Порядок денний парламенту – це список законопроєктів, які депутати мають розглядати в сесійній залі. По суті, це план роботи Верховної Ради.

Порядки денні та їх виконання привносять ясність у роботу парламенту. Це – основа якісної роботи народних депутатів, адже завдяки ним парламентарі можуть підготуватися до засідання та, банально, ознайомитися з законопроєктами, які будуть виноситися на голосування.

Крім того, наявність порядків денних важлива для громадськості і наших партнерів, які таким чином можуть відслідковувати, за що і коли парламент має проголосувати.

І якщо парламент рухається за планом, це свідчить про системність і передбачуваність роботи Верховної Ради – найважливішої демократичної інституції України.

Проте в українській реальності порядки денні давно перестали бути досконалим планом роботи парламенту.

По-перше, порядки денні – нереальні за кількістю законопроєктів.

Часом в порядок денний на одне засідання вносять понад 100 законопроєктів. Таку кількість законопроєктів та постанов, враховуючи ще й необхідність їх обговорення, розглянути за один день просто фізично неможливо.

Щоб довести це, ми проаналізували чотири весни законотворчої роботи і вивели пропускну здатність Верховної Ради України – тобто скільки законопроєктів парламент може розглядати за одне засідання.

До воєнного стану Рада показувала досить стабільну роботу. У 2020 і 2021 роках середньостатистична кількість законопроєктів, розглянутих за одне засідання –  6,7 (при цьому різниця між проаналізованими періодами 2020 і 2021 років – в сотих від цілого).

Але, незважаючи на те, що на практиці темп роботи Ради майже не змінювався, порядки денні засідань були дуже «роздуті», планування значно перевищувало і можливість депутатів проаналізувати таку кількість законопроєктів, і здатність Ради їх розглянути. Так, наприклад, навесні 2020 року в 1 порядку денному було у середньому 10 законопроєктів, а у той же період 2021 року – 45 законопроєктів.

Після введення воєнного стану пропускна здатність ВРУ виросла. Ми відслідкували, що середня кількість розглянутих за засідання законопроєктів збільшилась майже втричі, а порядки денні при цьому стали значно меншими.

Навесні 2022 року розглядалось в середньому 84% законопроєктів із поставлених планів, що означає значно краще слідування порядкам денним, саме в цей період вони були найефективнішими.

Навесні 2023 року Рада зберегла темпи розгляду, наявні на початку повномасштабного вторгнення. Наприклад, схожою є середня кількість розглянутих законопроєктів за одне засідання. Водночас порядки денні все більше виходять за рамки можливості Ради щодо розгляду. Зокрема, порядок денний за 30.05.2023 становив майже 70 законопроєктів. Розглянути таку кількість за одне засідання для ВРУ – нереально.

По-друге, розгляд законопроєктів може відбуватися не за планом або взагалі без плану.

До введення воєнного стану народні депутати завчасно отримували порядок денний на тиждень, тож, за логікою, вони мали час на аналіз хоча б частини законопроєктів. Також, згідно з Регламентом, до 18:00 в день перед засіданням парламентарям надавали порядок денний пленарного засідання. Але він міг відрізнятися від попередніх тижневих планів: законопроєкти могли бути вписані в іншій послідовності або й взагалі серед законопроєктів могли зʼявитись нові, яких спершу не було в жодному із планів.

Після повномасштабного вторгнення і без того недосконале планування стало ще більш хаотичним. Навесні 2022 року порядки денні вручали парламентарям за лічені години до засідань. Це було повʼязано, в першу чергу, із безпековою політикою парламенту. Коли російські танки та артилерія стоять в лічених кілометрах від адміністративного кордону Києва, працювати парламенту потрібно без афішування роботи заздалегідь, в тому числі і самим народними депутатам.

Навесні 2023 року ситуація дещо стабілізувалася і народні депутати почали отримувати порядок денний за тиждень до початку засідань. Але так само, як і раніше, заздалегідь складених порядків денних не завжди дотримуються – під час засідання на розгляд можуть поставити нові законопроєкти, які до того не планували розглядати.

Видається, що оптимальний порядок денний потрібно вираховувати, зважаючи на показані Радою результати в минулому.

Тут можна побачити два різні варіанти: до повномасштабного вторгнення, навесні 2020 та 2021 років, медіанна кількість (половина показників менша, половина – більша) розглянутих законопроєктів за засідання – 4 і 5 відповідно.

Після вторгнення ситуація зовсім інша: 20 розглянутих законопроєктів за 1 засідання навесні 2022 року та 22 законопроєкти – навесні 2023 року.

*У статті ми наводимо медіанні дані для узагальненої картини, яка, втім, не передає усю багатогранність законодавчого процесу

Темпи роботи Верховної Ради у «мирніший» час, коли поправковий спам був буденним явищем та консенсусу не існувало в принципі, є абсолютно протилежним тому, як Рада працює під час воєнного стану.

Розмір порядку денного, який є реалістичним для Ради та не виходить за рамки екстримальних значень, – 20 законопроєктів для часів до 2022 року та 27 для часів воєнного стану. Тобто більше законопроєктів немає сенсу вносити в порядок денний –  їх просто не встигнуть розглянути, не кажучи навіть про те, що народні депутати мали б ще встигнути ознайомитися з усіма законопроєктами, за які вони мають голосувати (а кожен законопроєкт – це десятки сторінок тексту).    

Тож якщо порядки денні засідань будуть більш реалістичними – тобто міститимуть меншу кількість законопроєктів, які потрібно розглянути, то від цього виграють усі. Робота парламенту стане, очікувано, менш хаотичною і більш передбачуваною, що критично важливо для інституційної сталості Верховної Ради України і для забезпечення ухвалення парламентом якісних рішень.

Це, звісно, не означає, що менші порядки денні можуть вирішити усі проблеми законодавчого процесу в Україні. Але це один з важливих кроків.

22 серпня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) презентувала результати дослідження «Відновлення деокупованих громад України: аналіз досвіду та потреб». Ця робота була здійснена в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Контекст. Державна політика щодо відновлення та розвитку постраждалих від російської окупації територій як у період 2014-2022 років, так і після повномасштабного вторгнення росії, змінювалася від точкової відбудови інфраструктурних об’єктів до розробки довгострокових цілей розвитку територій. Утім, на державному рівні досі не встановлено загального системного підходу відновлення деокупованих громад.

