Лабораторія завжди сприяла євроатлантичній інтеграції України та докладає багато зусиль для розвитку парламентської дипломатії. Цього тижня ми, разом з Embassy of Ukraine in Canada / Посольство України в Канаді та Parliamentary Centre, організували панельну дискусію «На шляху до членства України в НАТО: зміцнення євроатлантичної безпеки» у Парламенті Канади.

Метою заходу було обговорити майбутнє України, її безпеку та безпеку всієї євроатлантичної спільноти. Розглянути шлях України до НАТО – як швидко ми просуваємося, які реформи впроваджуються, а які тільки плануються, якої підтримки, у законодавчій площині, ми потребуємо від союзників та як вступ України до НАТО посилить Альянс та зміцнить євроатлантичну безпеку загалом.

До дискусії долучилися канадські парламентарі, заступник голови Комітет ВРУ з питань національної безпеки, оборони та розвідки, Голова Постійної Делегації України у Парламентській Асамблеї НАТО Єгор Чернєв, Заступник міністра оборони з питань європейської інтеграції Андрій Шевченко та представники дипломатичного корпусу, серед яких Надзвичайна і Повноважна Пані посол України в Канаді Її Високоповажність Юлія Ковалів та Надзвичайний і Повноважний посол Фінляндії в Канаді Його Високоповажність Рой Ерікссон.

Захід проходив у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Parliamentary Centre у співпраці з Верховна Рада України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади Canada’s Foreign Policy—Global Affairs Canada в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Чинний закон “Про захист прав споживачів” було прийнято далекого 1991 року.

До сучасних реалій він слабко пристосований – інтернет-магазини стали реальністю не так давно, а високотехнологічні товари раніше не мали такого широкого вжитку.

Тож і досі давно вже буденні для нас речі є ніби в “сірій зоні” законодавства. Гарантійні зобовʼязання, інтернет-торгівля, маніпуляції в рекламі і багато чого іншого – ці речі або не існують для актуального закону, або прописані надто примітивно для захисту прав споживачів.

Разом із тим зобовʼязання, взяті Україною перед ЄС, включають у себе реформу цієї сфери.

Отже, задля вирішення цих конкретних задач та осучаснення законодавства два роки тому був зареєстрований законопроєкт №6134 “Про захист прав споживачів”.

Що він пропонує власне для споживачів?

Один з аспектів неактуальності сучасного закону – він не поширюється на інтернет, в якому все більше і більше людей замовляють товари та послуги. У зв’язку з цим, зокрема, вводяться поняття маркетплейс (майданчик електронної торгівлі) та прайс-агрегатор (електронний сервіс порівняння продукції).

Мета одна: підтягнути права споживачів і на інтернет-магазини.

Розширення прав споживачів на інформацію щодо продукції. І раніше виробники мусили вказувати на товарах місцезнаходження та контактні дані про підприємство, а також дані про сам продукт – та новим законопроєктом пропоновано розширити це правило і на онлайн-комерцію.

Тобто на маркетплейсах треба вказувати детальну інформацію про виробника. Місце реєстрації юридичної або фізичної особи та найменування мають бути опубліковані задля можливості Держспоживслужби ефективно розглядати скарги. Санкції за невиконання є жорсткими.

Держспоживслужба отримує право “звертатися до провайдера інтернет-послуг щодо обмеження доступу до веб-сайту”, іншими словами – заблоковувати сторінки недоброчесних підприємців.

Законопроєкт не дає однозначну відповідь, чи можуть маркетплейсами бути соцмережі. Саме на таких майданчиках поширюються великі об’єми продукції та послуг. Враховуючи все вищесказане, Держспоживслужба для здійснення контролю всіх інтернет-магазинів має значно збільшити штат та фінансування. Все-таки контроль настільки великих масивів даних – справа не з легких.

Однією з найважливіших змін є введення обов’язкових гарантійних строків на товари. Обов’язковими є: два роки на нові товари, зокрема на цифрові, один рік для вживаних товарів і 10 років на нерухомість.

Змінилися й умови гарантії: тепер із пред’явленням чека товар або мають відремонтувати в межах 14 днів, або ж видати аналогічний.

При цьому і на нову запчастину також починає діяти гарантія, і теж на два роки.Отже, після аналогічної поломки деталь можна замінити знову, лиш потрібно дотриматися строку в два роки з моменту попереднього ремонту.

Ці строки є мінімальними, але продавець може надавати додаткову комерційну гарантію, яка також має бути дотримана згідно із законом. І цікава деталь: якщо в рекламі пропоновані більш вигідні умови гарантії, ніж у договорі – гарантія мусить бути виконана саме за умов, прописаних у рекламі.

Споживач позбавляється права розірвати договір купівлі-продажу, якщо виявлений недолік “є незначним” та “може бути легко усунутий”.

Диявол криється в деталях: окремих стандартів “незначного” недоліку не прописано, що робить закон надто субʼєктивним по своїй суті. Так, незначність недоліку нібито має доводити саме продавець…

Але що це означає? Навіть Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) стверджувало у своєму висновку щодо законопроєкту: “Застосування оціночних понять у поєднанні з невизначеним механізмом доведення (…) позбавляє споживача права вимагати розірвання договору та створює додаткові корупційні ризики”.

Маніпуляції термінами “знижка” та “розпродаж” тепер є незаконними.

Для використання цих та схожих за суттю термінів необхідно виконати деякі умови, як-от: знижка може тривати лише обмежену кількість часу (товар не може бути зі “знижкою” на постійній основі), а ціна має бути меншою за найнижчу за останні 30 днів.

Схожі правила діють і для “розпродажів”, з тією лиш різницею, що має відбуватися саме розпродаж – зі збутом усієї продукції або її окремої групи.

Отже, “чорна п’ятниця” тепер не буде можливістю для продавців начепити наліпку “знижка” на всі товари без справжньої зміни ціни, а “розпродажі”, які тривають вічність, підуть у небуття.

Наразі кожен продавець мав би утримувати “обмінний фонд” товарів. Не за свого бажання – під час гарантійного ремонту продавець за законом змушений на вимогу покупця надати тому аналогічний товар.

Ця норма не є надто ефективною, оскільки утримування фонду та приміщення для нього є обтяжливим для підприємця, а велика частина покупців не є обізнаними щодо цієї норми – тож і гроші на фонд витрачаються даремно. Наразі норма про обмінний фонд є чинною, тож при наступному гарантійному ремонті зверніться за наданням аналогічного товару.

Новий же законопроєкт передбачає скасування обов’язкового обмінного фонду, скасовуючи неефективну норму.

За споживачами закріплюється право вільно обирати спосіб оплати, в тому числі банківською карткою. Тож тепер, за бажання покупця, підприємці мусять приймати банківську карту для оплати товарів та послуг, причому без права вимагати збільшену платню через використання такої форми оплати.

Усі ці зміни були запропоновані ще до першого читання, актуальні вони й зараз. Проте в подальшому історія із законопроєктом ускладнюється.

До другого читання комітет прийняв велику кількість поправок, які отримали багато критики з усіх сторін: від бізнес-спільноти, громадських організацій, партнерів та державних органів.

НАЗК, Європейська Бізнес Асоціація, Американська торговельна палата в Україні та інші організації виступили категорично проти нової редакції документа. Причому саме нові поправки стали причиною настільки різкої критики.

Основних змін було декілька: введення Спілки громадських об’єднань та Комісії з позасудового розв’язання спорів, призначення в кожній офісній та торговій будівлі особи, що відповідатиме за захист прав споживачів, та введення державного реєстру “Е-покупець”.На момент написання цієї статті історія набуває розвитку: 2 травня нова редакція документа була подана до другого читання, в якій були скасовані майже всі з вищезгаданих поправок. А наступного дня законопроєкт взагалі було виключено з порядку денного.

Тиск громадянського суспільства та конструктивна критика змусили законодавців переглянути законопроєкт та удосконалити його. Та є одне “але”. Одну з гучних поправок все ж залишили і в актуальній редакції, а саме – поправку про державний реєстр “Е-покупець”. У разі ухвалення законопроєкту це нововведення вплине в першу чергу на підприємців.

“Е-покупець” має містити інформацію про продавців, які реалізовують товар та послуги через інтернет. Протягом 10 днів після початку своєї діяльності підприємці зобов’язані надати реєстру широку інформацію про свою діяльність (місцеперебування юридичної особи або місце проживання особи-підприємця, контактний номер телефону, вебадресу, електронну пошту та інше).

Після реєстрації підприємець отримає статус “перевіреного продавця”, який розміщується в інтернет-магазині. Реєстр “Е-покупець” міститиме рейтинги підприємств, а також стане місцем подачі та розгляду скарг щодо порушення прав споживачів.

Загалом законопроєктом №6134 пропонується ввести реєстр всіх підприємств, які надають товари та послуги через інтернет. Якщо підприємець не надасть дані, Держспоживслужба має право заблоковувати як сторінки продавців, так і цілі маркетплейси, які їх розміщують.

Відповідно до поправки про реєстр “Е-покупець”, саме маркетплейси мають проконтролювати реєстрацію продавців в “Е-покупець”. Ба більше: саме маркетплейси мусять стежити за достовірністю наданої інформації і саме вони мусять блокувати продавців, які використовують позначку “перевірений продавець” недоброчесно.

А якщо ж і соцмережі будуть вважатися маркетплейсами – що ж, Держспоживслужба отримує значно більше обовʼязків та можливостей контролю над великою частиною інтернету.

Утім, зауважимо, що будь-які поправки ще можуть бути скасовані та змінені після діалогу між суспільством та владою, тож актуальну редакцію законопроєкту не варто вважати остаточною.

Новий закон пропонує багато нововведень: інтернет-торгівля виводиться із “сірої зони”, вводяться обовʼязкові гарантійні зобовʼязання, а маніпуляції в рекламі стануть не такими поширеними, загалом права споживачів значно розширюються у порівнянні з чинним застарілим законом.

Тут контроверсійні поправки були скасовані, а діалог між суспільством та законодавцями, сподіваємось, триватиме для створення найкращого варіанта закону.

Законопроєкт №6134 – важливий крок до наближення українських законів до законодавства ЄС, тож і поставитись до нього треба відповідально як суспільству, так і парламентарям.

Текст підготовлений у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу.

Чи стежить Україна за дотриманням конкурентної політики? Та чи сприяє добросовісній конкуренції?

У цій сфері працює Антимонопольний комітет України (АМКУ), проте його роботу часто критикують, а тому підходи потребують змін.

Серед основних проблем АМКУ, зазначених міжнародними експертами, є недостатність повноважень, відсутність достатнього фінансування, політична залежність – і все це за надзвичайної важливості цього органу для всієї української економіки.

Антимонопольний комітет закликали реформувати ще з часів президентства Віктора Ющенка, але саме зараз ця справа має перспективи дійти до кінця. Нині ця реформа набуває особливої актуальності, оскільки є однією з ключових вимог МВФ до української влади. 

А разом із тим реформа потрібна і для процесу наближення законодавства України до права ЄС.

Роками заяви про важливість глибоких реформ лунали, здається, звідусіль.

Зокрема, це питання підняла на поверхню Угода про асоціацію з ЄС та в подальшому кандидатство в Євросоюзі. У 2008 та 2016 роках Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) публікувала звіти щодо рекомендацій розвитку антимонопольного права в Україні, та донедавна суттєвих змін на горизонті не було.Сучасна ж фаза реформування почалася 2020 року, після укладання меморандуму з МВФ. Задля дотримання зобовʼязань меморандуму було зареєстровано законопроєкт №2730. Він так ніколи і не був проголосований, але все ж проторував стежину для майбутніх змін.

Рік по тому, під час чергового оновлення меморандуму з МВФ, Україна вкотре взяла на себе зобов’язання реформувати Антимонопольний комітет. Для цього було розроблено оновлений законопроєкт №5431, який ми пропонуємо дослідити.

Проєкт №5431 отримав змішані коментарі від експертного середовища.

Зокрема, Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) заявило, що “проєкт закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наведених рекомендацій“. Однак вже за три місяці після реєстрації, у липні 2021 року, законопроєкт №5431 був прийнятий за основу голосами “Слуги народу”, “Довіри” та “За майбутнє”.

У листопаді того ж року був отриманий транш від МВФ, і про цей законопроєкт тимчасово забули. Станом на лютий 2022 року законопроєкт отримав 1621 поправку, але 24.02.2022 порядок денний різко змінився.

Наступного разу до законопроєкту повернулися вже у листопаді 2022 року. Через велику кількість поправок його потрібно було або розглядати з багатогодинним обговоренням цих поправок, або через консенсус (коли більшість фракцій та груп погоджуються на прийняття законопроєкту), або через спецпроцедуру (коли розгляд правок значно скорочується).

