Надання соціальних послуг є важливою функцією будь-якої держави. Проте під час війни кількість людей, які потребують підтримки, збільшується в рази. Так, за півтора роки війни кількість осіб з інвалідністю збільшилася на 300 тисяч, що загалом становить вже 3 мільйони осіб. Російська агресія проти України наносить невимовних втрат – як людських, так і матеріальних. Українцям довелося зіткнутися із зруйнованою інфраструктурою, втратою житла, транспортних засобів, роботи, просто елементарних засобів для існування. Величезна кількість людей покинули дім. За останніми даними, таких людей нараховується близько 5 мільйонів осіб. Враховуючи, що війна досі триває, кількість потребуючих допомоги може і надалі зростати. Лабораторія законодавчих ініціатив з’ясовувала, які сьогодні існують процедури надання соціальних послуг вразливим верствам суспільства та які виклики ще залишаються.

Соціальні послуги, відповідно до чинного ЗУ «Про соціальні послуги», це дії спрямовані на профілактику складних життєвих обставин, подолання таких обставин або мінімізацію їх негативних наслідків для осіб/сімей, які в них перебувають. Складні життєві обставини (СЖО) визначають обставини, що негативно впливають на життя, стан здоров’я та розвиток особи, функціонування сім’ї та які вона не може подолати самостійно. Такими обставинами можуть бути як втрата роботи, так і втрата дому чи інша шкода, завдана пожежею, стихійним лихом, катастрофою, бойовими діями, терористичним актом, збройним конфліктом, тимчасовою окупацією.

Для отримання безкоштовної соціальної послуги особі потрібно було звернутися до Управління соціального захисту населення, яке мало проаналізувати потреби та направити таку особу до відповідного надавача послуг. Такими надавачами, як правило, є Центри соціально-психологічної підтримки, Центри матері та дитини, Центри комплексної реабілітації для осіб з інвалідністю тощо. Водночас, відповідальність за оцінку, планування та надання соціальних послуг, відповідно до законодавства, покладається на органи місцевого самоврядування. Крім того, згідно із Законом «Про соціальні послуги», визначено 18 базових соціальних послуг, які надаються саме на рівні громад. Варто зазначити, що не всі громадяни мали право на отримання соціальних послуг безкоштовно. Для отримання послуги безкоштовно, зокрема, проводився попередній аналіз і враховувалися різні фактори: рівень доходу, наявність близьких/родичів тощо.

Самі ж соціальні послуги надавалися за процедурою (ведення випадку), яка містить низку етапів, зокрема аналіз заяви/звернення особи про надання соціальних послуг; оцінка потреб особи/сім’ї у соціальних послугах; визначення середньомісячного сукупного доходу заявника; прийняття рішення про надання соціальних послуг з урахуванням індивідуальних потреб особи/сім’ї; розробка індивідуального плану (тобто конкретних кроків, які потенційно мають допомогти особі подолати складні життєві обставини); укладення договору про надання соціальних послуг. На прийняття рішення щодо надання соціальних послуг відповідним структурам надається 10 робочих днів. Процедура змінюється тільки у разі надання соціальних послуг одноразово або екстрено (тобто невідкладно, здебільшого протягом доби, якщо існує загроза для отримувача соціальних послуг).

Після 24 лютого 2022 року стало зрозуміло, що часу на виконання всіх формальних процедур немає, і Міністерство соціальної політики ще на початку березня 2022 року розробило рекомендації щодо організації надання соціальних послуг в умовах воєнного стану. У них йшлося про спрощення та оптимізацію процедури надання окремих соцпослуг. Однією із ключових методичних порад місцевим органам влади було зазначено про надання соціальних послуг екстрено (кризово), замість застосування повної процедури. Цей вид надання послуг дозволяє приймати рішення протягом доби з моменту одержання відповідної заяви, звернення, повідомлення про необхідність надання допомоги особі.

Проте, щоб оптимізувати процедуру надання послуг, необхідні нормативні зміни. Згідно з постанови КМУ, яку прийняли ще 1.06.2020 р., «Про організацію надання соціальних послуг» та наказу Міністерства соціальної політики «Про затвердження класифікатора соціальних послуг» від 23.06.2020 р. була лише невелика кількість послуг, які могли надаватися екстрено. Тож у березні спочатку прийняли постанову КМУ від 16.03.2022 № 294, яка внесла зміни до «Порядку надання соціальних послуг особам з інвалідністю та особам похилого віку, які страждають на психічні розлади». Такі соціальні послуги як стаціонарний догляд (створення умов для проживання; забезпечення харчуванням), паліативний догляд (допомога у вирішенні питань отримання знеболювання), догляд вдома, підтримане проживання (забезпечення проживання, розвиток та підтримка навичок самообслуговування та інших навичок, необхідних для самостійного проживання) тепер можна надавати як екстрені. Згодом прийняли постанову КМУ від 7.05.2022 № 560, якою доповнено попередні зміни до Порядку. В результаті уточнено, що соціальні послуги можуть надаватися екстрено (кризово) у разі існування загрози життю чи здоров’ю особи та під час дії надзвичайного або воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях. Окрім цього, до вже існуючих послуг, які надаються екстрено, під час воєнного стану додається ще 11 послуг, які раніше надавалися через процедуру застосування випадку. Влітку 2022 року ці ж норми потім були внесені у постанову КМУ «Про організацію надання соціальних послуг» і могли вже застосовуватися до всіх осіб, які перебувають у складних життєвих обставинах.

Також 14 квітня 2022 року Верховна Рада України прийняла зміни до ЗУ «Про соціальні послуги», якими спрощувала деякі норми для оптимізації надання соціальних послуг. А саме:

• збільшили повноваження місцевих органів влади: їм надали можливості визначати особливості порядку організації та надання соціальних послуг на території відповідної громади у разі введення надзвичайного або воєнного стану. Проте це не має суперечити логіці та нормам законодавства;
• соціальні послуги надаються екстрено (кризово) у період воєнного стану;
• особам (незалежно від їхнього рівня доходу), яким завдано шкоди пожежею, стихійним лихом, катастрофою, бойовими діями, терористичним актом, збройним конфліктом, тимчасовою окупацією всі соціальні послуги надаються безоплатно;
• змінилося визначення сукупного доходу громадян для визначення малозабезпечених осіб. Відтепер середньомісячний сукупний дохід громадян визначається з урахуванням кварталу, а не шести останніх місяців (як це було раніше).

Також в серпні 2023 набув чинності наказ Міністерства соціальної політики «Про затвердження Порядку визначення потреб населення адміністративно-територіальної одиниці/ територіальної громади у соціальних послугах». У ньому викладена організація визначення потреб населення у соціальних послугах під час дії воєнного або надзвичайного стану, а також у перехідний період після його припинення. У Порядку враховуються всі зміни, які були прийняті в попередніх нормативно-правових актах.

За перші півроку війни попит на соціальні послуги зріс у 2-4 рази після впровадження воєнного стану. Видатки місцевих бюджетів на соціальну сферу складали від 3% до 13%. Водночас кількість наданих соціальних послуг прямо не корелює з обсягом соціальних видатків на душу населення в регіоні. Це пов’язано з тим, що переважна частка соціальних видатків спрямовується на заробітну плату – від 79% до 98% від загальної суми. На організацію та надання соціальних послуг спрямовується в середньому менше 10% соціальних видатків. Як зазначили в самому Мінсоцполітики – це є сигналом для запровадження змін в політиці розбудови системи надання соціальних послуг.

Сьогодні існують законодавчі механізми, що дозволяють залучати представників недержавного сектору як надавачів соціальних послуг. Зокрема, шляхом соціального замовлення. Проте наявність законодавчих механізмів не дозволяє застосовувати його у повній мірі, оскільки залученість громадського сектору до надання соціальних послуг є слабкою. Наразі синхронізація зусиль державного та недержавного секторів, зокрема, спрямовані на фінансову підтримку громадських об’єднань осіб з інвалідністю, які можуть надавати соціальні послуги, на соціалізацію та інтеграцію таких осіб в суспільство. 27 січня 2023 року Уряд ухвалив постанову «Деякі питання надання фінансової підтримки громадським об’єднанням осіб з інвалідністю», яка надає можливість спрямувати кошти державного бюджету на підтримку ГО, забезпечити прозорий механізм використання коштів і покращити надання соціальних послуг особам з інвалідністю. Також постановою встановлюються вимоги та критерії участі громадських об’єднань осіб з інвалідністю у конкурсі для визначення проєктів, на реалізацію яких буде надаватися фінансова підтримка.

Загалом, зміни законодавства у сфері соціальних послуг були необхідними з початком повномасштабного вторгнення. Хоча в цілому держава виявилася неготовою до викликів війни. Це стосується і системи соціальних послуг. Окрім цього, залишаються проблеми у сфері реалізації законодавства. Зокрема:

Нерівномірність доступу громадян до соціальних послуг. За результатами досліджень, за 2022 рік в різних областях на одного надавача соціальних послуг могло припадати від декількох тисяч осіб до кількасот тисяч. Це також призводить до погіршення надання якості соцпослуг.

Нестача ресурсів. Це стосується як людських кадрів, так і матеріального забезпечення (житлові приміщення, службовий транспорт, технічна апаратура). В деяких громадах ця проблема існувала ще до повномасштабної війни. Водночас, згідно з дослідженнями, незважаючи на гостру нестачу соціальних працівників, оголошень про вакансії на такі посади небагато. Це пояснюється так званим феноменом «прихованих вакансій», коли за наявності вільних місць в організації інформація про них публічно не надається. З одного боку, таке може відбуватися в разі очікувань керівництва, що особа (наприклад, яка отримала статус ВПО) може повернутися назад на свою посаду. З іншого, така практика може мати певні корупційні мотиви, коли у керівництва є бажання працевлаштувати родича або знайомого. Також обов’язки відсутнього працівника можуть розподілятися між іншими працівники (наприклад, особа може як координувати процес соціальних послуг, так і безпосередньо надавати їх).

