Громада є основним носієм функцій місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування відповідають за більшість послуг на місцях: за дошкільну та шкільну освіту, медичні, соціальні, адміністративні послуги, забезпечення функціонування закладів культури, громадського порядку, благоустрою, земельних відносин та інші повсякденні питання.

Важлива роль місцевого самоврядування і полягає у тому, що мешканець міста, селища чи села має право як самостійно вирішувати питання місцевого значення, так і під відповідальність органів і посадових осіб, тобто сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси  громад. Тому система місцевого самоврядування включає участь як мешканців, так і відповідних органів, які забезпечують якість послуг.

На місцях роль державної влади (або ж центральної виконавчої влади) виконують місцеві державні адміністрації (МДА). Місцеві державні адміністрації функціонують на обласному (ОДА) та районному рівнях (РДА). На другому етапі реформи було скорочено кількість районів із 490 до 136, тому кількість РДА теж скоротилася і змінилися їхні назви відповідно до назв новоутворених районів. Чинний Закон України “Про місцеві державні адміністрації” унормовує порядок утворення, реорганізацію та діяльність адміністрацій.

Основні завдання МДА – забезпечувати виконання законів на відповідній території, дотримання правопорядку, прав і свобод громадян, виконання спільних програм розвитку, співфінансування, підготовка і виконання бюджетів, координація територіальних органів виконавчої влади (ДСНС, Державна податкова служба, інспекції, тощо). Ці завдання базуються також на взаємодії з органами місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування і державна влада є цілісним організмом і без стабільної взаємодії між рівнями влади успішне функціонування державного апарату, а відповідно і здійснення реформ є малоймовірним. Особливо важлива ця взаємодія в умовах повномасштабної агресії росії проти України, коли необхідно забезпечувати «нормальну» життєдіяльності державних інституцій усіх рівнів.

Чинна редакція Закону про місцеві державні адміністрації частково окреслює взаємодію ОМС і державної влади як одне із завдань діяльності державних адміністрацій. Взаємодія МДА із ОМС за чинним законодавством стосується наступного:

1. сприяння у здійсненні власних повноважень ОМС (вирішення питань економічного, соціального, культурного розвитку територій);
2. зміцнення матеріальної та фінансової бази ОМС;
3. контроль виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади;
4. розгляд та врахування у своїй діяльності пропозицій ОМС;
5. можливість укладання договорів, створення спільних органів та організацій для виконання спільних програм.

Ще у чинній редакції закону передбачено, що МДА є стороною соціального діалогу на територіальному рівні і сприяють розвитку цього діалогу. Цей діалог повинен базуватися на принципах невтручання у роботу ОМС. Завдання, якими наділяються органи місцевого самоврядування, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншими органами (центральними чи регіональними).

Взаємодія між ОМС та МДА, як засвідчують і міжнародні практики, і результати проведених інтерв’ю повинна базуватися на співпраці. Зокрема, якщо місцева державна адміністрація розглядає питання, які стосуються предмету діяльності ОМС або зачіпають їхні інтереси, то про це має повідомлятися представників органів місцевого самоврядування. Вони мають право брати участь у загальних зборах, якщо це стосується інтересів органів місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування, у свою чергу, можуть висловлювати свою позицію щодо питання, вносити пропозиції або ж намагатися скасовувати те чи інше рішення.

Ця взаємодія включає також консультативну, методичну допомогу для ОМС (наприклад, щодо фінансування програм, затверджених центральною владою можливостей реалізації проектів, вирішення освітніх, безпекових питань тощо) для зміцнення матеріальної, фінансової бази ОМС.

Вище були проаналізовані нормативні аспекти взаємодії ОМС та МДА, які передбачені у законодавстві та міжнародних практиках. Ця частина аналізу стосується виключно оцінки позицій стейкхолдерів щодо взаємодії із МДА, отриманих у результаті проведених інтерв’ю.

Хоч і на другому етапі реформи був сформований новий адміністративно-територіальний устрій, проте державні адміністрації продовжують працювати за старими правилами. На сьогодні досі невирішене питання щодо функціонування ОДА та РДА у частині їхніх повноважень та взаємодії з органами місцевого самоврядування.

Взаємодія між МДА та ОМС залежить від волі та бажання як керівників МДА, так і ОМС співпрацювати. На місцях є певна частка осіб, які не мають амбіцій втілювати зміни. З іншого боку, на бажання представників ОМС співпрацювати з МДА впливає рівень компетенцій представників МДА. Особливо це стосується районного рівня, адже здебільшого працівники РДА після реформування перейшли працювати у структури органів місцевого самоврядування. Відповідно, на сьогодні малоймовірно отримати фахову консультацію у РДА.

МДА залишається «координаційно-інспектуючим центром», а співпраця з ОМС, здебільшого, «статистична». Це стосується запитів, які, як і раніше, вимагаються від органів місцевого самоврядування. Окрім цього, це призводить до дуальної системи управління на рівні МДА – бо РДА дублюють роботу ОДА. Оскільки райони втратили більшість своїх повноважень, наразі немає чітко прописаних обов’язків РДА. Ця проблема впливає на людський, часовий ресурс ОМС, які наразі виконують важливу функцію для громади в умовах воєнного стану. І ця проблема є наслідком неузгодженості повноважень адміністрацій.

на сьогодні у деяких регіонах МДА намагаються втримати владу на місцях, і відсутність чіткого механізму поширює практики, коли МДА вимагають у ОМС перед затвердженням рішень обговорювати його заздалегідь з МДА.

Особисті, політичні інтереси ОДА превалюють над інтересами ОМС. Зокрема, обласна державна адміністрація як орган державної влади зацікавлена у розвитку якоїсь однієї громади. І відповідно реагування на запити інших громад відбувається із затримками (наприклад, стосовно фінансових можливостей) або взагалі не враховуються інтереси громади. Це також пов’язано із тяглістю старих моделей, коли ОДА виконувала роль важливої владної еліти у регіонах і були радше політизованими, а не державними структурами.

На місцях простежується модель взаємодії, коли голови МДА намагаються вирішувати більшість питань самостійно. Цей аспект залежить від вищезазначених, а особливо від політичної волі керівників. Це також впливає на якість співпраці, адже якщо і проводяться спільні наради, збори – вони можуть бути формальними і без прозорої комунікації.

Однозначно, МДА є важливими суб’єктами, які мають вплив і ведуть переговори на місцях (наприклад, щодо співфінансування, програм). Також з точки зору європейських практик, держава і місцеве самоврядування є цілісними, а не окремими суб’єктами. Врегулювання балансу взаємодії між МДА та ОМС на рівні правових  механізмів сприятиме мінімізації вищезазначених проблем, оскільки будуть чітко встановлені правила та відповідні наслідки за порушення цих правил. З одного боку, МДА нестимуть відповідальність за свої рішення. Наприклад, якщо трапляються критичні ситуації, коли потрібно залучити територіальний підрозділ міністерства, то їхня координація відбувається головою обласної державної адміністрації, який і нестиме відповідальність за такі рішення. З іншого боку, громади зберігатимуть суб’єктність на місцях і матимуть правовий захист у разі втручання у справи ОМС. Якщо на місцях функціонуватиме політична культура, заснована на партнерстві, повазі, відкритості, це захистить державу загалом перед зовнішніми та внутрішніми викликами.

Аналіз засновується, з одного боку, на огляді чинних законодавчих норм щодо функціонування державних адміністрацій, а з іншого – на проведених напівструктурованих глибинних інтерв’ю із експертами.

Публікуємо переклад тексту наших партнерів – Парламентського центру.