Верховна Рада України намагається уникати довгого обговорення правок під час воєнного стану, особливо в розпал ракетного терору. Але, незважаючи на це, одностайності серед парламентарів виявлено не було. Аргументували опозиціонери це тим, що Антимонопольному комітету нададуть нові повноваження і він буде “кошмарити підприємства та шугати бізнес“.

Тож у Раді можна очікувати на палкі дебати щодо АМКУ та його майбутнього.

Та законопроєкт не сподобався не лише депутатам меншості.

Асоціація правників України зазначила, що “законопроєкт потребує суттєвого доопрацювання і не може бути прийнятий у такій редакції”.

24 березня 2023 року президент та премʼєр-міністр підписали та направили МВФ Лист про наміри та Меморандум про економічну та фінансову політику, в якому знову пообіцяли реформу АМКУ. Цього разу зобовʼязання вже були конкретнішими, зі встановленими термінами проведення реформ.

Українська сторона зобовʼязалася вже у вересні цього року прийняти зміни для зміцнення правової бази АМКУ, аби він міг ефективно реалізовувати свої можливості. А вже до кінця грудня було обіцяно внести до парламенту новий законопроєкт, який має забезпечити інституційну незалежність АМКУ та вдосконалити процедури призначення ключових посадових осіб.

Зважаючи на те, що Україні критично потрібні кошти, включно з коштами МВФ (на який неформально орієнтуються й інші західні донори українського бюджету), процес реформування АМКУ має реальні шанси зрушити з місця. Важливу роль у цьому може (не) зіграти законопроєкт №5431.

Отже, постає питання: як проєкт №5431 допоможе АМКУ “ефективно реалізувати свої можливості щодо сприяння ринковій конкуренції та боротьбі з монополістичними практиками“?

Законопроєкт запроваджує нові інструменти солідарної та субсидіарної відповідальності.

Наразі стягнення штрафу неможливе, якщо компанія була доведена до банкрутства або в разі недостатності майна. Тобто група компаній, до якої входить компанія-порушник, уникає штрафу шляхом банкрутства цієї компанії.

За новим законопроєктом, однак, якщо компанія-порушник входить до групи компаній, то недостача буде стягуватися з групи.

Ще одна новація – якщо правопорушення було здійснене декількома підприємствами з однієї групи або якщо вони можуть отримати від правопорушення вигоди, тоді штраф стає солідарним і сплатити його мають усі вищезазначені компанії.

Вдосконалюється процедура звільнення від відповідальності, або так зване Leniency.

Його суть полягає в тому, що учасник антиконкурентних узгоджених дій може з власної волі звернутися до АМКУ та почати співпрацю з органом, надаючи тому важливі докази та інформацію у справі. У відповідь учасник отримує повне звільнення від відповідальності, хоча і мусить компенсувати потерпілим завдану шкоду.

За чинним законодавством, лише перший заявник отримує звільнення, через що існує дуже великий ризик при зверненні до органу для інших – вони нічого не виграють при зверненні, а мінусів від цього предостатньо.

Законопроєкт №5431 пропонує розширення процедури і до наступних заявників, з поступовим зменшенням штрафу для кожного наступного.

Автори законопроєкту вважають це нововведення одним із найважливіших. Саме завдяки цьому інструменту можна досягнути позитивних результатів, як-от зменшення навантаження на АМКУ та більшу результативність при розслідуванні справ.Інструмент звільнення від відповідальності поширений у багатьох країнах, включно зі США та країнами-членами Євросоюзу. Отже, у разі схвалення закону АМКУ при розслідуванні не потрібно буде довго і важко збирати докази, адже з великою ймовірністю орган сам отримає все, що йому потрібно.

Також вводиться процедура врегулювання у справах, або ж Settlement.

Суть доволі проста: зменшення штрафу на 15% в обмін на визнання провини. Обвинувачена особа має подати відповідну заяву до оголошення попередніх висновків у справі.

Правом не можна скористатись, якщо протягом останніх п’яти років особа вже несла відповідальність за таке ж правопорушення.

Обвинувачений та АМКУ укладають угоду, в якій мусять бути декілька умов (визнання вини, надання доказів, припинення порушень та зменшення штрафу), але сторони можуть домовитися і про додаткові умови. Якщо в ході домовленостей згоди не відбулося – вже надані обвинуваченою стороною пояснення не можуть вважатися визнанням провини та бути доказами вчинення правопорушення.

Отже, обвинуваченому завжди є сенс спробувати скористатися таким правом. Така новація, як і можливість звільнення від відповідальності, зменшить навантаження на АМКУ та дасть змогу детальніше й ефективніше працювати в інших напрямках.

Одним із важливих аспектів посилення незалежності АМКУ є покращення умов праці.

Завдяки таким змінам АМКУ може залучати найкращих спеціалістів антимонопольної сфери, а збільшення посадового окладу нівелює велику частину корупційних ризиків.

Саме такі зміни і проводяться останніми роками: з 2020 до 2022 року середня зарплата співробітника АМКУ зросла більш ніж на 50% (з 15 000 до 23 000 гривень). Та справді ситуацію змінить проєкт №5431, за яким посадовий оклад спеціаліста зросте до 64 416 гривень.

Загалом останні роки мали дуже позитивну динаміку для всього АМКУ. Особливо контраст стає явним у порівнянні з роками минулими: як зазначав звіт ОЕСР у 2016 році, “АМКУ є однією з найгірше фінансованих державних установ в Україні. У середньому працівники за місяць заробляють менш ніж 200 доларів США. Кількість персоналу є недостатньою для виконання завдань АМКУ, обсяг яких постійно зростає“.

Варто відзначити: Міністерство фінансів не підтримало законопроєкт у першому читанні, адже його було подано з порушенням вимог щодо розрахунків впливу законопроєкту на держбюджет.

Тим більше, що до другого читання законопроєкт змінився, хоч і в несподіваний бік: посадові оклади збільшили вдвічі для майже всіх позицій, а для голови та державних уповноважених – і взагалі втричі. Джерела покриття таких витрат подано не було – а отже, не є зрозумілим, як витрати можна компенсувати.

Тому імплементація усіх цих положень буде можлива не раніше наступного року, коли буде складений новий бюджет.

Однією з рекомендацій ОЕСР було збільшення повноважень Антимонопольного комітету.

Законопроєкт №5431 пропонує саме це – АМКУ отримує більше можливостей в напрямку проведення перевірок та отримання конфіденційної інформації.

Автори законопроєкту вважають це позитивом, адже це дає більше можливостей протидіяти правопорушенням, але ці самі положення депутати меншості критикують як надмірні.

НАЗК в один голос із Головним юридичним управлінням також звертають увагу на невластивість таких повноважень: рішення суду є необхідним для порушення права на недоторканість житла або права на таємницю листування та телефонних розмов, проте АМКУ хочуть наділити правом на це не зважати.

Також новим законопроєктом запропоновано можливість для АМКУ самостійно вибирати справи для проваджень та виставляти пріоритети власної діяльності. Така зміна була неодноразово рекомендована міжнародними партнерами.

Водночас НАЗК вважає, що механізми, запропоновані законопроєктом, не мають чітких та прозорих правил, що може бути джерелом корупційних ризиків.

Відповідно до чинного закону про Антимонопольний комітет України, існує норма подвійного відшкодування збитків, які завдані постраждалим. Тобто зловмисник мусить повернути вдвічі більше від суми, заробленої недоброчесним шляхом.Така система є загальносвітовою нормою, а деякі країни (наприклад, США) практикують потрійне відшкодування.

У законопроєкті №5431 вводиться одинарне відшкодування, і ця зміна непрямим чином може негативно вплинути на ефективність усього законодавства.

Постраждалий, навіть у разі виграшу в суді, отримає назад лише свої збитки, а враховуючи витрати на представництво та судову тяганину – сенс подавати позов мало не зникає.

Виглядає так, що монополістам та зловмисникам розв’язують руки, адже потерпілим залишається все менше причин боротися за справедливість. Так, одинарне відшкодування шкоди практикується в ЄС, але там система є комплекснішою, з відшкодуванням постраждалому витрат на судове представництво та пеню.

Незалежність АМКУ залишається під питанням.

Наразі доля АМКУ мало не повністю – в руках президента, і законопроєкт №5431 цю ситуацію взагалі не змінює.

Хоча на потребу в забезпеченні інституційної незалежності звертали увагу ОЕСР і МВФ. Відповідно до Меморандуму Україна обіцяє до кінця року внести до Верховної ради другу частину реформи, яка має забезпечити незалежність АМКУ. Проте цей законопроєкт все ще може провалитися або на роки застрягнути в кабінетах парламенту.

Ще одна проблема – існуюча процедура призначення голови АМКУ не відповідає Конституції. Згідно з Основним законом, голову АМКУ призначає Рада за подання прем’єр-міністра. Проте за чинним законом “Про Антимонопольний комітет України” голову призначає та звільняє президент, і саме цьому закону слідує практика.

Саме це питання є основою справжньої незалежності комітету.

Законопроєкт №5431 пропонує лише посилення залежного органу, що може призвести до вибіркового застосування норм (винагородження друзів та покарання ворогів). Це ті проблеми, про які згадували експертні органи та чого боялися депутати меншості.

Реформа Антимонопольного комітету вже давно “на часі”. Перші рекомендації були надані 15 років тому, і лише зараз вони мають шанс бути втілені у реальність.

Недосконалість інструментів боротьби зі злочинністю, недостатні повноваження та недостатнє фінансування – усе це №5431 виправляє.

Законопроєкт надає АМКУ нові інструменти для більш ефективного протистояння монополіям: солідарна відповідальність, Leniency, Settlement мають допомогти накладати справедливі покарання, причому витрачаючи менше ресурсів. Вищі зарплати мають збільшити інституційну спроможність АМКУ.

Натомість не все так просто зі збільшенням повноважень – їх можна використати як для боротьби з монополіями, так і для менш достойних цілей. Одинарне відшкодування теж сприймається двояко.

Та, можливо, головним є те, чого в законопроєкті немає – забезпечення політичної незалежності АМКУ. А без неї навіть найкращі інструменти можуть використовуватися не у найкращий спосіб.

Наразі саме МВФ актуалізував необхідність прийняття законопроєкту №5431.

Та реформа антимонопольного законодавства важлива не лише у зв’язку з отриманням нового траншу – ефективна боротьба з монополіями потрібна українській економіці задля створення здорового ринкового середовища та зростання економіки.

Текст підготовано за фінансової підтримки Швеції.

«Допомога у встановленні справедливості та прозорості» — новий проєкт Лабораторії законодавчих ініціатив, який буде реалізуватися за підтримки Європейського фонду за демократію (ЄФД).

У рамках проєкту Watchers.Mediа, медійний підрозділ Лабораторії, працюватиме над забезпеченням прозорості та підзвітності в правовій системі, а також над просуванням соціальної справедливості та рівності.

Нагадаємо, Лабораторія запустила Watchers.Media у 2020 році. Це – спеціалізоване видання, яке публікує матеріали на значимі теми і проблематику, які пов’язані з військовою агресією, правоохоронними органами та розслідуваннями резонансних подій і злочинів. Видання реагує на актуальні теми, але тримає в полі зору й ті, які втратили резонанс, змушуючи їх повертатися в інформаційній простір, коли у цьому є суспільний інтерес.

Подібні проєкти особливо важливі зараз, адже розслідування злочинів проти людяності та пошук правди у суспільно значущих справах є одночасно ключовими передумовами демократичного розвитку та повоєнного відновлення України.

Європейський фонд за демократію (ЄФД) є відданим партнером українського громадянського суспільства, який підтримує ініціативи, спрямовані на посилення демократичних процесів. Ми вдячні за можливість разом реалізовувати ініціативи, які допомагатимуть Україні на демократичному шляху! 

Довідка:

Європейський фонд за демократію – це незалежна грантодавча організація, яка була заснована у 2013 році Європейським Союзом (ЄС) і країнами-членами ЄС в якості автономного міжнародного цільового фонду для сприяння розвитку демократії в країнах Європейської політики сусідства (країни Східного партнерства, Близького Сходу та Північної Африки), Західних Балкан, в Туреччині, а також поза їхніми межами. ЄФД підтримує організації громадянського суспільства, продемократичні рухи, громадських і політичних активістів, а також незалежні медіа-платформи та журналістів, які сприяють встановленню плюралістичних демократичних політичних систем.

Лабораторія законодавчих ініціатив – провідний український аналітичний центр, у фокусі роботи якого дослідження українського парламентаризму, підтримка євроінтеграційного шляху України, робота з реформою децентралізації та політична освіта.

Текст підготовлено для “Дзеркала тижня”

Кінець 2022 року серед іншого запам’ятався прийняттям скандального законопроєкту №5655, який з легкої руки його критиків встигли назвати «реформою містоґвалтування». ЗМІ писали, що він розширював можливості забудовників, знімаючи з них мало не всю відповідальність, заодно відкриваючи нові можливості для корупції. Перспектива прийняття збурила громадськість: критика лунала, здавалося, звідусіль: Мінкульт, Асоціація міст України, Національна спілка архітекторів та багато інших громадських організацій і навіть НАЗК виступили категорично проти послаблення прозорості у сфері будівництва. 