Останнє явище має своє пояснення ще й через проблему низької оплати праці. Адже станом на сьогодні середня зарплатня соціального працівника складає приблизно 9 тис. грн. Проте розмір зарплатні коливається в залежності від громад і може бути нижчим за 6 тис. грн. Враховуючи суспільну важливість цієї роботи та фізичне навантаження, низькі зарплати не спонукають людей працювати у цій сфері.

Низька залученість недержавного сектору до надання соціальних послуг. Хоча в Міністерстві соціальної політики офіційно проводять політику такої співпраці, проте далеко не всі громади використовують наявні механізми та можливості. В Україні надавачами соціальних послуг переважно є організації та підприємства державного або комунального підпорядкування. Так, за даними Реєстру Міністерства соціальної політики, наразі 77% – це державні/комунальні підприємства, організації та їх філії. Громадські та благодійні організації сумарно складають лише 14% від всіх зареєстрованих надавачів соціальних послуг в Україні. Ця проблема має довгу історію, адже механізми залучення недержавних організацій були передбачені в законодавстві ще майже 20 років тому. Тож її вирішення потребує активної роботи як з органами влади, так і з громадським сектором.

Порядок визначення потреб у соціальних послугах під час воєнного стану потребує доопрацювання. Адже згідно з процедурою, щомісячний аналіз щодо забезпечення осіб соціальними послугами здійснюється тільки для екстрених послуг. Водночас, дані щодо інших послуг не уточнюються у період воєнного стану. Важливо врахувати, що у тилових громадах збільшилася кількість ВПО, які потребують різні соціальні послуги, а активні міграційні процеси змушують проводити системний облік таких громадян, щоб визначити їхні актуальні потреби.

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного Фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

Корупція в Україні – системне явище. У будь-яку «схему» залучена велика кількість людей: замовники, виконавці, носії влади. Можливість розслідувати та викривати факти, знаходити усіх залучених у кожному конкретному випадку є важливим для покарання злочинців. Утім, ловити кожного причетного «на гарячому» є дуже кропітким та довгим процесом; усіх співучасників знайти та притягнути до відповідальності стає важко, а інколи – неможливо. 

Одним з важливих механізмів прискорення розслідувань, які існують у світі є угоди зі слідством. Така практика існує і в українському законодавстві – угода про визнання винуватості. Представники САП зазначають, що наразі регулювання таких угод має певні обмеження для слідства та підозрюваних. Антикорупційні органи стверджують, що зміна нинішньої регламентації угод допомогла б їм підвищити ефективність розслідувань та притягнути до відповідальності більшу кількість винних осіб. 

Розглянемо, що ж таке угоди про визнання вини та співпрацю, які вони мають переваги і як це реалізовано в Україні.

Угода про визнання винуватості «plea deal» передбачає домовленість між прокурорами та підозрюваним/обвинуваченим щодо визнання останнім вчинення злочину. Підозрюваному це дає надію на зменшення строку позбавлення волі або застосування покарання, не пов’язаного з позбавленням волі. Основна перевага від такої угоди – це економія часу, судові процеси не тягнуться роками, а, здебільшого, проходять дуже швидко та складаються з одного судового засідання – де суд затверджує умови і покарання, наявні в угоді між обвинуваченим і слідством. Подібна практика також економить фінанси держави та притягує до правосуддя людину, яка зізналась у скоєнні злочину. 

Угода про співпрацю – різновид або додаткова складова угоди про визнання винуватості. Підозрюваний/обвинувачений, окрім визнання своїх дій, надає слідству певну інформацію або свідчення. Це дозволяє слідству притягнути до відповідальності більшу кількість осіб, які є співучасниками злочину. Ця практика дієва у випадку малої кількості доказів та/або неможливості самостійно залучити до справи інших підозрюваних. Для обвинуваченого співпраця зі слідством зазвичай сприяє додатковому пом’якшенню покарання. 

Отже, основна відмінність між угодами – у першій підозрюваний/обвинувачений надає інформацію про себе, а у другій ще й про інших людей.

Угоду про визнання винуватості в Україні регламентує Кримінальний процесуальний кодекс, зокрема статті 468-476. Подібні угоди можуть включати у себе визнання провини та, додатково, надання слідству певної інформації. У разі угоди між обвинуваченим та слідством, її також має затвердити суд, котрий розглядає справу. Згідно з постановою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, прокурор та обвинувачений при узгодженні покарання не можуть визначити покарання менше, ніж мінімальна санкція у статті. Утім, при наявності обставин, які пом’якшують покарання (стаття 66 КК), сторони можуть домовитись про покарання, котре буде нижче від найнижчої межі, встановленої в санкції статті, або перейти до іншого, більш м’якого виду основного покарання (частина перша стаття 69 КК). В Україні такі угоди ще не є настільки ж поширеними, як, наприклад, у США чи Великій Британії. Згідно зі звітом Офісу Генерального прокурора у 2021 році 6% вироків було ухвалено на підставі угод, а у 2022 році значення зросло до 9%.

Особливістю угоди про визнання винуватості в Україні є включення до неї положень щодо умови про співпрацю, якщо відповідні домовленості мали місце (частина перша статті 472 КПК України). У певних випадках угода про визнання винуватості неможлива без додавання пункту про співпрацю. При цьому, немає чітких правил як співпраця зі слідством сприяє зміні призначеного покарання. Все залежить від того, наскільки гнучкі обидві сторони у своїх позиціях щодо пом’якшення покарання, наскільки цінною є інформацію для слідства та яке покарання прокурор вважає припустимим/достатнім. Отож, за таких обставин, слідство може нести репутаційну відповідальність за ті умови покарання, які вони узгодили з підозрюваним, якщо суспільство  не схвалюватиме такі домовленості. Подібне може заважати раціональній оцінці переваг та недоліків у резонансних справах.

Розглянемо, як український механізм угоди зі слідством може працювати у справі ексголови Верховного Суду Всеволода Князєва. Угода про визнання винуватості застосовувалась у звинуваченнях за його статтею 57 разів за 2022 рік. Утім більшість з них (53) укладались при звинуваченнях за частиною першою цієї статті, а за частиною четвертою (як у справі Князєва) лише 1. На цьому етапі розслідування усієї справи слідству важко притягнути до відповідальності інших потенційних співучасників, орієнтовне число яких – 13 людей, адже кількість доказів проти них – недостатня.Одним з виходів з цієї ситуації є свідчення та наявна у Князєва інформація. Адвокати підозрюваного стверджують, що він готовий надати слідству інформацію про всіх суддів Верховного Суду, котрі були залучені до корупційної схеми. Утім, підозрюваний не погоджується з мінімальним можливим покаранням (8 років ув’язнення), котре може запропонувати САП шляхом укладання угоди про визнання винуватості з додаванням позиції про співпрацю.

Варто відзначити, що прокурор би міг за наявності пом’якшуючих обставин (стаття 66 ККУ) домовитися з обвинуваченим про призначення більш м’якого покарання, ніж передбачено відповідною санкцією (тобто в випадку Князєва запропонувати покарання менше 8 років). Однак, у кримінальному законодавстві існує пряма заборона про призначення особі, яка вчинила корупційний злочин, більш м’якого покарання, навіть за наявності пом’якшуючих обставин.

Наразі серед представників правничих кіл та у суспільстві загалом точиться дискусія щодо удосконалення законодавства і надання права прокурору пропонувати більш “вигідний” для винного строк чи вид покарання (наприклад, не 8 років позбавлення волі, як у санкції, а 5 років).

Проте, тоді постає питання етичного характеру. Існує вибір: покарати топ-корупціонера у суді чи залучити до справи та, можливо, притягнути до відповідальності близько 13 корупціонерів у Верховному Суді, але суттєво зменшити покарання для корупціонера, відомого на всю країну.

А як в інших країнах? Розглянемо на прикладі Великої Британії, Польщі, Румунії та США. 

Угоди про визнання вини у Великій Британії також відома як «plea deal», може бути укладена між прокурорами та звинуваченим на будь-якому етапі судового процесу. Зменшення вироку у системі Великої Британії дуже регламентовані; якщо підсудний визнає вину до або під час першого судового засідання, строк ув’язнення зменшують на третину (art. 73 Sentencing code). Надалі можливе скорочення знижується відповідно з просуванням справи аж до однієї десятої від вироку. Згідно з офіційною статистикою уряду, у  70% справ обвинувачені визнають провину і справа не доходить до суду присяжних. Угоди про співпрацю зі слідством, котрі передбачають свідчення та/або надання інформації слідству, регламентуються статтею 74 Кодексу винесення вироків. Згідно з законодавством, немає чітких правил зменшення строку ув’язнення, якщо підозрюваний співпрацює зі слідством. Скорочення строку в такому випадку вирішує суддя, враховуючи надану підсудним інформацію та її корисність. Отож, при співпраці зі слідством, обвинувачений  може розраховувати на зменшення строку покарання за визнання винуватості та, не обов’язково, отримує додаткове зменшення від судді за співпрацю. Суддя не повідомляє про це зменшення на відкритому засіданні, а інформує прокурорів та сторону захисту, це зроблено для безпеки підсудних. З цієї ж причини немає офіційної статистики щодо кількості угод про співпрацю зі слідством.

Угода про визнання провини в Польщі передбачає: якщо строк покарання не перевищує 15 років, то у межах інкримінованої статті можна обрати будь-яку кількість років покарання (387 КПК), але цей строк має бути затвердженим суддею, який перевіряє добровільність угоди, відповідність порушення та покарання. При угоді про співпрацю, підсудний має надати свідчення або інформацію та сприяти слідству. У рамках такої угоди строк призначеного ув’язнення може бути суттєво зменшений (статті 60-62 КК). До того ж, може бути застосоване умовне покарання, навіть якщо воно не передбачене в конкретному випадку.