П’ятеро високопоставлених депутатів українського парламенту 1 квітня завершили дводенний візит до Оттави, який включав низку зустрічей на високому рівні з представниками уряду та парламенту Канади. У постійному заклику до підтримки з боку Канади їхня позиція була послідовною: вдячність Канаді за підтримку України та прохання її розширити.

Делегація на чолі з народною депутаткою від партії «Слуга народу» і головою підкомітету з державних видатків бюджетного комітету Лесею Забуранною провела закриту зустріч з прем’єр-міністром Канади Джастіном Трюдо та віцепрем’єр-міністром Христею Фріланд. Також провели окремі зустрічі з міністром міжнародного розвитку Гарджіт Саджан; послом Канади у справах жінок, миру та безпеки Жаклін О’Ніл; сенаторами Бемом (голова) і Хардером (заступник голови) постійної комісії Сенату із закордонних справ і міжнародної торгівлі; та з депутатами від парламентської групи Канадсько-української дружби.

Делегація також взяла участь у спеціальному засіданні Постійної комісії Палати громад із закордонних справ та міжнародного розвитку, де поінформувала про ситуацію воєнного часу в Україні.

Окрім депутатки Забуранної, до складу делегації увійшли депутатка Євгенія Кравчук, заступниця голови партії «Слуга народу», заступнця голови Комітету з питань гуманітарної та інформаційної політики; народна депутатка Анастасія Радіна, також із «Слуги народу», голова Комітету з питань антикорупційної політики; народна депутатка Іванна Климпуш-Цинцадзе від партії «Європейська солідарність», голова Комітету з питань євроінтеграції, колишня віцепрем’єр-міністр України; та народна депутатка Марія Іонова, також від «Європейської солідарності», голова підкомітету з питань законодавчого забезпечення реалізації Стратегічного курсу держави на повне членство в ЄС та НАТО та членкиня парламентського Комітету з питань зовнішньої політики та міжпарламентського співробітництва.

У п’ятницю на організованій канадськими парламентарями прес-конференції українські депутати наголосили на гуманітарній катастрофі, що розгортається в Україні, відзначивши, що руйнування та людські жертви є немислимими для канадців, які спостерігають здалеку в мирі та безпеці. Депутати наголосили на необхідності термінового надання Україні подальшої військової та фінансової допомоги, а також введення додаткових санкцій проти російської економіки. Українська делегація прямо просила випровадити російських дипломатів з Канади та з багатосторонніх організацій, членом яких є Канада.

Делегація закликала посилити підтримку України, зокрема надати більше важкої військової техніки, посилити санкції та пришвидшити оформлення тимчасово переміщених осіб. Вони також закликали Канаду до пильності щодо моніторингу та повідомлення про військові злочини, вчинені російськими збройними силами.

Під час прес-конференції депутатки наголосили, що російське вторгнення завдає шкоди, зокрема українським жінкам, зазначивши, що сексуальне насильство є одним із військових злочинів, які вчиняють російські солдати.

Окрім офіційних зустрічей, депутатки приділили багато уваги канадським ЗМІ, щоб донести інформацію про те, що Україні життєвонеобхідна додаткова допомога, і Канада має надати більше підтримки.

Парламентський центр (Канада) та Лабораторія законодавчих ініціатив співпрацюють у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки і оборони в Україні» (PASS Ukraine), який реалізується за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади (Canada’s Foreign Policy—Global Affairs Canada) у межах Програми розбудови миру та стабілізації (PSOPs).

Цю публікацію підготовано також за фінансової підтримки Швеції.

У попередній частині ми описували, що робили народні депутати, коли і як часто збиралися, які закони приймали. В цій частині йдеться про формат їхньої роботи.

5 засідань парламенту пройшли в місті Київ у будівлі Верховної Ради. До Києва вже декілька разів заїжджали російські ДРГ, а за пару десятків кілометрів від столиці майже весь час повномасштабного вторгнення знаходилися підрозділи російських військ, тільки наприкінці березня вони відсунулися до кордону. У таких умовах засідання проводяться в особливому режимі.

Спершу напрацьовуються проєкти законів (онлайн чи офлайн – достеменно невідомо), провідну роль при цьому відіграють комітети. Після реєстрації проєкту закону, відбуваються консультації на рівні Погоджувальної Ради, фракції, груп, комітетів. Там обговорюються всі деталі та напрацьовується спільна позиція. Після того, як позиції узгоджені і набирається достатня кількість законопроєктів (близько 20), починається збір депутатів з різних областей України.

Саме засідання Верховної Ради починається з виконання гімну України, який депутати співають самостійно, без фонограми чи музики. Звичайної трансляції на телеканалі Рада не відбувається.

Після гімну відбувається голосування за вже погоджені проєкти законів.

У разі необхідності Верховна Рада може бути прийняте рішення про одноразове відхилення (ad hoc) від процедур, передбачених цим Регламентом. Таке рішення приймається без обговорення шляхом голосування, яке проводиться після внесення відповідної пропозиції. Детальніше про цю процедуру можна дізнатися з ст. 50 Регламенту ВРУ. Проте все ж таки звертаємо увагу, що передбачена Регламентом процедура ad hoc стосується одноразового відхилення від процедур, а не постійну допустиму процедуру для голосування усіх законопроєктів.

Небезпечні умови проведення засідань та загроза боїв у Києві спонукали повернутися до дещо призабутої (з часів локдауну) ідеї проведення дистанційних засідань. Вже на другий тиждень повномасштабної війни було зареєстровано відповідний законопроєкт. Однак з того часу пройшло вже два засідання, а цей законопроєкт так і не розглядався.

Але повернімося до формату роботи ВРУ. Якщо і говорити про «турборежим», то він застосовується саме зараз.

Оцінити дотримання регламентних норм під час засідання складно, зважаючи на їх закритість. У деяких випадках не можна було навіть знайти тексти законопроєктів та інших супровідних документів на час, коли зʼявлялися новини про їхнє прийняття. Звісно, ці порушення виправдовуються надзвичайними обставинами роботи ВРУ.

Дати відповідь на ці питання наразі складно. Але така ситуація підводить до важливого питання.

Це питання роботи Верховної Ради у надзвичайному стані, коли нормальні, звичайні процедури її роботи порушуються.

Такий формат роботи має декілька недоліків:

1. Немає захисту від поганої якості законодавства. За нормальних умов законопроєкт має пройти декілька експертиз, декілька читань, публічні обговорення, важливі законопроєкти знаходяться під пильною увагою громадськості. Для всього цього виділяється багато часу. Якщо говорити про великі законопроєкти, то навіть вичитати законопроєкт (не говорячи вже про аналіз) за 1-3 дні надзвичайно складно.
2. Формат неформальних домовленостей є досить крихким. Наразі політичні сили мають консенсус, що заснований чи то на патріотичному підйомі, чи то на страху. Але війна затягується, а затяжна війна може потребувати все більш непопулярних рішень, і на якомусь етапі окремі політичні сили у відносно спокійному Києві можуть переглянути свою позицію щодо консолідованої та конструктивної роботи на користь майбутніх електоральних бонусів.
3. У ІХ скликанні є монобільшість, коли одна фракція формує коаліцію. Однак це виняток з правил для української політики. Тобто влада в принципі здатна самостійно зібрати необхідну кількість голосів, що стимулює менші фракції та групи приєднуватися до влади, щоб демонструвати єдність і не бути зрадниками. Якщо ж розглядати наявну ситуацію ширше, то відкритим є питання, як вели б себе політичні сили конфігурації другої половини нульових років, коли коаліції та домовленості між партіями були дуже непевні.