Під час заходу учасники обговорили чинники, переваги і недоліки відбудови до 2022 року, а також перспективи сучасного етапу відновлення громад.

Модерував дискусію Директор аналітичного напряму Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський. Він розповів про ідею дослідження та його фабулу.

Залучена аналітикиня Лабораторії законодавчих ініціатив Тетяна Лукеря розповіла про основні результати дослідження та ключові елементи для ефективного відновлення громад і територій:

Віталій Безгін, Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, зауважив на окремих аспектах та важливості пріоритезації процесів відновлення:

Постійна ПредставницяПрезидента в АР Крим Таміла Ташева зауважила, що території, які окуповані рф вже понад 9 років, значно відрізняються від тих, що були окуповані після повномасштабного вторгнення 2022 року. Там є більший спектр проблем та викликів, які спричинилиокупанти та з якими нам доведеться справлятись.

Наталія Петренко, членкиня Правління Всеукраїнської Асоціації ОТГ (ВАОТГ), Голова Шульгинської територіальної громади Луганської області, зазначила, що відновлення залежатиме від багатьох факторів, зокрема, того, в якому стані Україна повертатиме деокуповані території:

Алла Кінщак, Начальниця відділу регіональної політики Департаменту стратегічного планування та регіональної політики Мінвідновлення розповіла про першочергові плани Міністерства у питанні відновлення територій:

Після врахування пропозицій усіх зацікавлених сторін доопрацьовану редакцію дослідження «Відновлення деокупованих громад України: аналіз досвіду та потреб» буде опубліковано на вебсайті Лабораторії законодавчих ініціатив та направлено до відповідних державних органів.

За додатковою інформацією звертайтеся до Марії Герелес, Директорки комунікаційного напряму Лабораторії законодавчих ініціатив, mg@parliament.org.ua.

22 серпня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) презентуватиме результати дослідження «Відновлення деокупованих громад України: аналіз досвіду та потреб». Дослідження було підготовлене в рамках реалізації проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Захід відбудеться о 12:00 у прес-центрі інформаційного агентства «Інтерфакс-Україна» (м. Київ, вул. Рейтарська, 8/5а). Реєстрація — за посиланням: https://forms.gle/umjy3J55jjvkQpZN9.

Контекст. Державна політика щодо відновлення та розвитку постраждалих від російської окупації територій як у період 2014-2022 років, так і після повномасштабного вторгнення росії, змінювалася від точкової відбудови виключно інфраструктурних об’єктів до розробки довгострокових цілей розвитку територій. На сьогодні комплексного підходу до відновлення деокупованих громад ще не ухвалено. 

Мета презентації — обговорити нагальні ключові потреби громад України, звільнених від російської окупації, та визначити, яким чином слід вибудувати процеси комплексного відновлення громад. 

Запрошуємо до участі у заході представників ЗМІ. Мова заходу: українська. Контакти: Марія Герелес, комунікаційна директорка Лабораторії законодавчих ініціатив, mg@parliament.org.ua, тел.: +38 063 531 61 06.

14 вересня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив проведе обговорення нового дослідження ЛЗІ «Вплив судового втручання: роль судів загальної юрисдикції у перебігу реформ в Україні» для експертного середовища. Дослідження було підготовлене в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Захід відбудеться о 16:00 в офісі Лабораторії законодавчих ініціатив (м. Київ, вул. Воздвиженська 45, оф. 404).

Контекст. Сьогодні вже очевидно – навіть такі довгоочікувані та багатообіцяльні реформи як ті, що почалися після Революції Гідності, не завжди стають успішними кейсами. Це сталося з багатьох причин. І одна з них – судове втручання. Проте для здійснення євроінтеграційних прагнень Україна має виконати зобовʼязання щодо реалізації реформ та наближення нашого законодавства до законодавства ЄС. І важливим критерієм тут буде не просто прийняття законів та початок реформ, а їх сталість, тому необхідно дизайнувати якісні реформи без законодавчих прогалин та недоліків.

Мета презентації — обговорити результати дослідження та рекомендації для законотворців, зокрема явище судового втручання, його вплив на перебіг реформ та можливі кроки для покращення майбутніх реформ і співпраці між різними гілками влади.

Запрошуємо до участі у заході представників експертного середовища.

Мова заходу: українська. Контакти: Марія Герелес, комунікаційна директорка Лабораторії законодавчих ініціатив, mg@parliament.org.ua.

У червні 2022 року премʼєр-міністр Денис Шмигаль представив «План Відновлення України». Важлива частина Плану – це (знову) реструктуризація Кабінету Міністрів. Та нас найбільше цікавить те, чого там немає, а саме – реструктуризація парламентських комітетів. Ми переконані, що без цієї зміни реформа буде неповною, ба більше: вона послаблює становище парламенту як найвищої представницької інституції України, адже нівелює його контрольні повноваження.

Єдиним законодавчим та вищим представницьким органом в Україні є Верховна Рада. Парламент представляє інтереси громадян, створює закони та «починає» реформи, які вплинуть на життя кожного – це є основою законодавчої функції.

Проте «руками» Парламенту є інша установа – Уряд. Саме він впроваджує всі рішення, затверджені Верховною Радою. Що важливо: Кабінет Міністрів мусить бути підзвітним депутатам. Непідконтрольний парламенту уряд в якийсь момент може вирішити, що парламент йому не потрібен, і фактично захопити владу в країні або ж діяти на власний розсуд, не зважаючи на інтереси громадян. Аби не допустити цього, ми маємо таку систему: парламент призначає міністрів, він же може розпустити Кабмін, а контроль над діяльністю міністерств надається саме парламентським комітетам.

В українських умовах членство в комітетах часто є розмінною монетою в політичних домовленостях між фракціями. Це цілком нормальна ситуація, та в ідеалі комітет має укладатися спеціалістами відповідних комітетам сфер. Отже, є укладені комітети, кожен зі своєю сферою відання. Як же відбувається контроль?