Угода про визнання винуватості в Румунії, яка регулюється Статтею 478 Кримінального процесуального кодексу, належить до ключових інструментів правосуддя. Якщо максимальний строк покарання за скоєне правопорушення не перевищує 7 років, визнаючи провину, підсудний може розраховувати на зменшення строку ув’язнення на третину. У випадку накладення штрафу, останній підлягає скороченню на одну четверту.Угода про співпрацю врегульована статтею 411 Кримінального кодексу. Якщо підсудний сприяв під час кримінального переслідування встановленню істини та притягненню до правосуддя інших учасників, надавав суттєву інформацію, строк його ув’язнення може бути зменшений на половину.

У США угода щодо визнання винуватості застосовується дуже часто. Дослідження за 2023 рік демонструє, що угода про визнання винуватості присутня у вражаючій кількості справ – 98% випадків, підкреслюючи її значущість та розповсюдженість в американській правовій практиці. Якщо відбувається розгляд федеральних справ, то обвинувачений та прокурор можуть домовитись про угоду про визнання винуватості, проте зменшення строку покарання вирішує суддя. У такій ситуації передбачене обов’язкове зменшення рівня тяжкості порушення. Прокурор може також просити суддю винести більш м’який вирок, утім, остаточне рішення за суддею. Важливим є те, що суд може не прийняти угоду або не дотриматись умов, описаних у ній, у такому випадку обвинувачений може відкликати угоду, що ніяк не вплине на судовий процес.

Угода про співпрацю передбачає прийняття винуватості за власні дії. Згідно з 18 U.S.C. § 3553(e) та 28 U.S.C. § 994(n), важливий акцент робиться на можливості суттєвої допомоги у розслідуванні або судовому переслідуванні осіб, які скоїли правопорушення. Ця специфічна допомога може виправдати застосування покарання, яке нижче мінімального, встановленого законом. Важливо відзначити, що зниження покарання за суттєву допомогу сумується зі зменшенням покарання за прийняття винуватості. Суттєва допомога спрямована на активну участь у розслідуванні та судовому переслідуванні злочинів, вчинених іншими підозрюваними. 

Угода про визнання винуватості є дуже поширеним явищем у судових процедурах розглянутих держав, зокрема Великої Британії та США. Українське регулювання угоди про визнання винуватості подібне до тих країн, котрі були розглянуті. Враховуючи судові практики, коли суд може додатково пом’якшити покарання, можна сказати, що регулювання більш лояльне до обвинувачених. 

Українське законодавство не передбачає окремої угоди про співпрацю як такої; вона реалізується як одна з можливих (або необхідних – за визначенням прокурора) умов угоди про визнання винуватості. У той же час, співпраця зі слідством не передбачає гарантованої додаткової вигоди обвинуваченому, якщо прокурор згоден на визнання винуватості без співпраці. 

У всіх чотирьох розглянутих державах є чіткі винагороди: у Великій Британії та США – додаткове зменшення вироку, у Румунії – зменшення на половину, у Польщі можуть навіть застосувати умовне покарання або суттєве зменшення строку покарання. В Україні додаткове пом’якшення покарання можна узгодити з прокурором, проте для цього потрібна наявність спеціальних обставин та чіткої вигоди для суспільства. Можливо, відсутність чітких гарантій додаткового зменшення строку демотивує підозрюваних йти на угоди.  Введення регламентованого пом’якшення вироку за співпрацю в рамках угод зі слідством може збільшити як бажання підозрюваних самим просити угоду та вказувати на залучених у «схему» людей, так і прибрати певну «суб’єктивність» прокурора під час процесу прийняття рішень про пом’якшення покарання. 

Вимушена, повʼязана з повномасштабним вторгненням міграція українців за кордон є одним із найбільших ударів Росії по Україні, хоч і не прямим, але довгостроковим. Виїзд кількох мільйонів громадян України (здебільшого молодих і економічно активних) позначиться й на демографічному портреті українського населення, й на економічній спроможності України. Чи повернуться вони? Коли? За яких умов? Аби дати відповіді на ці запитання, Лабораторія законодавчих ініціатив за підтримки Європейського Союзу провела дослідження українських вимушених мігрантів. Кількісне опитування проводила агенція «Інфосапієнс»*. Ділимося результатами дослідження.

Загалом ситуація виглядає дещо сумною. І от чому. Більшість вимушених мігрантів не повернеться, мігрантів молодшого віку повернеться ще менше, з часом ситуація погіршується, а держава наразі не надто планує її виправляти. Але розгляньмо усе це детальніше, аби краще зрозуміти ситуацію.

Почнемо з того, скільки вимушених мігрантів повернеться. Для відповіді на це питання ми використали шкалу ймовірностей. Респондентів просили оцінити ймовірність їхнього повернення від 0 до 100 балів (0 — точно не повернуся, 100 — точно повернуся). До завершення війни лише 30% респондентів поставили більш як 50 балів (тобто респондент радше схильний до повернення), середня оцінка становить 33 бали. Це означає, що понад дві третини вимушених мігрантів, імовірно, не повернуться в Україну до завершення війни.

Після закінчення війни ситуація краща — 68% респондентів поставили більш як 50 балів, середня оцінка становить 66 балів. Отже, тут співвідношення навпаки — дві третини вимушених мігрантів планують повернуться в Україну після завершення війни.

Тобто третина вимушених мігрантів не планує повертатися зовсім, а переважна більшість — не повернеться в ближчій часовій перспективі. Досить невтішним є і віковий розподіл — що молодша людина, то менше вона схильна до повернення.

Якщо дві третини (68%) вимушених мігрантів, імовірно, планують повернутися в Україну після завершення війни, важливо розуміти, що для них означає, а що ж розуміти під завершенням війни? Відповідаючи на запитання «Чим завершиться війна?», половина респондентів (49%) впевнена, що Україна вийде на кордони 1991 року. Ще 12% вважають, що Україна вийде на межі контрольованої території станом на 23 лютого 2022-го. Можливо, ця оцінка і є оптимістичною, однак вона також говорить і про дещо інше. Ці люди чекають досягнення Україною досить амбітних цілей, значної військової або дипломатичної поразки Росії. Тому виникає ще одне запитання без однозначної відповіді: чи зможе Україна досягнути таких цілей найближчим часом?

Цікавим є і регіональний вимір — куди повертатимуться вимушені мігранти. Дослідження ЛЗІ підтвердило інтуїтивні припущення, що жителі сходу та півдня України менш схильні до повернення. Однак навіть серед тих колишніх жителів цих регіонів, хто таки планує повернутися в Україну, значна частина, ймовірно, змінить місце проживання, переїхавши в інший населений пункт, можливо, в іншій області. Наприклад, для сходу частка тих, хто точно планує повернутися до свого населеного пункту, становить лише 50% (для інших регіонів це 67–88%), інша ж половина розглядає інші населені пункти або взагалі не знає, куди повертатися.

Дослідження виявило вагомі фактори, які впливатимуть на рішення (не)повернутися, — і безпека не завжди найважливіший із них. Найбільше важить якість життя. З плином часу вимушені мігранти пристосовуються до життя за кордоном, облаштовуються, соціалізуються, звикають. Промовистий показник — це житло: 44% орендують окремий будинок або квартиру, а ще 20% живуть в окремому житлі, наданому безкоштовно. Тобто дві третини вимушених мігрантів уже мають досить комфортні умови проживання. А можливість самостійно орендувати житло є ще й показником не найнижчого рівня матеріального забезпечення. Для порівняння, у притулках для біженців (найменш комфортний варіант проживання) живуть лише 8,5%.

Те, як вимушені мігранти влаштували своє житлове питання, лише один із показників, хоча і досить промовистий. Однак таких показників значно більше, вони стали основою для економетричного моделювання, яке дало можливість зрозуміти, які з факторів є більш і менш важливими для рішення вимушених мігрантів повернутися або не повернутися. Ці фактори було об’єднано у п’ять груп.

Найвагомішою виявилася група факторів, які стосуються оцінки країни перебування, тобто те, наскільки вимушені мігранти задоволені якістю життя в країні перебування, починаючи від суто практичних питань (наприклад, якість освіти, медицини, можливості працевлаштування, сфера послуг, якість інфраструктури тощо) та закінчуючи більш загальними (наприклад, близькість менталітету населення країни перебування). Саме ця група факторів визначає 29% рішення про повернення до завершення війни та 43% — після завершення (якщо уявити рішення про повернення як 100%). Інші ж групи коливаються в межах 12–21%. Більш того, найвагоміша причина, яка зменшує бажання повертатися, — це очікування низької якості життя в Україні. 60% респондентів вказали цю причину.

Натомість безпекові причини мали більше ваги під час прийняття рішення про виїзд з України — 79% вимушених мігрантів вказали хоча б одну безпекову причину для виїзду за кордон. Іншими словами, мігранти виїхали через небезпеку, але не повертаються через якість життя.

Проблема масового виїзду за кордон могла би бути принаймні менших розмірів. Дослідження показало, що 38% вимушених мігрантів розглядали варіант залишитися в Україні у більш безпечних регіонах. Якщо рахувати від 6 мільйонів вимушених мігрантів, то близько 2,3 мільйона могли б лишитися в Україні, ставши (принаймні на якийсь час) ВПО.

Умовна форма цих речень підводить до ще однієї проблеми — держава не вчиняла активних дій для того, щоб залишити більше людей в Україні, а вже після їхнього виїзду Україна не сформувала політики з повернення вимушених мігрантів. Немає стратегії повернення вимушених мігрантів та чітко визначеного органу, який повинен цим займатися. У публічному просторі циркулюють різні дані та здогадки щодо кількості вимушених мігрантів. Тобто немає навіть приблизно точної інформації щодо того, скільки їх і де вони знаходяться.