Законопроєкт №5655 зібрав усього 228 голосів «за», — більшість дали всього три депутати. Ще за день до голосування було зареєстровано петицію з вимогою накласти вето на законопроєкт, яка за кілька днів набрала необхідну кількість підписів. Та час минав, а ні вето, ні підпис під документом не з’являлися. Спливли всі терміни, а №5655 і досі висить у «законодавчому чистилищі», наче скандального законопроєкту ніколи й не було. Та завдяки цьому виринула інша проблема, яка роками розмиває конституційні норми України. Що відбувається, і як цьому зарадити? Пропонуємо розібратися.

Стаття 94 Конституції України визначає: «Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду».

А що коли президент цього не зробить? У тій самій статті прописано: «У разі якщо президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений». У теорії — маємо доволі цілісну картину прийняття законопроєктів. На жаль, тільки в теорії.

На практиці ж усе трохи складніше. Річ у тому, що зазначена норма не дає чіткого розуміння, ким має бути підписаний такий законопроєкт, якщо «15 днів президента» спливли. З одного боку, це можна трактувати так, що сам президент має підписати й оприлюднити закон (хоч уже і з порушенням 15-денного терміну). З іншого — вже в наступному абзаці прописується норма на той випадок, якщо президент накладає вето на ухвалений законопроєкт, а Рада долає вето конституційною більшістю — 300 і більше голосів: «У разі якщо президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом». Ст. 94 міститься саме в розділі Конституції про Верховну Раду. 

Все це дає підстави вважати, що непідписаний президентом законопроєкт мав би підписати голова Верховної Ради. Так чи інакше, у другому випадку — коли є подолане вето (абзац 4 ст. 94) — є прямо затверджений суб’єкт, який робить останній крок до публікації документа. Тоді як у першому випадку — коли законопроєкт просто лежить непідписаним (абзац 3 ст. 94) — немає чіткого розуміння, хто саме має підписати непідписаний президентом законопроєкт. Саме це і створює найбільше проблем.

Як свідчить історія, дуже просто: по-перше, деякі президенти дозволяли собі легковажити лімітом у 15 днів і факти порушення терміну стали поширеним явищем ще з часів Кучми. Згодом його наступники користувалися цим дедалі частіше: на 26.06.2018 у тодішнього президента Петра Порошенка три десятки законопроєктів чекали свого підпису більше місяця. Поступово запізнення перетворилося мало не на звичку: вже за перших два роки своєї каденції Порошенко в середньому ветував законопроєкти на 19-й день, порушуючи таким чином приписи Конституції.

За період каденції Петра Порошенка сталася ще одна дуже цікава річ, аналогів якій не зареєстровано від часу прийняття Конституції: вперше законопроєкт не був підписаний у принципі (терміни повноваження і восьмого скликання ВРУ, і пʼятого президента вже спливли). Цей проєкт закону досі залишається на полиці в ОПУ. Ідеться про сумнозвісний законопроєкт №5553, який став прецедентом зловживання конкретною неточністю в Конституції. Він був націлений на заспокоєння вкладників щойно націоналізованого Приватбанку. Водночас цей документ суперечив зобов’язанням перед МВФ, що, можливо, і стало причиною неповернення президента до законопроєкту.

Та найважливіше в цій історії інше: ніколи доти стаття 94 не була випробувана на міцність так прямо. Виглядає так, що цим можна користуватись і надалі. Саме це відбувається зараз: на 10 квітня 2023 року в ОПУ лежать і «припадають пилом» 25 непідписаних законопроєктів, окремі з яких чекають вирішення своєї долі роками. Наприклад, проєкт закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» № 2661 від 20.12.2019 був переданий на підпис президентові ще 21.01.2020, тобто минуло вже понад три роки.

Конкретні тенденції щодо «майже-законів» видаються досить туманними. Все ж навіть наявна картина, мальована широкими мазками, видається химерною. Із загальної кількості «забутих» документів два були подані самим Зеленським і ще три — прем’єром Шмигалем. Ситуація стає ще більш дивною з урахування того, що серед ініціаторів ще 18 законопроєктів були члени пропрезидентської фракції «Слуга народу». Тобто із 25 проігнорованих законопроєктів 23 — абсолютна більшість, 92% (!) — були подані членами правлячої коаліції або «людьми Зеленського» (включно з ним самим, хоч би як іронічно це звучало).

Інші дані розкривають більшу глибину загальної картини: 13 законопроєктів із 25 проаналізованих були прийняті понад 300 голосами, — тобто тут можна говорити про повну консолідацію парламенту. І коли президент не підписує таких законопроєктів — маємо те, що називається «тихе вето», подолати яке неможливо: у 52% законопроєктів уже є конституційна більшість, тож можна уявити такий розвиток ситуації: президент накладає вето і Верховна Рада мала б його подолати (звісно, якщо матиме політичну волю і знову зможе зібрати 300 голосів за такі ініціативи). Натомість «тихе вето» — ігнорування переданого на підпис законопроєкту — на даний момент подолати неможливо.

Отож тут виокремлюються три тенденції:

Глава держави раз у раз користується недоліком Конституції, щоб відкинути навіть ті законопроєкти, які було прийнято конституційною більшістю (станом на 10 квітня — таких випадків 52%).

Більшість непідписаних законопроєктів — від пропрезидентської фракції, що свідчить про слабку комунікацію між президентом та його партією і ставить під питання саме існування монобільшості.

Мотиви рішень щодо непідписання — незрозумілі: більшість законопроєктів ініційовано представниками влади, і тільки сам президент може сказати, чому він їх не підписав.

Несерйозне ставлення до приписів законодавства, які регулюють перебіг законотворчості, властиве роботі не тільки президента, а й парламенту. У Верховній Раді порушення під час прийняття законопроєктів уже стали звичною справою. Дедалі частіше законодавці сприймають регламент не як звід правил, а як список рекомендацій, зовсім необов’язкових до виконання. Після повномасштабного вторгнення два з трьох прийнятих законів мають те чи інше процедурне порушення. А 2021 року Руслан Стефанчук зазначав, що «в цій Верховній Раді… не було прийнято жодного закону України в повній відповідності з регламентом Верховної Ради». У світлі цього, бібліотека непідписаних законопроєктів в ОПУ вже не видається чимось неймовірним.

Яка ж мотивація у президента ігнорувати ті чи інші законопроєкти? Можна висунути кілька гіпотез:

1. Частина законопроєктів, особливо прийнятих Радою ще з самого початку воєнного стану, просто втратила свою актуальність. Наприклад, законопроєкт №7153. Як і деякі інші законопроєкти, він був проголосований на початку повномасштабного вторгнення, коли обставини постійно змінювалися. Після деокупації великої частини півночі України багато проблем, які мав вирішити законопроєкт, уже втратили актуальність. Отож саме застарілість законопроєкту може бути однією з причин непідписання.

2. Показовою є історія із законопроєктом №5655 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності». Він отримав багато критики, зокрема від Спілки архітекторів та громадянського суспільства. Навіть більше: у Європарламенті прямо заявили, що прийняття цього законопроєкту — перешкода на шляху до ЄС. Але у Верховній Раді його підтримала більшість голосів, тож президент мав би підписати закон або накласти вето. Але потужний розголос, схоже, зробив свою справу, тож підписувати його гарант не готовий. Чому ж не скористатися правом на вето? Тут і настає час спекуляцій: конфлікт інтересів? Небажання відштовхнути лобістів? У кожному разі накладання вето або підписання — гучний сигнал зацікавленим групам. Менш провокативно — просто залишити документ до кращих часів.

Які є шляхи зміни нинішньої ситуації? Вирішення цієї проблеми — питання комплексне. Річ у тому, що зазначена неточність Конституції стає явною для суспільства тільки вслід за новинами про черговий непідписаний законопроєкт. Це сталося як із законопроєктом №2689 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо імплементації норм міжнародного кримінального та гуманітарного права» у 2021 році, так нещодавно й зі скандальним законопроєктом №5655. Раз у раз маленька деталь у Конституції породжує скандали, мітинги та збурені дискусії, — та щоразу звинувачується лише президент у небажанні щось робити із тим чи іншим законопроєктом. Із часом та подальшим регулярним порушенням закону, можливо, на перший план вийде і систематична проблема непропорційної влади глави держави. Проте наразі можна спостерігати тільки реакцію всього лише на точкові симптоми, але не на джерело хвороби.

Відсутність діагнозу як такого — найгірша частина всієї ситуації. За бажання, президент може застопорити роботу всієї державної машини, просто не пропускаючи абсолютно нічого до «Голосу України». Озираючись назад можна бачити, як глава держави все більше і більше зловживає цією неточністю Конституції, у вдалий момент заплющуючи очі на незручний законопроєкт. Це не може проконтролювати ніхто, тут немає системи стримування і противаг. Саме це — найтривожніший знак з усіх, відзначених раніше.

Та крім громадськості, є ще одна група людей, якій невигідний статус-кво. Це — самі депутати. Врешті-решт саме вони чи не найбільше потерпають від такої самовільності президента. Весь результат їхньої праці може бути перекреслений ігноруванням, — а що коли чи не найважливіший законопроєкт опозиційної партії або ж навіть самої коаліції відправлять до чистилища в ОПУ?

Можливо, рішення має Конституційний суд? Він неодноразово давав трактування статті 94 Конституції — у 1997-му, 1998-му та 2008 роках. Але в жодному з них немає відповіді на запитання, що робити, коли президент не підписує закони. Натомість його рішення стосуються способу обчислення днів (15 календарних чи робочих), особливостей надання пропозицій та накладення вето, підписання законів, прийнятих на референдумах, та набрання чинності Конституцією. Звісно, навіть під час воєнного стану група народних депутатів може звернутися до Конституційного суду і попросити його пояснити норми Основного Закону. Проте суд може відмовитися вирішувати цю проблему. Наприклад, у 2008 році стосовно іншого проблемного питання суд зазначив, що «процедуру підписання і оприлюднення законів, прийнятих всеукраїнським референдумом, у Конституції України не врегульовано. Це питання виключно законодавчого органу і не належить до компетенції Конституційного суду України». 

Досить сумнівно, що суд витлумачить ст. 94 так, що саме голова Верховної Ради має підписувати законопроєкти, не підписані президентом. Адже прямо й чітко такі норми не прописані. Якщо ж суд розтлумачить недостатню внормованість так, що сам президент має підписувати непідписані раніше законопроєкти, то ситуації цей вердикт не змінить: президент і зараз діє саме так. Системна ж проблема залишається: можливість президента повністю блокувати процес прийняття законів, які йому не подобаються, і неможливість Верховної Ради вирішити цю ситуацію навіть за наявності бажання більш як 300 депутатів.

Тому найреальніший шлях вирішення проблеми — зміна до Конституції. Це важливо як мінімум для самих парламентаріїв, адже стане гарантією їхніх власних здобутків. А враховуючи те, що регламент Верховної Ради вже давно не вважається чимось обов’язковим, то й комплексна реформа напрошується сама собою. Але це справді має бути позиція більшості, — все-таки зміна до Конституції потребує голосів понад 300 законотворців. 

Хоча слід зазначити, що змін до Конституції варто очікувати вже після війни, адже під час воєнного стану змінювати Основний Закон не можна. Це, звісно ж, не означає, що зазначена реформа «не на часі», публічні дискусії вкрай необхідні. Хоча наразі з депутатських лав ніхто не артикулює потребу в конкретних реформах, надія на зміну є, причому не в останню чергу завдяки сумнозвісному №5655.

Упродовж тривалого часу питання легалізації вогнепальної зброї в Україні не могло зрушити з мертвої точки. Купа обговорень і нуль реальних дій – так можна охарактеризувати ситуацію, яка існувала в парламенті понад 20 років.

Чергова хвиля палких дискусій спалахнула у 2021 році перед навислою загрозою повномасштабного вторгнення рф. Законопроєкт про право на цивільну вогнепальну зброю прийнято за основу 23 лютого 2022 року. Але далі справа не рухається досі.

Україна досі залишається чи не єдиною державою Європи, яка не має спеціального закону про зброю. Як право на володіння вогнепальною зброєю регулюється в інших країнах – писали у нашому матеріалі.

Що відбувається в українському законодавчому полі зараз і наскільки українська влада готова встановити чітке правове регулювання у питанні вогнепальної зброї для цивільних? Розповідаємо далі.

До початку повномасштабного вторгнення більшість українців не підтримувала вільне володіння зброєю. Про це свідчать опитування, які проводилися в різний час. Наприклад, за результатами опитування фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва, у 2015 році близько 70% громадян не підтримували лібералізацію обігу зброї, і лише 11% підтримували. Ця тенденція тривалий час практично не змінювалася: опитування 2021 року Research & Branding Group так само засвідчило, що 73% українців не вірили, що зброя допоможе підвищити їхню особисту безпеку.