Через використання наявних інструментів, як, наприклад, виклик міністра напряму для обговорення актуальних питань або надсилання запитів, депутати можуть чітко простежувати, як виконуються проголосовані законопроєкти, чи ефективно справляється міністерство та чи є якісними законопроєкти взагалі. Завдяки цьому депутати можуть покращувати законодавчу базу або ж, за неефективності міністра, навіть відправляти його у відставку.

Парламентський контроль – це ще один запобіжник, допомагає утримувати баланс між різними гілками влади та не допускати надмірного посилення виконавчої. 

На цьому наголошується, зокрема, у рекомендаціях Європарламенту щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Цій рекомендації вже 6 років, проте вона і досі актуальна, адже відповідності між комітетами і міністерствами у нас досі немає ні кількісно, ні за предметами відання.

Натомість є інші варіанти взаємодії міністерств і комітетів. Найгірший з них – коли одне міністерство підзвітне одразу декільком комітетам. Тоді парламентський вплив розпорошується, незрозумілим стає розподіл сфер контролю між комітетами. А в найгіршому випадку може початися конкуренція між комітетами за контроль над міністерством.

Пояснюємо на прикладі Міністерства економічного розвитку, створення якого є в планах нової реформи. Оскільки до його складу ввійде Міністерство аграрної політики, то і відповідний парламентський комітет буде займатись контролем новоствореного міністерства разом з комітетом з питань економічного розвитку.

Але який комітет у цьому випадку буде головним? Хто і за якими стандартами має право оцінювати роботу міністерства? Адже, в теоретичній ситуації, за якої відбувається значний економічний ріст, але, разом з тим, і занепад аграрної сфери, ці два комітети даватимуть абсолютно протилежну оцінку ситуації і матимуть протилежні позиції щодо потенційного зміщення міністра. Чиє слово буде вирішальним у такому разі? На це питання немає відповіді.

Субоптимальним, проте далеко не найгіршим варіантом є протилежна ситуація: один комітет контролює відразу два міністерства. Хоча такий розподіл і не загрожує конфліктом всередині парламенту та втратою контролю над виконавчою гілкою влади, проте велика кількість напрямів зазвичай знижує ефективність контролю.

Саме це ми можемо спостерігати в сучасній Раді – наразі два комітети контролюють по два міністерства. Комітет із питань соціальної політики та захисту ветеранів має два відповідні міністерства. Така ж ситуація склалась і з Комітетом з питань національної безпеки, оборони та розвідки.

Наприкінці 2022 року Міністерство розвитку громад і територій та Міністерство інфраструктури обʼєднали в єдине ціле – це нове відомство також називають Міністерством відновлення. Але це ще не все.

Чи не найцікавіша доля чекає на Міністерство стратегічних галузей промисловості, створене лише два роки тому. Його планують розділити на два міністерства – економічного розвитку та цифровізації.

Це міністерство створювалося, у першу чергу, для розвитку такої стратегічної галузі, як оборонно-промисловий комплекс. Ця ж галузь належить до відання Комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки. Отож, якщо ця сфера відійде новоствореному Міністерству економічного розвитку, то воно буде підконтрольним вже двом комітетам. Далі – цікавіше: Міністерство економічного розвитку абсорбує в себе і Міністерство аграрної політики та продовольства. Відповідно, і Комітет з питань аграрної та земельної політики буде відповідати за контроль над новим міністерством. Складається ситуація, за якої надважливе відомство буде підконтрольне відразу ж трьом комітетам.

Якщо кількість комітетів не зміниться, а реформа Кабміну продовжиться так само, то цілих три міністерства будуть підпорядковані відразу двом і більше комітетам кожне. У табличці нижче прописано якраз такі міністерства, які отримають більше одного комітету.

Структура, за якої одразу два і більше комітетів контролюють роботу одного міністерства є неоптимальним варіантом.

Нічого нового немає під сонцем. Не є винятком й ідея зменшення кількості міністерств. Вже не один раз їх розділяли, знову обʼєднували і будували плани по зміні структури Уряду. І все це – тільки за останні 4 роки. Проте незмінною залишалась структура парламентських комітетів. Нова реформа має шанси стати системною, лише якщо її частиною стане і зміна кількості та предметів відання комітетів.

Найоптимальнішим варіантом є переформатування таким чином, аби кожне міністерство отримало по одному відповідному комітету, яке могло би наглядати за діяльністю Уряду в конкретній сфері. Справді системна реформа Кабміну має охоплювати і парламент, а головним принципом має бути збереження балансу між різними гілками влади.

Цю статтю підготовано за фінансової підтримки Швеції.

За півтора року воєнного стану українці адаптувалися до життя в умовах постійної загрози. Стабілізувалися й державні інституції, зокрема парламент. Про це свідчать кількісні дані останнього моніторингу роботи Верховної Ради від Лабораторії законодавчих ініціатив (ЛЗІ).

Почнімо з декількох загальних цифр. Упродовж 8-ї сесії (тривала з вересня 2022 до лютого 2023 року) було зареєстровано 385 законопроєктів, у залі засідань розглянуто 207 законопроєктів, із них ухвалено 138 законів. У залі засідань на розгляд законопроєктів було витрачено 29 годин пленарного часу. А комітети надали 405 висновків як головні комітети. За цими загальними цифрами ховаються глибші висновки.

Зокрема ми бачимо три основні тенденції: посилення урядових позицій, зменшення законодавчого спаму та стабілізацію роботи парламенту в режимі воєнного часу.

Про посилення уряду свідчить те, що Кабмін почав частіше застосовувати право законодавчої ініціативи — 30% усіх законів, ухвалених упродовж 8-ї сесії, ініціював уряд. Це рекорд за все ІХ скликання парламенту.

На відміну від депутатів і президента, уряд почав швидше просувати свої законопроєкти в другому читанні. Збільшилась і частка зареєстрованих Кабміном законопроєктів — з 10,1 до 14,5%.