Тобто необхідно виписати особливі процедури  роботи ВРУ, зокрема, як готуються законопроєкти, як проходять засідання, які норми Регламенту не діють на час воєнного та надзвичайного станів тощо. Можливо, треба розглянути питання створення механізму швидкої заміни депутатів та удосконалити порядок позбавлення депутатів мандату. Це може знадобитися як для покарання відвертих зрадників України, так і для забезпечення роботи ВРУ у разі смерті частини депутатів.

У такі складні часи виникає ширше питання балансу дотримання законних процедур та легітимності. Звісно, легітимність влади, легітимність Верховної Ради засновується не лише на дотриманні закону, але законність є важливим її складником.

Порушення строку надання депутатам висновку ГНЕУ навряд чи сильно нашкодить легітимності прийнятого рішення, а от якщо колишні депутати від «Партії регіонів» десь зберуться і оголосять, що всі рішення ВРУ, починаючи з 2014 року є недійсними, то така дія майже напевно буде вважатися нелегітимною більшістю громадян України.

Це два полюси, між ними є великий простір порушень закону різної тяжкості. Скажімо, наскільки постраждає легітимність в разі влучання ракети в будівлю на Грушевського 5 або якщо депутати будуть, без прийняття відповідного закону, проводити засідання по скайпу. В умовах бойових дій, нетипових ситуацій складно визначити, в якій точці рішення, прийняті з порушенням законодавства, перестають бути легітимними.

23 лютого 2022 року Верховна Рада затвердила введення надзвичайного стану. Однак він так і не встиг початися, адже після ракетних і бомбових ударів, зранку 24 лютого, було запроваджено воєнний стан. Вже більше місяця Україна живе у воєнному стані. Верховна Рада не була паралізована і протягом цього місяця працювала. Але що саме робив парламент протягом місяця війни? Відповідь на це питання має декілька вимірів.

Головні напрями роботи законотворчості Верховної Ради на сьогодні:

Обороноздатність. Серед найважливіших ухвалених законопроєктів є:

1. № 7120 – дозволяється видача цивільним особам та іноземцям зброї, її застосування на час воєнного стану для відбиття збройної агресії Росії.
2. № 7145 – закріплення поняття «бойового імунітету». Суть бойового імунітету в тому, що особа не підлягає кримінальній відповідальності за застосування зброї проти осіб, які здійснюють збройну агресію проти України.
3. № 7149 – можливість скасування запобіжного заходу або тримання під вартою для призову на військову службу. Це не стосується осіб, обвинувачених у державній зраді, вбивстві, злочинах, повʼязаних з насильством, зґвалтуванням, організованою злочинністю, військовими злочинами.
4. № 7130 – прискорення вступу в дію закону щодо військового капеланства.
5. № 7161 – збільшення в особливий період загальної чисельності Державної прикордонної служби України на 7000 військовослужбовців.
6. № 7167 – збільшення на 67 млрд грн видатків на армію та обмеження використання коштів дорожнього фонду.
7. № 7157 – Президент та РНБО будуть визначати, які території є окупованими і, відповідно, на які території поширюються положення закону «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України».
8. № 7180 – спрощення процедури призначення командирів добровольчих формувань територіальної оборони, збільшення призивного віку, збільшення повноважень органу влади, що організує рух опору та соціальних гарантій учасників такого руху.
9. № 7229 – встановлення винагороди за техніку, що добровільно передається ЗСУ. Всього встановлено винагороди за 11 категорій техніки. Найбільше – за літак чи корабель. За їхню здачу російські військові зможуть отримати по $1 млн.

Економічний блок. Серед найважливіших ухвалених законопроєктів є:

1. № 7137д – додаткові податкові стимули для підтримки бізнесу під час війни. Діє під час воєнного та надзвичайного стану. В цілому більше ніж 40 новацій. Деякі з них: можливість фізичним особам-підприємцям та юридичним особам з оборотом до 10 млрд грн сплачувати єдиний податок з обороту в обсязі 2% за правилами, зі звільненням від податку на прибуток, ПДВ та інших платежів; для фізичних осіб-підприємців 1-ї та 2-ї груп сплата єдиного податку є добровільною; зменшення ПДВ до 7%  та звільнення від акцизу з пального; звільнення споживачів від відповідальності перед кредитодавцем за прострочення виконання зобов’язань за договором про споживчий кредит; звільнення від оподаткування ПДФО допомоги постраждалим від військової агресії рф.
2. № 7038д – збільшення ренти на видобуток газу на час воєнного стану та надзвичайного стану.
3. № 7178 – спрощення доступу аграріям до оренди комунальної та державної землі, яка використовується для ведення сільського господарства.
4. № 7190 – митна реформа, зокрема звільнення від митних зборів та ПДВ імпорту для деяких категорій товарів.
5. № 7234 – податкові та митні новації, зокрема звільнення від митних платежів товарів для ЗСУ.

Соціальний блок. Серед найважливіших ухвалених законопроєктів є:

1. № 7151 – добровольці Сил територіальної оборони ЗСУ зможуть визнаватися учасниками бойових дій та особами з інвалідністю внаслідок війни.
2. № 7133 – в умовах воєнного стану вчителі не звільняються з роботи, їм гарантується заробітна плата та інші гарантії. Також гарантії держави щодо організації освітнього процесу у формі найбільш безпечній для життя і здоров’я людей.
3. № 7160 – на час воєнного стану закон встановлює особливе регулювання трудових відносин між роботодавцями та працівниками. Для відвернення або ліквідації бойових дій передбачили можливість переведення працівника на іншу роботу без його згоди, встановили право працівника розірвати трудовий договір за власною ініціативою без попередження роботодавця у двотижневий строк у зв’язку з веденням бойових дій та загрозою для життя і здоров’я; скасували більшість обмежень щодо роботи в нічний час, залучення до нічних і надурочних робіт, робіт у вихідні, святкові і неробочі дні, направлення у відрядження; встановили, що у випадку неможливості виплати заробітної плати через воєнні дії така виплата може бути призупинена до моменту відновлення можливості підприємства здійснювати основну діяльність; передбачили можливість призупинення трудового договору та тимчасового звільнення роботодавця від обов’язку забезпечувати працівника роботою і тимчасове звільнення працівника від обов’язку виконувати роботу за трудовим договором тощо.
4. № 7132 – відміна ЗНО та інших екзаменів у 2022 р.
5. № 7185 – щодо статусу ветеранів війни та їхніх соціальних гарантій.
6. № 5583 – щодо системи соціального захисту ветеранів.
7. № 6417 – щодо пенсій сімʼям загиблих захисників України.
8. № 7220 – забезпечення допоміжними засобами реабілітації населення, постраждалого від збройної агресії Російської Федерації.

Покарання колаборантів, диверсантів, мародерів. Серед найважливіших ухвалених законопроєктів є:

1. № 5143 – особи, які засуджені за колабораційну діяльність, не матимуть права займати переважну кількість посад в органах, що займаються організацією виборів, нести військову службу, а партії, в яких ці особи займають посади, будуть ліквідовані.
2. № 5144 – вводиться нова стаття в кримінальному кодексі –  «Колабораційна діяльність». За колабораційну діяльність передбачено покарання до 15 років увʼязнення, заборона на зайняття частини посад та спеціальний порядок досудового розслідування.
3. № 5101 – вводиться заборона щодо виправдання агресії, глорифікацію збройних формувань агресора, встановлення санкцій для політичних партій, громадських обʼєднань та релігійних організацій за діяльність з порушення суверенітету України.
4. № 7116 – встановлює, що особи, засуджені за державну зраду чи диверсію, отримають максимальне покарання у вигляді 15 років або довічного увʼязнення. Амністія до таких осіб не буде застосовуватися.
5. № 7124 – визначає воєнний стан як кваліфікуючу обставину для ряду злочинів (крадіжки, грабіж, розбій, вимагання, привласнення чужого майна). За мародерство підвищується мінімальна межа покарання у виді позбавлення волі з трьох до п’яти років.
6. № 7189 – введення кримінальної відповідальності (до 12 років) за публікацію інформації про місцезнаходження української збройних сил.