Проте повномасштабне вторгнення змінило налаштування українців до зброї. У травні 2022 року Соціологічна група «Рейтинг» оприлюднила результати опитування, яке засвідчило, що під час війни кількість громадян, які підтримують надання цивільному населенню права на володіння вогнепальною зброєю, зросла вдвічі. Ініціативу легалізації зброї підтримують 58% учасників опитування, не підтримують 39%. Таким чином, вперше за історію дослідження цього питання кількість прихильників ідеї перевищила кількість противників (у 2018-2021 підтримували таку ідею близько чверті, не підтримували більше 70%).

Опитування, проведене у застосунку «Дія» у травні 2022 року щодо того, який варіант володіння зброєю українці вважають найбільш доречним, не є репрезентативним. Але натепер саме воно може стати основною мотивацією для Міністерства внутрішніх справ під час комунікації та адвокатування майбутнього врегулювання. Результати опитування засвідчили, що більше половини респондентів (58,75%) обрали можливість володіння і носіння пістолетів для особистого захисту, а 22% висловилися проти володіння ними.

Водночас слід підкреслити, що проведені під час війни опитування можуть мати низку обмежень, а після завершення активної фази можна стримано прогнозувати відкочування частини респондентів до думки, яку фіксували роками раніше.

Хоча чіткого правового регулювання щодо зброї в Україні немає, та власне зброя в українців є.

Дані Міністерства внутрішніх справ свідчать про те, що загальна кількість зареєстрованої зброї в Україні до повномасштабного вторгнення росії у 2022 році становила 1,2 млн одиниць. Водночас, за найбільш скромними оцінками, ідеться про понад мільйон одиниць незареєстрованої зброї.

Автори дослідження незаконних потоків зброї в Україні, що було проведено спеціально для Small Arms Survey в 2017 році, наводять цифру у 2-3 мільйони одиниць нелегальної зброї. У 2018 році у звіті ідеться вже про 4,4 млн одиниць зброї загалом, 3,6 млн з яких незареєстровані.

Україна займає перші позиції серед країн Європи у співвідношенні нелегальної зброї до легально зареєстрованої. Аналітики Small Arms Survey вказують цифру у 9,9 одиниць цивільної вогнепальної зброї на 100 осіб для 2018 року. Масштаб проблеми зріс суттєво, якщо поглянути на динаміку: у 2007 році цей показник становив 6,6 одиниць зброї на 100 осіб.

Крім того, враховуючи початок повномасштабної війни з росією, кількість зброї на руках українців лише збільшилась. Цьому сприяла низка факторів:

1. незадовго до війни і в перші дні російського вторгнення суттєво збільшився попит на придбання вогнепальної зброї;
2. лише публічно відрапортована видача зброї Міністерством внутрішніх справ та Міноборони для Територіальної оборони становила 25 тисяч одиниць;
3. за таких умов проконтролювати потоки зброї стало складніше, а тому не слід виключати потрапляння зброї на чорні ринки.

Попри те, що така значна кількість вогнепальної зброї перебуває в цивільному обігу, в Україні ця сфера досі не врегульовані жодним законом. А це напряму суперечить вимогам Конституції. Зокрема, стаття 92 Основного Закону чітко встановлює, що правовий режим власності має бути врегульований виключно законами України. Недотримання цієї норми може бути виправдано лише в умовах перехідного періоду, коли парламент працює над розробкою спеціального закону. Однак в Україні цей процес дуже затягся в часі, адже фактично це положення Конституції не виконується протягом більше ніж 25 років. Тож прийняття профільного закону має стати одним з пріоритетних напрямків реформування «збройного» законодавства.

Наразі право на володіння зброєю в Україні врегульоване лише на підзаконному рівні. Основним актом, який визначає умови придбання, зберігання, обліку, охорони, носіння, перевезення і використання зброї, впродовж тривалого часу залишається Наказ МВС України № 622 від 21 серпня 1998 року.

Разом з тим потреба удосконалити правове регулювання та зробити законодавство відповідним сучасним викликам постала ще з перших років незалежності, коли йшлось про ефективний контроль над значними обсягами зброї, які залишились після розпаду Радянського Союзу. Важливо, що ключові стейкхолдери сходяться на тому, що наявне законодавство є фрагментованим, містить неточності і не відповідає передовому європейському досвіду.

Неспроможність дійти компромісу була основною перешкодою, котра пояснює відсутність спеціального закону. Так, лише в період з 1998 до 2020 року в парламент подали 20 законопроєктів щодо питання зброї. Різні підходи та відмінність інтерпретації зумовлюють дискусію, котра активно триває в Україні останніми роками.

Лише проєкт закону № 5708 «Про право на цивільну вогнепальну зброю» від 25 червня 2021 року було прийнято за основу напередодні повномасштабного вторгнення. Відповідно до тексту пояснювальної записки, завданням законопроєкту є «посилення дотримання режиму законності в питаннях визначення правового режиму власності на зброю». Тож цей проєкт спрямований на врегулювання:

• визначення умов та порядку отримання документів про право власності на цивільну вогнепальну зброю;
• здійснення класифікації цивільної вогнепальної зброї;
• розробку порядку створення та ведення Єдиного державного реєстру цивільної вогнепальної зброї;
• врегулювання порядку отримання права на цивільну вогнепальну зброю та боєприпаси з урахуванням встановлених законом обмежень;
• визначення прав і обов’язків власників цивільної вогнепальної зброї;
• заборона цивільному населенню використовувати окремі види вогнепальної зброї тощо.

Проєкт закону передбачає, що держателем Єдиного державного реєстру цивільної зброї буде визначено Міністерство внутрішніх справ України, яке на сьогодні уже веде подібні обліки. Попри те, що альтернативний варіант (проєкт закону № 5708-1) пропонує, аби цей Реєстр перебував у віданні Міністерства юстиції, орган відмовився бути його держателем і запропонував залишити підпорядкування реєстру МВС України. Однак така норма законопроєкту і позиція Мін’юсту сприяють «монополізації» інструментів впливу в руках МВС. Тож щоб уникнути ризиків, варто розділити повноваження у сфері регулювання обігу зброї між різними державними органами.

Хоча законопроєкт № 5708 наразі має найбільше шансів бути прийнятим в цілому, він має й інші недоліки. Так, Головне науково-експертне управління та Комітет ВРУ з питань правоохоронної діяльності висловили низку зауважень щодо окремих положень проєкту:

• ГНЕУ відзначає, що законопроєкт не у повній мірі згоджується з приписами міжнародного права, а саме, з положеннями Протоколу проти незаконного виготовлення та обігу вогнепальної зброї, її складових частин і компонентів, а також боєприпасів до неї, який доповнює Конвенцію ООН від 31.05.2001, до якого Україна приєдналася у 2013 році. Тож термінологія законопроєкту, а також норми щодо врегулювання порядку маркування вогнепальної зброї та міжнародного співробітництва потребують доопрацювання.
• Комітет ВРУ також пропонує узгодити положення законопроєкту щодо принципів застосування цивільної вогнепальної зброї з приписами Директиви (ЄС) 2021/555 Європейського парламенту і Ради від 24 березня 2021 року про контроль за придбанням і володінням зброєю.
• ГНЕУ та Комітет спільно наголошують, що положення законопроєкту щодо класифікації зброї, дозвільних документів на зброю, встановлення вимог до власників цивільної вогнепальної, а також обґрунтування мотивів заборони для цивільного обігу гладкоствольної короткоствольної вогнепальної зброї потребують узгодження.

Однак у цілому прийняття законопроєкту № 5708 підтримується стейкхолдерами з огляду на нагальну потребу врегулювати особливий правовий режим обігу цивільної вогнепальної зброї та боєприпасів «для гарантій безпеки суспільства, прав і свобод громадян».

Окрім того, уже в умовах збройної агресії МВС розробило та затвердило Порядок видачі зброї цивільним особам, що беруть участь у відсічі російській агресії. Цей порядок стосується виключно тимчасової видачі зброї (на період воєнного стану) та використання її з чітко визначеною метою, якою є опір агресору.

Таким чином, після тривалих суспільних обговорень прийняття закону про обіг вогнепальної зброї в Україні є актуальною вимогою сьогодення. Українське правове поле досі не готове до повноцінного втілення цього положення, адже більшість норм чинного законодавства є застарілими. Тож ухвалення закону про зброю, з одного боку, забезпечить лібералізацію обігу цивільної вогнепальної зброї в Україні, а з іншого боку, посилить громадську безпеку через встановлення відповідальності за її незаконне використання. Разом з тим подальше врегулювання зброї в Україні повинно бути детально спланованим процесом, де є чіткі цілі політики, обрано конкретні інструменти, а заходи узгоджуються із іншими безпековими програмами.

Повномасштабне вторгнення російської федерації значно пожвавило дискусії щодо надання цивільним особам права на вільне володіння вогнепальною зброєю. Такі тенденції є цілком зрозумілими через необхідність самозахисту, яка особливо гостро постала під час війни. Водночас питання легалізації зброї є «вічною» темою для українського суспільства і обговорюється ще від проголошення незалежності. Однак до цього часу проблема залишається невирішеною. Незважаючи на обраний проєвропейський вектор розвитку, наразі Україна залишається чи не єдиною державою Європи, яка досі не має спеціального закону про зброю. Разом з тим уникнення правового регулювання створює потенційні загрози для зростання кількості нелегальної зброї серед населення. Як використання вогнепальної зброї регулюється в інших країнах і чи є єдино правильний підхід – давайте розбиратися.

Світова практика показує, що врегулювання обігу та володіння вогнепальною зброєю серед цивільного населення у різних державах залежить від історичних умов, культурних традицій та правової системи. Тож політика країн щодо зброї іноді діаметрально протилежна.

Загалом у міжнародній практиці співіснують дві ключові тенденції щодо встановлення контролю над використанням зброї цивільним населенням.

Перша з них тяжіє до посиленого законодавчого врегулювання умов володіння та використання зброї. Така національна політика є продовженням позиції ООН, висловленої на Конференції з проблеми незаконної торгівлі стрілецькою зброєю та легкими озброєннями 2001 року, коли країни-члени організації підписали обов’язковий до виконання план боротьби зі стрілецькою зброєю. Позиція ООН така: незаконне виробництво та обіг зброї, її надмірне накопичення і неконтрольоване поширення підриває безпеку і розвиток людства. Тому ООН закликала держави ефективно регулювати «цивільне» володіння та використання вогнепальної зброї, оскільки це допоможе стримувати її нелегальний обіг.

На національному рівні існування цієї тенденції пов’язано з такими факторами:

• багато урядів бачать зв’язок між збройним насильством і неконтрольованою або слабко контрольованою торгівлею та володінням стрілецькою зброєю;
• вогнепальна зброя, яка є у цивільних осіб, часто стає об’єктом незаконної торгівлі та неправомірного використання через крадіжки, недбале зберігання або нелегальний продаж.

У межах цього підходу відповідальність за всі порушення, вчинені приватними особами із застосуванням вогнепальної зброї, покладається на державу, оскільки вважається, що саме національна влада не змогла встановити розумне регулювання приватної власності на цивільну вогнепальну зброю, а також не здатна захистити населення від домашнього насильства та організованої злочинності.

Друга тенденція проявляється у спробі знайти розумний баланс між встановленням обмежень на володіння зброєю і правом на її законне використання цивільними особами. Основна ціль, яку ставлять перед собою держави, полягає у тому, щоб запобігти зловживанню зброєю та підвищити громадську безпеку. Однак у межах цього підходу також зустрічаються різні позиції щодо того, які обмеження слід застосовувати. Так, одні країни схильні встановлювати жорсткий контроль над використанням вогнепальної зброї, у той час як інші застосовують більш ліберальне законодавство. Разом з тим жодна держава у світі не дозволяє необмеженого володіння та використання зброї цивільними особами.

Тож для того, щоб з’ясуватиособливості підходів до врегулювання використання та обігу вогнепальної зброї серед цивільного населення, звернімося до практики окремих країн.

Прибічники  легалізації зброї часто апелюють до правової традиції Сполучених штатів Америки, де ще у 1791 році було прийнято другу поправку до Конституції та узаконено право громадян вільно зберігати та носити вогнепальну зброю. Водночас на момент запровадження цих конституційних змін у державі вже існувала певна культура поводження зі стрілецькою зброєю. Додатково загальнонаціональне право американців зберігати вдома зброю для самооборони було закріплено на рівні постанов Верховного суду США у 2008 та 2010 роках. Останнє резонансне рішення Верховного суду, прийняте  влітку 2022 року,  також поширило право на носіння зброї і за межі будинку.