Нагадаємо, в Україні є три учасники законотворчого процесу — депутати, уряд і президент. Зазвичай в Україні саме депутати відіграють провідну роль в законотворчості — реєструють найбільше законопроєктів, зокрема й ті, що стають законами. І міжнародні, й українські експерти вважають таку ситуацію поганою та рекомендують перейти до урядоцентричної моделі. Ці рекомендації ґрунтуються на тому, що уряд має кращу експертизу й ліпше розуміє механізм упровадження та фінансування того чи того закону. Урядоцентричну модель також активно обговорюють і в межах парламентської реформи. Тенденція до посилення урядових позицій у законодавчому процесі протягом 8-ї сесії Верховної Ради резонує з ідеєю формування урядоцентричної моделі ухвалення рішень.

Протягом 8-ї сесії було зареєстровано 385 проєктів законів. Як порівняти з аналогічною осінньою 6-ю сесією, кількість зареєстрованих за сесію законопроєктів зменшилася майже на 200. Нагадаємо, що наприкінці 8-ї сесії налічувалося 409 народних депутатів. Уперше за IX скликання кількість зареєстрованих законопроєктів у Верховній Раді за сесію менша за кількість депутатів Верховної Ради.

Наразі в середньому один депутат є ініціатором 0,94 законопроєкта. До 8-ї сесії депутати в своїй законотворчій поведінці здебільшого слідували принципу «що більше законопроєктів — то кращий депутат». Дехто навіть орієнтувався на рейтинги депутатів-законописців. Насправді краще написати, опрацювати й ухвалити один якісний закон, ніж 10 «поганих». «Погані» закони зазвичай не працюють і потребують нових законодавчих змін для їх виправлення. Закони, які пройшли процедуру двох читань, зазвичай кращі за нашвидкуруч ухвалені за одне читання.

Звісно, не всі погано підготовлені законопроєкти ухвалюють, однак усі вони забирають ресурси Верховної Ради — їх мають розглядати й опрацьовувати комітети, експертно-аналітичні підрозділи парламенту. Тобто законодавчий спам розпорошує ресурси парламенту, які замість покращення важливих законопроєктів витрачаються на законопроєкти-«пустушки». Менша кількість зареєстрованих законопроєктів, як це було протягом 8-ї сесії, дає змогу ефективніше використовувати ресурси парламенту.

Робота Верховної Ради налагодилася й нормалізувалася, а деякі робочі процеси пришвидшилися навіть порівняно з першим півріччям воєнного стану, коли суспільство спостерігало справжній турборежим. Ця стабілізація дала змогу частково повернутися до ініціатив, які розглядали в парламенті до 24.02.2022.

Верховна Рада зберегла фокус на тих самих темах, що й протягом першого півріччя воєнного стану. Найзавантаженішими комітетами цієї сесії були Комітет з питань фінансів, Комітет з правоохоронної діяльності та Комітет з питань національної безпеки. Це означає, що оборона, безпека та їх фінансування залишалися пріоритетом роботи парламенту протягом 8-ї сесії.

Дві третини законів було ухвалено за процедурою двох читань. Хоча протягом першого півріччя воєнного стану лише третина законів пройшла два читання. Тобто Верховна Рада змогла адаптувати роботу в такий спосіб, аби важливі законопроєкти розглядали й опрацьовували протягом більш тривалого періоду часу, а це зазвичай свідчить про якісніші закони на виході.

Дві третини (до 63%) законів упродовж 8-ї сесії було ухвалено з порушенням регламенту. Це нагадує ситуацію, яку ми спостерігали протягом перших пів року після початку повномасштабного вторгнення. Порушення регламенту зазвичай стосувалися швидкості ухвалення законів. Високі темпи проходження законопроєктів мають свою ціну — гірше їх опрацювання.

Кількісні показники, проаналізовані командою ЛЗІ, вказують лише на тенденції роботи парламенту, проте не свідчать про підвищення чи зниження якості ухвалених законів. А видиме посилення урядових позицій не скасовує повної залежності політики Кабміну від рішень офісу президента. Однак навіть із описаних тенденцій можна зробити висновок, що роботу парламентарів стабілізовано, законодавчі ініціативи протягом 8-ї сесії опрацьовували ретельніше, «спамили» менше й більше зважали на пропозиції Кабміну.

Цю статтю підготовано за фінансової підтримки Швеції.

Звітність та контроль за фінансуванням політичних партій можуть незабаром відновити. Відповідні законопроєкти подали і Кабмін, і народні депутати за ініціативи першого заступника Голови ВРУ Олександра Корнієнка. 

Фактично це вже третя ітерація запровадження державного фінансування партій та контролю за їхніми фінансами. Перша спроба сталася ще у далекому 2008 році. Тоді Лабораторія законодавчих ініціатив була однією з організацій, які просували саму ідею державного фінансування партій та дієвого контролю за їх надходженнями та видатками. 

На жаль, 15 років тому більшість політичних сил не сприйняла таку ідею, задовольняючись непрозорим олігархічним фінансуванням. Небажання бути підзвітними та популістична риторика усе загальмували.

Але навіщо взагалі потрібне звітування? Загальна логіка державного фінансування партій та контролю за їхніми фінансами полягає в тому, щоб: 

• зменшити вплив великого капіталу (тобто окремих приватних донорів та промислово-фінансових груп) на політичні партії і, відповідно, на ухвалення політичних рішень; 
• зробити фінансування політичних партій прозорим та посилити контроль за партійними фінансами з боку держави; 
• забезпечити умови для розвитку нових політичних партій, чесної та прозорої міжпартійної конкуренції.

Вдруге до фінансування та контролю повернулися у 2015 році. Це була частина ширшої реформи по боротьбі з корупцією, яка включала і декларування чиновників. Реформу підтримувала і українська громадськість, і важливі міжнародні організації, як-от ОБСЄ, Венеційська комісія та GRECO. 

Було створено спеціальний орган – Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), яке мало, зокрема, адмініструвати бюджетне фінансування парламентських партій, а також контролювати діяльність всіх партій, збираючи та перевіряючи звіти про надходження і видатки. У разі виявлення порушень могла накладатися адміністративна, а в деяких випадках і кримінальна відповідальність. Якщо ж було б зафіксовано порушення у парламентських партій, то НАЗК отримала повноваження припинити фінансування з державного бюджету. 

Друга спроба запровадити партійне фінансування та звітування виявилася більш вдалою. Гроші з держбюджету почали надходити до партій у 2016 році і продовжують надходити й досі. А от зі звітуванням вийшов не такий безперервний процес – воно було обовʼязковим з осені 2016 аж до весни 2020 року, тобто три з половиною роки. 

