Коли 2014 року нова влада розгорнула масштабні реформи, в усіх були великі надії: проведемо люстрацію, перезапустимо правоохоронну систему, подолаємо корупцію — і розпочнемо повноцінний шлях в ЄС.

Але як найкращий рецепт можна зіпсувати якістю продуктів, так і найкращу реформу можна вбити якістю кадрів, особливо якщо вони міцно тримаються за свої посади.

З 2014 року ми спостерігаємо гучні справи щодо масового поновлення на посадах люстрованих чиновників, повернення в систему правоохоронних органів звільнених поліцейських і прокурорів, які не пройшли атестації, а також скасування рішень про звільнення з посад «суддів Майдану». Здавалося б, влада намагалася очистити державні органи від недобросовісних і непрофесійних кадрів, однак зіштовхнулася з опором судової влади. То чи можна сказати, що суди цілеспрямовано вплинули на процес реформ? І чому це сталося? Лабораторія законодавчих ініціатив досліджувала це питання. У цій статті розповідаємо про наші знахідки.

Досвід показує, що хвиля судових оскаржень як реакція на певні зміни виникає у тому випадку, коли ці зміни суттєво впливають на обсяг прав громадян. Звертаючись до судів, «постраждалі» намагаються поновити своє попереднє становище, посилаючись на неправомірність нововведень. Чи вдається їм це? Усе залежить від рівня організації та впровадження змін, які підготувала влада.

Люстрація. Очищення управлінських органів від осіб, причетних до узурпації влади експрезидентом Віктором Януковичем, було запущене з 2014 року. Наразі процес проходження люстраційної перевірки охопив майже 500 тисяч чиновників.

Однак значна кількість експосадовців вважає процедуру очищення влади протиправною, а прийняті уповноваженими органами рішення — незаконними. Це провокує хвилю звернень люстрованих чиновників до суду.

Ситуація загострилася через рішення Європейського суду з прав людини у справі «Полях та інші проти України», яким процедуру люстрації в Україні було визнано такою, що порушує права людини. Показово, що після набрання законної сили цим рішенням національні суди у понад 90% випадків скасовують накази про звільнення. Зрештою, за даними Міністерства юстиції, з жовтня 2014-го по червень 2023 року з Реєстру люстрованих осіб за рішенням суду було вилучено відомості стосовно 466 чиновників — їх поновили на посадах. Отже, запущений в Україні процес очищення влади не витримав судового оскарження. І цей випадок став лише одним із перших у цілій низці подібних кейсів.

Реформа поліції. Аналогічну ситуацію спостерігаємо і у разі поновлення поліцейських, звільнених за результатами атестації у 2015–2016 роках. Ця процедура була однією зі знакових подій у процесі реформування системи правоохоронних органів, оскільки мала на меті провести відбір доброчесних працівників міліції, які виявили бажання і надалі служити у новоствореній Національній поліції.

Запропонований дизайн змін спочатку виглядав досить перспективно. Однак надії на безапеляційну успішність перезапуску міліції не справдилися, — після оголошення незадовільних результатів проходження атестації близько 3300 поліцейських не були з ними згодні і звернулися з позовами до адміністративних судів. Отут і проявилася активна роль органів судової влади у процесі контролю над законністю кадрового очищення.

У результаті на підставі рішень судів значний відсоток поліцейських-позивачів поновився на посадах, адже під час розгляду справ суди виявили слабкі місця процедури атестації. Зокрема, за даними Національної поліції України, станом на 1 липня 2023 року налічується 3931 поліцейський, кому вдалося повернутися на посади на підставі судових рішень. Така позиція судів знову-таки поставила під питання успішність впроваджених змін.

Кадрове очищення органів прокуратури. На жаль, негативний досвід дизайнування та втілення атестації поліцейських не був належним чином проаналізований на найвищому державному рівні. Як наслідок, попередні недоліки нагадали про себе через чотири роки, коли треба було проводити атестацію прокурорів Генеральної прокуратури.

За задумом розробників, до новоствореного Офісу генерального прокурора, який почав роботу з січня 2020 року, мали були переведені лише ті прокурори, які змогли успішно пройти атестацію. Однак і цього разу не обійшлося без хвилі судових оскаржень. Це пов’язано з тим, що із 1083 прокурорів Генеральної прокуратури, які подали заяви про намір пройти атестацію, успішно її пройшли лише 643 особи (59%). Ті прокурори, яким не вдалося потрапили до цього списку, вирішили оскаржити атестацію в судовому порядку. Тож загалом, за підрахунком Лабораторії законодавчих ініціатив на підставі власного аналізу відомостей із Реєстру судових рішень, до адміністративних судів було подано понад 400 позовних заяв.

Цього разу суди хоч і не визнали повного провалу атестації, однак виявили суттєві недоліки, допущені під час її розробки та реалізації. Тому у результаті судового перегляду було прийнято близько 140 рішень на корист експрокурорів Генеральної прокуратури.

Очищення судів від «суддів Майдану». Після подій Революції Гідності 2013–2014 років особливо гостро постало питання притягнення до відповідальності суддів, які брали активну участь у придушенні громадських протестів проти режиму Віктора Януковича. З огляду на це було прийнято рішення у 2014–2015 роках провести спеціальні перевірки суддів з метою «відновити законність і справедливість у суспільстві».

Згідно з офіційною інформацією від Вищої ради правосуддя, за підсумками цієї процедури було складено 41 висновок про наявність ознак порушення присяги в діях 46 суддів. На підставі цих висновків Вища рада юстиції ухвалила 25 рішень щодо внесення подання президенту та парламенту про звільнення з посад 29 «суддів Майдану».

Проте за результатами судового розгляду деяким суддям усе ж вдалося домогтися скасування цих рішень. Одна з ключових причин — неналежна якість закону, яким впроваджувалася процедура спеціальної перевірки. Тож станом на липень 2023 року стосовно шести суддів суди прийняли остаточні рішення про скасування їхнього звільнення з посад. Це становить понад 20% від загальної кількості суддів, які фігурують у поданнях про звільнення.