Утім, право на зброю у США не є абсолютним – законодавством заборонено носити зброю окремим категоріям населення (наприклад, психічнохворим, особам, винним у домашньому насильстві з використанням зброї тощо). Крім того, у державі запроваджено низку обмежень щодо типів стрілецької зброї, яка може  використовуватися громадськістю, а також  заборонено носити зброю у певних місцях, як-от в урядових будівлях чи школах.

Однак питання вільного володіння зброєю у США все ще залишається дискусійним, оскільки США є лідером у показниках як за кількістю самогубств, так за кількістю злочинів, вчинених з використанням зброї. І ця тенденція має пряму кореляцію з легким доступом багатьох американців до вогнепальної озброєння.

У період із середини 1990-х до початку 2000-х років у державі була значна проблема із контрабандою вогнепальної зброї через воєнні конфлікти у регіоні. Однак з 2013 року, коли Хорватія стала повноправним членом Європейського Союзу, національна політика переорієнтувалася на значне зменшення обігу незаконної зброї. Зокрема, у 2007 році уряд Хорватії запровадив перманентне вилучення зброї. Ця тенденція знайшла продовження і на рівні Закону про зброю 2018 року.

У країні успішно застосовувалася «програма амністії», яка націлена на боротьбу з високими показниками незаконного володіння вогнепальною зброєю серед цивільного населення. Основна мета цієї програми –  переконати громадян здати будь-яку вогнепальну зброю, яка зберігається незаконно, повідомивши про це в поліцію. Досвід впровадження подібних програм існує також  в Естонії та Фінляндії.

Упродовж тривалого часу на території країни можна було знайти велику кількість нелегальної зброї, яка залишилася ще з часів Другої світової війни. Проте, за останніми оцінками, загальна кількість нелегальної вогнепальної зброї в Естонії невелика. Серед іншого, це пов’язано із прийняттям законів про володіння зброєю в 1991 і 2001 роках. Законодавство Естонії було чи не першим на пострадянському просторі, яке дозволило цивільним особам мати короткоствольну вогнепальну зброю для самозахисту. На відміну від більшості європейських країн, естонці також можуть мати напівавтоматичну зброю. Але повністю автоматичну зброю зарезервовано виключно для Кайтселійту, який фактично є естонським аналогом Територіальної оборони.

Тим не менше, у державі передбачено запобіжні заходи, які гарантують безпеку при поводжені цивільного населення зі зброєю, – встановлено вимоги до її зберігання, запроваджено суворі перевірки навичок, а також діє обов’язковий реєстр зброї.

Водночас після вступу до Європейського Союзу у 2004 році Естонія посилила деякі правила поводження зі зброєю на основі директив ЄС. Зокрема, це стосується положень Директиви щодо вогнепальної зброї, яка також кілька разів переглядалася Європейською Комісією з метою посилення боротьби з нелегальним обігом вогнепальної зброї. Така політика ґрунтувалась на  необхідності застосовувати більш скоординований та узгоджений підхід після терактів 2015 року. Загалом естонське законодавство можна охарактеризувати як доволі ліберальне щодо правил приватного володіння зброєю. Цей підхід контрастує з більшістю інших пострадянських країн, які залишаються доволі обмежувальними у питанні врегулювання зброї.

Право на володіння зброєю у цій державі було відновлено після розпаду СРСР. До того ж влітку 2021 року чеський парламент прийняв революційне рішення, яким схвалив поправку до Конституції, що дозволяє самозахист зі зброєю. Це конституційне положення доповнило Хартію основоположних прав і свобод Чехії нормою про те, що «право захищати своє життя або життя іншої людини, навіть за допомогою зброї, гарантується на умовах, встановлених законом».

Чинне «збройне» законодавство Чехії є досить ліберальним. Зокрема, у цій країні дозволено купувати зброю для самозахисту, а також передбачено можливість приховано носити заряджену зброю. Для цього необхідно отримати спеціальний дозвіл, який надається після проходження відповідної перевірки. Цей дозвіл діє лише протягом 10 років, а власник зброї зобов’язаний кожні 5 років проходити перевірку щодо його стану здоров’я і підтверджувати законність підстав для володіння. Крім того, на відміну від багатьох держав Європи, тут на рівні закону передбачено можливість зберігати вдома зброю у зарядженому стані у випадку, якщо власник має відповідну ліцензію.

Водночас сам факт права на наявність зброї для самозахисту не є тотожним необмеженій можливості її використання. У державі також діє ряд обмежень, а тому застосування зброї дозволяється лише у разі крайньої необхідності.

Законодавство Швейцарії ще з 1997 року дозволило громадянам носити зброю. Ця країна вважається однією з найбільш озброєних держав Європи та світу. Разом з тим у Швейцарії досить високий рівень культури поводження зі зброєю, оскільки володіння та використання вогнепальної зброї тісно пов’язане з традиціями державотворчості та захисту демократії. Відтак будь-яка особа має можливість відкрито носити зброю, якщо на це є відповідний дозвіл. Строк дії такого дозволу – 5 років. Водночас у випадку наявності у швейцарців бажання отримати дозвіл на приховане носіння, їм слід додатково пройти перевірку біографічних даних, інспекцію зброї в поліції, а також обґрунтувати мотиви такої необхідності.

У відповідь на прийняття Європейським Союзом директив щодо вогнепальної зброї владі Швейцарії довелося дещо посилити національне законодавство. Населення держави також підтримало цю ініціативу щодо впровадження жорсткіших «збройних» заборон на референдумі 2019 року. Проте в цілому швейцарська політика щодо зброї залишається достатньо ліберальною.

Таким чином, міжнародний досвід доводить, що єдиного підходу до вироблення політики щодо зброї у світі не існує. Водночас тенденції безапеляційно вказують на одне – належне правове регулювання є обов’язковим атрибутом ефективної реалізації державної стратегії у сфері легалізації вогнепальної зброї. Тож прийняття відповідного закону в Україні дозволило б значно зменшити випадки незаконного поводження зі зброєю та підвищити загальний рівень громадської безпеки. Та до розробки спеціального закону необхідно підходити виважено, щоб забезпечити максимальну якість правового регулювання й  уникнути потенційних ризиків.

Законопроєкт 8073-д обʼєднав у собі декілька завдань: 1) посилення механізму депутатських запитів та звернень, 2) посилення можливостей контролю за правоохоронними органами та 3) можливість депутатів прямо впливати на Бюро економічної безпеки.

Актуальність та швидкість проходження законопроєкту будуть сильно залежати від того, як буде розвиватися ситуація з Бюро економічної безпеки, адже у разі ліквідації, чи глибокої реформи Бюро економічної безпеки законопроєкт буде або повністю неактуальним, або буде потребувати суттєвого доопрацювання на етапі другого читання. Спосіб у який було написано законопроєкт створює перешкоди до його однозначного сприйняття та розуміння. Сам законопроєкт має декілька нормопроєктувальних недоліків. Скоріше за все, у разі прийняття законопроєкту 8073-д, нові повноваження з контролю отримає Комітет з питань правоохоронної діяльності. Однак можливо, що буде створений новий комітет. Точно це визначити складно через недоліки нормотворчої техніки законопроєкту. В будь-якому разі прийняття законопроєкту 8073-д створить нові проблеми щодо перетину сфер контролю за правоохоронними органами, особливо за Державною прикордонною службою.

Цей текст про законопроєкт 8073-д. Він може мати великий вплив як на Бюро економічної безпеки, так і на здійснення контрольної функції Верховної Ради й демократичний контроль. Планується надати особливі контрольні повноваження парламентському комітету. Схожий контрольний комітет вже планувалося створити у 2018 році, однак досі цього не сталося. А частина юристів взагалі вважає створення контрольних комітетів неконституційним. Ці юридичні перипетії та потенційний вплив на демократичний контроль та Бюро економічної безпеки роблять аналіз законопроєкту 8073-д потрібним та важливим.

Спочатку ми розкажемо про попередні законопроєкти, зміст законопроєкту 8073-д та його недоліки на які вказали експертні підрозділи Апарату Верховної Ради. Потім ми розкажемо про роль законопроєкту 8073-д для Бюро економічної безпеки. Цей законопроєкт запроваджує особливі повноваження для одного комітету, для того щоб розібратися що ж це за комітет потрібно пояснити, як формуються комітети у Верховній Раді, який Комітет планувалося створити у 2018 році, та нарешті пояснимо наскільки і як співвідносяться різні комітети, які стосуються законопроєкту 8073-д.

Законопроєкт № 8073-д – це законопроєкт, що був доопрацьований Комітетом з питань правоохоронної діяльності, після того як цей же Комітет з питань правоохоронної діяльності рекомендував відхилити законопроєкти 8073 від 23.09.2022 та 8073-1 від 10.10.2022. Обидва законопроєкти передбачали встановлення відповідальності (штрафи та/або кримінальна відповідальність) якщо комітетам заважають здійснювати контрольну функцію. А законопроєкт 8073-1 встановлював також звітування (подібне до того, що і в законопроєкті 8073-д) міністра внутрішніх справ, голів Державного бюро розслідувань та Бюро економічної безпеки.

Після обговорень та консультацій з Міністерством юстиції, Міністерством внутрішніх справ, Бюро економічної безпеки, Національною поліцією, Офісом Генпрокурором, Уповноваженим Верховної Ради з прав людини, а також із Головним науково-експертним управлінням, було вирішено доопрацювати законопроєкти. Комітет це зробив і зареєстрував новий законопроєкт № 8073-д, який багато в чому повторює законопроєкт 8073-1, і має тих самих ініціаторів, зокрема, – керівництво Комітету з питань правоохоронної діяльності.

Основні проблеми, які має вирішити законопроєкт, це

1. Вирішення питання ігнорування депутатських запитів та звернень. Ініціатори в пояснювальній записці зазначають, що «мають місце непоодинокі випадки, коли депутатські звернення та запити або рекомендації комітетів ігноруються особами, яким вони спрямовані. Відповіді (інформація) на звернення та запити, а також надання звітів державних органів нерідко є формальними, адресати фактично не реагують на питання та вимоги, які ставляться у них, а іноді не надають інформацію, яка вимагається».
2. Покращення контролю за Міністерством внутрішніх справ та Бюро економічної безпеки.

Законопроєкт 8073-д має три основні новації:

1. Існуюча відповідальність за невиконання законних вимог народного депутата України (ненадання, несвоєчасне надання відповідей на запити) тепер буде застосовуватися також за невиконання законних вимог комітетів Верховної Ради та їх обовʼязкових письмових рекомендацій.
2. Визначаються повноваження «Комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого віднесені питання забезпеченням виконання контрольних функцій Верховної Ради України за організацією та діяльністю правоохоронних органів та органів прокуратури» (далі для спрощення, будемо називати цей комітет «Комітет-2023». Наразі в читача виникає багато питань щодо цього Комітету, ці питання мають зникнути після прочитання всього цього тексту). Законопроєкт також додаткові повноваження членів Комітету-2023 та працівників його секретаріату.
3. Встановлюються нові види звітності. Це стосується звітності Міністра внутрішніх справ України та Директора Бюро економічної безпеки.
   1. Ці посадовці мають подавати щорічні звіти про діяльність своїх органів.
   2. Попередній розгляд звіту Директора Бюро економічної безпеки будуть здійснювати комітет, до предмета відання якого відноситься організація та діяльність правоохоронних органів (це ймовірно комітет з питань правоохоронної діяльності, однак точно незрозуміло що це за комітет – ця проблема більш детально розписана нижче), та комітет, до предмета відання якого відноситься питання правового регулювання податкового контролю (Комітет з фінансової політики). Точна назва комітету не зазначена у Законі. Це звичайний підхід для українського законодавства. Справа в тому, що конкретні назви комітетів можуть мінятися, а комітети обʼєднуватися, чи розʼєднуватися від скликання до скликання. Наприклад в одному скликанні можу бути окремі Комітет з питань освіти та Комітет з питань науки. А в наступному скликанні буде один Комітет з питань освіти та науки. Було б дивно, якби на початку кожного скликання разом зі створенням комітетів, вносилися б зміни в чисельні закони, де зазначені конкретні назви комітетів. Натомість в законах зазначаються предмети відання, а вже у відповідній Постанові про створення комітетів певного скликання визначається якою буде назва конкретних комітетів з тими чи іншими наборами предметів відання. Детальніше про проблему предметів відання та їх співвідношення з конкретними комітетами можна почитати нижче.
   3. Ці комітети рекомендують вважати звіт Директора Бюро економічної безпеки задовільним чи ні. Якщо звіт визнаний незадовільним, то Директор Бюро економічної безпеки звільняється з посади.