Безумовно, повернення вимушених мігрантів є викликом для України. Кількість мігрантів, які повернуться, та час їхнього повернення впливають на спроможності України ефективно мобілізовувати внутрішні ресурси для ведення війни та на якість післявоєнної відбудови. «Природна» динаміка поведінки мігрантів не сприяє їхньому поверненню. За інших рівних умов вони будуть і далі облаштовувати своє життя за кордоном, адаптуватися, звикати, а шанси на їхнє повернення — меншати і меншати. Кількість українців, які все ж повернуться, виглядає досить обмеженою. Зміна такого стану речей потребує інтервенції — комплексу заходів, спрямованих на зміну поточної ситуації. Мабуть, єдиним, хто має достатньо легітимності та організаційної спроможності на таку інтервенцію, є держава.

* У липні 2023 року було опитано 1032 українця віком від 18 років. Метод опитування — розсилка СМС-повідомлень на номери українців, які перебувають за кордоном. Вибірка репрезентує користувачів «Київстар» і Vodafone, які виїхали за кордон після 24 лютого 2022 року, за країнами проживання, за винятком Росії та Білорусі. Вибірка була стратифікована за часткою ринку кожного мобільного оператора та за країнами відповідно до останніх наявних даних ФН ООН. Усередині кожної країни мобільні номери обиралися для опитування випадковим чином. Гранична теоретична похибка вибірки становить +/-3%.

Вже півтора року як депутати втратили велику частину можливостей по контролю над урядом та комунікації з суспільством. Показовим був скандал з турецькими куртками та вже колишнім Міністром оборони. Такі новини сколихнули суспільство, і, вірогідно, саме вони призвели до втрати Резніковим своєї посади. На тлі скандалів незадоволення зростало і у сесійній залі, де все частіше лунали вимоги депутатів повернути так звану «годину запитань до уряду». Зрештою, 6 жовтня у Раді все ж провели першу за довгий час сесію запитань. Навіщо депутатам цей інструмент і чи є він дієвим для впливу на уряд?

До повномасштабного вторгнення «година запитань до уряду» проходила у п’ятницю кожного пленарного тижня. Попередньо обирали тему, тож на питання відповідали премʼєр-міністр та профільний міністр. Значущість таких зустрічей депутатів із урядовцями має декілька складових.

По-перше, «година запитань до уряду» є важливим інструментом парламентського контролю. Завдяки якому депутати могли напряму дізнатися про стан справ в уряді та його роботу. Це особливо чутливо для депутатів, які не входять до складу правлячої коаліції: в них значно менше можливостей для комунікації із виконавчою гілкою влади. Звісно, здебільшого «година запитань до уряду» зводиться до інформування – відповідей урядовців на поставлені депутатами питання. Але все ж це – можливість комунікації двох найважливіших державних інститутів, а це вже багато важить.

По-друге, це – важливий медійний інструмент, яким опозиціонери користувались сповна. Саме завдяки публічності процедури, адже «година запитань до уряду» до повномасштабного вторгнення транслювалася онлайн, депутати були здатні створювати тиск на урядовців, докладаючись до бажаних змін.

Роль відіграє й інший аспект: уряд зазвичай утворює саме коаліція, тож для опозиції «година запитань» – ше й провадження діалогу «коаліція-опозиція». Кажуть, що істина народжується в дискусії… Що ж, «година запитань до уряду» – майданчик для публічних дискусій, можливість для парламентарів дати розголос проблемам, які вони вважають важливими. Влучно поставлене питання на актуальну тему може залучити до дискусії громадянське суспільство, і вже у такого тандему є шанси на досягнення змін.

Після 24.02.2022 «годину запитань до уряду» проводять у зовсім іншій формі. Міністри все ж зустрічаються із депутатами: відбуваються зустрічі із коаліцією, а також в режимі Погоджувальної ради – із головами фракцій. Але важко говорити про регулярність такого дійства. Переглянувши стенограми пленарних засідань за серпень, можна припустити, що самі депутати не в захваті. Кожного засідання за цей період хоча б один раз представники опозиційних фракцій закликали повернути «годину запитань до уряду», при чому інколи доволі емоційно.

«І, напевно, вже пора нам повертати «годину питань до уряду», якщо так в наглу і в тупу регулюється те, що приймається в цьому залі», – судячи з таких слів депутатки від опозиційної фракції «Голос» Соломії Бобровської, відсутність цього інструменту парламентського контролю вже давно є актуальною проблемою для народних обранців.

Отже, повномасштабне вторгнення змусило депутатів змінити свій режим роботи. «Година запитань до уряду» з нього просто випала. На той момент це здавалось цілком резонним – депутати збирались під куполом на мінімально можливу кількість часу, лиш для вирішення найнагальніших проблем. Найважливішим тоді здавався безпековий аспект роботи – ніхто не хотів наражатись на зайву небезпеку, зайвий час дискутуючи щодо впровадження політик. Регулярність, з якою мала відбуватись «година запитань до уряду», різко контрастувала з тим рівнем небезпеки, який нависав поруч.

Чи є резонним такий режим роботи і зараз? Як мінімум, представники опозиції не згодні. Рік тому опозиційні сили виступали проти продовження частини обмежень, повʼязаних із безпековим аспектом. Так, у вересні минулого року в сесійній залі точились запеклі суперечки щодо обмеження роботи телеканалу «Рада» і прямих трансляцій засідань. Вже тоді обмеження видавались неадекватними, враховуючи наявний рівень загрози. Схожа річ відбувається і з «годиною запитань»: скандали то з куртками, то з яйцями навколо Міністерства оборони показали, наскільки відстороненими є депутати від того, що відбувається в уряді.

Заклики повернення «години запитань» можуть бути симптомом іншої парламентської недуги – зменшення субʼєктності Верховної Ради загалом та опозиції зокрема. Екзистенційна загроза українській державності обʼєктивно потребує консолідації та згуртування, тіснішої координації між законодавчою та виконавчою гілками владами. А оскільки у парламенті відбулася консолідація більшості і опозиційних фракцій та груп, то і критики в бік дій уряду від різних парламентських сил стало, як мінімум, менше чутно. Такий стан справ є нормальним для країни, що перебуває у війні. Але разом з тим роль таких демократичних структур, як парламент, падає. Зважаючи на довгу історію української боротьби за демократію та свободу, така ситуація створює різкий дисонанс – законно обрані депутати мають обмежений вплив на формування державних політик та складу уряду.

Крига скресла 6 жовтня: у Верховній Раді провели першу за довгий час «годину запитань до уряду». Незважаючи на досить вузьку тематику сесії запитань – енергетична безпека та готовність до опалювального сезону – депутати не соромились ставити питання з широкого спектру тем, включно з виплатами військовим та обмеженням на виїзд за кордон для депутатів.

На жаль, успіх не повторився: на наступному ж пленарному тижні години запитань до уряду не відбулося. Проте поодинокі зустрічі не вирішать проблему – лише системність допоможе налагодити якісну комунікацію між гілками влади та збільшити роль парламенту, що так важливо в теперішній час.

Ще до повномасштабного вторгнення 27 місць у Раді були вакантними, адже громади з мажоритарними округами, де мали б обиратися 26 депутатів, були окуповані. Ще на одному окрузі так і не провели заплановані довибори — завадило повномасштабне вторгнення. Вже після 24.02.2022 кількість депутатів знову почала різко падати. Цього разу причин було багато: деякі пішли на державну службу, дехто втратив українське громадянство, а велика кількість членів уже забороненої ОПЗЖ пішли з Ради нібито за власним бажанням. Наразі в парламенті налічується вже 403 депутати — антирекорд за всю історію незалежної України. Лабораторія законодавчих ініціатив же вирішила спрогнозувати, скільки ще депутатів може вибути з Верховної Ради та які наслідки це може мати.

Якщо депутатів позбавляють мандатів, то чому ж на їхнє місце не приходять нові? Справа в тому, як саме депутат був обраний: якщо по списку партії, тоді його мандат отримує наступна людина зі списку. Як показує практика, поповнення депутатів по списках не є проблемою. Саме це відбулось, зокрема, в партії «Голос»: на місце Рустема Умєрова, призначеного у 2022 році головою Фонду держмайна (з вересня 2023 року Рустем Умєров обіймає посаду Міністра оборони України. — Авт.), прийшов Максим Хлапук. Значно складніша ситуація із «мажоритарниками». Якщо такий народний депутат втрачає мандат, необхідно проводити вибори в округу, який втратив представника. Саме тут проявляється одна із двох головних технічних причин різкого падіння кількості парламентаріїв: вибори під час воєнного стану не передбачені Конституцією. Отож, мажоритарники тягнуть за собою в політичну труну і своє місце в Парламенті.

Інша причина — деколи списку партії, як і її самої, більше не існує. Саме це і сталось із ОПЗЖ. Оскільки її діяльність заборонена на території України, замінити депутатів, які обирались по її списку, просто неможливо. Тому ці дві категорії депутатів — мажоритарники та ексчлени ОПЗЖ — і є в центрі нашої уваги.

Але як саме депутати можуть достроково втратити мандат? У ст. 81 Конституції України прописано декілька причин. На практиці ж майже всі втрати мандатів за останні півтора року відбувались формально з двох причин: позбавлення громадянства та за особистою заявою. Причини втрати мандатів депутатів із групи ризику від початку повномасштабного вторгнення: 11 — за власним бажанням, 6 — втрата громадянства, 1 — отримання державної посади, 2 — смерть.

Є декілька основних причин, через які депутати полишали свої місця в Раді раніше. ЛЗІ підрахувала, яка кількість депутатів може бути в таких же умовах на цей момент.