А потім почався ковід. Тоді Верховна Рада дозволила партіям не подавати звіти на період дії карантину. Через це немає можливості контролювати діяльність партій, виявляти порушення та сумнівні внески. 

Свого часу такий крок видавався логічним, адже короновірусна пандемія ускладнила роботу багатьох органів – і партійних, і державних. Їм було складніше отримувати документи, необхідні для звітування, та організовувати сам цей процес. 

Та вже у 2021 році стало очевидно, що суспільство адаптувалося до пандемії, налагодилася робота і державних, і недержавних органів, однак контроль за коштами не поновився. 

Парламентські партії фактично отримували кошти, але не мали за них звітуватися. Їм не забороняли цього робити, але і не зобовʼязували. 

Партії могли добровільно звітуватися, але ця опція не стала популярною. Великі партії, за поодинокими винятками, звіти не надавали. Якщо якісь партії і звітувалися, то це були зазвичай малі партії, що [майже] не мали ніяких видатків і доходів. Тож проблема безконтрольного фінансування парламентських партій не була вирішена.

Розмови про необхідність поновити звітування та контроль були обірвані у лютому 2022 року. Верховна Рада у березні 2022 року послабила вимоги до звітності юридичних осіб: звіти можна було не подавати, відповідальність за неподання/несвоєчасне подання скасовувалася, а уповноважені органи не могли проводити перевірки звітів. На це були обʼєктивні причини – частина документації була знищена, а банки та органи контролю мали значні перебої в роботі. 

Партії мають статус юридичних осіб, тому ці правила поширювалися і на них. Це означає, що НАЗК не могла ні перевіряти партійні звіти, ні накладати на партії відповідальність. 

Фактично були створені додаткові послаблення, загальні для всіх юридичних осіб на час воєнного стану, на додачу до конкретних послаблень, встановлених саме для партій на час карантину.

Через півтора роки воєнного стану у суспільства зʼявився новий запит на підзвітність партій. І цей запит спробували задовольнити шляхом реєстрації двох законопроєктів.

Головний його фокус на деталізації механізму фінансування партій та можливих видатків партій, але загалом законопроєкт є досить різностороннім і передбачає:

1. Обмеження внесків на підтримку партій через повʼязані юридичні особи та ФОПи, зокрема, для обмеження опосередкованого впливу;
2. Обмеження загальної суми внеску на рівні 20% її загального сукупного доходу за останні 5 років (для уникнення фінансування підставними особами);
3. Окремо дозволено фінансувати залучення осіб з інвалідністю до партій;
4. Визначено пріоритетні напрями фінансування партій;
5. Встановлено заборонені види видатків, які фінансуються з держбюджету;
6. Змінюється система розподілу коштів держбюджету між партіями;
7. Скасовуються ковідні послаблення для звітування партій.

Цей законопроєкт є більш комплексним з точки зору відновлення звітування і фокусується саме на цьому. Він передбачає:

1. Зменшення відсоткового барʼєру, який партія має подолати на виборах для отримання фінансування, з 5 до 3%, що має сприяти розбудові менших партій.
2. Послаблення для звітування на час воєнного стану, які поширюються на всі юридичні особи, тепер не будуть поширюватися на партії.
3. Якщо партія має державне фінансування, її звіти за попередні періоди (фактично з 2020 року) мають бути подані не пізніше 90 днів з дня набрання чинності цього закону.
4. Якщо партія НЕ має державного фінансування, її звіти за попередні періоди мають бути подані не пізніше 120 днів з дня набрання чинності цього закону.
5. Звіти за ці попередні періоди можуть бути у річному форматі, а щоквартальні звіти мають відновитися в майбутньому.
6. Ці звіти, а також звіти, добровільно подані в час воєнного стану, мають бути перевірені НАЗК протягом 60 днів з дня подачі або дня набрання чинності законом.
7. Партії звільняються від відповідальності, якщо вони не можуть надати інформацію через форс-мажорні обставини, повʼязані з бойовими діями (знищення, пошкодження або недоступність через окупацію – документів або компʼютерів). Форс-мажор має бути підкріплений документально.
8. Поновлює роботу реєстр партійної звітності.

Якщо порівнювати ці два законопроєкти, то задачу відновлення звітування та контролю краще виконує саме законопроєкт № 9419-1. 

Законопроєкт № 9419 в існуючій редакції взагалі не призведе до відновлення звітування, адже наразі діє воєнний стан, а тому на партії поширюватимуться загальні послаблення для звітування, що стосуються всіх юридичних осіб.

Законопроєкт №9419 відміняє лише ковідні послаблення. Крім цього, у ньому не визначено ніяких перехідних норм та правил подачі звітності за попередні періоди, не враховані й обмеження воєнного стану. 

Перехідні положення, скасування послаблень і ковіду, і воєнного стану є у законопроєкті №9419-1.

Хоч законопроєкт №9419 і не відновлює звітування партій, але може покращити загальний механізм державного фінансування, однак в чинній редакції він містить частину недопрацьованих норм, які не мають реальних механізмів реалізації або видаються непотрібними. 

В цілому, законопроєкти №9419 та №9419-1 не надто суперечать один одному. Тому цікаво буде спостерігати за процесом їх розгляду, адже вони є альтернативними. Обидва законопроєкти мають досить перспективних ініціаторів – Кабмін для №9419 і першого заступника Голови ВРУ при підтримці декількох фракцій та груп для №9419-1. 

Отже, є досить непогана перспектива відновлення підзвітності політичних партій, особливо тих, які отримують державне фінансування. Контроль за тим, як вони ці кошти витрачають, може бути нарешті відновлено. 

При цьому важливо не допустити помилок, наявних у попередньому періоді. Зовсім нещодавно, 6 червня 2023 року, було випущено звіт Рахункової палати щодо аудиту державного фінансування партій у 2016-2019 роках, а це три з трьох з половиною років повноцінного контролю та звітування за партійними фінансами. Висновок цього звіту досить сумний: 

“Національним агентством з питань запобігання корупції не забезпечено ефективного управління, продуктивного, економного, результативного та законного використання коштів державного бюджету, виділених на керівництво та управління у сфері запобігання корупції та на фінансування статутної діяльності політичних партій“. 