Рішення судів суттєво впливають на фінальний результат успішності кадрового очищення в державних органах. Масове скасування результатів змін на рівні індивідуального оскарження — це приклад опосередкованого, але дуже відчутного впливу, який українські суди здійснюють на державну політику.

Втім, так відбувається не тому, що ідея кадрового очищення сама по собі неправильна, це вказує, радше, на те, що є певні недоліки в її дизайні чи процесі реалізації. Загалом рішення судів є свідченням того, що українська практика впровадження подібних змін традиційно супроводжується типовими помилками, яких упродовж тривалого часу не вдається остаточно подолати. То в чому ж проблема?

По-перше, досить часто масштабні зміни базуються на слабко розробленому законодавстві. У зв’язку з цим виникають різні неузгодженості, суперечності у профільних нормативно-правових актах, національна практика не відповідає міжнародним стандартам тощо.

По-друге, навіть добре спроєктовані норми не гарантують стовідсоткової успішності реформи. Так відбувається тому, що нерідко положення законодавства порушуються під час безпосередньої реалізації змін. Наприклад, органи влади діють усупереч своїм повноваженням, неналежним чином обґрунтовують прийняті рішення, не дотримуються строків здійснення певних процедур.

Тому у разі наявності хоча б одного з цих аспектів у гру вступають суди, які за наслідками розгляду справ визнають реформи чи окремі їхні процедури незаконними.

Тож у підсумку судовий вплив виступає одним із індикаторів як мінімум продуманості, а то і (не)правильності вектора суспільних змін. На жаль, вітчизняний досвід організації попередніх спроб перезапуску державних інституцій і кадрового оновлення не завжди можна назвати успішним. Результати судового оскарження видають на-гора всі промахи, які були допущені розробниками нововведень. Однак у цьому є і позитивний момент — судовий контроль виступає запобіжником і застерігає від повторення аналогічних помилок надалі. І цей досвід варто враховувати вже зараз, коли ми плануємо реформи, потрібні для повноцінного членства України в ЄС.

Текст підготовлений у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу.

15 вересня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) провела навчальні заходи для представників парламенту та уряду для обговорення проблемних питань, що виникають під час розробки та опрацювання законопроєктів. Ці заходи підготовлені в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Контекст. Законотворчий процес – живий організм, який постійно потребує вдосконалення. Один з інструментів для цього, який можна використовувати вже зараз – оцінка законодавчого впливу. Така практика небезпідставно вважається дієвим інструментом для покращення законопроєктів, зокрема, під час експертно-аналітичного розгляду.

Під час заходів учасники обговорили наявні прогалини та виклики в процесі розробки законопроєктів та шляхи вирішення цих проблем.

Модерував дискусії директор аналітичного напряму Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський. Він розповів про переваги методології оцінки законодавчого впливу:

Тетяна Лукеря, залучена аналітикиня ЛЗІ, розповідала про міжнародний досвід використання цього інструменту та нюанси, які треба враховувати, адаптуючи інструмент до українських потреб:

Михайло Теплюк, заступник Керівника Апарату Верховної Ради України – керівник Головного юридичного управління ВРУ, наголосив на потребі переосмислення підходу оцінювання ефективності законопроєктів:

Олег Войтович, заступник Державного секретаря Кабінету Міністрів України зазначив, що для розробки якісних законів необхідна співпраця парламенту та уряду:

Аби відповісти на ці питання, Лабораторія законодавчих ініціатив провела комплексне дослідження біженців, яке тривало з грудня 2022 року до липня 2023 року. У липні 2023 року було опитано 1032 біженці віком від 18 років – 910 з них виїхали за кордон після 24 лютого 2022 року через початок повномасштабної війни, 122 – з січня по 23 лютого 2022 року. Польовий етап було проведено в 3 хвилі: перша та друга передбачала глибинні інтервʼю з біженцями, а третя – опитування біженців за кордоном, яке здійснювала соціологічна компанія InfoSapiens. Основні результати дослідження – далі.

Загалом, відповіді респондентів на це запитання можна проілюструвати отриманими статистичними даними:

• 70% респондентів оцінили ймовірність свого повернення до завершення війни у менш як 51 бал за 100-бальною шкалою, тобто вони точно або радше не повернуться в Україну до завершення війни. 67% респондентів оцінили ймовірність свого повернення після завершення війни у більш як 50 балів, тобто вони точно або радше повернуться в Україну після завершення війни.
• У регіональному розрізі, точно не планує повертатися до України до завершення війни кожен третій опитаний зі Сходу України (33%) та кожен четвертий із Півдня (25%).
• Найменший відсоток тих, хто точно не планують повертатися в Україну до завершення війни, серед опитаних із Заходу України (6%).
• Чинником, який найбільше впливає на рішення повернутися в Україну як до, так і після завершення війни, є оцінка якості життя у країні перебування – те, як опитані оцінюють послуги та можливості, доступні в країні перебування (29 та 43% відповідно). Тобто що вище біженці оцінюють якість життя у країні перебування порівняно з Україною, то нижча ймовірність їх повернення додому. 
• Близько 70% опитаних по поверненні в Україну планують повернутися саме до того населеного пункту, звідки виїхали. Ще 13% (повернення до завершення війни) та 20% (повернення після завершення війни) готові після свого повернення змінити місце проживання. 

За цими даними можна побачити, що ймовірність повернення біженців в Україну майже вдвічі вища після завершення війни. Водночас високий відсоток тих, хто точно не планують повертатися в Україну з-за кордону зі східних і південних регіонів країни, можна пояснити веденням бойових дій у цих регіонах або ж окупацією населених пунктів. 