Ризик №1 — приналежність до проросійських політичних сил (-33).

Перш за все, не можна не згадати про заборонену ОПЗЖ. Саме вихідці цієї партії є під особливим прицілом. Так, протягом воєнного стану було ініційовано не один законопроєкт, який має на меті припинити повноваження депутатів із цієї фракції. Проте всі вони були відкинуті як «неконституційні». Тим часом ряди колишньої ОПЗЖ рідшають і без конкретних рішень «зверху»: наприклад, Тетяна Плачкова склала свій мандат нібито «за станом здоровʼя», а в деяких випадках депутати втрачають мандати і через процедуру позбавлення громадянства. Отож, саме ці депутати є під особливим ризиком, а потенційна «Рада майбутнього» може бути меншою на 33 парламентарія, якщо всі колишні члени ОПЗЖ втратять мандати.

Ризик №2 — перехід на керівні посади у ЗСУ (-1).

Більше як пів року тому склав мандат генерал-лейтенант ЗСУ Михайло Забродський — він вирішив сконцентруватися на роботі з Генштабом. Серед мажоритарників є один депутат, який воює, а саме — підполковник Сергій Рудик із групи «За майбутнє». Із подальшим просуванням по службі він, як і його колишній колега, може більше сконцентруватись на військовій справі — отже, кількість депутатів може зменшитись ще на одного.

Ризик №3 — набрання законної сили обвинувальним вироком (-15)

Однією із можливих причин втрати мандату може бути набрання законної сили обвинувальним вироком. На основі наявної у публічному просторі інформації, ми підрахували депутатів, на яких були відкриті кримінальні справи протягом останніх років, а також — щодо кого з народних депутатів було розпочато досудове розслідування. Таких серед мажоритарників (без врахування депутатів від ОПЗЖ) ми нарахували 15 парламентарів.

ЛЗІ неодноразово надсилала запити до Офісу генерального прокурора з метою отримати офіційну інформацію щодо кількості народних депутатів, щодо яких було відкрито кримінальне провадження. На жаль, у наданні інформації було відмовлено. Тож ці дані зібрано на основі відкритих джерел.

Ризик №4 — припинення громадянства України.

В ідеалі друге громадянство також має бути достатньою умовою для втрати мандата. Та, як показує досвід, цю карту розігрують лише тоді, коли це зручно — історії Вадима Рабіновича та Ігоря Васильковського є прекрасною ілюстрацією. Проте цю категорію ми до аналізу не брали: знайти інформацію такого роду з відкритих джерел майже неможливо, та і в самій Раді на це не надто зважають.

*У прес-службі народного депутата Антона Яценка нам повідомили і надали відповідні документи про те, що станом на 23.10.2023 три кримінальні провадження, про які наявна інформація у відкритих джерелах щодо Антона Яценка, закриті. Саме тому його імʼя з інфографіки було видалено.

Враховуючи всі ці ризики, можна зробити припущення, хто є наступним потенційним депутатом «на вихід». Фул-хаус зібрав нардеп Вадим Столар. Він належав до т. зв. Батальйону «Монако», має на своєму рахунку декілька кримінальних проваджень, до нього навідувалась СБУ із обшуком, він належав до ОПЗЖ. І навіть більше: раніше вже лунали чутки, що він складатиме мандат.

Після введення воєнного стану зріс запит на очищення Парламенту від зрадників та корупціонерів. Разом з тим, їх заміна подекуди є неможливою. Враховуючи всі перераховані ризики, наразі мінімальна можлива кількість депутатів — 354. Проте в будь-який момент можуть з’явитися нові кримінальні провадження та ротації в Уряді. Чим це небезпечно?

Є декілька порогів кількості голосів, які Рада повинна досягнути для повноцінного виконання своєї роботи. Це — 1) 226 для прийняття законів, 2) 300 для змін в Конституцію та 3) 338 — для імпічменту президента. Імовірно, до таких показників ІХ скликання не впаде і парламент все ж зможе продовжувати роботу.

Хоча проблем все одно не уникнути: як заявив перший заступник Голови Верховної Ради Олександр Корнієнко, «це перша Рада, в якій нема 10% депутатів, і теж треба розуміти, що це впливає на комітети, де не так багато людей… Там гірше з кворумом тепер». Отож, здатність парламенту приймати рішення неодмінно знизиться, і що менше буде депутатів — то більш явною ставатиме ця проблема.

Є і інший вимір цієї історії. Важливою є доля не тільки окремих депутатів, а і політичних сил, до яких вони входять. Для формування у парламенті фракції або групи необхідно мінімум 17 депутатів. Вже зараз є три групи депутатів, чий склад дорівнює цьому мінімуму: «Відновлення України», «За майбутнє» та «Довіра». Проте якщо розбити по фракціях «ризикових» депутатів, то можна побачити, що усі чотири депутатські групи, які є в Раді, можуть припинити своє існування.

У такому випадку може змінитися конфігурація депутатських груп: при повному вичищенні «ризикових депутатів», із ексчленів цих політичних сил залишиться ще 33 депутати — цього майже достатньо, аби створити ще дві групи. Разом з тим, у парламенті ще залишатимуться 20 позафракційних депутатів, яких можуть використати як додаткових осіб для перекриття можливої недостачі.

Ще один ризик, на який наражається Парламент, — втрата монобільшості. «Слуга Народу» у відповідь на гучні скандали членів коаліції просто виключає їх із рядів фракції. Саме це сталось у серпні із Анатолієм Гуньком та Богданом Торохтієм. Що характерно, Давид Арахамія, коментуючи виключення Торохтія, прямо заявив, що «тут є деякі спроби маніпулювати ситуацією, щоби ще більше зменшити нашу фракцію». Тобто небезпека якщо не розпаду, то, як мінімум, критичного зменшення монобільшості вже передчувається і самим головою фракції. Наразі у правлячій фракції є 235 депутатів, якщо ж відняти ще шість, виділених нами, — залишиться всього 229. Тобто ще чотири скандали відділятимуть «Слугу Народу» від необхідності створювати коаліцію, обʼєднуючись із іншою фракцією, чи шукати інші шляхи поповнення фракції — «вербувати» позафракційних депутатів або ж повертати «колишніх».

Постійне зменшення кількості народних депутатів найбільше нагадує цугцванг — ситуацію на шаховій дошці, коли кожен наступний хід лиш погіршує наявну ситуацію. Суспільство вимагає різкої відповіді на будь-які скандали, в які втрапляють народні обранці. Якщо відповіді не буде — «зловмисник» залишиться при привілеях, на які він, можливо, не заслуговує. Якщо ж той втратить мандат — проблема (не)набору голосів ставатиме все більш явною. Можливо, саме із небажанням втрачати дієздатність Ради повʼязане таке затягнуте зволікання із позбавленням мандатів депутатів від вже давно забороненої ОПЗЖ. Все-таки вони стали зручним важелем в руках влади, чесно відіграючи свою роль пішаків.

Коли (усе ще) народний депутат Нестор Шуфрич отримав підозру про держзраду і втратив посаду голови Комітету зі свободи слова, у парламенті знову постало питання – що робити з комітетом, який за все ІХ скликання майже не відзначився законотворчою роботою та в якому залишилися три депутати? Ліквідувати? Реорганізувати й обʼєднати з іншим комітетом? Чи залишити “доживати” своє?

Пропонуємо подивитися на різні політичні розклади щодо комітету.

За весь цей час на Комітет свободи слова було розписано всього 3 законопроєкти. Із них абсолютно всі – від початку повномасштабного вторгнення. Тобто він має найменшу завантаженість роботою серед комітетів Верховної Ради девʼятого скликання. Резонним виглядає і його кількісний склад – всього три депутати – найменший з-поміж інших.

За даними зі стенограм, за перші 4 засідання комітету 2022 року (тобто всі до повномасштабного вторгнення), кожного разу одним із піднятих питань були “незаконні” обмеження медіа проросійських політиків – “НАШ” та “Ukraine Public News” (Мураєва та Медведчука відповідно). Фактично, здебільшого завдяки головуванню Шуфрича цей комітет перетворився на рупор проросійських сил, які отримали змогу вкотре заявити про всі ті “переслідування”, які випали на їхню важку долю.

Якщо ж оглянутись назад, на восьме скликання, можна побачити абсолютно іншу картину. На той момент комітет мав іншу назву – “Комітет з питань свободи слова та інформаційної політики” та працював значно активніше. Кількість розписаних законів була значно більшою – цілих 109. Зовсім іншою була і кількість членів комітету, на початок восьмого скликання у його складі налічувалось 10 депутатів.

Чому відбулось таке різке послаблення комітету? Питання в змінах, які відбулися на початку девʼятого скликання. Комітет з питань гуманітарної та інформаційної політики (аналогічний комітет у восьмому скликанні називався “Комітет з питань культури та духовності”) отримав значне розширення предмету відання. Відбулося це завдяки двом іншим комітетам: із питань свободи слова та інформаційної політики, а також із питань сім’ї, молодіжної політики, спорту та туризму.

Дотепер комітет з питань гуманітарної та інформаційної політики має найбільший, серед цих трьох, кількісний склад, як і кількість розписаних законопроєктів – 186.

Причиною перерозподілу предметів відання комітету могло бути суто політичне рішення. Головування в комітетах завжди було предметом політичних домовленостей.

Отож, девʼятого скликання ОПЗЖ, очевидно проросійська партія, отримала другу найбільшу фракцію в Раді. Важіль впливу у такої фракції теж є – вони претендували і на комітети. За небажання віддавати чи не найтоксичнішій фракції такий важливий політичний ресурс, як головування в комітетах, рішення перерозподілити предмет відання та віддати слабший комітет ОПЗЖ виглядає логічним в межах загального бажання “Слуги народу” сконцентрувати у своїх руках якомога більше впливу.