Головне науково-експертне управління, крім суттєвих недоліків законодавчої техніки, виокремило такі зауваження:

1. Встановлення парламентського контролю за Міністром внутрішніх справ та Директором Бюро економічної безпеки не передбачене Конституцією, а тому може розглядатися як порушення системи стримувань і противаг між гілками влади.
2. Комітети не мають бути самостійними субʼєктами парламентського контролю, а мають брати участь в його здійсненні лише на стадії підготовки та попереднього розгляду питань.
3. Додаткові повноваження працівників секретаріату Комітету-2023 не узгоджуються з їх правовим статусом встановленим ч. 2 ст. 54 Закону України «Про комітети Верховної Ради України».
4. Невідповідність процедури позачергових звітів Директора Бюро економічної безпеки, які планується запровадити до положень закону «Про Бюро економічної безпеки України».
5. Подвійний контроль за Директором Бюро економічної безпеки з боку двох комітетів (про які писалося вище у пункті 3b попереднього розділу) призведе до конкуренції цих комітетів між собою. Крім цього, незрозуміло яке рішення має прийняти Верховна Рада (якими будуть юридичні наслідки) у разі якщо один комітет визнає роботу задовільною, а інший визнає роботу незадовільною.

Комітет з питань Регламенту теж надав свій висновок. Цей висновок зосереджений переважно на критиці законопроєкту з точки зору порушень законодавчої процедури та нормотворчої техніки.

Значна частина нового законопроєкту стосується Бюро економічної безпеки. Тому корисним буде розглянути функціонування цього органу, яке зможе принаймні частково пояснити мотиви підготовки та подання законопроєкту 8073-д.

Бюро економічної безпеки створили весною 2021 року на заміну численним структурам, що займалися економічними злочинами. Одночасно була ліквідована податкова міліція. Втім конкурси на ключові посади супроводжувалися скандалами. В результаті переважну частину працівників Бюро економічної безпеки становили колишні працівники різних фіскальних та податкових органів, включно з податковою міліцією (80% працівників Бюро економічної безпеки з податкової міліції). Голову Бюро економічної безпеки обрали у вересні 2021. Деякий час на Бюро економічної безпеки не зважали – досить логічно, що новоствореному органу потрібен певний час на те, що налагодити свою роботу. Через пів року, в лютому 2022, почалося повномасштабне вторгнення, тому увага стейкхолдерів також не була зосереджена на Бюро економічної безпеки. Однак восени 2022 року, через рік після обрання Директора Бюро економічної безпеки, в публічному просторі почали зʼявлятися претензії до Бюро економічної безпеки. Претензії (включно з претензіями від членів профільних комітетів) стосувалися відсутності результатів роботи, з одного боку, та неспроможності налагодити роботу, – з іншого. Крім цього, Бюро економічної безпеки займалося обшуками бізнесів, як це робили старі органи, що викачували таким чином гроші з бізнесу. Попри відсутність результатів Бюро економічної безпеки витратило за рік свого функціонування більше 200 млн гривень.

13 грудня 2022 року була створена Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України з питань розслідування можливих фактів порушень законодавства України посадовими особами Бюро економічної безпеки України, органів державної влади та інших державних органів, які здійснюють повноваження у сфері економічної безпеки, що могли призвести до зменшення надходжень до державного та місцевих бюджетів (далі – Тимчасова слідча комісія). Тимчасова слідча комісія була створена за ініціативи депутатів з Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики. Одним з головних органів, діяльність яких розслідувала Тимчасова слідча комісія було саме Бюро економічної безпеки, члени Тимчасової слідчої комісії найбільше скаржилися саме на його діяльність та недоліки його роботи.

Станом на початок 2023 року, обговорюються декілька можливих варіантів подальшої долі Бюро економічної безпеки:

1. Ліквідація Бюро економічної безпеки
2. Реформа Бюро економічної безпеки
3. Перезавантаження Бюро економічної безпеки

Звісно завжди є варіант – нічого не робити, залишивши ситуацію такою як є, однак наразі у стейкхолдерів є консенсус щодо необхідності дій. Хоча остаточного рішення щодо Бюро економічної безпеки поки немає.

Законопроєкт 8073-д пропонує збільшити повноваження Верховної Ради з контролю за діяльністю Бюро економічної безпеки. Поява цього та попередніх (8073 та 8073-1) законопроєктів співпали з часом, коли до Бюро економічної безпеки почали з’являтися претензії. Тому можна припустити, що ініціатори законопроєкту 8073-д покладають на нього декілька різних завдань. Одне з цих завдань – це збільшення контролю над Бюро економічної безпеки, щоб мати змогу впливати на такий неефективний орган. З трьох вищеописаних варіантів, законопроєкт 8073-д йде шляхом перезавантаження Бюро економічної безпеки. Тобто у разі прийняття цього законопроєкту цілком можна припустити, що Бюро економічної безпеки буде саме перезавантажено, без зміни структури, чи ліквідації. Перезавантаження може відбутися вже весною. Воно може пройти за наступним сценарієм: 1) звіт Директора Бюро економічної безпеки, 2) визнання його роботи незадовільною, та 3) подальше його звільнення з тим, щоб потім оновити кадровий склад всієї організації. Наразі (відповідно до ст. 35 Закону «Про Бюро економічної безпеки України») Директор Бюро економічної безпеки має прозвітувати перед Кабміном та Верховною Радою не пізніше 1 березня. Цей звіт мають розглядати Кабмін та Верховна Рада протягом 60 днів. І Кабмін і Верховна Рада можуть визнати звіт про роботу Бюро економічної безпеки незадовільними. Однак наразі лише Кабмін може звільнити Директора Бюро економічної безпеки, а Верховна Рада не може. Власне законопроєкт 8073-д пропонує надати Верховній Раді повноваження щодо звільнення Директора Бюро економічної безпеки та запровадити можливість позачергових звітів Директора БЕБ.

Не варто забувати про два інші варіанти дій щодо Бюро економічної безпеки. У разі якщо Бюро економічної безпеки ліквідують, – законопроєкт 8073-д втратить актуальність і потребуватиме суттєвого доопрацювання перед прийняттям. Щодо реформування Бюро економічної безпеки – наразі незрозуміло в якому вигляді можливе це реформування, тому перспективи законопроєкту 8073-д у разі реформування оцінити складно.

Новий комітет та контроль комітетів за виконавчою владою

Верховна Рада може створювати комітети та Тимчасові слідчі комісії. Це закріплено на рівні Конституції, як і деякі детальні правила щодо їх створення і компетенції. Ст. 89 Конституції встановлює «Верховна Рада України для здійснення законопроєктної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України». Така конституційна формула призводить до того, що частина юристів вважає неконституційним створення виключно контрольних комітетів (зокрема і юристи Головного науково-експертного управління та Комітету з Регламенту). Тим не менш, у 2018 році був прийнятий Закон «Про національну безпеку України», який створював саме контрольний комітет.

Детальні правила створення та роботи Комітетів встановлені Законом «Про комітети Верховної Ради України». Але самі комітети створюються на початку кожного нового скликання Верховної Ради. Тоді приймається Постанова, в якій визначається два основні питання: предмети відання комітетів та їх персональний склад, тобто чим кожен конкретний комітет має займатися та хто туди входить.

У 2018 році, був прийнятий Закон «Про національну безпеку України». Цей Закон, серед іншого, містив норми щодо демократичного цивільного контролю, тобто встановлював контроль цивільних органів над органами сектору безпеки і оборони. Одним з інструментів контролю Верховної Ради України над сектором безпеки і оборони мав стати «Комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого віднесено питання забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів» (далі для спрощення, будемо називати цей комітет – «Комітет-2018»).

Законодавство України не встановлює чіткий та виключний перелік органів спеціального призначення з правоохоронними функціями та правоохоронних органів спеціального призначення. Є принаймні два органи, які можна чітко визначити як такі органи. Відповідно до закону «Про національну безпеку України», органами на які поширюється контроль Комітету-2018 є Державна прикордонна служба (правоохоронний орган спеціального призначення) та Служба безпеки України (державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями). Це те, що визначено Законом.

Водночас, деякі дослідники (Напиклад, стаття доктора юридичних наук, професор, залуженого юриста України професора кафедри кримінально-правових дисциплін Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна) мають більш широке розуміння тих органів, задля контролю яких створювався Комітет-2018, зокрема вони вважають, що «правоохоронні органи спеціального призначення це Державна прикордонна служба України, Національне антикорупційне бюро України, Державна кримінально-виконавча служба України, податкова міліція. А державні органи спеціального призначення з правоохоронними функціями це Служба безпеки України, Управління державної охорони України, Національна гвардія України». Хоча такий погляд не закріплений на законодавчому рівні, однак такі погляди можуть впливати на формування правової доктрини та розуміння депутатами кого вони контролюють.

Так чи інакше, але Комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого віднесено «питання забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів» (Комітет-2018) так і не був створений. Законом «Про розвідку» 2020 року, серед іншого було визначено повноваження та особливості формування персонального складу Комітету-2018. Озвучувалося, що Комітет-2018 має бути створений у 2023 році, хоча чітких часових рамок на рівні Закону не встановлювалося. Відповідно до ч. 4 ст. 5 Закону «Про комітети Верховної Ради України», предмети відання Комітету мають бути визначені одночасно з визначенням персонального складу. Наразі рішення про персональний склад та предмети відання Комітету-2018 прийняте не було.

Це означає, що Законом встановлено як має бути створений комітет і чим він має займатися, однак не було змін до Постанови, в якій визначаються конкретні предмети відання та персональний склад саме цього Комітету. Через це деякі юристи, наприклад представники Головного науково-експертного управління, вважають що цей комітет (комітет, який ми раніше називали Комітет-2023) – це чинний Комітет з питань правоохоронної діяльності. Хоча Комітет з питань правоохоронної діяльності не має тих предметів відання, які виписані в Законах «Про Розвідку», «Про національну безпеку України», «Про комітети Верховної Ради України».

Законопроєкт 8073-д передбачає нову ст. 33-3 для комітету «до предмета відання якого віднесено питання забезпечення виконання контрольних функцій Верховної Ради України за організацією та діяльністю правоохоронних органів та органів прокуратури». Тобто якийсь комітет, який буде мати такий предмет відання отримує ті повноваження, які прописані в законопроєкті 8073-д (звісно в разі його прийняття). Що це за комітет чітко не зрозуміло. Можна розглядати два варіанти – новий комітет, чи Комітет з питань правоохоронної діяльності. Невизначеність викликана тим, що наразі до предметів відання жодного комітету, включно з Комітетом з питань правоохоронної діяльності не входить «питання забезпечення виконання контрольних функцій Верховної Ради України за організацією та діяльністю правоохоронних органів та органів прокуратури». На це звернув увагу також і Комітет з питань Регламенту у своєму висновку.

Якщо розглядати Комітет з питань правоохоронної діяльності, то після прийняття законопроєкту 8073-д виникає ще два варіанти. Або буде консенсус, що законопроєкт 8073-д виписувався під цей комітет і нічого міняти не потрібно. Або потім буде внесено зміни до Постанови «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання», і Комітету з питань правоохоронної діяльності додадуть новий предмет відання.

Аргументи за те, що це може бути Комітет з питань правоохоронної діяльності:

1. До предметів відання Комітету з питань правоохоронної діяльності належить «організація та діяльність органів прокуратури, поліції, Національної гвардії, прикордонної служби, Державного бюро розслідувань, інших правоохоронних органів», що співзвучно з предметом відання виписаного в законопроєкті 8073-д. Зрештою згідно Конституції комітети виконують контрольну функцію, тому вже існуючий предмет відання можна буде проінтерпретувати так, що Комітет вже виконує і законопроєктну роботу за цим предметом і контрольну функцію, відповідно в законопроєкті 8073-д йдеться саме про цей Комітет.
2. В Законі «Про Бюро економічної безпеки України» під комітетом, до предмета відання якого належать питання організації та діяльності правоохоронних органів, оперативно-розшукової діяльності розуміється саме Комітет з питань правоохоронної діяльності. Тобто тут спрацювала співзвучність предметів відання.
3. Законопроєкт 8073-д не містить вказівок щодо особливостей часу набрання чинності положень про комітет з привʼязкою до його створення, або визначення його предметів відання в Постанові «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання». Це можна пояснити або поганою нормопроєктувальною технікою, або тим, що Законопроєкт 8073-д виписаний під Комітет з питань правоохоронної діяльності.
4. Пояснювальна записка до законопроєкту 8073-д прямо не вказує на створення нового Комітету, натомість зазначає про удосконалення механізму здійснення, маючи на увазі вже існуючий механізм, вже існуючого комітету.
5. Пояснювальна записка до законопроєкту 8073-д не містить фінансово-економічного обгрунтування стосовно створення нового комітету. Це знову ж можна пояснити або поганою нормопроєктувальною технікою, або тим, що Законопроєкт 8073-д виписаний під Комітет з питань правоохоронної діяльності і додаткових витрат на створення секретаріату та матеріально-технічне забезпечення не потрібні.
6. Експерти Головного науково-експертного управління вважають саме Комітет з питань правоохоронної діяльності таким, на якого поширюється законопроєкт 8073-д. Хоча вони ж вважають, що в Законі 2018 року про Нацбезпеку мова йде теж про цей комітет.

У законопроєкті 8073-д згадується також Комітет, до предмета відання якого відноситься організація та діяльність правоохоронних органів. Варто наголосити, що наразі такого предмета відання немає в жодного комітету, включно з Комітетом з питань правоохоронної діяльності. Однак на основі вищенаведених аргументів можна з великою вірогідністю стверджувати, що під цим розуміється саме з Комітет з питань правоохоронної діяльності.

З іншого боку це може бути і новий комітет. Можливо навіть, що предмети відання виписані у законопроєкті 8073-д нададуть Комітету-2018, виписаному в Законах про Нацбезпеку та Про Розвідку (наприклад такий варіант пропонував Комітет з Регламенту). Або (що більш вірогідно) це буде просто ще один контрольний комітет, по аналогії з Комітетом-2018 (хоча досі й не створеному).

Аргументи за те, що це новий комітет:

1. У законопроєкті 8073-д на повноваження комітету вказується за допомогою його предмету відання. Йде мова про два різні предмети відання: 1) питання забезпечення виконання контрольних функцій Верховної Ради України за організацією та діяльністю правоохоронних органів та органів прокуратури, 2) організація та діяльність правоохоронних органів. Це може свідчити про те, що ініціатори мали на увазі два різні комітети, хоча звичайно може бути погана нормотворча техніка, коли один комітет називається по-різному.
2. У законопроєкті 8073-д виписані повноваження комітету у статті 33-3, за аналогією зі статтею 33-2, яка передбачає створення нового комітету.

Порівнюючи ці аргументи, більш ймовірним виглядає те, що законопроєкт 8073-д виписаний саме під Комітет з питань правоохоронної діяльності. Хоча, є аргументи як за так і проти цього. В будь якому разі варто відзначити, що текст законопроєкту 8073-д не дає цього чітко зрозуміти, що порушує принцип правової визначеності та є великим недоліком з точки зору законотворчої техніки.

Комітет-2018 мав (має після його створення) контролювати органи спеціального призначення з правоохоронними функціями та правоохоронних органів спеціального призначення. Актуальним є питання наскільки сфера контролю та повноваження Комітету-2018 перетинаються з сферами контролю та повноваженнями Комітету з питань правоохоронної діяльності?

Безвідносно чи буде створений новий комітет, чи повноваження законопроєкту 8073-д будуть здійснюватися Комітетом з питань правоохоронної діяльності, прийняття законопроєкту 8073-д збільшить перетин сфер контролю. Відсутність чіткого переліку органів спеціального призначення з правоохоронними функціями та правоохоронних органів спеціального призначення та відсутність створеного Комітету-2018 з виписаним переліком предметів його відання не дають оцінити те наскільки сильно збільшиться перетин сфер контролю у разі прийняття законопроєкту 8073-д. Основні сфери перетину викликані повноваженнями закладеними законопроєктом 8073-д щодо контролю Міністра внутрішніх справ.

Відповідно до ч. 3 ст. 18 Закону «Про національну безпеку України» «Діяльність Національної поліції України, Національної гвардії України, Державної прикордонної служби України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій та Державної міграційної служби України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України». Це означає, що у разі прийняття законопроєкту 8073-д, їх контроль, через Міністра внутрішніх справ, буде здійснювати той комітет, під який виписаний законопроєкт 8073-д. Частина з цих органів має контролюватися також Комітетом-2018. Тобто буде перетин контрольних функції двох комітетів, які до того ж будуть мати схожі повноваження, бо ст. 33-3 Закону «Про комітети Верховної Ради України», яку пропонується додати законопроєктом 8073-д, багато в чому «списали» з ст. 33-2 цього ж закону, яка регулює повноваження Комітету-2018. Крім більш загального контролю, обидва комітети зможуть виносити обовʼязкові рекомендації, письмові пропозиції щодо відсторонень та дисциплінарних штрафів.

Щодо конкретних перетинів сфер контролю, то можна згадати перш за все Державну прикордонну службу, яка є правоохоронним органом спеціального призначення, тобто має контролюватися Комітетом-2018 і водночас її діяльність координується та спрямовується Міністром внутрішніх справ. Тобто контрольні повноваження (дуже схожі, а частково однакові повноваження) щодо Державної прикордонної служби будуть здійснюватися одночасно і Комітетом-2018 (коли його створять) і тим комітетом, який наділять повноваженнями відповідно до законопроєкту 8073-д. Нагадаємо, що частина правників вважає, що й інші органи (серед тих які спрямовуються та координуються Міністерством внутрішніх справ) теж мають контролюватися Комітетом-2018, наприклад – Нацгвардія. Відповідно їх контроль теж буде перетинатися. Перетин сфер контролю та дублювання повноважень не можна вважати позитивними новаціями, адже це може призвести до правової невизначеності, боротьби за сфери контролю між комітетами, погіршення цього контролю, конкуренції між комітетами.

Суперечливими виглядають норми щодо можливості комітету «ініціювання питань про притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників державних, правоохоронних органів та органів прокуратури, їх перших заступників, заступників та керівників територіальних органів (підрозділів) за результатами проведених на вимогу комітету перевірок та/або службових розслідувань». Ці норми варто аналізувати разом з встановленням відповідальності за невиконання обовʼязкових письмових рекомендацій комітету. Може скластися ситуація, коли комітет буде надавати рекомендації, в яких рекомендуватиме тому чи іншому керівнику прокуратури, чи правоохоронного органу притягнути до дисциплінарної відповідальності (а звільнення з посади є одним з видів такої відповідальності) свого підлеглого – від заступника до керівника територіального підрозділу. Якщо керівник органу відмовиться це робити, то комітет буде притягати до відповідальності такого керівника за невиконання обовʼязкових письмових рекомендацій. Таким чином можна було б фактично контролювати діяльність всієї структури правоохоронних органів, адже комітет отримує можливість впливати на всю керівну вертикаль органу.

З однієї сторони, це виглядає погано з точки зору балансу стримувань та противаг і поділу влади на законодавчу, виконавчу й судову. Але з іншої, – це спосіб впливати на слабко функціонуючі інституції. Проблема, про яку іноді говорять представники комітету, – це значна корумпованість правоохоронних органів та складність впливу на них. В таких умовах парламент хоче напряму впливати на ці органи та їх окремих службовців. Звісно правильно було б розбудовувати інституції, забезпечуючи доброчесний відбір їх працівників і забезпечуючи системну роботу відповідним законодавчим регулюванням, а не намагатися керувати погано працюючими інституціями у ручному режимі.

Текст підготовано для Української правди

Держава має зайнятися ветеранами, або ветерани займуться державою (не в хорошому сенсі цього виразу) – ця та схожі думки часто лунають під час обговорень майбутнього ветеранської політики.

За скромними оцінками, ветерани та члени їхніх сімей будуть складати щонайменше 10% населення України. Але чи готова Україна зіштовхнутися з мільйонами ветеранів, які повернуться з фронту?

Базовим законом ветеранської політики є Закон “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту”. Саме цей закон визначає, хто є ветеранами та які пільги вони отримують.

Це закон 1993 року, і загалом він фокусується на ветеранах війн радянської доби. Звісно, що цей підхід застарілий для сучасних умов та потребує перегляду й оновлення.

Щоб зрозуміти, наскільки закон 1993 не відповідає сучасним реаліям, наведемо два приклади.

За законом, ветеранами є учасники різних воєн і військових операцій, серед яких багато неочевидних, на перший погляд, груп людей. 

Так ветеранами вважаються партизани і підпільники громадянської (1917-1921 років) та Другої світової воєн. Окреме питання: хто є підпільниками та партизанами громадянської війни – вояки Червоної армії чи вояки УНР? 

Учасники військових операцій СРСР за кордоном теж за законом є ветеранами. Чинною і дуже цікавою є постанова Кабміну 1994 року, де перераховано такі операції. Всього там 47 військових операцій СРСР починаючи з 1924 року. Серед них є і громадянські війни в Іспанії (1936-1939) та Китаї (1924-1949, з перервами), Корейська війна (1950-1953), придушення угорської революції (1956) та Празької весни (1968) тощо. Радянські військові, що брали участь в цих бойових діях, вважаються ветеранами, які мають право отримувати пільги в Україні.

Ветеранами, згідно з законом, є одночасно вояки УПА та вояки НКВС, що воювали проти УПА. Ті, хто боровся за незалежність України, та ті, хто боровся проти неї. Мовою закону це називається “ліквідація диверсійно-терористичних груп, бандитизму у 1944-1951 роках на території України, Білорусі, Латвії, Литви, Естонії”.

А що ж отримують ветерани всіх цих воєн (як і ветерани сучасної російсько-української війни)? Вони отримують пільги – пільги, які були прописані 30 років тому.

До переліку цих пільг, серед іншого, входять знижка на встановлення квартирного телефону або право на позачергове забезпечення продовольчими товарами поліпшеного асортименту. Нагадаємо, що в СРСР був товарний дефіцит, тому поряд зі звичайними магазинами, де майже нічого не було, були магазини підвищеного попиту.

Чому після загальної декомунізації, перегляду історичної, символічної та гуманітарної політики ці частини законодавства досі незмінні? Через те, що не змінили закон.

Чому не змінили закон? Цілком можливо, що причина в неуважності чи недоопрацюваннях, однак на це є й більш глибокі причини, конституційного рівня. 

Хоч зміни політики щодо ветеранів важливі, але це не так просто зробити. У своїй практиці Конституційний Суд не раз виносив рішення (рішення 2004, 2004, 2002, 1999 років) на користь збереження чинної моделі. Наприклад, рішення у справі щодо соціального захисту ветеранів 2018 року.

У тому ж році неконституційним був визнаний закон, за яким ветеран не мав би отримувати визначені законом пільги, якщо дохід ветерана та його сімʼї перевищував би певний рівень. Пільги в цьому випадку – це безкоштовні ліки, знижка на комунальні послуги чи інші, менш популярні пільги.

Конституційний Суд вирішив, що “обмеження або скасування таких пільг, інших гарантій соціального захисту можливе лише у разі запровадження рівноцінних або більш сприятливих умов соціального захисту“, а “надання пільг (…) не повинне обумовлюватися відсутністю фінансових можливостей держави“.

Іншими словами, пільги та інші соціальні гарантії можна тільки збільшувати, але ніяк не зменшувати. А забезпечення цих пільг і соціальних гарантій повинно виконуватися, незалежно від того, є на це у держави гроші чи немає. Якщо держава не має на це грошей, не виконує відповідні соціальні зобов’язання, то чинна в цей момент влада порушує Конституцію в частині захисту прав громадян.

Дискусія щодо того, наскільки такий підхід є виправданим і справедливим або в якій мірі ця позиція є радянським спадком і проявом державного патерналізму, тліє без особливого результату і надмірної публічної уваги вже достатньо довго. Однак є конкретні достатньо негативні наслідки такої позиції, коли недобросовісні політики заграють із громадянами перспективою підвищення соціальних гарантій.

Якщо зовсім просто, то будь-яка популістична більшість у ВРУ може додавати нові і нові пільги, ніяк не обґрунтовані фінансово, щоб отримати короткочасні електоральні дивіденди. А от скасувати ці пільги – неможливо.

Навіть глибоке реформування з запровадженням рівноцінних умов соціального захисту є ризикованим, оскільки в підходящий момент до КСУ можуть звернутися з питанням щодо того, чи є ці умови рівноцінні або ж вони є обмеженням/скасуванням соціального захисту. А Конституційний Суд може тоді скасувати таку реформу. І це – великий виклик для будь-яких спроб реформувати державну політику щодо ветеранів.

Наприклад, адресна соціальна підтримка, коли ветеран отримує допомогу відповідно до його потреб, неможлива в таких умовах. Перегляд списку старих пільг чи позбавлення пільг ветеранів НКВС теж неможливе. Але ветеранська політика – це ж не тільки про ветеранів НКВС.

За деякими оцінками, в Україні буде близько 5 млн ветеранів та членів їхніх сімей. Тобто ветеранська політика торкнеться кожного сьомого громадянина України. Законодавство 1993 року необхідно буде реформувати. Воно створювалося для пенсіонерів, які пройшли Другу світову війну, а зараз переважну більшість ветеранів та членів їхніх сімей будуть складати люди працездатного віку. 

Пошук законних шляхів вирішення цієї ситуації є нагальним завданням для України. Іншим нагальним завданням є суспільна дискусія щодо того, з чого має і з чого не має складатися ветеранська політика. Проте говорити про це – замало. Необхідно вже вносити зміни, вже починати формувати нову політику. Адже що довше затягувати цей процес, то важче нам буде інтегрувати ветеранів, коли вони повернуться додому.

Текст підготовано за фінансової підтримки Швеції.