Важливими, в контексті майбутньої відбудови та відновлення, є дані щодо того, куди планують повертатися біженці. Щодо відносно непостраждалих Києва, Заходу, Півночі, та Центра все досить передбачувано та зрозуміло – троє з чотирьох опитаних з цих регіонів точно повернуться до себе додому. Тобто глобального перерозподілу населення після повернення біженців там не передбачається. А от щодо Півдня та Сходу ситуація інша. Дві третини опитаних з Півдня планують повернутися додому, а ще одна третина поки не вирішила або розглядає варіант переїзду в інший населений пункт. А от на Сході перерозподіл населення буде значний – лише половина опитаних точно налаштована повертатися додому. Інші в цьому не так упевнені. Тому значна частина населених пунктів Сходу буде мати справу з демографічними проблемами навіть після завершення війни. Це, у свою чергу, ще сильніше ускладнює процес їх відбудови.

Ми здійснили економетричне моделювання – якщо уявити рішення про повернення біженців як 100%, то відсотки можуть бути розкладені на досить конкретні складові – фактори, які впливають на це рішення. Ці фактори мають різну вагу – якісь більше впливають на рішення про повернення, а якісь менше. 

Як не дивно, найменше впливає оцінка біженцями того, коли, як і чим закінчиться війна – вага цього фактору складає лише 12% до закінчення війни та 13% після. Дещо впливовішими є “магніти” біженців в Україні – те, які родинні, соціальні та матеріальні звʼязки залишилися в них на Батьківщині. Найбільше вони важать саме до завершення війни. Вага українських “магнітів” – 21% ДО закінчення війни та 12% після. А от “магніти” біженців у країні перебування вагоміші після війни – те, які родинні, соціальні та матеріальні звʼязки є в них за кордоном, визначають 19% рішення про повернення до закінчення війни та 15% після. Перспектива втратити пільги, зайнятість, соціальні звʼязки, статус в країні перебування вагоміша, ніж закордонні “магніти”, і визначає 20% рішення про повернення до закінчення війни та 16% після. А найбільш вагомою серед усіх факторів виявилася оцінка якості життя закордоном – те, як біженці оцінюють послуги та можливості в країні перебування. Вага цього фактору складає 29% до завершення війни та 43% після. Це найбільші показники серед усіх факторів і до, і після війни. 

Крім того, за даними дослідження, повертатися в Україну навіть до завершення війни більш схильні ті респонденти, які до початку повномасштабної війни мали краще матеріальне становище в Україні, порівняно з ситуацією за кордоном: 44,2% тих, хто точно повернеться в Україну до завершення війни, вказали, що їхнє матеріальне становище тою чи іншою мірою гірше, ніж було до війни в Україні, і 32,3% – тих, у кого матеріальне становище за кордоном покращилося, порівняно з ситуацією в Україні. 

Половина опитаних, які планують залишатися за кордоном (54,6%) зазначили, що матеріальний стан у них кращий, ніж був в Україні до війни, а чверть (26,1%) – що фінансова ситуація порівняно погіршилась.  

Загалом серед трьох основних умов повернення в Україну респонденти зазначили припинення бойових дій, обстрілів і завершення війни (34%), наявність роботи і гідної заробітної плати (32%), ефективну боротьбу з корупцією в країні (20%). 

Серед умов, які могли б посприяти рішенню повернутися в Україну, було виокремлено такі:

• Повне припинення бойових дій на фронті (43%).
• Покращення якості життя в Україні (42%).
• Відновлення економіки України (39%).
• Припинення ракетних обстрілів і повітряних тривог (35%).
• Наявність роботи в Україні (30%).
• Вступ України до НАТО (28%).
• Повернення України до кордонів 1991 року (21%).

Ці висновки також підтверджують відповіді щодо факторів, які зупиняють від повернення в Україну – економічна нестабільність і падіння загальної якості життя, а також імовірність поновлення бойових дій і нападу Росії на Україну.

Для того, щоб зрозуміти причини виїзду біженців за кордон, варто звернутися до статистичних даних, які описують узагальнений “портрет респондентів”:

• 98% респондентів або зіткнулися з негативними наслідками війни, або ж боялися з ними зіткнутися. 
• Майже половина респондентів виїхала з України разом із дітьми (47,3%).
• Для тих, хто виїхав з України вже після початку повномасштабної війни, основними причинами для виїзду стали обстріли їхніх населених пунктів (34%), шкода психічному здоров’ю (33,5%), ракетні удари по сусідніх населених пунктах (21%), а також окупація (20%).
• Більшість респондентів (61,9%) прийняли рішення виїхати саме за кордон, а не в відносно безпечні регіони України через страх поширення бойових дій на західні регіони країни, відсутність близьких або друзів там, складнощі з пошуком роботи та житла, а також кращі соціальні гарантії за кордоном. 

Тобто саме питання особистої безпеки і безпеки близьких та загроза окупації стали ключовими причинами для виїзду за кордон. За відповідями респондентів, саме цей страх і невідомість щодо подальшого розвитку подій на фронті стали рушієм для швидкого прийняття рішення про виїзд.

Більшість респондентів (70%) вірять у перемогу України, хоча також зазначають про велику ціну та людські втрати, спричинені війною. Кожен другий (49%) серед опитаних вважає, що війна закінчиться поверненням Україні всіх тимчасово окупованих територій і відновленням кордонів 1991 року.

43% вірять у тривале відновлення України з наданням необхідних гарантій безпеки. Крім того, саме завершення бойових дій і  відновлення територіальної цілісності України є умовою повернення після завершення війни для більш ніж 40% опитаних. Водночас в питанні прогнозування завершення війни опитані були доволі стриманими: кожен п’ятий респондент очікує завершення війни до весни 2024 року (20%), більш ніж третина опитаних – протягом весни-осені 2024 року (37%), інші – до весни 2025 року або ще пізніше (42%).

Наразі важко прогнозувати, коли українські біженці повноцінно зможуть повернутися додому. Попри це, дослідження показало, що більшість із них планують повернутися в Україну після завершення війни та розвивати своє подальше життя тут. 