Теперішній Комітет з питань молоді та спорту став жертвою схожої долі. Не дивно, що головує над ним депутат із фракції меншості – “Батьківщини”. Повною картина стає, якщо зважити на те, хто у 2019 став головою Комітету з гуманітарної та інформаційної політики. А це – людина із рядів “Слуги народу” та майбутній Міністр культури та інформаційної політики – Олександр Ткаченко.

Важливим є покращення балансу між комітетами та міністерствами. Такий перерозподіл предмету відання посилив ще одну проблему, повʼязану із контрольною функцією. Як Лабораторія писала раніше, розподіл у вигляді “одне міністерство – один комітет” є найоптимальнішим для якісного виконання контрольної функції. У такому разі кожному міністерству зрозуміло, із яким комітетом потрібно комунікувати та перед ким потрібно звітувати. Та внаслідок рішення про перерозподіл предметів відання комітету, розпорошується і його контрольна функція – Міністерство культури та інформаційної політики мусить тепер відповідати тією чи іншою мірою аж перед чотирма комітетами. Це негативно впливає як на роботу Міністерства (адже разом із погіршенням координації збільшується і навантаження на нього), так і на ефективність комітетського контролю.

От ми і опинились на роздоріжжі: а що ж робити з таким незрозумілим комітетом? Варіантів декілька. Лунали пропозиції ліквідувати комітет взагалі або обʼєднати його з іншим комітетом. Незважаючи на висловлювання представників опозиції, що це, мовляв, стане “перемогою цензури”, така “цензура”, можливо, не вийде за рамки суто заяв – Комітет з питань свободи слова зараз має настільки обмежені предмети відання, що його обнулення не надто вплине на реальний стан речей. Та це не означає, що “списувати” Комітет з питань свободи слова варто.

Інший варіант – віддати головування одній із інших опозиційних фракцій. Як ми вже підраховували на початку девʼятого скликання за допомогою методу дʼОндта, кожна із фракцій заслуговує на головування хоча би в одному із комітетів. Наразі є одна фракція, яка такого привілею не має, а саме – фракція “Голос”. Проте така зміна не вирішить головної проблеми – Комітет з питань свободи слова залишатиметься так само обмежено навантаженим роботою. Три розписаних законопроєкти за все девʼяте скликання – красномовний показник. 

Ще один варіант вирішення ситуації – повернення до того розподілу предметів відання, який був на час восьмого скликання. Та є одне “але”: “Слуга народу” станом на зараз не головує над 3 із 23 комітетів. 2 із них отримали зменшення предметів відання порівняно з минулим скликанням. Отож, чи буде наявна політична воля задля збалансування спроможності різних комітетів? Це може бути невигідно для правлячої коаліції.

Лобізм, простими словами, це будь-який вплив на представників влади з метою формування певним чином державної політики в окремій сфері чи відстоювання інтересів окремих груп.

Треба розуміти, що насамперед здійснення лобістської діяльності – це багатомільйонний, якщо не багатомільярдний бізнес. Фармацевтичні компанії, виробники електроніки, власники компаній з видобування корисних копалин витрачають сотні тисяч доларів щороку на послуги лобістів, адже у тому числі від цього залежатиме їх майбутній дохід.

У міжнародній практиці лобіювання інтересів окремих груп доволі поширене явище. Основні міжнародні стандарти у сфері лобізму та все, що з ним пов’язано, висвітлено в низці рекомендацій та резолюцій Ради Європи і Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР). На рівні окремих держав функціонує власне законодавче регулювання.

Найбільш яскравий приклад застосування можливостей лобізму у всій його повноті – США. Тому не дивно, що багато країн, які поки намагаються легалізувати лобізм, наслідують саме американський досвід. Водночас з 27 держав-членів Європейського Союзу більшість країн мають на сьогодні ухвалені правила та норми щодо лобіювання. Так, 6 країн прийняли окремі закони щодо регулювання лобістської діяльності (Ірландія, Франція, Австрія, Литва, Польща, Словенія), а у 9 – діє саморегуляція лобістів, що пояснюється м’яким механізмом контролю (Німеччина, Італія, Іспанія, Нідерланди, Фінляндія, Чехія, Хорватія, Латвія, Румунія).

Як правило, спільними рисами лобізму в цих країнах є: реєстрація особи, яка бажає надавати лобістські послуги, за певною процедурою; наявність відкритого реєстру лобістів; звітування лобістів про свою діяльність перед владними структурами та громадськістю; встановлення окремих обмежень під час здійснення такої діяльності; обов’язок дотримуватися встановлених правил поведінки тощо.

Натомість існування лобізму в українських реаліях можна порівняти з «котом Шредінгера»: лише відкривши коробку, стає зрозумілим, що відбується в середині. Через те, що на законодавчому рівні лобізм в Україні не закріплений, складається враження, що йому немає місця в політичній площині, але це не так – лобізм у різних проявах активно використовується. Певною мірою така латентність всіх влаштовує, оскільки немає обов’язкових правил гри, а відтак можна діяти на власний розсуд, доволі часто обираючи корупційні способи досягнення бажаного результату.

Вже понад 20 років українська влада намагається унормувати суспільні відносини у сфері лобістської діяльності. Спроби розробити й ухвалити потрібні нормативно-правові акти – неодноразові. У 2009 році навіть було схвалено Концепцію проєкту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів» та прийнято Закон України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки», що передбачало, з-поміж іншого, ухвалення законодавства щодо визначення правових засад лобіювання. Але законодавчої бази немає досі.

Сьогодні увага посадовців, експертів та небайдужої громадськості прикута до двох законопроєктів, розробники яких поставили собі за мету нарешті перевести лобізм з формальних взаємовідносин у площину легітимності. Перший – законопроєкт народних депутатів Тимошенко Ю. та Власенка С. «Про державну реєстрацію суб’єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні» (реєстр. № 3059 від 11.02.2020). Другий – законопроєкт Національного агентства з питань запобігання корупції «Про доброчесне лобіювання в Україні», розроблений на виконання Антикорупційній стратегії до 2025 року та Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки.

Команда Лабораторії законодавчих ініціатив намагалася дослідити обидва законопроєкти з точки зору врахування міжнародного досвіду і їх відповідності актам Ради Європи та ОЕСР. Розпочати потрібно з того, що об’єднує законопроєкти і чиї норми враховують вимоги міжнародних стандартів. І законопроєкт № 3059, і законопроєкт НАЗК визначають основні поняття процесу лобіювання, запроваджують в Україні реєстр лобістів з відкритим доступом та наводять мінімальні вимоги до інформації, що міститиметься в ньому, а також передбачають обов’язок звітування лобістів про свою діяльність.

Спільним також є те, що у законопроєктах частково дотримано принципів Рекомендацій Ради Європи щодо уникнення конфлікту інтересів та запровадження стандартів етичної поведінки лобістів. Однак самі запропоновані норми викликають певні занепокоєння. Наприклад, НАЗК пропонує в майбутньому затвердити власним актом Кодекс етичної поведінки учасників здійснення лобіювання, чиї етичні правила поведінки стануть обов’язковими для всіх учасників лобіювання. З такою пропозицією навряд чи можна абсолютно погодитися, зважаючи на те, що відповідно до міжнародної практики кодекс поведінки (етичний кодекс) є внутрішнім документом певного об’єднання людей за професійною ознакою, у тому числі лобістів, які домовилися дотримуватися певних правил у своїй діяльності. У такому випадку НАЗК виступатиме зовнішнім регулятором по відношенню до учасників процесу лобіювання, а відтак серед останніх може скластися упереджене ставлення до нав’язаних їм правил поведінки, навіть за умови проведення попередніх консультацій. Натомість законопроєкт № 3059 лише мимохіть згадує обмеження в контексті конфлікту інтересів, вказуючи лише про заборону суб’єкту лобіювання вручати подарунки та організовувати поїздки на користь охоплених осіб.

Також законопроєкти у своєму змісті, на жаль, не розмежували лобізм та громадську адвокацію, а отже не врахували важливий принцип Рекомендацій Ради Європи щодо залученості громадянського суспільства до політичного життя, який передбачає, що правове регулювання лобістської діяльності не має порушувати демократичне право громадян на висловлення своєї думки, звернення з петиціями до державних службовців, органів та установ, проведення кампаній за політичні зміни та зміни до законодавства. Цілком очевидним є виникнення певних побоювань, що звичайні громадяни чи громадські організації більше не зможуть впливати на депутатів та державних службовців для впровадження позитивних змін у суспільному житті.

Отже, обидва законопроєкти наразі потребують певного удосконалення та врахування пропозицій і зауважень заінтересованих сторін, що може суттєво вплинути на ймовірність прийняття того чи іншого законопроєкту. Варто зазначити, що законопроєкт № 3059 з кінця березня 2021 року після деякого доопрацювання так жодного разу і не потрапив до порядку денного Верховної Ради України. Водночас законопроєкт НАЗК, судячи з інформації, що міститься в Інформаційній системі моніторингу реалізації Державної антикорупційної політики (ІСМ ДАП), на розгляд Уряду поки не передано. Тож яка доля цих законопроєктів – далі буде видно. Можливо, невдовзі ми станемо свідками появи нового законопроєкту або навіть декількох.

У будь-якому випадку українське суспільство потребує появи виваженого та дієвого законодавства про лобізм, яке б врахувало найкращий міжнародний досвід та позиції заінтересованих сторін. Таке законодавство має стате рушієм позитивних змін, механізмом запобігання корупційних проявів, а не черговим актом популізму владних структур.

Матеріал підготовлений у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу.

Основна мета звіту полягає у висвітленні феномена судового впливу на хід реформ в українському контексті.