Фінансування партій не має показників ефективності, через що Рахунковій палаті було складно оцінювати відповідні бюджетні програми. Тому ефективність використання 1,5 млрд гривень на фінансування партій не вдалося оцінити. Контроль за тим, як витрачалися кошти на фінансування партій, з боку НАЗК був ускладнений через недоліки законодавства, які НАЗК досі не виправило.

На жаль, ні законопроєкт №9419, ні №9419-1 не враховують частини рекомендацій Рахункової палати. Наприклад, не враховано рекомендацію щодо “визначення звітування місцевих організацій політичних партій за витрачанням коштів державного фінансування та зарахування коштів державного фінансування на окремі рахунки місцевих організацій для покращення контролю за цільовим використання цих коштів“.

Після відновлення підзвітності має початися системна робота з виправлення всіх цих недоліків. Якщо ж цього не зробити, суспільна довіра до механізму фінансування партій може зменшитися до рівня 2008 року, коли політичні сили вдало маніпулювали громадською думкою і відмінили фінансування та звітування партій. Як наслідок, вплив олігархічних груп не був усунутий, умови для чесної та прозорої партійної конкуренції не були створені, нові потужні політичні партії не зʼявилися. 

Скасування партійного фінансування та контролю зробило свій внесок у консервацію непрозорого політично-партійного життя кінця нульових. Породженням такої ситуації стали такі явища початку десятих років, як “Янукович-президент”, “депутати-тушки”, голосування за “диктаторські закони 16 січня”, узурпація влади тощо. Нова ітерація подібного розвитку подій може виявитися для України фатальною. Депутати Верховної Ради України не мають цього допустити.

У ці дні Лабораторія законодавчих ініціатив бере участь у зустрічах з Петом Коксом, колишнім президентом Європарламенту й очільником Місії щодо сприяння реформі Верховної Ради України. Обговорення присвячені подальшим крокам з продовження парламентської реформи в умовах повномасштабної війни.

Реформування українського парламенту розпочалося у 2015 році з початком роботи Оціночної місії Європейського парламенту під керівництвом Пета Кокса. Для цього Місія розробила Дорожню карту з конкретними рекомендаціями щодо того, як можна посилити Верховну Раду України інституційно і вирішити існуючі проблеми українського парламентаризму – відсутність політичного діалогу, постійний «законодавчий спам» від народних депутатів і підміна якості законодавчих ініціатив кількістю, слабкість Апарату ВРУ і відсутність розуміння важливості цієї структури та парламентських службовців.

Лабораторія законодавчих ініціатив із самого початку підтримує парламентську реформу і моніторить її імплементацію. Станом на середину 2021 року, за нашою оцінкою, реформа парламенту була виконана менше, ніж на половину. І хоча на початку 2022 року пріоритети і Верховної Ради, і всього українського суспільства змінилися, ми переконані – реформу парламенту потрібно продовжувати. 

В умовах повномасштабного вторгнення ми пропонуємо сконцентруватися, у першу чергу, на таких напрямах реформи:

Перед початком повномасштабного вторгнення український парламент точно не був готовий до викликів воєнного часу. Якби парламент не зміг, хоч і хаотично, продовжити роботу у лютому-березні 2022 року, спроможність української влади в очах партнерів і ворогів опинилася б перед серйозною загрозою.

Тож Верховна Рада України повинна мати відповідний план забезпечення безперервної роботи на випадок кризових ситуацій. Розробка такого плану має відбуватися вже, з урахуванням наявного досвіду роботи ВРУ після 24 лютого 2022 року, а також – досвіду інших парламентів із подібними планами.

Те, що Верховна Рада України продовжувала виконувати свої функції після початку повномасштабного вторгнення, значною мірою сталося завдяки Апарату ВРУ, зокрема Управлінню комп’ютеризованих систем, яке змогло забезпечити дистанційну роботу і дуже швидко захистило важливі системи і підсистеми. Це результат реалізації попередньої цифрової стратегії.

Зараз час створити нову, більш актуальну стратегію, яка враховуватиме досвід із застосуванням найсучасніших технологій, зокрема машинного перекладу.

Наприкінці 2022 року у парламенті було зареєстровано законопроєкт №8327, що запроваджує Етичний кодекс парламентарів з чіткими принципами, правилами, і, найголовніше, – санкціями за їх порушення, а також механізмами контролю за їх дотриманням. До написання цього законопроєкту долучалася і Лабораторія законодавчих ініціатив.

Ухвалення Етичного кодексу – надзвичайно важливий крок і для Верховної Ради як означник незалежності та легітимності інституції, і для наших партнерів та союзників, адже це пряма рекомендація Дорожньої карти парламентської реформи, ОБСЄ/БДІПЛ, GRECO та Ради Європи.

З початком повномасштабного вторгнення кожен парламентар перетворився на посла українського народу. Водночас є кілька питань, які вже зараз потребують адекватного вирішення, щоб загальна публічна дипломатія України стала більш злагодженою.

Низький рівень рівень експертно-аналітичного забезпечення і, як наслідок, не дуже якісно виписані законодавчі ініціативи, які потім перетворюються на колізії в законодавстві або просто непрацюючі закони – це давня проблема українського парламенту.

Наразі народним депутатам бракує практики проводити оцінку законодавчого впливу законопроєктів перед їхнім ухваленням, а також розуміння – навіщо цей аналіз потрібен.

Водночас підвищення якості продукованих парламентом законів є пріоритетним завданням зараз і для того, щоб законодавчі ініціативи воєнного часу не підважували легітимність Верховної Ради, і для того, щоб створити якісну рамку для майбутніх законодавчих ініціатив, які стосуватимуться відновлення повоєнної України.

Ми вдячні поточному скликанню Верховної Ради за готовність продовжувати реформу парламенту навіть під час повномасштабної війни, а Пету Коксу та міжнародним партнерам, зокрема Національному демократичному інституту в Україні, – за підтримку важливих змін і діалог з громадянським суспільством.

Лабораторія законодавчих ініціатив завжди буде поруч з українським парламентом на цьому шляху.