Схоже, що російське вторгнення завдало великої шкоди проросійським політичним силам. Мова, перш за все, про ОПЗЖ. До початку вторгнення, частина депутатів від ОПЗЖ виїхали з України, що може наводити на думку про те, що вони володіли інформацією про це вторгнення. 15 березня 4 депутати ВРУ вийшли з цієї фракції, а Ілля Кива був позбавлений депутатського мандата.

Приблизно в цей же час прокотилася хвиля виходу з фракцій ОПЗЖ депутатів місцевих рад. 16 березня до складу Української частини Парламентського комітету асоціації між Україною та ЄС було внесено зміни – замість представника ОПЗЖ Олега Волошина, заступницею Голови УЧ ПКА обрали народну депутатку від партії «Голос» Інну Совсун. 20 березня РНБО обмежила діяльність ОПЗЖ. 24 березня ще 5 депутатів Верховної Ради вийшли з цієї фракції. Тобто лише на парламентському рівні ОПЗЖ втратила чверть складу своєї фракції. Хоча деякі депутати від ОПЗЖ, включаючи Голову фракції, все ж приймають участь у роботі ВРУ.

Досить незвичною виглядає новина про те, що Антон Яценко покинув фракцію «Батьківщина». Цей народний депутат перейшов до цієї фракції лише у травні 2021 року.

24 березня відбулися перші кадрові зміни в складі уряду. Роман Лещенко був звільнений з посади Міністра аграрної політики та продовольства. На його місце призначили [тепер вже екс-] Голову Комітету з аграрної політики, Миколу Сольського. ЗМІ повідомляють, що така перестановка повʼязана з особистим станом Романа Лещенка, а не з якимись недоліками в його роботі.

В березні народні депутати активізували дипломатичний напрям роботи. Щодня відбуваються події в цьому напрямку.

Руслан Стефанчук виступив на 144-й Асамблеї Міжпарламентського союзу, після чого Міжпарламентський союз засудив напад Росії на Україну. Руслан Стефанчук також виступив перед деякими іноземними парламентами (наприклад, виступ перед Естонським парламентом).

Засідання Верховної Ради 24 березня особисто відвідали спікери парламентів Литви, Латвії та Естонії. А 1 квітня перед Верховною Радою наживо виступила Президент Європарламенту Роберта Мецола. Ці візити продемонстрували підтримку України з боку трьох балтійських країн та всього Євросоюзу.

Постійні консультації та обговорення наявні на індивідуальному рівні парламентарів. Голова ВРУ, голови комітетів та окремі депутати говорять про потреби України зі своїми колегами з іноземних парламентів.

Останнім часом Комітет з питань зовнішньої політики провів багато спільних засідань з аналогічними комітетами інших держав, зокрема Бельгії, Німеччини, Чехії тощо. Інші комітети ВРУ та керівництво ВРУ постійно роблять звернення та заклики до іноземних держав, чи їх парламентів.

Верховна Рада чи не з перших днів війни закрила велику частину своїх даних. Це стосується відкритих даних (Портал відкритих даних) та інформації про народних депутатів. Наразі доступ до більшості відкритих даних відновлено. Однак це не стосується інформації про народних депутатів. Ні на сайті ВРУ, ні на порталі відкритих даних цієї інформації немає. Рішення про закриття доступу до даних про народних депутатів було прийнято для гарантування їхньої безпеки. Крім цього, стара версія сайту Верховної Ради і стара пошукова система законотворчості тепер не працюють. Їм на зміну прийшли нові сайт та пошукова система.

Зараз діяльність депутатів не обмежується законотворчістю та парламентською дипломатією. Багато хто активно займається евакуацією людей з прифронтових регіонів, збором чи доставкою гуманітарної допомоги, допомогою військовим та біженцям, хтось вступив в територіальну оборону, а хтось воює в лавах ЗСУ (для цього навіть прийняли в першому читанні спеціальний законопроект № 7187, який має зберігати за депутатами заробітну плату на час служби депутатів у ЗСУ).

Варто звернути увагу на роль народних депутатів. Часто на побутовому рівні, в сприйнятті багатьох громадян народні депутати постають в образі зажерливих крадіїв, аферистів, корупціонерів, клоунів та балаболів, які постійно перебувають на Мальдівах, витрачаючи накрадені кошти. Дійсно, частина депутатів, схоже, такими і виявилися. Однак більшість депутатів не втекли і не розбіглися. Вони залишилися в Україні, працюють та допомагають цивільним і військовим різними способами.

Другий випуск нового часопису присвячено огляду трьох передбачених Регламентом механізмів, які працюють у дуже незвичний спосіб. Це – третє читання законопроєктів, альтернативні законопроєкти та постанови про скасування. Усі вони або не працюють зовсім, або працюють не за своїм первісним призначенням.

У випуску розглядається нормативне регулювання, історія функціонування (з деталізованими кількісними даними), особливості сучасного (не)застосування та майбутні перспективи.

Ключова ідея цього аналізу – окреслити процедурні особливості формування сил національного спротиву у громадах та актуальні виклики у процесі реалізації. Адже у зв’язку із початком повномасштабного вторгнення російських військ в Україну, громади змушені швидко мобілізувати свої ресурси для максимальної оборони своїх територій.

У цьому аналітичному документі розглянуто:

• основні законодавчі норми, які стосуються формування сил національного спротиву (див. додаток 1)
• практики реалізації норм законодавства
• поширені виклики та проблеми, які виникли у громадах у процесі формування та комплектування сил спротиву
• короткий дороговказ налагодження системи формування сил спротиву

Висновки засновуються на аналізі нормативно-правових актів, офіційних веб-сторінок обласних військових адміністрацій та глибинних напівструктурованих інтерв’ю з представниками органів місцевого самоврядування.

24 лютого 2022 року російські війська почали атакувати територію України – як військові об’єкти, так і мирні житлові райони. З того часу міста, селища, села України живуть в жорстоких умовах, які диктує їм війна. Збройні Сили України ще з 2014 року працюють в умовах особливого періоду. Станом на сьогодні це стосується і Сил територіальної оборони. Для захисту кожного міста, селища, села «на місцях» утворилися різні групи, які створюють максимальну безпеку для мешканців громад – територіальна оборона, добровольчі батальйони, волонтерські спільноти.

Саме після ухвалення Президентом рішення про запровадження в Україні воєнного стану завдання, які виконує територіальна оборона, пов’язані із:

• захистом території, населення від загроз;
• охороною важливих стратегічних і комунікаційних об’єктів, критично важливої інфраструктури;
• участю у боротьбі з диверсійно-розвідувальними силами та іншими збройними формуваннями агресора;
• ліквідацією наслідків ведення бойових дій.