Повне дослідження «Становище українських біженців за кордоном та їхні плани щодо повернення в Україну» буде опубліковано скоро на вебсайті Лабораторії законодавчих ініціатив. 

Ця стаття підготовлена у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу.

14 вересня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) провела експертне обговорення стосовно результатів дослідження про судовий вплив на реформи в Україні». Ця робота підготовлена в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Контекст. Сьогодні Україна має реальний шанс реалізувати свої прагнення євроінтеграції і стати повноправним членом Європейського Союзу. Проте для цього ще треба подолати довгий та складний шлях проведення реформ. І ключовим тут буде саме якість цих реформ. Тому надзвичайно важливо долучати до процесу дизайнування реформ не тільки державні органи, а й громадянське суспільство та незалежних експертів.

Під час заходу учасники обговорили явище судового втручання, його вплив на перебіг реформ та можливі кроки для покращення майбутніх реформ і співпраці між різними стейкхолдерами.

Модерував дискусію директор аналітичного напряму Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський. Він розповів про основні результати дослідження та ключові рекомендації для законотворців:

Олексій Цельєв, кандидат юридичних наук, доцент, експерт Центру дослідження верховенства права НаУКМА зауважив, що практика застосування нових норм може відрізнятися від задуму – і це нормальне явище:

Володимир Чабан, головний національний експерт проєкту Право-Justice, розповів про можливості розвитку та подальшої рчоботи з дослідженням ЛЗІ:

Карина Асланян, залучена до peer review дослідження експертка, поділилася своїм баченням практичного використання дослідження ЛЗІ:

Після врахування коментарів експертів дослідження буде опубліковано на вебсайті Лабораторії законодавчих ініціатив, а також направлено до відповідних державних органів для подальшого ознайомлення та застосування у законотворчій діяльності.

Довідкова інформація:

Проєкт «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який виконується за підтримки Європейського Союзу, спрямований на підвищення спроможності Кабінету Міністрів та Верховної Ради у процесі подолання наслідків війни та на шляху до членства України в ЄС шляхом надання експертної та комунікаційної підтримки від громадських організацій щодо розробки та впровадження відповідних законів і політик.

Детальніше про проєкт: https://parlament.org.ua/2022/09/19/ali-eu-readiness-consortium/ . 

За додатковою інформацією звертайтеся до Марії Герелес, Директорки комунікаційного напряму Лабораторії законодавчих ініціатив, mg@parliament.org.ua.

15 вересня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) презентувала результати дослідження «Становище українських біженців за кордоном та їхні плани щодо повернення в Україну». Ця робота підготовлена в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Контекст. Вже станом на зараз ми маємо визнати: з плином часу ймовірність повернення вимушених мігрантів поступово знижується, а частка тих, хто може залишитися за кордоном навіть після завершення війни, – зростає. Згідно з дослідженням, яке провела Лабораторія законодавчих ініціатив, кожен пʼятий опитаний респондент виїхав за кордон сам. Решта – з дітьми (47,3%), з чоловіками або дружинами (22,0%), зі своїми батьками (15,5%) або іншими родичами. На сьогодні за 100-бальною шкалою імовірність повернення українських біженців до завершення війни становить 33 зі 100 (близько 70% опитаних зазначили, що точно або радше не повернуться в Україну до завершення війни), у той час як після завершення війни – 66 зі 100 (близько 67% опитаних зазначили, що радше або точно повернуться в Україну). Утім, ці показники будуть змінюватися, адже українські біженці дедалі більше укорінюються за кордоном.

Та які причини біженці вважають важливими для повернення? Серед топ-факторів виокремлюються:

• припинення бойових дій, обстрілів усієї території України / завершення війни – 34%;
• робота і заробітна плата (робочі місця, гідна оплата, робота за фахом) – 32%;
• подолання корупції / покарання корупціонерів – 20%.

Примітно, що якщо у респондента в Україні залишилися батьки, чоловік або дружина чи діти – тоді у них більше бажання повертатися в Україну.

Під час заходу учасники обговорили описані у дослідженні мотиви та становище вимушених мігрантів у різних країнах, а також передумови їхнього потенційного повернення в Україну. Зокрема, рекомендації зі створення політики та комплексних заходів для повернення біженців.

Модерувала дискусію виконавча директорка Лабораторії законодавчих ініціатив Світлана Матвієнко. Вона наголосила на важливості проведення таких досліджень вже зараз:

Аналітик Лабораторії законодавчих ініціатив Володимир Скрипець розповів про етапи дослідження, його основні результати, а також потенційні зачіпки, які можна буде використовувати для розробки політики повернення біженців:

Завідувач сектора Інституту демографії і соціальних досліджень ім. Птухи НАН України Олексій Позняк поділився міркуваннями щодо презентованих результатів:

Дослідження «Становище українських біженців за кордоном та їхні плани щодо повернення в Україну» буде опубліковано на вебсайті Лабораторії законодавчих ініціатив, а також направлено до державних органів для подальшого ознайомлення та врахування у розробці відповідних державних політик та заходів.

Концепт дослідження. З грудня 2022 року до липня 2023 року було проведено комплексне дослідження біженців. У липні 2023 року було опитано 1032 біженці віком від 18 років – 910 з них виїхали за кордон після 24 лютого 2022 року через початок повномасштабної війни, 122 – з січня по 23 лютого 2022 року. Польовий етап було проведено в 3 хвилі: перша та друга передбачала глибинні інтервʼю з біженцями, а третя – опитування біженців у Європі, яке здійснювала соціологічна компанія InfoSapiens.

Довідкова інформація:

Проєкт «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який виконується за підтримки Європейського Союзу, спрямований на підвищення спроможності Кабінету Міністрів та Верховної Ради у процесі подолання наслідків війни та на шляху до членства України в ЄС шляхом надання експертної та комунікаційної підтримки від громадських організацій щодо розробки та впровадження відповідних законів і політик.

За додатковою інформацією звертайтеся до Марії Герелес,комунікаційної директорки Лабораторії законодавчих ініціатив: mg@parliament.org.ua.

15 вересня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив презентуватиме результати дослідження «Становище українських біженців за кордоном та їхні плани щодо повернення в Україну». Дослідження було підготовлене в рамках реалізації проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Захід відбудеться об 11:00 у прес-центрі Українського кризового медіа-центру (м. Київ, вул. Хрещатик, 2 «Український дім»). Реєстрація — за посиланням:

https://forms.gle/tNCTekQVbhRZQd3q8

Контекст. Очікувано, що показники зовнішньої міграції українців різко зросли через повномасштабне вторгнення росії. Що може стати на заваді поверненню вимушених переселенців з-за кордону? У дослідженні аналізували різні чинники: безпекові ризики, страх зустрічі з окупаційними військами, побоювання щодо руйнування житла та продовольчої кризи, рівень адаптації та підтримки в інших країнах, економічні наслідки військової агресії з боку росії — все, що може вплинути на рішення повернутися.

Мета презентації — обговорити описані у дослідженні мотиви та становище вимушених мігрантів у різних країнах — з одного боку, та передумови їхнього потенційного повернення в Україну — з іншого. Власне, в ході дослідження третина опитаних (33,6%) вказали, що найближчим часом навряд чи зможуть пристосуватися до нової країни, «відчути себе в ній, як вдома», а 49% респондентів, навпаки, зазначили, що поступово адаптовуються та пристосовуються до життя у приймаючій країні.

Запрошуємо до участі у заході представників ЗМІ. Мова заходу: українська.

Контакти: Марія Герелес,комунікаційна директорка Лабораторії законодавчих ініціатив, mg@parliament.org.ua.

13 вересня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) презентувала результати дослідження «Вплив судового втручання: роль судів загальної юрисдикції у перебігу реформ в Україні». Ця робота підготовлена в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Контекст. Сьогодні вже очевидно – навіть такі довгоочікувані та багатообіцяльні реформи як ті, що почалися після Революції Гідності, не стали успішними кейсами. Це сталося з багатьох причини. І одна з них – судове втручання. Проте для на здійснення наших євроінтеграційних бажань ми маємо виконати зобовʼязання щодо реалізації реформ та наближення законодавства України до законодавства ЄС. І важливим критерієм тут буде не просто прийняття законів та початок реформ, а їх сталість, тому необхідно дизайнувати якісні реформи без законодавчих прогалин та недоліків.

Під час заходу учасники обговорили явище судового втручання, його вплив на перебіг реформ та можливі кроки для покращення майбутніх реформ і співпраці між різними гілками влади.

Модерувала дискусію виконавча директорка Лабораторії законодавчих ініціатив Світлана Матвієнко. Вона розповіла про саму ідею дослідження та чому варто приділити цьому питанню більше уваги:

Директор аналітичного напряму Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський розповів про основні результати дослідження та ключові рекомендації для законотворців:

Перший заступник Голови Верховної Ради України Олександр Корнієнко наголосив на важливості комплексної роботи усіх гілок влади у роботі над плануванням та впровадженням реформ:

Генеральний директор Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції Олександр Ільков зазначив, що архітектура реформ повинна будуватися на балансі:

Незабаром дослідження «Вплив судового втручання: роль судів загальної юрисдикції у перебігу реформ в Україні» буде опубліковано на вебсайті Лабораторії законодавчих ініціатив, а також направлено до відповідних державних органів для подальшого ознайомлення та застосування у законотворчій діяльності.

За додатковою інформацією звертайтеся до Марії Герелес, Директорки комунікаційного напряму Лабораторії законодавчих ініціатив, mg@parliament.org.ua.

13 вересня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив презентуватиме результати дослідження «Вплив судового втручання: роль судів загальної юрисдикції у перебігу реформ в Україні». Дослідження було підготовлене в рамках реалізації проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Захід відбудеться о 10:30 у прес-центрі Українського кризового медіа-центру (м. Київ, вул. Хрещатик, 2 «Український дім»). Реєстрація — за посиланням: 

https://forms.gle/YyhwwN66r9xGPwhX6

Контекст. Впровадження реформ – це завжди тривалий та складний процес, а їх належне проведення набуває особливої важливості в умовах євроінтеграційних процесів та плануванні післявоєнного відновлення. Однак досвід організації реформ в Україні не завжди має позитивний характер, оскільки нерідко результати впровадження змін не відповідають очікуванням. І доволі часто фінальну крапку у дискусійному питанні щодо результативності тієї чи іншої реформи ставлять саме суди, які виступають арбітрами у цих спорах.

Мета презентації — обговорити описані у дослідженні типові помилки, які супроводжують процес реформ в Україні та презентувати рекомендації, які б дозволили знизити ризики втручання судів у реалізацію державної політики в цій частині.

Запрошуємо до участі у заході представників ЗМІ. Мова заходу: українська. Контакти: Марія Герелес,комунікаційна директорка Лабораторії законодавчих ініціатив,mg@parliament.org.ua,.

Наразі Україна перебуває на важливому етапі свого розвитку, коли реформи виступають обов’язковим елементом вдосконалення існуючого суспільно-політичного ладу. Особливо значення ці процеси набули в умовах Революції Гідності, коли українці обрали проєвропейський вектор розвитку нашої держави. Новий поштовх до впровадження масштабних змін з’явився після вторгнення рф у 2022 році, коли Україна отримала реальний шанс реалізувати свої давні плани щодо євроінтеграції і стати членом Європейського Союзу.

Після підписання Угоди про асоціацію з ЄС Україна зобов’язалася привести своє законодавство та практику функціонування державних інституцій у відповідність до європейських стандартів, а це, у свою чергу, вказує на потребу суттєво модернізувати значну частину сфер суспільного життя. До того ж потреба у реформах гостро постала в умовах руйнувань, які принесла в Україну війна. Тому основна мета на сьогодні — не лише зберегти, але й відбудувати державу, на що націлений План Відновлення України. У зв’язку з цим перед нашою країною стоїть важливе завдання — обдумано поставитися до того, як ці реформи будуть розроблятися та впроваджуватися. Саме виважений підхід дасть можливість прискорити європейське майбутнє України.

Орієнтиром для побудови стратегії впровадження змін може стати попередній досвід проведення реформ, коли після кризи запускалися процеси оновлення та суттєвого вдосконалення публічно-владних інституцій. Водночас цей досвід показує не лише позитивні зрушення, яких вдалося досягти, але й акцентує увагу на проблемах, яких варто уникати. Нерідко до процесу виявлення недоліків долучаюся і суди, які розглядають справи про реформи у порядку судового оскарження. У зв’язку з цим у межах виконання проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується ЄС, Лабораторія законодавчих ініціатив проводить дослідження щодо судового втручання у хід реалізації реформ.

Досвід втілення реформ у публічно-правовій сфері доводить, що не всі зміни увінчуються успіхом. Це передусім пов’язано з тим, наскільки відповідально та професійно представники влади підходять до питання їх дизайнування та реалізації. У зв’язку з цим маємо ситуацію, коли успішність реформи залежить від якості роботи владних інституцій на двох рівнях:

1. нормотворчому, який стосується дизайнування сутності та мети реформи, проведення підготовчої роботи (зокрема, розробки проєктів законів та підзаконних нормативно-правових актів) та прийняття нормативно-правових актів, якими регулюється процес проведення реформ;
2. правозастосовному, на якому власне і відбувається втілення реформи на практиці через діяльність уповноважених органів влади (та іноді представників громадського сектору).

Практика проведення низки реформ та процедур з очищення державної влади, які мали місце у 2014–2023 роках, засвідчує, що, на жаль, досить часто кожен з цих етапів супроводжується значною кількістю помилок. Як наслідок, результати окремих реформ та процедур були масово оскаржені у судах. Яскравим свідченням цього стали кейси щодо люстрації 2014 року, переатестації особового складу Національної поліції України 2015-2016 років, очищення судів від «суддів Майдану» та атестації прокурорів Генеральної прокуратури України 2019 року. 

Практика розгляду цих справ у судах спочатку була неоднорідною, що позначалося і на судових рішеннях про визнання реформ чи процедур з очищення влади «законними» чи, навпаки, «незаконними». Однак згодом українські суди стали дотримуватися єдиної лінії щодо оцінки якості цих процесів. Значний вплив у цьому випадку мали і позиції міжнародних судових інституцій. Це пов’язано з тим, що в окремих випадках спори виходять за межі національної юрисдикції і стають предметом розгляду Європейського суду з прав людини (наприклад, так було у кейсі щодо люстрації). Цей факт засвідчує масштабність проблем, які супроводжують хід реформ у нашій державі. А це аж ніяк не додає позитивної оцінки в очах міжнародних партнерів. 

Загалом аналіз судової практики показує, що багатьом реформам притаманні типові недоліки, які «традиційно» супроводжують процес впровадження суспільно-політичних змін. Так, вагомими підставами для оскарження запроваджених нововведень досить часто є наступні:

1. низька якість підготовки нормативно-правових актів, які супроводжують процес реформ в Україні;
2. неврахування міжнародних стандартів;
3. органи влади, долучені до втілення реформ, нерідко діють всупереч конкретним вимогам законодавства;
4. рішення, прийняті під час втілення реформ, не мають належного обґрунтування.

Нерідко до процесу визнання реформ недостатньо дієвими та неправильно спроєктованими долучається і Конституційний Суд України. Саме КСУ може визнати ту чи іншу норму законодавства неконституційною і, відповідно, поставити під питання легальність проведення реформи. Такі «повороти подій» у ході реалізації реформ є найбільш промовистими, оскільки вони напряму засвідчують негативні тенденції у законотворчому процесі.

До того ж ціна помилок, допущених під час невдалого дизайнування та втілення реформ на практиці, нерідко є досить високою. Суди присуджують значні суми компенсацій у разі, якщо реформу було визнано провальною і внаслідок цього було завдано шкоди інтересам інших осіб. Показово, що такі наслідки мали місце у кейсах щодо люстрації, атестації особового складу Нацполіції та атестації прокурорів Генеральної прокуратури. Беззаперечно, ці відшкодування є значним ударом по державному бюджету країни.

Тож у підсумку судові рішення є свідченням того, що поточна практика проведення реформ в Україні має бути змінена. Однин із ключових моментів на шляху до цього — це врахування негативного досвіду для подальшого вдосконалення стратегії реформування суспільних відносин.

Водночас варто відзначити, що з практикою впровадження змін у публічно-правовій сфері Україні не завжди все так сумно. Судове втручання не обов’язково має наслідком одностайне скасування результатів нововведень. Свідченням цього, до прикладу, є процедура заборони проросійських партій у 2022–2023 роках. Цей кейс підтвердив, що у випадку, коли запроваджувані зміни не мають недоліків нормотворчого характеру та повністю відповідають запитам суспільства, вони витримують перевірку судовим оскарженням. 

Відповідно, такий позитивний досвід має бути врахований органами влади і лягти в основу майбутнього дизайнування реформ та практики їх реалізації. Це пов’язано з тим, що успішність результатів уже апробовано, тож єдине, що залишається — поширювати цю практику надалі.

Звичайно, єдиного чіткого та покрокового плану проведення реформ не існує. Це передусім є наслідком того, що кожна з реформ має певні характерні особливості її організації та втілення. Однак це зовсім не означає, що немає жодних орієнтирів, слідування яким стало б запорукою ефективного реформування суспільних відносин. Ось ключові з них.

Насамперед особлива увага має бути приділена нормотворчому етапу. Це означає, що національне законодавство має бути чітко та детально прописане, розробка нормативно-правових актів має базуватися на міжнародних стандартах, а до процесу дизайнування мають залучатися експерти.

По-друге, під час розробки нових реформ має враховуватися попередній досвід (як позитивний, так негативний). Такий підхід надасть можливість заздалегідь попередити значну кількість типових недоліків. 

Насамкінець органи влади, які відповідають за втілення реформ на практиці, мають діяти виключно у межах компетенції, яка чітко визначена у нормах законодавства. Відповідно, має виключатися будь-яке дублювання повноважень, необґрунтованість рішень та порушення порядку реалізації реформ. 

Тож представникам української влади ще є над чим працювати, адже вдосконалення процесу проведення реформ — наше стратегічне завдання в умовах війни та повоєнної відбудови. Саме вдало спроєктовані реформи допоможуть наблизити перемогу та відкрити шлях у європейське майбутнє для України. 

На рівні влади, в експертному середовищі, громадській сфері постійно точаться дискусії про відбудову, відновлення, розвиток регіонів і громад, розробку планів відновлення і пріоритетні сфери відновлення. Фактично, ці питання на порядку денному ще з початку війни росії проти України – тобто з 2014 року. Вже тоді Україна була змушена працювати над відновленням населених пунктів, які росія знищувала.

Державну політику відновлення територій за 2014-2022 роки можна охарактеризувати поступовим вдосконаленням. Зокрема, змінювалися підходи від відбудови виключно інфраструктурних об’єктів і реалізації тимчасових проєктів до розробки планувальних документів з чітко визначеними цілями для розвитку громад. Очевидно, певна систематизація політики відновлення відбулася не відразу, а поступово, і на це є низка об’єктивних причин:

• зміна політичної ситуації в країні після Революції Гідності та курс до ЄС;
• початок низки реформ, у тому числі реформи децентралізації;
• відсутність певного досвіду ведення війни та тимчасової окупації територій;
• відсутність досвіду системної співпраці з міжнародними партнерами.

Разом з тим, відновлення деокупованих громад є довгим процесом. Протягом цих років ми так і не змогли побудувати системну, чітку державну політику відновлення регіонів та громад. Отже, що відбувається зараз з відновленням громад і що необхідно врахувати?

Результати дослідження Лабораторії законодавчих ініціатив (ЛЗІ) засвідчують про дві основні проблеми координаційного та нормативного характеру, які були і до повномасштабного вторгнення. Сьогодні, як і у 2014 році, розробляють плани, стратегії, програми, зокрема, на рівні громад. Приймають закони, які регулюють процеси відновлення. Як і до повномасштабного вторгнення, реорганізовують міністерства – наприклад, було створене Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій. А після повномасштабного вторгнення відбулося об’єднання двох міністерств у єдине Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України для покращення координації відновлення. Фактично, заходи відновлення громад здійснюються, проте досі існує низка проблем.

У нормативній частині політики відновлення ми маємо два «конкуруючі» документи. З одного боку, є ЗУ «Про засади державної регіональної політики», у якому систематизовано рівні документів державної регіональної політики: державна стратегія – регіональна стратегія – стратегія розвитку територіальної громади. Для територій, що постраждали від російської агресії, вводиться план відновлення та розвитку (для регіонів та для громади). У Постанові «Про затвердження порядків з питань відновлення та розвитку регіонів і територіальних громад», яку розробили на основі закону, зазначено, що проєкт плану відновлення та розвитку територіальної громади розробляють на основі програми комплексного відновлення, якщо громада підпадає під такі критерії: 1) зруйновано та/або пошкоджено понад 15% житлового фонду територіальної громади або окремих населених пунктів; 2) чисельність населення змінилася більше ніж на 25%; 3) рішення про розроблення програми комплексного відновлення прийнято в установленому законодавством порядку. Таким чином, відповідно до підзаконного регулювання Програма є необхідною для підготовки Плану відновлення. Проте, згідно з законом «Про регулювання містобудівної діяльності» Програма комплексного відновлення не є обов’язковою. У результаті у нас діє два закони, що суперечать один одному.

Окрім цього, наявні суперечності у вищезгаданій Постанові КМУ, що містить неузгодженості як у частині визначення територій відновлення, так і щодо розробки планів. Так, до територій відновлення пропонують зараховувати громади, якщо виконується один із таких критеріїв: 1) на території громади відбувалися бойові дії, 2) громада або частина її території була тимчасово окупована, 3) наявність руйнувань критичної інфраструктури та житлового фонду внаслідок ведення бойових дій та обстрілів, 4) зменшення кількості населення (15%), 5) зростання рівня безробіття (15%), 6) зменшення податкових надходжень у місцеві бюджети (15%), 7) якщо частка ВПО у складі громади складає понад 10%.

Для підготовки обґрунтувань щодо оцінки відповідності тому чи іншому критерію громадам надається місяць. Проте за таких умов громади не можуть швидко та об’єктивно визначити свою належність до територій відновлення. З першими двома критеріями (факт бойових дії та/або тимчасова окупація) питань виникнути не повинно, оскільки списки таких територій затверджуються окремою постановою Мінреінтеграції. Натомість з визначенням кількості жителів однозначно виникнуть труднощі, оскільки для цього необхідно провести підрахунки, що є тривалим, а подекуди і неможливим процесом. До того ж, реєстр ВПО не відображає точну кількість переселенців, оскільки не всі реєструються у відповідних громадах і після реєстрації можуть вільно переміщатися на інші території. Тому точність цього показника є сумнівною.