Проведення реформ – це завжди тривалий і складний процес, успішність якого залежить від багатьох факторів. На жаль, досвід організації реформ в Україні не завжди має позитивний характер, оскільки нерідко результати впровадження змін не задовольняють ні органи влади, ні громадськість. Фінальну крапку в дискусійному питанні щодо результативності тієї чи іншої реформи ставлять суди, які виступають арбітрами у цих спорах.

Ухвалюючи те чи інше рішення у конкретній справі суди здатні здійснювати помітний вплив на подальший хід впровадження нововведень. Зокрема, феномен судового впливу блискуче проявився під час вирішення кейсів щодо люстрації чиновників, які обіймали посади за каденції Віктора Януковича, славнозвісної переатестації поліцейських, очищення судів від «суддів Майдану» та атестації прокурорів Генеральної прокуратури. На жаль, за результатами судового розгляду було встановлено, що нововведення у цих сферах не обійшлися без помилок, які традиційно супроводжують вітчизняну практику проведення реформ. Тож у підсумку маємо вражаючу кількість судових позовів та рішень, прийнятих не на користь української влади, які є свідченням того, що реформи, які мали на меті перезапуск державних інституцій і кадрове оновлення, не були успішними.

Для системної оцінки феномена судового впливу в Україні було відібрано п’ять кейсів, які відображають випадки масового судового оскарження результатів реформ і результатів очищення державної влади через реалізацію політики заборон. До переліку кейсів увійшли справи, які репрезентують останні найрезонансніші випадки судового оскарження за період з 2014-го до 2023 року. Відбір кейсів базувався на тому, щоб відобразити позицію різних судових інстанції щодо окремих аспектів оцінки зазначених сфер. З огляду на це предметом дослідження стали ті справи, розгляд яких пройшов усі можливі етапи судового оскарження. Такий підхід дав змогу максимально репрезентативно відобразити загальні тенденції оцінки реформ і заходів з очищення державної влади, які типово притаманні судам різних інстанцій.

До переліку обраних кейсів, розглянутих у дослідженні Лабораторії законодавчих ініціатив, належать:

1. Оскарження процедури люстрації 2014 року.
2. Оскарження реформи поліції 2015–2016 років у частині переатестації особового складу Національної поліції України.
3. Оскарження звільнення «суддів Майдану».
4. Оскарження результатів атестації прокурорів Генеральної прокуратури України 2019 року.
5. Заборона проросійських партій в Україні у 2022–2023 роках.

Важливо відзначити, що у межах звіту не надається оцінка судовим рішенням на предмет їх законності, обґрунтованості та вмотивованості. Ухвали, рішення та постанови судів використовуються винятково як фактичний матеріал для оцінки ступеня впливу судових рішень на хід реформ в Україні. Також з метою дослідження стану підготовки нормативно-правових актів щодо реформ проаналізовані законопроєкти, супровідні документи до них, положення чинних законів і підзаконних нормативно-правових актів і тих актів, які були чинними на момент виникнення спірних правовідносин.

Зібрані дані, на яких ґрунтуються результати аналізу, актуальні станом на липень 2023 року.

Аналіз кейсів відбувався у площині виокремлення типових помилок, які допускають розробники реформ/очищення та органи влади, уповноважені на їх втілення, що призводять до масового оскарження у судах.

Дослідження кейсів щодо реформ/процедур очищення державної влади включає: 

• аналіз дизайну реформи/процедури (сутність і мета реформи/процедури, підготовча робота й правове регулювання);
• аналіз процесу втілення реформи/процедури (реалізація норм законодавства на практиці на національному та локальному рівнях);
• аналіз суб’єктів, які оскаржують правовідносини;
• дослідження порядку оскарження результатів реформ/процедур (виявлення причин, які викликали таке оскарження, та характеристика позовних вимог скаржників);
• аналіз результатів оскарження, який включає аналіз мотивації ухвалення рішень;
• аналіз реакцій на результати оскарження з боку громадянського суспільства та державних органів (зокрема, в частині внесення змін до законодавства).  

То чому ж суди вплинули на результати кадрового очищення? Що за цим стоїть? І як цю практику використовувати у майбутньому, щоб судовий вплив на реформи не перетворився на Страшний суд для його розробників? Про це читайте у новому дослідженні ЛЗІ «Судовий вплив: роль судів у реалізації реформ в Україні».

Цей звіт підготовлено в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», що реалізується за підтримки ЄС.

Зміст звіту є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

Триваюча війна росії проти України спричинила негативні наслідки у різних сферах, у тому числі і для системи соціальних послуг. Активні бойові дії досі тривають, і, на жаль, поки що невідомо, чи це зміниться найближчим часом. Соціальна інфраструктура зазнає постійних руйнувань від обстрілів, а кількість громадян, які потребують соціальної підтримки, постійно зростає.

За останніми даними, наразі в Україні нараховується понад 900 тисяч ветеранів війни, близько 3 мільйонів осіб з інвалідністю та майже 5 мільйонів внутрішньо переміщених осіб. Більше того, постійно зростає кількість самотніх людей похилого віку, людей без постійного місця проживання внаслідок руйнування житла, малозабезпечених сімей через зниження доходів, збільшуються випадки домашнього насильства. Всі ці та багато інших соціальних проблем посилюють тиск на систему надання соціальних послуг за умов обмежених фінансових та людських ресурсів. Особливо це стосується деокупованих громад, де система соціальних послуг потребує повного відновлення. Більше того, для кожної громади необхідні різні підходи до планування та надання соціальних послуг, оскільки вони мають різні ступені руйнувань, наближеність до кордону з країною-агресором, різний склад населення, а відповідно – і різні потреби. Одним із рішень для оптимізації системи соціальних послуг може бути залучення недержавних виконавців до надання послуг жителям та об’єднання зусиль громадського сектору, державної та місцевої влади. Отже, які існують правові механізми для цього?

Міністерство соціальної політики України є головним органом центральної влади, що формує та забезпечує реалізацію політики у соціальній сфері. Це стосується як розробки нормативно-правової бази, так і методичного забезпечення для громад. Водночас саме громади відповідальні за оцінку потреб, планування та надання соціальних послуг. Для цього органи місцевого самоврядування мають всі повноваження. Проте це вимагає значних фінансових та людських ресурсів, належної соціальної інфраструктури.

В Україні надавачами соціальних послуг переважно є організації та підприємства державного або комунального підпорядкування. Так, за даними Реєстру Міністерства соціальної політики, наразі 77% – це державні/комунальні підприємства, організації та їх філії. Тобто саме державний сектор є основним надавачем соціальних послуг. Такий підхід має свої ризики, а саме: перенавантаження державної системи у зв’язку із збільшенням кількості потреб, неефективне управління та додаткові витрати на утримання комунальних закладів, застаріла інфраструктура та брак фінансових ресурсів.

Натомість, за даними Реєстру, громадські та благодійні організації сумарно складають лише 14% від всіх зареєстрованих надавачів соціальних послуг в Україні. Хоча загалом активність громадського сектору не зменшується, а навпаки стрімко зростає. До прикладу, протягом 2022 року в Україні було зареєстровано 6367 нових благодійних та 2760 громадських організацій. Більше того, за даними дослідження, 55% представників регіональних організацій громадянського суспільства зацікавлені брати участь у конкурсах на надання соціальних послуг в контексті відновлення. Звісно, на сьогодні низька залученість громадського сектору як надавача послуг пов’язана з певними об’єктивними причинами, зокрема, відсутність значної кількості громадських організацій на локальному рівні, зміна напрямів їхньої діяльності, що спрямована здебільшого на забезпечення гуманітарною допомогою цивільних і військових. А в деяких регіонах досі простежується небажання органів влади співпрацювати з громадськими організаціями як надавачами послуг.

В українському законодавчому полі забезпечені механізми для залучення громадських організацій та інших недержавних надавачів соціальних послуг, зокрема шляхом соціального замовлення, державно-приватного партнерства, конкурсів соціальних проєктів, соціальних програм тощо.

Соціальне замовлення – це спосіб організації надання соціальних послуг, коли громада укладає угоди з незалежними постачальниками для виконання конкретних завдань, які визначені на основі потреб населення. Такий спосіб врегульовано Законом про “Соціальні послуги” та Порядком надання соціальних послуг.

Співпраця місцевої влади з надавачами послуг через соціальне замовлення складається з декількох етапів. Передусім, громада має визначити потреби жителів, обсяги необхідних послуг та бюджетних коштів для виплати компенсації надавачам. Загальна процедура оцінки потреб визначена відповідним Порядком, який затвердили у квітні цього року. На другому етапі передбачається розробка завдання на надання послуг, проведення конкурсу та укладення договору з виконавцями. Водночас рішення про проведення конкурсів мають прийняти до 1 березня відповідного бюджетного періоду (або не пізніше 30 календарних днів після внесення змін до відповідного бюджету). Процес оцінки конкурсних пропозицій детально описаний у відповідній Методиці оцінювання конкурсних пропозицій, форм документів щодо порядку надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення. На останньому етапі передбачається проведення моніторингу та оцінка якості наданих послуг, здійснення контролю за дотриманням вимог, установлених законодавством. Таким чином, у імплементації соціального замовлення роль органів місцевого самоврядування виключно управлінська: вони формують замовлення та контролюють результати, що дозволяє оптимізувати кадрові та часові ресурси, а також сконцентруватися на інших важливих питаннях громади.

Практика надання соціальних послуг недержавними виконавцями використовується і в інших країнах. Наприклад, у Швеції договори у сфері соціального забезпечення між державним та недержавним секторами укладаються з 1990-х років. Найчастіше – це про догляд за людьми похилого віку, де недержавні підрядники у 2019 році надали близько 20% таких послуг. Після об’єднання Німеччини 1990 року майже всі будинки для літніх людей, лікарні, дитячі садочки та інші соціальні установи, що раніше перебували у власності державних соціальних управлінь, передали благодійним організаціям. Відсоток коштів в недержавному секторі, що виділені державою через механізм соціальних контрактів у Німеччині складає 70%, а у Франції – 80%. У Великій Британії після прийняття «Закону про соціальне замовлення» у 1993 році почалося активне залучення недержавних організацій (громадських, волонтерських) до надання послуг населенню на конкурентних засадах, і у деяких графствах цей сектор забезпечував 85% соціальних послуг. Такий підхід дозволяє розмежувати функції влади, а саме управління та надання соціальних послуг.

Таким чином, інструмент соціального замовлення фактично запроваджений в Україні, оскільки існують процедури, встановлені законом. Більше того, представники організацій громадянського суспільства зацікавлені брати участь у конкурсах на надання соціальних послуг в контексті відновлення. Тому популяризація та використання інструменту соціального замовлення має низку переваг. Це особливо актуально в контексті триваючої війни та відновлення соціальних послуг на деокупованих територіях.

Ефективність використання бюджетних коштів та можливість залучення додаткових ресурсів. Конкуренція за соціальне замовлення стимулює надавачів пропонувати якісніші та більш ефективні послуги за оптимальну ціну. Відкритий конкурсний відбір також сприяє зменшенню можливостей для корупції, оскільки рішення приймають на основі чітких критеріїв та встановлюють прозорі результати конкурсу. Окрім цього, надавачі можуть залучати додаткові ресурси у вигляді благодійної підтримки, грантів, співпраці з міжнародними організаціями.

Якість та комплексний підхід до надання соціальних послуг. Громадські організації можуть залучати додаткові ресурси для підвищення кваліфікації своїх працівників та впроваджувати нові підходи до надання соціальних послуг. До того ж, організації громадянського суспільства, зазвичай, фокусуються на конкретних соціальних проблемах, тож, зважаючи на свою експертність у відповідних сферах, спроможні запропонувати ефективні рішення тих чи інших проблем.

Розвиток ринку соціальних послуг. Зокрема, це може сприяти створенню додаткових робочих місць для фахівців з соціальної роботи, у тому числі вдосконалювати їхні професійні навички.

Розвиток громадянського суспільства. Соціальне замовлення створює можливість для громадян брати активну участь у формуванні та виконанні соціальних програм і проєктів. Особливо важливою така співпраця є на локальному рівні, коли спільнота стає партнером для місцевих органів влади у вирішенні соціальних проблем. Така взаємодія також сприяє побудові довіри між громадянами та органами влади.

Зміна сприйняття соціальних послуг та покращення соціальної захищеності населення. Досить поширеними є стереотипи про надмірну бюрократизацію процесу отримання послуг, формалізм та неефективність у наданні соціальної допомоги. З одного боку, такі стереотипи є очевидними у стані війни та браку ресурсів у громадах для повноцінного забезпечення послугами. З іншого боку, значна частина населення може не знати про можливості отримання конкретних послуг. Тому популяризація соціального замовлення та активізація громадських організацій у цьому напряму може сприяти позитивним змінам у сприйнятті соціальних послуг і покращити їхню доступність.

Попри позитивний вплив залучення недержавного сектору до надання соціальних послуг, звісно, існують можливі ризики та обмеження цього підходу. По-перше, у деяких регіонах, особливо на рівні громад, недостатньо громадських та благодійних організацій, які спроможні та готові надавати соціальні послуги. По-друге, соціальне замовлення передбачає компенсацію витрат вже після надання послуги. А отже надавачі мають володіти достатніми власними ресурсами або залучати інші джерела фінансування для якісного виконання робіт. Тому важливо вже зараз активно проводити адвокаційну роботу на локальному рівні, щоб залучити більше учасників до системи надання соціальних послуг. А також створювати умови для співпраці органів влади та громадського сектору, посилення їхньої діяльності, що необхідно для повноцінного забезпечення соціальними послугами.

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного Фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

Перший місяць повномасштабного вторгнення – унікальний період в історії українського парламентаризму. Тоді представники владної верхівки перебували в безпосередній небезпеці, а Верховна Рада як місце зосередження народних депутатів була серед головних цілей для знищення. 

Проте, незважаючи ні на що, український парламент продовжив свою роботу. Депутатам потрібно було негайно змінювати законодавство під умови повномасштабного вторгнення – і вони це робили у дуже стислі терміни та під загрозою артобстрілів і ДРГ. Але враховуючи те, як швидко змінювались обставини, наскільки сталими залишилися закони, прийняті в цей період?

Ми проаналізували всі закони, прийняті в березні 2022 року. Абсолютна більшість з них стосувалися внесення змін до інших законів. Тож ми переглянули всі закони та кодекси, у які вони вносили зміни. 

За нашими підрахунками, через півтора року після березня 2022-го більшість змін були заново змінені. Тобто народні депутати знову намагалися переписати те, що змінювали зовсім нещодавно. Такі закони можна назвати нестабільними. 

Одна із причин – обставини, що постійно змінюються. Коли ворожі танки знаходяться в лічених кілометрах від столиці, необхідні зміни тут і зараз. Саме цим і займалась Рада – врегулюванням обстановки в умовах найвищої напруги. Подальші ж зміни на фронті та на міжнародній арені змушували парламентарів знову і знову робити зміни до новоухваленого законодавства. Загальна нестабільність позначилась і на нестабільності законодавства. 

У мирний час, щоправда, існує дещо інша парадигма: постійні зміни в закон, особливо протягом відносно короткого періоду з моменту ухвалення, означають лиш те, що сам закон не є якісним. Зміни в нього можна порівняти із постійним латанням старого одягу, який вже давно не підходить за жодними параметрами. 

У березні 2022-го закони створювались та приймались із максимальною швидкістю, а за такого режиму роботи помилок було не оминути. Саме низька якість може бути частково пов’язаною із частотою зміни норм.

Важко сказати, якою була справжня причина в кожному конкретному випадку. Про якість і чіткість норм того чи іншого законопроєкту може достеменно сказати радше Кабмін, який володіє достатньою кількістю ресурсів та інформації. Хоча інколи все більш очевидно. 

Наприклад, у законопроєкті №7118 вже після його реєстрації Головне науково-експертне управління вгледіло порушення законів, зокрема, через введення можливості передавати підслідні НАБУ справи іншому органу досудового розслідування. Зрештою, недарма НАБУ має спеціальний статус. Проте сам законопроєкт був прийнятий без врахування рекомендацій… Тож через місяць їх довелося вносити окремим законом. 

А інколи дуже явним стає і поспіх, з яким приймали закони в цей період. Особливо це видно у законах, які були розписані із дуже поверхневими помилками. Наприклад, 24 березня 2022 року був прийнятий законопроєкт 7185. Серед іншого цей закон мав внести зміни до закону “Про дитяче харчування”, який… вже майже пів року як не був дійсним. 

Схожим є законопроєкт 7151. Він намагався змінити слова, яких просто немає в законі! Мабуть, назавжди тепер у законі залишаться цей абзац на пам’ять про часи березня-2022, коли від реєстрації до прийняття закону проходило два дні:

“{Зміни до частини першої статті 18, прийняті Законом України № 2121-ІХ від 15.03.2022, внести неможливо (відсутні слова, які потрібно замінити)}”

Із 51 закону, які були прийняті в березні 2022 року, лише 17 залишилися без змін. Варто зазначити, що ми не враховуємо ратифікації та постанови, які завжди будуть стовпами стабільності в такій хиткій конструкції українського законодавства (адже до них майже ніколи не вносять зміни). Серед березневих законів знайшлась одна ратифікація. Ще два закони залишилися непідписаними і досі припадають пилом на полиці в Офісі Президента. 

Отож, норми 68% законів зазнали змін, третина законів залишилися в редакції березня 2022 року. Багато це чи мало – зрозуміти нам допоможе порівняння.

Розглянемо аналогічні періоди – березні 2021-го та 2023-го. У березні 2021 року було прийнято 27 законів (і ще 15 – ратифікацій та постанов). Із них лише 5 отримали зміни в подальшому. Більш ніж 80% незмінених законів – разюча різниця у порівнянні із результатом, який показали депутати роком пізніше. 

Цікава ситуація і з березнем 2023 року. За цей час депутати прийняли 17 законів та ще 13 постанов. З цих 17 законів – 24% – майже чверть – отримали в подальшому зміни. Показник вже вищий, ніж аналогічний дворічної давнини. Та з врахуванням того, що пройшло менше ніж пів року – ситуація починає більше нагадувати той самий березень 2022-го. 

Закони, прийняті за перший місяць повномасштабного вторгнення, вирізняються відсутністю сталості. І це не дивно: у цьому випадку нестабільність законодавства є прямою похідною від нестабільності загальної, яка охопила країну із початком повномасштабного вторгнення. У такий період закони готувались та приймались поспіхом, через що їх переслідували проблеми техніко-юридичного характеру. 

Разом з тим, потреба “тримати руку на пульсі” змушувала законотворців знову і знову повертатись до вже прийнятих законів зі змінами. Наразі, хоч глобальна ситуація і видається стабільнішою, ніж злощасного березня 2022 року, законодавчий процес досі не оговтався до кінця: і зараз зміни до прийнятих законів вносяться частіше, ніж це було до повномасштабного вторгнення. 

Закон – це те, що мало би стати опорою і рамкою правил, особливо у загальній невизначеності війни. Дійсно, воєнний час передбачає необхідність швидко реагувати на ситуацію, у тому числі через зміни в законодавстві. Але якщо законодавці переписують одні і ті самі рядки по декілька разів упродовж короткого періоду – це вкотре свідчить про нестабільність законодавчої конструкції і недалекоглядність українських законодавців. Ці хаотичні процеси функціонування держави все більше нагадують гру Дженга, де гравці почергово дістають блоки з основи вежі і кладуть їх на верх, роблячи вежу все більш високою і все менш стійкою.