Актуальні практики формування територіальної оборони в українських громадах

З початку повномасштабного вторгнення російських військ на територію України, громади зіштовхнулися із певними труднощами у формуванні та комплектуванні сил спротиву на своїй території. Для проведення пілотного дослідження щодо процедурних особливостей формування сил спротиву у громадах було здійснено:

1. Контент-аналіз офіційних веб-сторінок обласних військових державних адміністрацій (24 області). Зокрема, аналіз інформації щодо періоду формування національних сил спротиву на території області (до початку війни чи у період війни), проведення навчання для добровольців, комплектування блокпостів, проведення інформаційної кампанії щодо доцільності формування територіальної оборони.
2. Три глибинні напівструктуровані інтерв’юУмови воєнного стану на всій території України не дозволили провести опитування достатньої кількості респондентів, особливо представників органів місцевого самоврядування, тому дослідження не претендує на репрезентативність та є пілотним етапом. з представниками органу місцевого самоврядування. Це сприяло визначенню точкових проблем громад у формуванні та комплектуванні територіальної оборони, а також процедурних особливостей її створення та юридичного закріплення. Питання стосувалися практики організації тероборони у громаді, управлінської координації, проведення навчання для добровольчих формувань, забезпечення зброєю та іншими необхідними матеріально-технічними засобами, надання соціальних гарантій для добровольчих формувань.

Загалом, в усіх областях України територіальна оборона формувалася до початку повномасштабного вторгнення російської армії. Концепція розгортання сил спротиву виглядала наступним чином – спочатку в областях формувалися батальйони територіальної оборони в окремих районах, а наступним етапом було утворення добровольчих формувань у громадах. Комплектування підрозділів територіальної оборони відбувалося у плановому порядку. На офіційних веб-сторінках обласних державних адміністрацій подана інформація про норми ЗУ «Про основи національного спротиву», у положенні якого закріплена процедура створення територіальної оборони. Із того часу на рівні громад розпочалися як системне налагодження управління штабами, закріплення відповідальних органів, так і черговий порядок прийому осіб до бойових частин. Зокрема, прийом здійснювався на базі Територіальних центрів комплектування та соціальної підтримки, які на сьогодні замінюють собою радянську систему військових комісаріатів.

Окрім цього, 11 лютого 2022 року був проведений Конгрес місцевих і регіональних влад, у якому взяли участь Президент, центральні органи влади та органи місцевого самоврядування. Під час заходу обговорювалися процедурні особливості побудови ефективної моделі територіальної оборони і національного спротиву – зокрема, щодо повної взаємодії влади всіх рівнів і зони відповідальності. Таким чином, формування сил національного спротиву та система управління територіальною обороною були  важливими й актуальними питанням для всіх регіонів України, особливо після набуття чинності ЗУ «Про основи національного спротиву».  

Також проводилася активна інформаційна політика у регіонах щодо ролі територіальної оборони та важливості спротиву у кожному місті, селищі, селі, тим самим підвищувався рівень мотивації мешканців до здійснення оборони своїх територій. Чітке розуміння мешканцями громад системи оборони сприяло формуванню добровольчих груп та можливості для громадян, які мають цивільний статус, у добровільному порядку долучатися до тероборони.

Системна комунікація органів влади всіх рівнів також дозволила забезпечити і зосередити увагу керівників місцевих органів влади на тому, що в кожному батальйоні територіальної оборони мають бути приміщення для зберігання зброї, боєприпасів та інших документів. Відповідно, органи місцевого самоврядування у процесі підготовки та комплектування батальйонів, добровольчих формувань мали змогу підготувати фінансово-економічну та майнову частини.

Вчасне формування груп територіальної оборони у регіонах сприяло початку проведення масових вишколів з резервістами та військовозобов’язаними Сил територіальної оборони із залученням громадян за адміністративно-територіальним принципом. Знову ж таки чітка комунікація органів влади на всіх рівнях сприяла проведенню таких заходів.

Тому станом на лютий 2022 року загалом комплектування підрозділів територіальної оборони відбувалося за графіком. Найгірший стан виконання плану спостерігався у Києві та Київській області, Маріуполі, Одесі, Рівному. Також батальйони територіальної оборони в 13 прикордонних областях були укомплектовані не менше ніж на 70%. Попередньо планувалося до кінця березня довести цей показник до 90%. Крім того, на кінець березня планувалося мати не менше 70% резервістів, що проходитимуть службу в батальйонах тероборони. Відповідно, повне комплектування територіальної оборони відбувалося вже в умовах війни, оскільки 24 лютого росія здійснила повномасштабне вторгнення в Україну.

У зв’язку з цим громади зіштовхнулися із викликами, які пов’язані як із необхідністю оперативної організації оборони своїх території, так і потоком внутрішньо переміщених осіб, які масово почали виїжджати у західні регіони України з міст, де ведуться активні бойові дії. На основі проведеного пілотного дослідження шляхом опитування представників органів місцевого самоврядування виокремлено наступні виклики, пов’язані із організацією територіальної оборони:

1. Тривалість процедури офіційного затвердження сил спротиву не дозволяла швидко мобілізувати осіб. Належне юридичне закріплення територіальної оборони вимагає довготривалого процесу – від ініціювання з нижчого рівня до затвердження на рівні центральної влади. Це вплинуло на інші проблеми, з якими зіштовхнулися громади в організації сил спротиву на своїх територіях.
2. Системність координації діяльності добровольчих батальйонів, військових адміністрації, правоохоронних органів. Зокрема, у деяких областях створено незліченна кількість блокпостів, які виконують роль як спостережні, проте діють як добровольчі формування. Така некоординована діяльність впливає на логістику для доставки гуманітарної допомоги та інші транспортні потреби мешканців. Наприклад, станом на 10 березня 2022 року на Львівщині встановлено 544 блокпости. І їхню кількість зменшать до 100, оскільки більшість із них збудовані самовільно та перешкоджають руху екстрених служб та гуманітарних вантажів. Таке упорядкування є важливим на території тих областей, які знаходяться далеко в тилу, адже їхня роль у період воєнного стану – якісно та швидко доставляти необхідні харчі, ліки та амуніцію українцям та воїнам у регіони, де триває активна боротьба з агресором.
3. Ідентифікація певних груп як добровольчих формувань. Офіційне затвердження добровольчих формувань вимагає часового ресурсу, і відповідно добровольчі формування у деяких громадах діють без юридичного закріплення, що викликає труднощі у їхній ідентифікації. Це також ускладнює роботу працівників правоохоронних органів та силових структур. Для цього громадам необхідно погодити посвідчення для бійців добровольчих формувань територіальної оборони, а також карточки на зброю. Адже посвідчення буде підтверджувати те, що особа дійсно входить до складу добровольчих формувань територіальної оборони та має право носити зброю і виконувати завдання (наприклад, охороняти об’єкти, патрулювати тощо).
4. У повному обсязі територіальна оборона у регіонах була сформована у середньому в кінці лютого-початку березня, тобто у період бойових дій. На цьому етапі громади зіштовхнулися із проблемою забезпечення всім необхідним озброєнням, швидкого розподілу завдань, організації навчання для добровольців та видачі їм зброї. Для цього необхідно було вносити низку змін до бюджетів громад для закупівлі всіх матеріально-технічних засобів та мобілізувати сили в тилу, зокрема волонтерські.
5. Забезпечення приміщенням для розміщення підрозділів територіальної оборони.  Представники органів місцевого самоврядування зазначали про те, що на місцях виникали труднощі як з коштами, так і з розміщенням підрозділів тероборони у посиленому режимі на початку війни. Адже деякі приміщення громад вимагали ремонту та великих капіталовкладень.
6. Порядок організації, забезпечення та проведення підготовки добровольчих формувань територіальних громад до виконання завдань територіальної оборони передбачає навчання осіб. І це очевидно, оскільки добровольчі групи формуються із цивільних осіб, які не мають військового досвіду. Підготовка членів добровольчих формувань здійснюється на добровільній основі у визначений час. Індивідуальна підготовка проводиться за предметами навчання з членами добровольчих формувань. Колективна підготовка (забезпечення злагоджених дій добровольчих формувань) здійснюється безпосередньо командиром добровольчого формування за територіальним принципом. Після завершення колективної підготовки проводиться тактичне навчання. Деякі регіони, які укомплектували територіальну оборону у повному обсязі у період війни, визначали місця, де мали проводитися такі навчання. І вони організовувалися паралельно із процедурою юридичного закріплення цих формувань. Тобто громада, яка хотіла сформувати свій добровольчий батальйон, подавала списки і зв’язувалася безпосередньо із керівником територіальної оборони. Ті особи, які вступали до лав добровольчих формувань, залучалися до навчання, незважаючи на відсутність офіційного членства у цих формуваннях.
7. Забезпечення добровольчих батальйонів зброєю. Процедура офіційного затвердження та узаконення добровольчих батальйонів є необхідною для передачі зброї на місця. Проте на рівні громад виникали труднощі в отриманні зброї, зокрема її видавали у ті регіони, де ситуація загострена та ведуться бойові дії. Тому у деяких областях повне комплектування добровольчих батальйонів відбувалося силами самих мешканців громади, які мали власну зброю, та волонтерськими організаціями.
8. Соціальні гарантії для добровольців. На членів добровольчих формувань під час їх участі у заходах підготовки добровольчих формувань, а також виконання ними завдань територіальної оборони поширюються гарантії соціального і правового захисту, які передбачені ЗУ «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей».  І право на таку допомогу має родина військовослужбовця і родина добровольця, який уклав контракт. Норми КЗпП також передбачають, що на час виконання державних або громадських обов’язків, якщо за чинним законодавством України ці обов’язки можуть здійснюватися у робочий час, працівникам гарантується збереження місця роботи, посади і середнього заробітку. Таким чином, на час виконання завдань територіальної оборони зберігається місце роботи і надаються соціальні гарантії. Знову ж таки, у деяких громадах створені самовільні добровольчі формування, які допомагають правоохоронним органам підтримувати правопорядок, охороняти об’єкти інфраструктури тощо. Якщо такі громадяни не укладали контракти у підрозділі добровольчих формувань територіальних громад, гарантії, передбачені законодавством, на них не поширюються. Проте представники органів місцевого самоврядування зазначали, що спостерігаються практики, коли роботодавці самостійно приймали рішення про збереження за добровольцями місця роботи та заробітку. Навіть якщо цей доброволець не уклав контракт, але долучається до оборони своєї території.