Окрім цього, після формування списку територій відновлення, оцінку відповідності критеріям має здійснювати комісія у складі представників профільного міністерства (50%) та профільного комітету ВР (50%). Ймовірно, за задумом, комісія має виконувати формальну функцію контролю та забезпечувати прозорість, однак за нечітко прописаних критеріїв може виникнути ризик політичного впливу та затягування процесу. Більш того, викликає занепокоєння і той факт, що комісія не включає в свій склад представників профільних асоціацій та громадських об’єднань. З іншого боку, визначені критерії не містять вимірюваних показників щодо їхнього впливу на громаду, потреб відновлення того чи іншого об’єкту. Тому виникає питання щодо ризиків відновлення всіх без винятку об’єктів, навіть тих, на які використання коштів є нераціональним, як це було у 2014 році.

Інша частина проблеми – координаційна. Результати дослідження ЛЗІ показують, що органи місцевого самоврядування потребують кращої координації процесів відновлення. Представники громад висловлювали застереження щодо об’єднання міністерств у єдине Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури, адже це призвело до плинності кадрів та викликало побоювання щодо втрати робочих контактів і тісної комунікації з представниками Міністерства.

Також для покращення координації політики відновлення важливо залучити різні відомства з різних міністерств, що на сьогодні є недостатньо врегульованим. На думку стейкхолдерів, відсутність координації між установами і відомствами на рівні центральної влади уповільнює процеси відновлення у громадах та суттєво затягує прийняття рішень.

Для цього має бути системно поєднана політика на національному рівні щодо відновлення з чіткими індикаторами та інструкціями для громад. Кожне міністерство повинне розуміти роль у процесах відновлення та допомогу, яку вони можуть спрямувати у громади. Тому, на думку стейкхолдерів, доцільно розробити стандартизований пакет допомоги, в якому будуть враховані можливості уряду закривати потреби за різними напрямами (інфраструктурні проєкти, освіта, охорона здоров’я, соціальні послуги тощо). Це дозволить оптимізувати комунікацію та сприятиме вирішенню першочергових завдань відновлення у найкоротші терміни.

На думку представників громад, роль центральної влади в системі відновлення така:

• координація процесів відновлення – сприяння комунікації громад з БФ, міжнародними партнерами;
• розробка державної політики з визначеними індикаторами та показниками;
• моніторинг наповнення Реєстру пошкодженого майна;
• розробка необхідних нормативно-правових актів для забезпечення процесу відновлення, у тому числі комунікація з громадами щодо розробки НПА;
• розробка методичних матеріалів з питань відновлення громад;
• акумуляція ресурсів та сприяння у фінансуванні проєктів відновлення.

За відсутності чіткої координації громади стикаються із проблемою пріоритезації сфер відновлення та планування. Часто громади вирішували проблеми ситуативно. Попри те, що на думку респондентів розробка планувальних документів є важливим компонентом для визначення довгострокових завдань, під час їх підготовки представники ОМС та ВА зіштовхуються з багатьма труднощами, основні з них:

• брак кваліфікованих кадрів та відповідного досвіду написання планувальних документів;
• відсутність визначеної національної політики (наприклад, щодо повернення ВПО та біженців, визначення типів територій з особливими умовами, як-то ступінь руйнувань, близькість до кордону з рф, низька густота населення тощо);
• неможливість розрахунку базових показників для визначення соціально-демографічної структури громад.

Крім цього, стейкхолдери зауважували про необхідність чітко розмежувати питання національного та місцевого рівнів, які стосуються відновлення та будуть визначені у загальнодержавній стратегії та у стратегіях територіальних громад. Важливо, щоб національна стратегія затверджувала уніфіковані цілі державної політики, а на місцевому рівні, відповідно до цих цілей, розроблялися конкретні кроки розвитку територіальної громади у різних сферах. Наприклад, на національному рівні визначається безпековий компонент для прикордонних територій, і за цією рамкою формуються конкретні заходи у тих громадах відповідно до потреб та наявних ресурсів.

Також загальнодержавну стратегію мають розробляти спільно з громадами, оскільки це рамковий документ. Відсутність розуміння загальнонаціонального вектору відновлення, як зазначали представники громад, та неможливість визначення актуальних потреб громади суттєво гальмують процеси стратегічного планування.

Відновлення деокупованих громад – тривалий процес, який потребує об’єднання всіх суб’єктів політики та максимальної взаємодії з громадами. Проблеми нормативного та координаційного характеру спостерігалися ще з 2014 року, проте тоді масштаби руйнувань та наслідки воєнних дій були значно меншими.

Отже, для ефективної розробки та реалізації політики відновлення регіонів та громад важливо врахувати такі заходи:

1. Систематизувати норми законів «Про засади державної регіональної політики» та «Про регулювання містобудівної діяльності» у частині розробки Програм комплексного відновлення.
2. Визначити план відновлення однією із складових частин стратегій та врегулювати можливість внесення змін до планувальних документів для регіонів, які системно зазнають пошкоджень внаслідок воєнних дій.
3. Визначити загальнонаціональну політику відновлення щодо повернення ВПО та біженців; визначення населених пунктів, що не підлягають відбудові у короткостроковій перспективі; відновлення та розвиток територій з особливими умовами (близькість до кордону з рф, низька густота населення тощо).
4. Визначити універсальну методику розрахунку кількісних показників для прогнозування структури населення та соціально-економічного розвитку громад з метою визначення пріоритетів відновлення різних сфер.
5. Покращити комунікацію центральної виконавчої влади з представниками громад в контексті підготовки стратегій, забезпечення методичними матеріалами. Це, зокрема, необхідно для виконання заходів відновлення відповідно до потреб громад та підготовки стратегій відповідно до єдиного стандарту, принципу.
6. Розробити навчальні програми підвищення кваліфікації представників ОМС, організувати експертну консультативну підтримку (наприклад, створення окремого консультативного органу у громадах). Адже, як зазначали представники ОМС, у громадах бракує кадрів, які б вміли готувати планувальні документи.
7. Визначити систему внутрішнього аудиту та контролю на всіх етапах виконання проєктів відновлення. Механізм контролю дозволить також превентивно зреагувати та вчасно виявити проблему.

Текст підготовлений у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу.