоронну систему, подолаємо корупцію — і розпочнемо повноцінний шлях в ЄС.

Але як найкращий рецепт можна зіпсувати якістю продуктів, так і найкращу реформу можна вбити якістю кадрів, особливо якщо вони міцно тримаються за свої посади.

З 2014 року ми спостерігаємо гучні справи щодо масового поновлення на посадах люстрованих чиновників, повернення в систему правоохоронних органів звільнених поліцейських і прокурорів, які не пройшли атестації, а також скасування рішень про звільнення з посад «суддів Майдану». Здавалося б, влада намагалася очистити державні органи від недобросовісних і непрофесійних кадрів, однак зіштовхнулася з опором судової влади. То чи можна сказати, що суди цілеспрямовано вплинули на процес реформ? І чому це сталося? Лабораторія законодавчих ініціатив досліджувала це питання. У цій статті розповідаємо про наші знахідки.

Досвід показує, що хвиля судових оскаржень як реакція на певні зміни виникає у тому випадку, коли ці зміни суттєво впливають на обсяг прав громадян. Звертаючись до судів, «постраждалі» намагаються поновити своє попереднє становище, посилаючись на неправомірність нововведень. Чи вдається їм це? Усе залежить від рівня організації та впровадження змін, які підготувала влада.

Люстрація. Очищення управлінських органів від осіб, причетних до узурпації влади експрезидентом Віктором Януковичем, було запущене з 2014 року. Наразі процес проходження люстраційної перевірки охопив майже 500 тисяч чиновників.

Однак значна кількість експосадовців вважає процедуру очищення влади протиправною, а прийняті уповноваженими органами рішення — незаконними. Це провокує хвилю звернень люстрованих чиновників до суду.

Ситуація загострилася через рішення Європейського суду з прав людини у справі «Полях та інші проти України», яким процедуру люстрації в Україні було визнано такою, що порушує права людини. Показово, що після набрання законної сили цим рішенням національні суди у понад 90% випадків скасовують накази про звільнення. Зрештою, за даними Міністерства юстиції, з жовтня 2014-го по червень 2023 року з Реєстру люстрованих осіб за рішенням суду було вилучено відомості стосовно 466 чиновників — їх поновили на посадах. Отже, запущений в Україні процес очищення влади не витримав судового оскарження. І цей випадок став лише одним із перших у цілій низці подібних кейсів.

Реформа поліції. Аналогічну ситуацію спостерігаємо і у разі поновлення поліцейських, звільнених за результатами атестації у 2015–2016 роках. Ця процедура була однією зі знакових подій у процесі реформування системи правоохоронних органів, оскільки мала на меті провести відбір доброчесних працівників міліції, які виявили бажання і надалі служити у новоствореній Національній поліції.

Запропонований дизайн змін спочатку виглядав досить перспективно. Однак надії на безапеляційну успішність перезапуску міліції не справдилися, — після оголошення незадовільних результатів проходження атестації близько 3300 поліцейських не були з ними згодні і звернулися з позовами до адміністративних судів. Отут і проявилася активна роль органів судової влади у процесі контролю над законністю кадрового очищення.

У результаті на підставі рішень судів значний відсоток поліцейських-позивачів поновився на посадах, адже під час розгляду справ суди виявили слабкі місця процедури атестації. Зокрема, за даними Національної поліції України, станом на 1 липня 2023 року налічується 3931 поліцейський, кому вдалося повернутися на посади на підставі судових рішень. Така позиція судів знову-таки поставила під питання успішність впроваджених змін.

Кадрове очищення органів прокуратури. На жаль, негативний досвід дизайнування та втілення атестації поліцейських не був належним чином проаналізований на найвищому державному рівні. Як наслідок, попередні недоліки нагадали про себе через чотири роки, коли треба було проводити атестацію прокурорів Генеральної прокуратури.

За задумом розробників, до новоствореного Офісу генерального прокурора, який почав роботу з січня 2020 року, мали були переведені лише ті прокурори, які змогли успішно пройти атестацію. Однак і цього разу не обійшлося без хвилі судових оскаржень. Це пов’язано з тим, що із 1083 прокурорів Генеральної прокуратури, які подали заяви про намір пройти атестацію, успішно її пройшли лише 643 особи (59%). Ті прокурори, яким не вдалося потрапили до цього списку, вирішили оскаржити атестацію в судовому порядку. Тож загалом, за підрахунком Лабораторії законодавчих ініціатив на підставі власного аналізу відомостей із Реєстру судових рішень, до адміністративних судів було подано понад 400 позовних заяв.

Цього разу суди хоч і не визнали повного провалу атестації, однак виявили суттєві недоліки, допущені під час її розробки та реалізації. Тому у результаті судового перегляду було прийнято близько 140 рішень на корист експрокурорів Генеральної прокуратури.

Очищення судів від «суддів Майдану». Після подій Революції Гідності 2013–2014 років особливо гостро постало питання притягнення до відповідальності суддів, які брали активну участь у придушенні громадських протестів проти режиму Віктора Януковича. З огляду на це було прийнято рішення у 2014–2015 роках провести спеціальні перевірки суддів з метою «відновити законність і справедливість у суспільстві».

Згідно з офіційною інформацією від Вищої ради правосуддя, за підсумками цієї процедури було складено 41 висновок про наявність ознак порушення присяги в діях 46 суддів. На підставі цих висновків Вища рада юстиції ухвалила 25 рішень щодо внесення подання президенту та парламенту про звільнення з посад 29 «суддів Майдану».

Проте за результатами судового розгляду деяким суддям усе ж вдалося домогтися скасування цих рішень. Одна з ключових причин — неналежна якість закону, яким впроваджувалася процедура спеціальної перевірки. Тож станом на липень 2023 року стосовно шести суддів суди прийняли остаточні рішення про скасування їхнього звільнення з посад. Це становить понад 20% від загальної кількості суддів, які фігурують у поданнях про звільнення.

Рішення судів суттєво впливають на фінальний результат успішності кадрового очищення в державних органах. Масове скасування результатів змін на рівні індивідуального оскарження — це приклад опосередкованого, але дуже відчутного впливу, який українські суди здійснюють на державну політику.

Втім, так відбувається не тому, що ідея кадрового очищення сама по собі неправильна, це вказує, радше, на те, що є певні недоліки в її дизайні чи процесі реалізації. Загалом рішення судів є свідченням того, що українська практика впровадження подібних змін традиційно супроводжується типовими помилками, яких упродовж тривалого часу не вдається остаточно подолати. То в чому ж проблема?

По-перше, досить часто масштабні зміни базуються на слабко розробленому законодавстві. У зв’язку з цим виникають різні неузгодженості, суперечності у профільних нормативно-правових актах, національна практика не відповідає міжнародним стандартам тощо.

По-друге, навіть добре спроєктовані норми не гарантують стовідсоткової успішності реформи. Так відбувається тому, що нерідко положення законодавства порушуються під час безпосередньої реалізації змін. Наприклад, органи влади діють усупереч своїм повноваженням, неналежним чином обґрунтовують прийняті рішення, не дотримуються строків здійснення певних процедур.

Тому у разі наявності хоча б одного з цих аспектів у гру вступають суди, які за наслідками розгляду справ визнають реформи чи окремі їхні процедури незаконними.

Тож у підсумку судовий вплив виступає одним із індикаторів як мінімум продуманості, а то і (не)правильності вектора суспільних змін. На жаль, вітчизняний досвід організації попередніх спроб перезапуску державних інституцій і кадрового оновлення не завжди можна назвати успішним. Результати судового оскарження видають на-гора всі промахи, які були допущені розробниками нововведень. Однак у цьому є і позитивний момент — судовий контроль виступає запобіжником і застерігає від повторення аналогічних помилок надалі. І цей досвід варто враховувати вже зараз, коли ми плануємо реформи, потрібні для повноцінного членства України в ЄС.

Текст підготовлений у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу.

14 вересня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) провела експертне обговорення стосовно результатів дослідження про судовий вплив на реформи в Україні». Ця робота підготовлена в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Контекст. Сьогодні Україна має реальний шанс реалізувати свої прагнення євроінтеграції і стати повноправним членом Європейського Союзу. Проте для цього ще треба подолати довгий та складний шлях проведення реформ. І ключовим тут буде саме якість цих реформ. Тому надзвичайно важливо долучати до процесу дизайнування реформ не тільки державні органи, а й громадянське суспільство та незалежних експертів.

Під час заходу учасники обговорили явище судового втручання, його вплив на перебіг реформ та можливі кроки для покращення майбутніх реформ і співпраці між різними стейкхолдерами.

Модерував дискусію директор аналітичного напряму Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський. Він розповів про основні результати дослідження та ключові рекомендації для законотворців:

Олексій Цельєв, кандидат юридичних наук, доцент, експерт Центру дослідження верховенства права НаУКМА зауважив, що практика застосування нових норм може відрізнятися від задуму – і це нормальне явище:

Володимир Чабан, головний національний експерт проєкту Право-Justice, розповів про можливості розвитку та подальшої рчоботи з дослідженням ЛЗІ:

Карина Асланян, залучена до peer review дослідження експертка, поділилася своїм баченням практичного використання дослідження ЛЗІ:

Після врахування коментарів експертів дослідження буде опубліковано на вебсайті Лабораторії законодавчих ініціатив, а також направлено до відповідних державних органів для подальшого ознайомлення та застосування у законотворчій діяльності.

Довідкова інформація:

Проєкт «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який виконується за підтримки Європейського Союзу, спрямований на підвищення спроможності Кабінету Міністрів та Верховної Ради у процесі подолання наслідків війни та на шляху до членства України в ЄС шляхом надання експертної та комунікаційної підтримки від громадських організацій щодо розробки та впровадження відповідних законів і політик.

Детальніше про проєкт: https://parlament.org.ua/2022/09/19/ali-eu-readiness-consortium/ . 

За додатковою інформацією звертайтеся до Марії Герелес, Директорки комунікаційного напряму Лабораторії законодавчих ініціатив, mg@parliament.org.ua.

13 вересня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) презентувала результати дослідження «Вплив судового втручання: роль судів загальної юрисдикції у перебігу реформ в Україні». Ця робота підготовлена в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Контекст. Сьогодні вже очевидно – навіть такі довгоочікувані та багатообіцяльні реформи як ті, що почалися після Революції Гідності, не стали успішними кейсами. Це сталося з багатьох причини. І одна з них – судове втручання. Проте для на здійснення наших євроінтеграційних бажань ми маємо виконати зобовʼязання щодо реалізації реформ та наближення законодавства України до законодавства ЄС. І важливим критерієм тут буде не просто прийняття законів та початок реформ, а їх сталість, тому необхідно дизайнувати якісні реформи без законодавчих прогалин та недоліків.

Під час заходу учасники обговорили явище судового втручання, його вплив на перебіг реформ та можливі кроки для покращення майбутніх реформ і співпраці між різними гілками влади.

Модерувала дискусію виконавча директорка Лабораторії законодавчих ініціатив Світлана Матвієнко. Вона розповіла про саму ідею дослідження та чому варто приділити цьому питанню більше уваги:

Директор аналітичного напряму Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський розповів про основні результати дослідження та ключові рекомендації для законотворців:

Перший заступник Голови Верховної Ради України Олександр Корнієнко наголосив на важливості комплексної роботи усіх гілок влади у роботі над плануванням та впровадженням реформ:

Генеральний директор Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції Олександр Ільков зазначив, що архітектура реформ повинна будуватися на балансі:

Незабаром дослідження «Вплив судового втручання: роль судів загальної юрисдикції у перебігу реформ в Україні» буде опубліковано на вебсайті Лабораторії законодавчих ініціатив, а також направлено до відповідних державних органів для подальшого ознайомлення та застосування у законотворчій діяльності.

За додатковою інформацією звертайтеся до Марії Герелес, Директорки комунікаційного напряму Лабораторії законодавчих ініціатив, mg@parliament.org.ua.

13 вересня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив презентуватиме результати дослідження «Вплив судового втручання: роль судів загальної юрисдикції у перебігу реформ в Україні». Дослідження було підготовлене в рамках реалізації проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Захід відбудеться о 10:30 у прес-центрі Українського кризового медіа-центру (м. Київ, вул. Хрещатик, 2 «Український дім»). Реєстрація — за посиланням: 

https://forms.gle/YyhwwN66r9xGPwhX6

Контекст. Впровадження реформ – це завжди тривалий та складний процес, а їх належне проведення набуває особливої важливості в умовах євроінтеграційних процесів та плануванні післявоєнного відновлення. Однак досвід організації реформ в Україні не завжди має позитивний характер, оскільки нерідко результати впровадження змін не відповідають очікуванням. І доволі часто фінальну крапку у дискусійному питанні щодо результативності тієї чи іншої реформи ставлять саме суди, які виступають арбітрами у цих спорах.

Мета презентації — обговорити описані у дослідженні типові помилки, які супроводжують процес реформ в Україні та презентувати рекомендації, які б дозволили знизити ризики втручання судів у реалізацію державної політики в цій частині.

Запрошуємо до участі у заході представників ЗМІ. Мова заходу: українська. Контакти: Марія Герелес,комунікаційна директорка Лабораторії законодавчих ініціатив,mg@parliament.org.ua, тел.: +38 063 531 61 06.

Наразі Україна перебуває на важливому етапі свого розвитку, коли реформи виступають обов’язковим елементом вдосконалення існуючого суспільно-політичного ладу. Особливо значення ці процеси набули в умовах Революції Гідності, коли українці обрали проєвропейський вектор розвитку нашої держави. Новий поштовх до впровадження масштабних змін з’явився після вторгнення рф у 2022 році, коли Україна отримала реальний шанс реалізувати свої давні плани щодо євроінтеграції і стати членом Європейського Союзу.

Після підписання Угоди про асоціацію з ЄС Україна зобов’язалася привести своє законодавство та практику функціонування державних інституцій у відповідність до європейських стандартів, а це, у свою чергу, вказує на потребу суттєво модернізувати значну частину сфер суспільного життя. До того ж потреба у реформах гостро постала в умовах руйнувань, які принесла в Україну війна. Тому основна мета на сьогодні — не лише зберегти, але й відбудувати державу, на що націлений План Відновлення України. У зв’язку з цим перед нашою країною стоїть важливе завдання — обдумано поставитися до того, як ці реформи будуть розроблятися та впроваджуватися. Саме виважений підхід дасть можливість прискорити європейське майбутнє України.

Орієнтиром для побудови стратегії впровадження змін може стати попередній досвід проведення реформ, коли після кризи запускалися процеси оновлення та суттєвого вдосконалення публічно-владних інституцій. Водночас цей досвід показує не лише позитивні зрушення, яких вдалося досягти, але й акцентує увагу на проблемах, яких варто уникати. Нерідко до процесу виявлення недоліків долучаюся і суди, які розглядають справи про реформи у порядку судового оскарження. У зв’язку з цим у межах виконання проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується ЄС, Лабораторія законодавчих ініціатив проводить дослідження щодо судового втручання у хід реалізації реформ.

Досвід втілення реформ у публічно-правовій сфері доводить, що не всі зміни увінчуються успіхом. Це передусім пов’язано з тим, наскільки відповідально та професійно представники влади підходять до питання їх дизайнування та реалізації. У зв’язку з цим маємо ситуацію, коли успішність реформи залежить від якості роботи владних інституцій на двох рівнях:

1. нормотворчому, який стосується дизайнування сутності та мети реформи, проведення підготовчої роботи (зокрема, розробки проєктів законів та підзаконних нормативно-правових актів) та прийняття нормативно-правових актів, якими регулюється процес проведення реформ;
2. правозастосовному, на якому власне і відбувається втілення реформи на практиці через діяльність уповноважених органів влади (та іноді представників громадського сектору).

Практика проведення низки реформ та процедур з очищення державної влади, які мали місце у 2014–2023 роках, засвідчує, що, на жаль, досить часто кожен з цих етапів супроводжується значною кількістю помилок. Як наслідок, результати окремих реформ та процедур були масово оскаржені у судах. Яскравим свідченням цього стали кейси щодо люстрації 2014 року, переатестації особового складу Національної поліції України 2015-2016 років, очищення судів від «суддів Майдану» та атестації прокурорів Генеральної прокуратури України 2019 року. 

Практика розгляду цих справ у судах спочатку була неоднорідною, що позначалося і на судових рішеннях про визнання реформ чи процедур з очищення влади «законними» чи, навпаки, «незаконними». Однак згодом українські суди стали дотримуватися єдиної лінії щодо оцінки якості цих процесів. Значний вплив у цьому випадку мали і позиції міжнародних судових інституцій. Це пов’язано з тим, що в окремих випадках спори виходять за межі національної юрисдикції і стають предметом розгляду Європейського суду з прав людини (наприклад, так було у кейсі щодо люстрації). Цей факт засвідчує масштабність проблем, які супроводжують хід реформ у нашій державі. А це аж ніяк не додає позитивної оцінки в очах міжнародних партнерів. 

Загалом аналіз судової практики показує, що багатьом реформам притаманні типові недоліки, які «традиційно» супроводжують процес впровадження суспільно-політичних змін. Так, вагомими підставами для оскарження запроваджених нововведень досить часто є наступні:

1. низька якість підготовки нормативно-правових актів, які супроводжують процес реформ в Україні;
2. неврахування міжнародних стандартів;
3. органи влади, долучені до втілення реформ, нерідко діють всупереч конкретним вимогам законодавства;
4. рішення, прийняті під час втілення реформ, не мають належного обґрунтування.

Нерідко до процесу визнання реформ недостатньо дієвими та неправильно спроєктованими долучається і Конституційний Суд України. Саме КСУ може визнати ту чи іншу норму законодавства неконституційною і, відповідно, поставити під питання легальність проведення реформи. Такі «повороти подій» у ході реалізації реформ є найбільш промовистими, оскільки вони напряму засвідчують негативні тенденції у законотворчому процесі.

До того ж ціна помилок, допущених під час невдалого дизайнування та втілення реформ на практиці, нерідко є досить високою. Суди присуджують значні суми компенсацій у разі, якщо реформу було визнано провальною і внаслідок цього було завдано шкоди інтересам інших осіб. Показово, що такі наслідки мали місце у кейсах щодо люстрації, атестації особового складу Нацполіції та атестації прокурорів Генеральної прокуратури. Беззаперечно, ці відшкодування є значним ударом по державному бюджету країни.

Тож у підсумку судові рішення є свідченням того, що поточна практика проведення реформ в Україні має бути змінена. Однин із ключових моментів на шляху до цього — це врахування негативного досвіду для подальшого вдосконалення стратегії реформування суспільних відносин.

Водночас варто відзначити, що з практикою впровадження змін у публічно-правовій сфері Україні не завжди все так сумно. Судове втручання не обов’язково має наслідком одностайне скасування результатів нововведень. Свідченням цього, до прикладу, є процедура заборони проросійських партій у 2022–2023 роках. Цей кейс підтвердив, що у випадку, коли запроваджувані зміни не мають недоліків нормотворчого характеру та повністю відповідають запитам суспільства, вони витримують перевірку судовим оскарженням. 

Відповідно, такий позитивний досвід має бути врахований органами влади і лягти в основу майбутнього дизайнування реформ та практики їх реалізації. Це пов’язано з тим, що успішність результатів уже апробовано, тож єдине, що залишається — поширювати цю практику надалі.

Звичайно, єдиного чіткого та покрокового плану проведення реформ не існує. Це передусім є наслідком того, що кожна з реформ має певні характерні особливості її організації та втілення. Однак це зовсім не означає, що немає жодних орієнтирів, слідування яким стало б запорукою ефективного реформування суспільних відносин. Ось ключові з них.

Насамперед особлива увага має бути приділена нормотворчому етапу. Це означає, що національне законодавство має бути чітко та детально прописане, розробка нормативно-правових актів має базуватися на міжнародних стандартах, а до процесу дизайнування мають залучатися експерти.

По-друге, під час розробки нових реформ має враховуватися попередній досвід (як позитивний, так негативний). Такий підхід надасть можливість заздалегідь попередити значну кількість типових недоліків. 

Насамкінець органи влади, які відповідають за втілення реформ на практиці, мають діяти виключно у межах компетенції, яка чітко визначена у нормах законодавства. Відповідно, має виключатися будь-яке дублювання повноважень, необґрунтованість рішень та порушення порядку реалізації реформ. 

Тож представникам української влади ще є над чим працювати, адже вдосконалення процесу проведення реформ — наше стратегічне завдання в умовах війни та повоєнної відбудови. Саме вдало спроєктовані реформи допоможуть наблизити перемогу та відкрити шлях у європейське майбутнє для України.