Звичайно, створення сил територіальної оборони громад є допоміжною силою до Збройних Сил України. Функції цих сил є як превентивними, так і оборонними. Адже, по-перше, розгортання територіальної оборони є одним із способів запобігання зовнішній агресії, оскільки українська армія готова до раптового вторгнення у певний регіон. По-друге, територіальна оборона впливає на підтримку і контроль порядку та безпеки в тилу, адже кожне місто, селище, село стає захищеним. Це дозволяє концентрувати сили армії на пріоритетних напрямках, що створює нову якість оборони, адже сотні тисяч цивільних громадян підготовлені і можуть захищати свої території.

Сама процедура формування територіальної оборони, яка закріплена законодавчо, є чіткою та розподіленою на етапи, адже передбачає залучення як військових, так і цивільних осіб. Проте на практиці громади зіштовхуються із труднощами у реалізації цієї процедури. Тому це вимагає рішень, що повинні супроводжуватися чітким розподілом обов’язків на рівні органів місцевого самоврядування, військових адміністрацій, центральних органів влади. Ті регіони, де не ведуться активні бойові дії, налагодили систему координації саме таким шляхом – лінія управління вибудувалася обласними військовими адміністраціями, які координують виконання правових заходів воєнного стану у регіоні. Відповідно, такий підхід сприяв вирішенню проблем, що стосуються реалізації сил спротиву у громадах:

1. напрацьований чіткий алгоритм для швидкого отримання необхідних документів для зарахування до лав територіальної оборони;
2. узгоджено механізм оперативного проходження особами всіх необхідних перевірок для вступу до територіальної оборони;
3. відбувається системна співпраця та постійна комунікація сільських, селищних, міських голів громад із керівниками військових адміністрацій, адже саме громади на своєму рівні ініціюють створення добровольчих формувань;
4. створено волонтерські штаби. Волонтери проводять активну діяльність щодо забезпечення територіальної оборони всім необхідним: харчовими продуктами, медичними засобами, бронежилетами тощо. Окрім цього, волонтери залучаються до доставки гуманітарної допомоги своїми транспортними засобами;
5. налагоджена співпраця із центральними органами влади та міжнародними партнерами. Зокрема, Міністерство розвитку громад та територій системно ініціюють зустрічі представників органів місцевого самоврядування та обговорюють найбільш критичні проблеми громад у воєнний період. Окрім цього, за підтримки гуманітарного штабу з координації гуманітарної допомоги Офісу Президента України створено платформу Співдія, де передбачено об’єднання волонтерських та державних ініціатив для гуманітарної допомоги в час війни. 

Додаток 1

Як створюються сили національного спротиву у громадах: огляд нормативно-правових актів

Правові та організаційні засади національного спротиву, особливості його підготовки та ведення визначаються нормами ЗУ «Про основи національного спротиву». Національний спротив включає комплекс заходів, що організовуються і здійснюються для оборони України шляхом максимального залучення громадян. Складовими національного спротиву є територіальна оборона, рух опору та підготовка громадян України до національного спротиву. Загальне керівництво національним спротивом здійснює Президент України як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України через Міністра оборони України. Безпосереднє керівництво територіальною обороною здійснюється на всій території України Головнокомандувачем Збройних Сил України через Командувача Сил територіальної оборони Збройних Сил України. А відповідно, у межах зон та районів територіальної оборони – керівниками через штаби територіальної оборони.

Всі військові формування, які утворюються у громадах у період воєнного стану, узгоджуються із Генеральним штабом Збройних Сил України. Завдання цих військових формувань – сприяти здійсненню відповідних заходів щодо оборони території України та правового режиму воєнного стану. Місцеві державні адміністрації забезпечують на відповідних територіях громад виконання завдань оборони – організація територіальної оборони, цивільного захисту, надання службових приміщень у воєнний час, фінансування підрозділів територіальної оборони тощо.

Функції територіальної оборони полягають у забезпеченні захисту населення на визначеній місцевості, державного кордону, умов для безпечного функціонування органів державної влади, органів місцевого самоврядування та військового управління. Територіальна оборона громад діє згідно із заходами правового режиму воєнного стану та бореться із збройними формуваннями агресора, у тому числі із інформаційними операціями противника.

Процедурно підставою для розгортання територіальної оборони є введення в дію Зведеного плану територіальної оборони України або планів територіальної оборони в окремих її місцевостях. Рішення про введення в дію Зведеного плану територіальної оборони України чи окремих її місцевостей приймається Радою національної безпеки і оборони України за поданням Головнокомандувача Збройних Сил України. У цьому плані обґрунтовується його необхідність; межі території; час введення і строк, на який він вводиться; розподіл завдань органів управління теробороною, органів державної влади та місцевого самоврядування. Рішення РНБО про введення в дію Зведеного плану територіальної оборони України або планів територіальної оборони в окремих її місцевостях закріплюється Указом Президента України і оголошується через ЗМІ та публічно оприлюднюється.

На місцях у громадах діють штаби територіальної оборони. Основна їхня функція – аналізувати поточну ситуацію на територіях, і відповідно до цього здійснювати планування територіальної оборони в межах району; підтримувати взаємодію між штабами районів територіальної оборони та військовими частинами, підрозділами під час виконання завдань; здійснювати контроль за готовністю сил і засобів, які залучаються до виконання завдань територіальної оборони. Під час виконання завдань територіальної оборони надається право застосовувати зброю та бойову техніку. Також до загальної оборони територій громад долучаються Національна поліція України, Національна гвардія України, Служба безпеки України, Державна прикордонна служба України, Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України, Державна спеціальна служба транспорту, Управління державної охорони України. 

Територіальна оборона складається з військової, цивільної та військово-цивільної складових. Військова складова територіальної оборони включає органи військового управління, частини Сил територіальної оборони Збройних Сил України. Основну роль в процесі організації та реалізації всіх завдань територіальної оборони виконують Сили територіальної оборони Збройних Сил України. До них належать Командування Сил територіальної оборони Збройних Сил України; регіональні органи військового управління Сил територіальної оборони Збройних Сил України;  бригади Сил територіальної оборони Збройних Сил України; батальйони зі складу бригад Сил територіальної оборони Збройних Сил України. Склад сил і засобів, які залучаються до територіальної оборони, визначається Головнокомандувачем Збройних Сил України за узгодженням з керівниками органів управління відповідних сил оборони.

Цивільна складова територіальної оборони включає державні органи, органи місцевого самоврядування, які залучаються до територіальної оборони. Військово-цивільна складова територіальної оборони включає штаби зон (районів) територіальної оборони та добровольчі формування територіальних громад, які залучаються до оборони.

Щодо добровольчих формувань, то вони утворюються з урахуванням ресурсних та людських можливостей відповідних територіальних громад. Організація та комплектування добровольчих формувань територіальних громад здійснюється на добровільній основі відповідно до Порядку організації, забезпечення та проведення підготовки добровольчих формувань територіальних громад до виконання завдань територіальної оборони та Положення про добровольчі формування територіальних громад.

Добровольче формування – це воєнізований підрозділ, сформований на добровільній основі з громадян України, які проживають на території певної громади, та який призначений для участі у підготовці та виконанні завдань територіальної оборони. Наприклад, особа, яка за станом здоров’я чи віком не може бути прийнята до територіальної оборони на умовах контрактної служби, проте вмотивована захищати територію своєї громади, має право разом з органами місцевого самоврядування ініціювати створення добровольчої групи. Тобто члени такого добровольчого формування не є військовослужбовцями.

Добровольчі формування утворюються зборами ініціативної групи жителів територіальної громади (не менше п’яти осіб) у присутності командира військової частини Сил територіальної оборони ЗСУ та уповноважених представників органу місцевого самоврядування відповідної територіальної громади. На зборах також обирають командира формування, якого має погодити орган місцевого самоврядування. Проте призначає і затверджує командира добровольчого формування Командувач Сил територіальної оборони ЗСУ, який також визначає загальну кількість та місця розташування добровольчих формувань територіальних громад. Діяльність добровольчих формувань територіальних громад здійснюється під безпосереднім керівництвом командира військової частини Сил територіальної оборони Збройних Сил України за територіальним принципом.

Добровольчі формування можуть допомагати Збройним Силам України, чергувати на блокпостах, охороняти державний кордон, протидіяти диверсантам, надавати допомогу під час надзвичайних ситуацій, брати участь у забезпеченні умов безпечного функціонування органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військового управління.

Члени добровольчих формувань територіальних громад мають право застосовувати особисту мисливську зброю, стрілецьку зброю для виконання завдань територіальної оборони. Забезпечення добровольчих формувань індивідуальною штатною зброєю та боєприпасами до неї здійснюється в загальній системі забезпечення Збройних Сил України. Тому тільки опісля офіційного затвердження добровольчої групи, її члени можуть отримати всі необхідні засоби. Для розміщення усіх військових частин Сил територіальної оборони ЗСУ в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць використовуються інфраструктурні об’єкти як Збройних Сил України, так і органів місцевого самоврядування.

Цей матеріал підготовано за фінансової підтримки Швеції.

У демократичних суспільствах робота парламенту є надзвичайно складним та комплексним процесом, який народжує як позитивні, так і неоднозначні практики. Однією з таких практик є обструкція.

Наші аналітики підготували детальний аналіз цього явища, повністю розкриваючи його суть, історію зародження та використання в сучасних українських реаліях.

Це явище є надзвичайно старим. Там, де зачатки демократії приймали представницьку форму, з’являлася і обструкція. ЇЇ можна знайти в античних Греції чи Римі. Проте походження сучасної обструкції варто шукати в Англії XVIII сторіччя.

До останньої чверті XIX сторіччя про обструкцію знали, її іноді застосовували, а іноді намагалися з нею боротися, але вона знаходилася далеко від центру політичного життя. Події ж 1877 р. змінили ставлення до обструкції в усьому світі. Тоді невелика група ірландських депутатів, не порушуючи жодних правил, змогла заблокувала роботу Палати громад Великої Британії.

Тож чи є обструкція однозначно поганим або хорошим явищем? Для чого і хто її використовує? Які тактики обструкції найбільш популярні у світі та в Україні? І головне – як можна протидіяти обструкції, при цьому не порушуючи демократичні принципи? Про усе це читайте у нашому новому випуску часопису «Парламент» за 2021-2022 роки.

15 березня президент України Володимир Зеленський виступив зі зверненням перед парламентом Канади, аби висловити свою вдячність Канаді за всебічну підтримку України під час війни, яку проти нашої держави розв’язала російська федерація.

У рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки і оборони в Україні» (PASS Ukraine), який реалізується за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади (Canada’s Foreign Policy—Global Affairs Canada) у межах Програми розбудови миру та стабілізації (PSOPs), Лабораторія законодавчих ініціатив і Парламентський центр (Канада) організували спеціальний брифінг перед виступом президента України для обміну актуальною інформацією щодо того, як Україна та наші демократичні інституції продовжують протистояти військовій агресії рф.

Д-р Габріель Бардалл, віце-президент із зовнішніх зв’язків Парламентського центру (Канада), підкреслила під час брифінгу, що вплив російської агресії на Україну є спустошуючим, але українці залишаються об’єднаними і непохитними перед наступаючим ворогом, і Канада підтримуватиме Україну та її демократичні інституції усіма можливими способами.

У свою чергу, Олександр Заславський, директор аналітичного напряму Лабораторії законодавчих ініціатив, розповів, що, незважаючи на воєнний стан і постійну загрозу для життя людей, усі органи державної влади продовжують працювати.

Виконавчий директор Парламентського центру Том Кормієр також висловив свою підтримку Україні та запевнив, що Парламентський центр залишається надійним партнером для Верховної Ради і громадянського суспільства в Україні.

Після брифінгу, представляючи парламенту президента України Володимира Зеленського, Джастін Трюдо, прем’єр-міністр Канади, засвідчив, що Канада завжди буде другом України.

У своєму зверненні до канадського парламенту президент України Володимир Зеленський висловив вдячність Канаді за надійне партнерство і багаторічну підтримку, проте звернув увагу, що для встановлення миру в Україні потрібно докласти більше зусиль – і українцям, і міжнародній спільноті.

Державні інституції України та організації громадянського суспільства, серед яких і Лабораторія законодавчих ініціатив, продовжують працювати майже цілодобово, щодня наближаючи перемогу України над ворогом. Знаємо, що наша держава вистоїть. Слава Україні!

Парламентська реформа була почата у далекому 2016 році з Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Ця реформа досі не завершена і втілена менше, ніж на половину. Тому можна вітати заяви керівництва Верховної Ради щодо необхідності виконання цієї реформи хоча б на 70-80%. Наскільки ж реформа імплементована наразі?