Військова агресія рф, що почалася у 2014 році та розширилася у 2022-му, спричинила катастрофічні наслідки для України, такі як людські жертви, масштабні руйнування, тимчасова окупація частини територій, масова міграція тощо.

За даними фахівців, станом на червень 2023 року з початку повномасштабного російського військового вторгнення загальна сума прямих задокументованих збитків, завданих інфраструктурі України, оцінюється у $150,5 млрд (за вартістю заміщення). У загальному обсязі прямих збитків найбільшу частку становлять втрати житлового фонду – $55,9 млрд, враховуючи збитки приблизно $1 млрд від затоплень і руйнувань житлових будинків внаслідок підриву Каховської ГЕС. Найбільших руйнувань зазнав житловий фонд таких міст, як Маріуполь, Харків, Чернігів, Сєвєродонецьк, Рубіжне, Бахмут, Мар’їнка, Лисичанськ, Попасна, Ізюм і Волноваха. Наприклад, за попередніми оцінками, у Сєвєродонецьку пошкоджено 90% житлового фонду, а такі міста, як Бахмут і Мар’їнка, майже не мають непошкоджених будівель. Втрати активів бізнесу оцінюються на рівні $11,4 млрд і продовжують зростати. Однією з найбільш постраждалих сфер також є освітня: прямі задокументовані збитки від руйнувань закладів освіти становлять $9,7 млрд. Загалом внаслідок бойових дій вже пошкоджено майже 3400 закладів освіти. Загальна сума прямих збитків, завданих інфраструктурі України через війну, за підсумками червня 2023 року перевищила $150 млрд.

Окрім руйнувань інфраструктури, війна спричинила масову міграцію українців. За даними ООН, кількість біженців з України, зареєстрованих для тимчасового захисту або в аналогічних національних схемах захисту в Європі, станом на серпень 2023 року досягла 5 млн 8,34 тис. осіб. Частина території України до цього часу перебуває у тимчасовій окупації. За даними Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій, станом на серпень 2023 року Автономна Республіка Крим, частина Донецької, Запорізької, Луганської, Миколаївської, Харківської, Херсонської областей досі тимчасово окуповані росією.

Для досягнення цієї мети, з одного боку, були проаналізовані державні політики щодо відновлення територій (2014–2023). Ймовірні недоліки попередніх практик і правові прогалини можуть бути враховані у розробці актуальних політик та впровадженні сучасних підходів до відновлення деокупованих громад. Проте важливо зазначити, що після повномасштабного вторгнення росії рівень пошкоджень є більшим, а демографічна ситуація критичніша. З іншого боку, були проведені інтерв’ю з представниками влади (державної та місцевої), експертами та громадськими організаціями (із Донецької та Луганської областей). Для розуміння контексту дослідження та інтерпретації результатів необхідно зробити категоріальне уточнення. У нашому дослідженні поняття «відновлення територіальних громад» є найбільш уживаним. Для опису системи відновлення як заходів політики ми використовуємо поняття «політика відновлення».Детальніше про понятійно-категоріальний апарат – у Додатку 1 «Короткий огляд основних дослідницьких категорій».

Звіт складається з декількох частин. У першому розділі «Огляд державної політики відновлення та реінтеграції 2014–2021 років» проаналізовано особливості координаційних процесів відновлення, а також зміст нормативно-правових актів, які приймалися протягом 2014–2021 років, тобто до початку повномасштабного вторгнення росії. Другий розділ «Аналіз практик відновлення деокупованих територій у 2014–2021 роках» містить інформацію про те, як на територіях Донецької та Луганської областей імплементовувалися заходи політики відновлення, а також з якими проблемами місцева влада стикалася у процесі відновлення територій. У третьому розділі «Огляд державної політики відновлення громад України після повномасштабного вторгнення» подається інформація про чинні норми та їх короткий огляд. Четвертий розділ «Практики відновлення деокупованих громад України після повномасштабного вторгнення» пропонує читачам інформацію про процеси відновлення деокупованих громад України та проблеми, з якими вони стикаються.

Цей звіт підготовлено в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», що реалізується за підтримки ЄС.

Зміст звіту є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

На початку травня Верховна Рада ухвалила законопроєкт №6504, який мав би врегулювати статус службовців органів місцевого самоврядування (ОМС).

Це — новий важливий етап і для децентралізації, і для реформи публічної служби загалом. На нього дуже чекали на місцях. Та наразі законопроєкт лежить на підписі в офісі президента вже понад установлений Конституцією 15-денний термін. І навіть якби Володимир Зеленський підписав проголосований законопроєкт вчасно, нові правила служби в органах місцевого самоврядування почнуть діяти тільки після закінчення воєнного стану — це передбачено у законопроєкті. Що ж хотіли змінити цього разу і як це працюватиме — пропонуємо розібратися.

Службовець місцевого самоврядування виконує функції, пов’язані з роботою органів місцевого самоврядування та розвитком громади, одержує заробітну плату з місцевого бюджету та обирається на посаду шляхом проведення конкурсу. Ці функції встановлюються посадовими обов’язками і стосуються: підготовки документів ОМС, надання адміністративних послуг, управління майном громади, персоналом тощо. Фактично це особа, яка відповідає за певну галузь у органах місцевого самоврядування (наприклад, працює в департаменті соціальної політики міської ради).

На сьогодні питання статусу службовців ОМС регулюється ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 2001 року та іншими підзаконними актами, що стосуються проведення конкурсів на заміщення посад в ОМС, атестації посадових осіб тощо.

Але цієї законодавчої бази недостатньо. На нормативному рівні немає чітких критеріїв визначення понять, які стосуються служби в ОМС, — зокрема відсутнє визначення «службовець місцевого самоврядування», недостатньо обґрунтовано поняття «посада в органі місцевого самоврядування», правовий статус службовців місцевого самоврядування тощо.

Оплата праці, процедури конкурсного добору також нечітко прописані. Через це атестації посадових осіб проводилися формально й «для галочки». Нарахування премій, додаткових виплат, конкурсний добір відбувалися непрозоро, з урахуванням «особистої прихильності» керівника до окремих працівників, а не їхніх професійних компетенцій.