Текст Лабораторії законодавчих ініціатив для порталу Децентралізація

Запровадження системи нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування (ОМС) – важливий етап в реформі децентралізації. Хоча це питання виносилося на порядок денний ще у 2015 році, коли реформа тільки розгорталася, воно залишається невирішеним досі.

У 2020 році у Верховній Раді був зареєстрований та прийнятий у першому читанні законопроєкт № 4298 «Про внесення змін до ЗУ “Про місцеві державні адміністрації” та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні». Проте повномасштабне вторгнення росії в Україну відтермінувало розгляд законопроєкту, оскільки всі зусилля були зосереджені на законодавче врегулювання воєнних питань. Отож, що таке нагляд за законністю рішень ОМС і чому це важливо для продовження реформи децентралізації – розповідаємо далі.

Децентралізація, як реформа демократичного врядування, стосується передачі більшості повноважень «на місця», у конкретні громади. Відповідно, ефективна реалізація реформи не може відбуватися без взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування, адже всі рівні влади складають єдину систему державних органів, які здійснюють управління суспільством. Цілком логічним є те, коли держава реагує на порушення, які можуть відбуватися на будь-яких рівнях влади. Наприклад, незаконні рішення, які загрожують суверенітету України або ж рішення, які не відносяться до конституційно закріплених повноважень. Для цього і встановлюється система нагляду за законністю рішень.

Європейські країни, які успішно реалізували реформу децентралізації, мають врегульовану систему адміністративного нагляду. Це Франція, Німеччина, Данія, Італія та інші. Звичайно, не існує універсальної моделі того, як повинен відбуватися нагляд чи як мають взаємодіяти державна і місцева влада. Кожна країна вибудовує свою лінію залежно від моделі місцевого самоврядування, форми правління, політичного устрою, спроможності громад та/чи регіонів. Від цього і залежить кількість інституцій, які здійснюють нагляд (одна чи декілька), підпорядкованість наглядової інституції (центральному органу чи регіональному органу), повноваження наглядової інституції (звертатися до суду, призупиняти рішення ОМС, скасовувати рішення, накладати санкції, рекомендувати змінити/покращити акти рішень).

Про адміністративний нагляд, мета якого – забезпечити дотримання закону, також написано у Європейській Хартії місцевого самоврядування (ст. 8). Жодне положення Хартії не зобов’язує центральні органи влади встановлювати механізм адміністративного нагляду (зокрема за законністю), однак за висновками Ради Європи, Україна – це єдина європейська країна, яка не врегулювала систему нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування на законодавчому рівні.

В Україні до 2016 року роль «наглядача» за законністю рішень ОМС виконувала прокуратура, потім із реформування прокуратури її повноваження значно звузили. І як підтверджують позиції стейкхолдерів (представників органів місцевого самоврядування, центральної влади), реформування прокуратури є перевагою для децентралізації, оскільки нагляд з боку прокуратури здійснювався хаотично і несистемно, часто прокуратура використовувала функцію нагляду як маніпулятивний інструмент, що збільшувало корупційні ризики.

Таким чином, у 2016 році у системі нагляду за законністю рішень утворився і досі існує «правовий вакуум». Відсутність врегульованої системи взаємодії державної та місцевої влади призводить до таких проблем:

1. зростають ризики надмірного втручання державної влади в роботу органів місцевого самоврядування;
2. підвищується ймовірність незаконних рішень, які приймаються на рівні органів місцевого самоврядування.

Загалом, система нагляду визначає процедуру, за якою здійснюється моніторинг рішень органів місцевого самоврядування та реагування на ті рішення, які є незаконними та не відповідають Конституції України. Наприклад, порушення територіальної цілісності України, мовні питання, співпраці з державою-агресором тощо. Нагляд за законністю рішень не стосується контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та доцільністю прийняття рішень. Тобто громада самостійно вирішує питання місцевого значення (земельні питання, надання необхідних послуг, побудови інфраструктури, облаштування благоустрою тощо).

Врегулювання системи нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування дискутується ще з 2015 року. Саме тоді були запропоновані зміни до Конституції України у частині децентралізації, де пропонувалося введення інституту префекта. Цей інститут мав представляти державу на місцях. Проте процес розгляду проєкту зупинився на першому читанні, більше того – це призвело до людських жертв під Верховною Радою. Норма у проєкті про «особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» спричинила протести.

Друга спроба змін у частині децентралізації була у 2019 році. Перший текст пропозицій Президента відразу розкритикували, бо були прописані занадто широкі повноваження префектів. У 2020 році на центральному та регіональному рівнях напрацьовувалася редакція других змін до Конституції, тривали обговорення в експертному середовищі. Цей проєкт доопрацьовувався, врешті було досягнуто політичного консенсусу, а міжнародні партнери надали позитивний відгук на законопроєкт. Проте наразі в умовах воєнного стану ці зміни до Конституції в частині децентралізації не можуть бути затверджені на національному рівні.

Єдиним і перехідним вирішенням проблеми є прийняття законопроєкту, який би врегулював питання нагляду за законністю рішень. У 2020 році був зареєстрований законопроєкт № 4298 «Про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні», який забезпечує механізм нагляду, поки не внесені зміни до Конституції.

Законопроєкт пропонує закріпити префектурні повноваження за місцевими державними адміністраціями (обласними та районними), які є органами виконавчої влади на місцях. Він передбачає два префектурні інструменти для МДА щодо забезпечення законності рішень:

1. вимога про усунення порушення законності;
2. звернення до суду з позовом про визнання акту органу місцевого самоврядування незаконним.

Тобто якщо органи місцевого самоврядування не виконали вимогу про усунення порушення законності, місцеві державні адміністрації мали би право подавати до суду.

Законодавці пропонують таку систему нагляду: обласна державна адміністрація здійснює нагляд за законністю рішень районних рад, а районна державна адміністрація – рішень сільських, селищних, міських рад. Окрім цього, органам місцевого самоврядування надається можливість отримувати консультації від місцевої державної адміністрації. Тобто система нагляду діятиме як превентивний механізм, оскільки можливості консультацій мінімізуватимуть ризики прийняття незаконних рішень.

На сьогодні остаточна редакція законопроєкту доопрацьовується у комітеті Верховної Ради. Очікується, що його прийняття найближчим часом врегулює систему нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування.

Представники органів місцевого самоврядування та експерти зауважують, що закріплення чіткої системи нагляду зможе вирішити такі проблеми:

1. Зловживання повноваженнями та прийняття незаконних рішень на місцевому рівні.
2. Нерівномірний розподіл функцій на різних рівнях влади. Це стосується роботи обласної та районної державних адміністрацій, завдання яких на сьогодні дублюються.
3. Втручання обласних адміністрацій у роботу органів місцевого самоврядування. Дотепер у деяких громадах представники ОДА намагаються утримувати владу на місцях, централізовано керувати розподілом коштів і впливати на рішення громади щодо реалізації проектів.

Тому має бути встановлена прозора і чітка система нагляду за законністю рішень та налагоджена взаємодія державної влади на місцях з органами місцевого самоврядування. Ця система повинна базуватися на таких компонентах:

Прозорий судовий порядок. Це стосується справедливого правосуддя, коли прийняття рішення щодо незаконності акту ОМС буде відповідати всім конституційним нормам, а не позиціям окремих осіб.

Має бути право звернення. Визначені структури, які реагують на ймовірні порушення і подають скарги до суду. Ці структура повинні оперативно реагувати на окремі питання, що стосуються суверенітету та державної цілісності України, а судові органи – швидко скасовувати.

Система нагляду має бути доступною та інформативною для всіх суб’єктів, які проживають у громаді. Про систему нагляду, її необхідність, наслідки прийняття незаконних рішень має бути повідомлено всім громадянам, у тому числі бізнесу. Громада управляє своїми територіями, проте часто рішення приймаються в інтересах окремих осіб, а не громади загалом (наприклад, територія виділяється під побудову церковної споруди, а в результаті з’являється багатоповерховий будинок). Тому відповідальність за незаконні схеми мають нести всі причетні суб’єкти.

Скасовувати незаконні рішення мають судові органи, а не голови адміністрацій. Прихильність і лояльність МДА до деяких громад може впливати на їхні рішення у процесі моніторингу актів ОМС. Тому зупиняти незаконні рішення, надавати рекомендації можуть голови адміністрацій, громади – їх переглядати, проте скасовувати мають виключно судові органи.

Нагляд має залишитися на рівні обласних адміністрацій. Це аргументується тим, що контролюючі органи мають відбиратися за певними процедурами, які визначатимуть їхню експертність та доброчесність. З цієї точки зору, раціональніше було б відібрати і навчити 24 голови адміністрацій, аніж витрачати ресурси на створення контролюючих органів ще і в кожному районі (у кожній області в середньому 5 районів). Це важливо для того, щоб наглядові органи не були формальними, дуальними надбудовами, а ефективно виконували свої функції. Натомість сьогодні районні адміністрації є певними філіями ОДА, а їхні функції дублюються.Окрім цього, експерти зауважують, що РДА можуть слугувати інструментом для ОДА і є ризик того, що ОДА буде нарощувати сили у регіонах та продовжувати стару практику, яка панувала до об’єднання громад.

Можливість консультацій для органів місцевого самоврядування. Повинен бути чіткий часовий вимір для можливості виправлення помилок на рівні ОМС у разі виявлення незаконних рішень. Це включає можливість консультацій, якщо така потреба є в органів місцевого самоврядування. Скасування рішень має відбуватися у разі того, якщо зауваження/рекомендації не були враховані.

Ввести категорії рішень, які вимагають скасування у день їх прийняття. Це важливо для державної безпеки України. Ці категорії повинні стосуватися таких питань, як сепаратизм, колабораціонізм, питання державної мови, національних кордонів тощо.

Необхідно категоризувати та систематизувати ті напрямки рішень, по яких здійснюється перевірка. Це пов’язано з тим, що є екологічна служба, податкова, які також здійснюють нагляд. Окрім того, є орган казначейства, який перевіряє документи щодо бюджетних коштів та вимог законодавства.

Для моніторингу рішень ОМС та надання оцінки рішенням необхідно забезпечити певний рівень експертності. Якщо нагляд здійснює префект, треба провести відбір на посаду з оцінкою кандидатів на наявність необхідних навичок. При префектурі має бути науково-консультаційна рада, яка буде аналізувати рішення відповідно до закону.

Мають бути прописані чіткі підстави для здійснення нагляду, моніторингу рішень. Це необхідно з метою уникнення узурпації влади на місцях адміністраціями. Оскільки є ризики, що адміністрація буде зловживати повноваженнями і перевіряти рішення ОМС минулих років, намагаючись навмисно притягнути певну громаду до відповідальності.

Таким чином, чітка система нагляду за законністю рішень є як превентивним механізмом порушень на місцевому рівні, так і захистом для органів місцевого самоврядування. Позиції стейкхолдерів спільні у тих аспектах, що, по-перше, нагляд даватиме сигнал як для представників ОМС, так і для наглядових органів. Адже буде чітко встановлена відповідальність всіх органів у разі зловмисних порушень. По-друге, система нагляду мінімізуватиме ризики корупції, прийняття незаконних рішень органами місцевого самоврядування. Адже представники ОМС матимуть можливість отримати консультації від наглядових органів.

Для МДА, як наглядового органу, система нагляду – це, з одного боку, розуміння того, що їхні функції першочергово наглядово-контрольні. З іншого – те, що вони є державними службовцями, представниками держави, а не політичної сили. І за втручання у роботу ОМС передбачена відповідальність. На шляху України до ЄС встановлення таких норм є актуальними і важливими у частині боротьби з корупцією.

Загалом більшість позицій, висловлених стейкхолдерами, прописані у чинній редакції законопроєкту № 4298, зокрема це: можливість консультацій та рекомендації для ОМС, скасування рішень у судовому порядку, визначений наглядовий орган (у цьому випадку – це МДА). Це результує, що законопроєкт є важливим для громадськості.

Утім, потребують доопрацювання окремі його частини, особливо питання професіоналізації наглядового органу, про що, зокрема, і наголошували стейкхолдери. Для оцінки рішень органів місцевого самоврядування відповідності законам та Конституції необхідний і відповідний рівень експертності.

Методологія аналізу

Дослідження було проведено у два етапи:

1-ий етап –  аналіз законодавства та законодавчих ініціатив, міжнародних документів (Конституція України, ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, законопроект № 4298 “Про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні”, Європейська хартія місцевого самоврядування); аналіз вторинних джерел інформації щодо міжнародного досвіду системи нагляду за законністю рішень ОМС. 

2-ий етап – проведення напівструктурованих глибинних інтерв’ю з 12 представниками ОМС (головами міських, селищних, сільських рад), 7 експертами (народні депутати, фахівці у різних галузях реформи децентралізації).

Цей матеріал підготовано за фінансової підтримки Швеції.