За нашою методологією ми оцінюємо її виконання на 45,7% (95 балів з 208 можливих) станом на липень 2021 р.З того часу не проводився системний моніторинг. Однак поверхневий моніторинг показує відсутність помітного прогресу щодо впровадження реформи. За деякими пунктами спостерігається регрес, наприклад, Верховна Рада наприкінці 6 сесії вкотре відтермінувала перехід на електронний документообіг. Порівняно з березнем 2019 року, прогрес просунувся лише на 4%. Слідуючи українській традиції, це можна назвати «тупцюванням на місці». Тому рекомендації, надані у 2019 р., актуальні і зараз:

1. Формування єдиного координаційного центру парламентської реформи.
2. Запровадження систематичної роботи над реалізацією рекомендацій: оновлення Дорожньої карти та плану пріоритетних дій із її імплементації.
3. Схвалення концепції законодавчого процесу «від початку до кінця» (узгоджену з усіма суб’єктами законодавчої ініціативи), яка б показувала цільову систему вироблення та ухвалення рішень, визначала б ключові етапи реалізації реформи та окреслювала б ефективні шляхи впровадження окремих компонентів реформи задля забезпечення когерентності зусиль всіх суб’єктів законодавчої ініціативи.
4. Забезпечення ефективної комунікації щодо парламентської реформи як всередині парламентських фракцій та груп, так і між діалоговими майданчиками.
5. Налагодження комунікації з Кабінетом Міністрів України задля кращої координації реформаційних процесів у парламенті та уряді.
6. Приведення Регламенту ВРУ у відповідність до Конституції України.
7. Прийняття Закону «Про парламентську службу» в цілому.
8. Ухвалення кодексу депутатської етики.

Головною проблемою є відсутність системності у реформуванні Верховної Ради. Особливо це стосується самих депутатів. Якщо реформи, які стосуються Апарату ВРУ і залежали від рішення керівництва Апарату (а також від політичного керівництва ВРУ), просувалися більш-менш комплексно та з урахуванням рекомендацій Дорожньої карти, то напрями, які стосуються правил та форматів роботи самих народних депутатів, або погіршилися в порівнянні з 2019 р., або залишилися приблизно на тому ж рівні. А там, де відбувалися покращення, вони були радше реакцією на поточні виклики та не надто засновувалися на рекомендаціях Дорожньої карти.

Основні покращення щодо стану виконання рекомендацій Дорожньої карти стосувалися Апарату ВРУ. Тут можна відзначити:

1. затвердження Стратегії розбудови Кадрового потенціалу,
2. впровадження електронного документообігу (хоча все ще паралельно із паперовим),
3. аудит діяльності, здійснений Рахунковою палатою,
4. діяльність з імплементації Комунікаційної стратегії,
5. прийняття в першому читанні законопроєкту «Про парламентську службу».

Деякі позитивні зміни стосувалися і роботи парламентарів: внесення змін до Регламенту та впровадження практики підготовки Плану законопроєктних робіт, оприлюднення депутатських запитів, зменшення кількості комітетів (хоча є проблеми зі сферами їхньої відповідальності), спроби покращення контрольної функції.

Варто памʼятати, що наша методологія враховує процес імплементації рекомендацій, тому реформа оцінюється аж на 45,7%.

Повністю виконаних рекомендацій всього п’ять (тобто менше ніж 10% від 52 рекомендацій), і всі вони стосуються Апарату Верховної Ради. Це рекомендації №

• 23 (Впровадження стратегії Інформаційних та Комунікаційних технологій);
• 26 (Верховна Рада України повинна розробити та схвалити «цифрову» стратегію);
• 35 (проведення аудиту Рахунковою палатою);
• 39 (Впровадження у ВРУ стратегії розбудови кадрового потенціалу);
• 40 (Короткострокове стажування з огляду на умови працевлаштування слід відокремити від стажування державних службовців).

Ресурс для збільшення оцінки виконання рекомендацій Дорожньої карти, за сприяння дотичних до Апарату ВРУ сфер, значною мірою вичерпано (оскільки більшість рекомендацій втілено або майже втілено).  Тому, задля збільшення частки виконаних рекомендацій при наступному оцінюванні, потрібно буде імплементувати інші рекомендації Дорожньої карти. Зокрема, значний потенціал для імплементації мають блоки «Законодавча спроможність та законотворчий процес», «Коаліція, опозиція та діалог», «Дотримання етичних норм та стандартів поведінки», адже рекомендації в них виконані менше, ніж на третину.

У першу чергу потрібно впроваджувати основні рекомендації, які стосуються головної для Верховної Ради функції – законотворчого процесу. Звісно, легше виконати рекомендації, які стосуються форми роботи Верховної Ради, як-от електронна, замість паперової, форма документообігу.

3 лютого ми спільно з нашими партнерами Парламентським центром провели ще однин, вже п’ятий, тренінг для співробітників секретаріатів Комітетів ВРУ, у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки і оборони в Україні» (PASS Ukraine).

Цього разу метою тренінгу був обмін досвідом щодо оцінювання роботи працівників Секретаріатів Парламентських Комітетів між представниками України, Канади та Литви.

Перша частина онлайн-заходу пройшла у форматі виступів експертів від України, Литви та Канади:

Загалом, мета такого оцінювання не тільки визначення якості роботи державних службовців та забезпечення ними діяльності ВРУ, а також полегшити прийняття рішення щодо їх просування по кар’єрній драбині та виплати премій.

Таким чином оцінювання сприяє поліпшенню якісного складу, визначенню потенціалу кадрів, плануванню кар’єри та дисциплінованості персоналу. А проходить оцінювання в три етапи:

• Визначення завдань та показників
• Визначення результатів виконання завдань
• Затвердження висновку.

Так само як і в Україні, у Литві Парламентська служба є частиною державної служби, але для працівників Сейму немає специфічних правил при оцінюванні.

Всі державні службовці проходять щорічну оцінку діяльності, яка проходить у чотири етапи:

• Самооцінка
• Співбесіда
• Розгляд оціночної форми безпосереднім керівником
• Рішення Генсекретаря щодо заохочень або прийняття необхідних дій

Під час цих етапів оцінюють три основні характеристики – результативність (чи досягнув державний службовець всіх цілей, які поставили перед ним на початку року), здатність виконувати свої обов’язки та професійні навички.

Головна мета оцінювання роботи співробітників у Канаді – сформувати очікування, визначити потреба у професійній підготовці та підвищенні кваліфікації, а також розпочати діалог між керівниками та співробітниками, що сприяє загальному прогресу служби.

Важлива відмінність між Канадою та Україною в цьому питанні, це відділення Парламентської служби від державної служби.

Оцінка діяльності щорічна і проходить з 1 квітня до 31 березня, або з 1 вересня до 31 серпня, а можливими результатами цієї оцінки може бути просування по службі або створення плану підвищення продуктивності.

Після цього відбулася Q&A-сесія, де всі учасники заходу могли поділитися своїми думками та задати питання міжнародним експертам. І обговорити практики та виклики, які виникають в роботі Комітетів. Під час цієї дискусії ми отримали цінні коментарі від учасників заходу, що вкотре говорить про користь існування такого майданчику для обміну думками та досвідом між співробітниками парламентів України та Канади та сприяє покращенню роботи секретаріатів Комітетів ВРУ.

Проєкт «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine) – спільний проєкт Лабораторії законодавчих ініціатив та Парламентського центру (Parliamentary Centre), який реалізується за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади (Canada’s Foreign Policy—Global Affairs Canada) у рамках Програми розбудови миру та стабілізації (PSOPs) та у партнерстві із Верховна Рада України.

Цю публікацію підготовано також за фінансової підтримки Швеції.