Відсутність чітких і прозорих правил служби в органах місцевого самоврядування породжувала хаос і непотизм на місцях, безвідповідальність посадовців і «кадровий голод». Це звучить особливо загрозливо з огляду на роль місцевого самоврядування в протистоянні ворогу зараз і в процесах відновлення громад у майбутньому. Аби ситуація не погіршилася, законодавці запропонували нову правову рамку.

Законопроєкт №6504 «Про службу в органах місцевого самоврядування» зареєстрували у Верховній Раді ще на початку 2022 року, але через повномасштабне вторгнення його розгляд трохи затягнувся.

Міжнародні партнери позитивно оцінили ініціативу впровадити справедливі норми служби в ОМС, адже це важливо для просування реформи децентралізації, професіоналізації ОМС та відповідає нормам Європейської хартії місцевого самоврядування (ст. 6).

Ухвалення №6504 вдосконалює такі процедури: умови служби та правовий статус службовців, особливості служби виборних посадових осіб місцевого самоврядування, умови оплати праці осіб патронатної служби в місцевому самоврядуванні.

Коли і якщо зміни стануть чинними, ми маємо отримати:

1. Чітке визначення в законодавстві статусу службовця ОМС.

Ця норма є позитивною з погляду сприйняття ролі людини, яка працює в ОМС. Адже у пересічного мешканця громади часто виникає питання: хто такий цей службовець? З іншого боку, уточнення категорії законодавцями дає сигнал для службовців ОМС щодо їхньої важливої ролі в розвитку громади. Служба в органах ОМС, як і державна служба, є елементом публічної служби, яка керується єдиними принципами.

2. Деполітизацію системи управління.

Зокрема службовець не матиме права демонструвати свої політичні погляди чи вчиняти якісь дії, що можуть засвідчувати його причетність або особливе ставлення до політичної партії. Окрім цього, буде заборонено бути депутатом ради, якщо особа працює в апараті цієї ради або її виконавчому органі.

Деполітизація служби в ОМС покращить її авторитет. Виконавчі органи рад виступатимуть органами, що вирішують питання місцевого значення та громади, а не політичної партії.

3. Додатковий правовий захист для службовців.

Службовець не може без обґрунтувань і власної згоди бути переведений на нижчі чи вищі посади, також не можуть змінюватися суттєві умови служби (це стосується посадових обов’язків, режиму роботи, належності до певної категорії тощо).

Ці зміни слугуватимуть додатковою мотивацією для службовців, адже умови їхньої роботи не визначатимуть окремі вищі посадові особи на користь більш наближених до них. Окрім цього, будь-які переваги, підвищення базуватимуться на професійних компетенціях службовців. І фактично саме службовці будуть відповідальними за своє професійне зростання в ОМС.

4. Оптимізацію процесів оплати праці.

Відповідні ради встановлюватимуть оплату праці службовців з урахуванням місцевих умов і можливостей місцевих бюджетів. Рішення щодо встановлення премій, додаткових виплат за більше навантаження з обґрунтуванням оприлюднюватимуть на офіційному сайті ради.

Для ОМС це стане додатковим стимулом оптимізувати систему служби й навчати працівників. Також прозорість процесів нарахування премій зупинить так звані особисті преміювання, коли вищі посадові особи нараховували премії у необґрунтовано високих розмірах. Жителі громад фактично зможуть побачити, на що саме витрачаються кошти громади. Встановлено мінімальний розмір оплати праці службовців. Водночас не встановлено максимального розміру, що може бути підставою для зловживань із боку ОМС, але, принаймні, цей ризик стане меншим. Тут є ще один важливий нюанс: на старті реформи публічної служби одним із основних її завдань було встановлення у структурі заробітної плати максимально високого окладу та мінімуму надбавок і премій. Однак цього не вдалося досягти на рівні держави й у випадку з ОМС, на жаль, теж.

5. Урегулювання питання професійного навчання та підвищення кваліфікації службовців.

Професійне навчання службовців місцевого самоврядування проводитиметься протягом проходження служби, а підвищення кваліфікації − не рідше, ніж раз на три роки. Впроваджується індивідуальна програма професійного розвитку службовця. Її складатиме безпосередньо службовець разом зі службою управління персоналом.

Ці норми мінімізуватимуть формалізм, який здебільшого спостерігався під час проведення атестацій, підвищення кваліфікації працівників.

6. Нову посаду — керівника служби в ОМС, який організовуватиме проведення конкурсів і загалом забезпечуватиме створення належних умов для служби.

Ця посада слугуватиме інструментом захисту для службовців, адже в разі порушення своїх прав або перешкоджання роботі службовець повідомлятиме про це керівника служби, який відповідно реагуватиме. Це також мінімізуватиме хаос у службі на рівні ОМС, оскільки всі процеси будуть сплановані від початку й до кінця (конкурсний добір, планування роботи, навчання, моніторинг результатів роботи тощо).

7. Урегулювання особливостей служби виборних посадових осіб, тобто тих, кого обирають на місцевих виборах або радою.

Положення законопроєкту чітко розмежовують посади службовців місцевого самоврядування та виборних посадових осіб.

Наприклад, після впровадження закону в дію голова громади як виборна посадова особа не зможе самостійно встановлювати собі премії, бо законопроєкт чітко визначає межі, що рішення стосовно преміювання ухвалюватиме рада й інформацію буде оприлюднено на вебсайті.

8. Нові особливості проходження патронатної служби.

Раніше в українському законодавстві не існувало деталізації патронатної служби. Нині це буде додатковим захистом і для службовців ОМС, адже раднику, консультанту, помічнику та керівнику патронатної служби буде заборонено давати доручення службовцям місцевого самоврядування.

Ухвалення законопроєкту №6504 — це довгоочікуваний і важливий крок. Але наразі це лише рамка правил, концепція, що втілюватиметься в неідеальних українських умовах.

Тепер доля реформи державної служби, а також децентралізації залежатиме і від громад — від їхнього бажання долати внутрішній хаос і налагоджувати процеси, продовжувати реформи та відмовлятися від старих звичок. Не в останню чергу матиме значення людський чинник — хто залишиться на місцях втілювати потрібні зміни після завершення воєнного стану й чи зможуть державна та місцева влада забезпечити ефективну роботу такої потрібної ланки публічної служби?

Текст підготовлений у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу.