Цей моніторинг виконання Плану законопроєктної роботи (ПЗР) на 2024 рік має на меті визначити ефективність цього інструменту планування законопроєктної діяльності Верховної Ради України, а також дослідити діяльність парламентських комітетів у контексті виконання Плану законопроєктної роботи на 2024 рік.
Моніторинг складається з двох частин:
- Інформації про стан виконання Плану законопроєктної роботи на 2024 рік: вчасність ухвалення; структура та кількість завдань; реєстрація законопроєктів та їх розгляд.
- Діяльності парламентських комітетів у контексті виконання ПЗР на 2024 рік.
Методологія
Стан виконання завдань Плану законопроєктної роботи на 2024 рік визначений на підставі звітів комітетів Верховної Ради, наданих за запитом на публічну інформацію.
Хоча ПЗР затверджується на рік, через особливості графіка роботи Верховної Ради ПЗР варто розглядати саме в контексті сесійності Парламенту, про що свідчить, по-перше, час ухвалення ПЗР (на початку чергової сесії, яка починається першого вівторка лютого), по-друге, строк звітування комітетами щодо виконання ПЗР (у січні поточного року наприкінці чергової сесії). Отже, строк планування ПЗР охоплює дві чергові сесії Верховної Ради, водночас у Плані наявні завдання, які мають строк виконання в січні 2024 року. Через це моніторинг виконання ПЗР охоплює 13 місяців: із січня 2024 року до січня 2025 року включно.
Моніторинг здійснюється відповідно до таких індикаторів, як-от:
- Виконано: на виконання завдання був ухвалений закон.
- Частково виконано: на виконання завдання був зареєстрований законопроєкт; законопроєкт розглянуто Комітетом та підготовлено висновок у звітному періоді; розглянуто Верховною Радою України у звітному періоді.
- Не виконано: на виконання завдання не було зареєстровано законопроєкт; законопроєкт не розглянуто Комітетом у звітному періоді (немає висновку до законопроєкту); за наявності раніше прийнятого висновку (до включення законопроєкту в План), але не розглянуто Верховною Радою України у звітному періоді.
- Знято з розгляду: законопроєкт було відхилено у звітному періоді або не включено до порядку денного.
Резюме
За План законопроєктної роботи на 2024 рік проголосували вчасно, 6 лютого 2024 року, після відкриття чергової 11-ї сесії Верховної Ради IX скликання.
ПЗР на 2024 рік складається з двох розділів: перший містить перелік питань, спрямованих на виконання міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції, другий — усі інші питання, що потребують врегулювання. Розділи розбиті на підрозділи, теми яких відповідають назвам комітетів. ПЗР на 2023 рік та ПЗР на 2024 рік мають схожу структуру, тому можна говорити про досягнення певного стандарту викладення Плану.
ПЗР на 2024 рік містить 481 завдання, із них 95 завдань — у першій частині, виконання яких спрямоване на європейську інтеграцію. Хоча кількість завдань у Планах поступово зменшується з 2020 року (виняток становить 2021 рік, який містить найменшу кількість завдань за п’ять років — 376 завдань), виконання Плану все ще є нереалістичним, особливо проти кількості ухвалених законів за той самий період.
Виконання завдання за ПЗР не завжди означає ухвалення вже зареєстрованого старого законопроєкту. Частина завдань передбачає внесення і реєстрацію нового законопроєкту. План передбачає необхідність внесення законопроєктів на виконання 279 завдань (58% від загальної кількості), ще 202 завдання (42%) уже містять номери законопроєктів, які необхідно ухвалити. ПЗР є урядоцентричним, оскільки покладає на Уряд обов’язок зареєструвати нові законопроєкти на виконання 213 завдань.
Парламент повністю виконав 60 завдань, що становить лише 12% від загальної кількості завдань, ще 128 завдань були виконані лише частково (27%). Отже, ПЗР на 2024 рік був виконаний лише на 39%. Якщо взяти до уваги всі показники ПЗР: вчасність внесення нових законопроєктів, дотримання строків розгляду законопроєкту тощо, то лише 11 завдань можна визначити як такі, що повністю відповідають Плану. У першому євроінтеграційному розділі виконано лише 19 завдань (20% від кількості завдань у розділі).
На виконання 60 завдань Рада протягом січня 2024 — січня 2025 року ухвалила 60 законів, тоді як загалом за цей період було ухвалено 236 законів. Тобто лише кожен четвертий законопроєкт був спрямований на виконання завдань ПЗР на 2024 рік. З 60 ухвалених законів 17 є євроінтеграційними. Здебільшого ініціаторами законів, зокрема євроінтеграційних, були народні депутати.
Невиконаними є 293 завдання, що становить 61% від усієї кількості завдань.
Найбільше завдань у ПЗР на 2024 рік передбачено для комітету з питань правоохоронної діяльності (64 завдання). П’ять комітетів, які мають найбільшу кількість завдань, відповідальні за виконання половини всіх завдань Плану. Комітет з питань фінансів має 18 виконаних завдань, найбільше серед усіх комітетів. Найбільше невиконаних завдань — 40 завдань — має комітет з питань екологічної політики. Комітет з питань Регламенту є єдиним комітетом, який не має жодного виконаного чи частково виконаного завдання.
Процес підготовки Плану законопроєктної роботи, його наповненість, а також підхід комітетів до формування пропозицій до Плану вимагає суттєвого перегляду, аби насправді забезпечити можливість Верховної Ради та комітетів його виконувати. Оптимальним є зменшення кількості завдань, яке відповідає реальним спроможностям Верховної Ради ухвалювати закони, а комітетів — готувати законопроєкти до розгляду. Налагодження потребує також комунікація з Урядом, особливо щодо розв’язання проблеми невнесення нових законопроєктів, оскільки це є однією з причин, що посприяла високому показнику невиконання Плану.
Вчасність ухвалення Плану законопроєктної роботи
Регламент ВРУ передбачає, що Парламент затверджує План законопроєктної роботи щорічно на початку чергової сесії, яка починається першого вівторка лютого. У 2024 році ПЗР був ухвалений вчасно, 6 лютого, після відкриття чергової 11-ї сесії Верховної Ради IX скликання. «За» проголосували 262 обранці із шести депутатських фракцій та груп, а також позафракційні народні депутати.
Депутатські фракції «Батьківщина» та «Європейська солідарність» Члени депутатської фракції «Європейська солідарність» також жодного разу не голосували «за» ПЗР за попередні роки. До свого розпуску парламентська фракція «ОПЗЖ» також не голосувала «за» ПЗР у 2020–2022 роках. не дали жодного голосу на підтримку ПЗР на 2024 рік.
Структура та кількість завдань ПЗР на 2024 рік
ПЗР на 2024 рік складається з двох розділів: перший містить перелік питань, що потребують законодавчого регулювання, спрямованих на адаптацію законодавства України до положень права Європейського Союзу (acquis ЄС) у частині виконання міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції, другий — інші питання, що потребують законодавчого регулювання. Розділи розбиті на підрозділи, теми яких відповідають назвам комітетів (наприклад, антикорупційна політика чи фінанси, податкова та митна політика тощо).
Структура ПЗР попередніх років була іншою. У 2020 році перший ухвалений ПЗР мав два розділи (основна та додаткова частина), а розподілу за темами чи комітетами не було. ПЗР на 2021 рік був поділений на 20 тематичних розділів, які своєю чергою були поділені на підрозділи, а за виконання завдань у межах одного розділу чи підрозділу були відповідальними декілька різних комітетів.
ПЗР на 2022 рік містить 12 тематичних розділів, однак, як і у ПЗР на 2021 рік, у межах одного розділу було визначено декілька головних комітетів. ПЗР на 2023 рік, на відміну від ПЗР на 2024 рік, не має окремої євроінтеграційної частини, але також розділений на тематичні підрозділи. Відтак можна говорити про досягнення певного стандарту викладення завдань Плану та його структурних частин.
ПЗР на 2024 рік має 481 завдання, з них 95 завдань — у першій євроінтеграційній частині.
У попередні роки кількість завдань була набагато більшою. Наприклад, План на 2020 рік, затверджений уперше після внесення відповідних змін до Регламенту Верховної Ради, містив рекордні 878 завдань, а найменше містив ПЗР на 2021 рік — 376 завдань.
У 2022 році кількість завдань у Плані досягла 662. Попри те, що наступними роками спостерігається тенденція до зменшення кількості завдань у ПЗР, їхня кількість усе ще становить декілька сотень. У порівнянні між спроможністю Верховної Ради ухвалювати закони та кількістю завдань у ПЗР стає очевидною нереалістичність таких Планів.
Наприклад, за період 2020 року Верховна Рада ухвалила 221 законопроєкт, що майже вчетверо менше, ніж передбачено Планом. У 2023 році кількість ухвалених законопроєктів була вдвічі меншою За загальним правилом ухвалення одного законопроєкту означає виконання одного завдання. Однак, навіть з огляду на ймовірність того, що на виконання декількох завдань було ухвалено один закон, їхня кількість усе ще завелика для того, аби ПЗР відповідав реальним спроможностям Верховної Ради. , ніж кількість завдань. За січень 2024 — січень 2025 року Верховна Рада ухвалила 236 законів (ПЗР містить 481 завдання), тобто навіть якби кожен ухвалений закон був спрямований на виконання Плану (що не так), то частка виконання Плану однаково не досягла б і половини.
Внесення законопроєктів
Виконання завдання ПЗР не завжди означає ухвалення вже зареєстрованого старого законопроєкту. Частина завдань передбачає внесення і реєстрацію нового законопроєкту, наприклад, коли комітет вважає, що певне питання потребує врегулювання. До прикладу, комітет з питань національної безпеки вважає за необхідне розробити проєкт закону Пункт 193 Розділу II Плану законопроєктної роботи на 2024 рік. про розвиток оборонно-промислового комплексу. У такому разі замість номера та дати реєстрації законопроєкту зазначено строк подання нового законопроєкту до ВРУ, наприклад, грудень чи червень, а також визначено суб’єкта подання, який повинен зареєструвати новий законопроєкт.
План передбачає необхідність внесення нових законопроєктів на виконання 279 завдань (58% від загальної кількості), ще 202 завдання (42%) уже містять законопроєкти, які необхідно ухвалити.
Право законодавчої ініціативи мають лише три суб’єкти: народні депутати, Уряд та Президент — саме щодо них буде обраховуватися частка внесення Два завдання (п.п. 372, 375 Розділу II) не мали визначеного Конституцією суб’єкта законодавчої ініціативи. нових законопроєктів.
План однозначно можна назвати урядоцентричним, оскільки він покладає на Уряд обов’язок внесення законопроєктів на виконання 213 завдань (майже 45% від кількості всіх завдань). КМУ зареєстрував законопроєкти лише на виконання третини завдань. Саме невнесення Урядом нових законопроєктів посприяло високому показнику невиконання ПЗР.
Народні депутати повинні подати законодавчі ініціативи щодо 56 завдань Два завдання визначали відповідальними за внесення як народних депутатів, так і Уряд, а тому були зараховані до обох суб’єктів. , а зареєструвати нові законопроєкти на виконання власних 22 завдань. Однак частими є випадки, коли народні депутати реєструють законопроєкти щодо завдань, у яких Планом передбачений інший суб’єкт законодавчої ініціативи, або реєструють альтернативні та доопрацьовані законопроєкти. Загалом у межах завдань ПЗР народні депутати внесли 73 законопроєкти.
Щодо Президента, то він відповідальний за внесення законопроєктів лише для виконання 10 завдань, з них він вніс п’ять законопроєктів, які здебільшого стосуються зовнішніх відносин, як-от ратифікація міжнародних угод.
Деякі питання внесення нових законопроєктів
Є випадки, коли на дату ухвалення ПЗР уже зареєстрований законопроєкт, спрямований на виконання завдання, однак у ПЗР міститься інформація про необхідність внесення нового законопроєкту. З 28 таких випадків 22 випадки можна пояснити часом підготовки та ухвалення Плану, якщо законопроєкти були зареєстровані в грудні 2023 чи січні 2024 року. Комітети подають пропозиції до ПЗР у грудні, а тому, скажімо, пропозиції, подані в першій половині грудня, уже не будуть враховувати законопроєкти, зареєстровані в другій половині грудня чи в січні, хоча вони й можуть бути спрямовані на виконання завдань, визначених у Плані.
Для 25 завдань План визначає строк внесення нового законопроєкту в січні, що є дивним, оскільки власне План Верховна Рада ухвалює лише в лютому. Тобто суб’єкт законодавчої ініціативи повинен у межах Плану зареєструвати законопроєкт «наперед», у січні 2024 року.
Іншою крайністю є встановлення строку внесення нових законопроєктів у грудні 2024 року — таких 27 завдань. Оскільки середній час ухвалення законопроєктів від реєстрації до ухвалення становить 11-та сесія Верховної Ради тривала з 06.02.2024 до 03.09.2024, 12-та сесія тривала з 03.09.2024 до 04.02.2025. 211 днів для 11-ї сесії та 254 днів для 12-ї сесії, рішення про реєстрацію законопроєктів у грудні з подальшим їх розглядом є, як мінімум, недалекоглядним. Верховна Рада в межах виконання ПЗР не ухвалила жодного законопроєкту, зареєстрованого в грудні 2024 року.
Подібні положення в ПЗР дають підстави зробити висновок, що комітети, які подають пропозиції до нього, та народні депутати сприймають План радше як формальність, ніж реальний інструмент планування законотворчої діяльності.
Стан виконання завдань: виконані завдання
Парламент повністю виконав 60 завдань, що становить лише 12% від загальної кількості завдань, ще 128 завдань були частково виконані (27%). Отже, ПЗР на 2024 рік був виконаний трохи більш ніж на третину — 39%.
У першому євроінтеграційному розділі виконано 19 завдань (20% від кількості завдань у розділі), а ще 20 завдань (21%) виконано частково. Другий розділ має 41 виконане завдання (11% від кількості завдань у розділі), ще 108 завдань виконано частково (22%).
На виконання 60 завдань Рада протягом січня 2024 — січня 2025 року ухвалила 60 законів Не завжди виконання одного завдання означає ухвалення одного закону. Виконання одного завдання може потребувати ухвалення декількох законів або навпаки — іноді ухвалення одного закону може означати виконання декількох завдань. , тоді як загалом за цей період було ухвалено 236 законів. Тобто лише кожен четвертий законопроєкт був спрямований на виконання завдань ПЗР на 2024 рік.
Здебільшого ухвалені законопроєкти ініціювали народні депутати (53%), трохи менше зареєстрував Уряд (45%). Єдиний ухвалений законопроєкт Проєкт Закону про ратифікацію Угоди між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, з іншої сторони, про участь України в програмі Союзу щодо боротьби із шахрайством № 0281 від 21.06.2024. , який зареєстрував Президент (2%), стосувався ратифікації Угоди про участь України в програмі Європейського Союзу щодо боротьби із шахрайством.
З 60 ухвалених законів 17 є євроінтеграційними Тобто мали відповідну позначку на сайті. (28% від загальної кількості ухвалених законів). Ініціаторами 11 євроінтеграційних законів є народні депутати, ще шість законопроєктів зареєстрував Уряд. Усього ВРУ за період моніторингу виконання ПЗР на 2024 рік ухвалила 28 євроінтеграційних законів, тобто майже дві третини (61%) євроінтеграційних законів було включено до ПЗР.
Найдовше на своє ухвалення чекав законопроєкт № 3356-д Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обов'язковості використання рідкого біопалива (біокомпонентів) у галузі транспорту № 3356-д від 05.11.2020. , зареєстрований у листопаді 2020 року: від моменту реєстрації до ухвалення його в цілому пройшло 1 307 днів. Найшвидше законодавчий процес пройшов законопроєкт № 12232 Проєкт Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо здійснення правочинів з умовними зобов'язаннями № 12232 від 22.11.2024. : від реєстрації до ухвалення пройшло лише 11 днів.
Перелік п’яти законопроєктів, які мають найменший та найбільший час від реєстрації до ухвалення — у Додатку 1.
-
Додаток 1. Час від реєстрації до ухвалення законопроєктів
Перелік п’яти законопроєктів, що мають найдовший час від реєстрації до ухвалення
Головний комітет Назва законопроєкту
Чи є законопроєкт євроінтеграційним*
Кількість днів від реєстрації до ухвалення
Комітет з питань енергетики та житлово-комунальних послуг
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обов'язковості використання рідкого біопалива (біокомпонентів) у галузі транспорту № 3356-д від 05.11.2020
Так 1 307
Комітет з питань правової політики
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо заходів, спрямованих на поновлення прав засуджених осіб та осіб, взятих під варту, у зв'язку з неналежними умовами тримання № 5652 від 11.06.2021
Ні 1 259
Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики
Проєкт Закону про рейтингування № 5819 від 22.07.2021**
Так 1 155
Комітет з питань екологічної політики та природокористування
Проєкт Закону про внесення змін до Загальнодержавної програми розвитку мінерально-сировинної бази України на період до 2030 року № 6227 від 27.10.2021
Ні 1 148
Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики
Проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про державне регулювання ринків капіталу та організованих товарних ринків» та деяких інших законодавчих актів України щодо регулювання та нагляду на ринках капіталу та організованих товарних ринках № 5865 від 26.08.2021
Так 910
*Законопроєкти, спрямовані на адаптацію законодавства України до положень права Європейського Союзу (acquis ЄС), виконання міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції.
**Ще одна особливість цього законопроєкту — у тому, що він був ухвалений у січні 2024 року, тобто ще до затвердження ПЗР на 2024 рік.
Перелік п’яти законопроєктів, що мають найменший час від реєстрації до ухвалення
Головний комітет
Назва законопроєкту
Чи є законопроєкт євроінтеграційним
Кількість днів від реєстрації до ухвалення
Комітет з питань бюджету
Проєкт Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо здійснення правочинів з умовними зобов'язаннями № 12232 від 22.11.2024
Ні 11 Комітет з питань бюджету
Проєкт Закону про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України № 11396 від 05.07.2024
Ні 13 Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики
Проєкт Закону про внесення змін до Податкового кодексу України щодо приведення деяких норм у відповідність із Законом України «Про Митний тариф України» та уточнення окремих положень № 10321-1 від 21.12.2023[24]
Ні 26 Комітет з питань екологічної політики та природокористування
Проєкт Закону про інтегроване запобігання та контроль промислового забруднення № 11355 від 19.06.2024
Так 27 Комітет з питань правоохоронної діяльності
Проєкт Закону про внесення змін до статті 31 Кримінального процесуального кодексу України щодо вдосконалення порядку здійснення кримінального провадження № 11130 від 27.03.2024
Ні 28
Невиконані завдання
Невиконаними є 293 завдання, що становить 61% від усієї кількості завдань.
Можна виділити дві причини, чому певне завдання не було виконане:
- відповідальний субʼєкт подання не вніс законопроєкт на виконання завдання;
ПЗР на 2024 рік передбачає внесення нових законопроєктів на виконання 279 завдань, з них щодо 213 завдань доручення внести новий законопроєкт покладається на Уряд. Однак КМУ вніс законопроєкти на виконання лише 68 завдань, третину від запланованого (32%). Саме невнесення Урядом нових законопроєктів посприяло високому показнику невиконання ПЗР.
Народні депутати мали зареєструвати законопроєкти на виконання 56 завдань, однак внесли законопроєкти лише щодо 22 (39%). Однак непоодинокими є випадки, коли народні депутати реєструють законопроєкти щодо завдань, у яких Планом передбачений інший суб’єкт законодавчої ініціативи, або реєструють альтернативні та доопрацьовані законопроєкти. За Президентом залишалася реєстрація 10 законопроєктів, з яких внесено лише п’ять (50%).
Загалом через те, що відповідальний суб’єкт законодавчої ініціативи не вніс законопроєкт, було не виконано 162 завдання — понад третина завдань (34%).
- Верховна Рада не розглядала у звітному періоді вже зареєстрований законопроєкт.
Така причина невиконання 117 завдань (24% від загальної кількості), коли законопроєкт уже зареєстрований, однак із якихось причин комітет чи Парламент не виносить його на розгляд.
Найстарішим невиконаним із цієї причини виявився законопроєкт № 1193-1 Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо приведення їх у відповідність із законодавством Європейського Союзу у сфері перевезення небезпечних вантажів № 1193-1 від 20.09.2019. , зареєстрований народними депутатами ще у вересні 2019 року. Перелік п’яти законопроєктів, що зареєстровані та залишаються без розгляду найдовше — у Додатку 2.
-
Додаток 2. Перелік п’яти законопроєктів, що зареєстровані та залишаються без розгляду найдовше
Головний комітет
Назва законопроєкту
Чи є законопроєкт євроінтеграційним
Комітет з питань транспорту та інфраструктури
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо приведення їх у відповідність із законодавством Європейського Союзу у сфері перевезення небезпечних вантажів № 1193-1 від 20.09.2019
Так Комітет з питань екологічної політики та природокористування
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України, які стосуються підготовки собак мисливських порід до полювання, а також регулювання чисельності деяких видів диких тварин № 2232 від 04.10.2019
Ні Комітет з питань екологічної політики та природокористування
Проєкт Закону про державний екологічний контроль № 3091 від 19.02.2020
Так Комітет з питань екологічної політики та природокористування
Проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про Дисциплінарний статут служби цивільного захисту» № 3751 від 26.02.2020
Ні Комітет з питань екологічної політики та природокористування
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства у сфері мисливського господарства та полювання та запобігання незаконному полюванню № 3200 від 11.03.2020
Ні
Ще законопроєкти щодо 14 завдань (3%) були відхилені чи зняті з розгляду. Цікавим є один випадок, коли відхилення законопроєкту не призвело до невиконання завдання. Законопроєкт № 6004-д, який мав започаткувати реформу промислового забруднення і був однією з умов отримання фінансування за Ukraine Facility, не набрав необхідної кількості голосів у другому читанні (не вистачило одного голосу). Через це того самого дня народні депутати зареєстрували новий законопроєкт № 11355, майже ідентичний відхиленому № 6004-д. Згодом Верховна Рада ухвалила новий зареєстрований законопроєкт Пункт 20 Розділу І Плану законопроєктної роботи на 2024 рік. — і відповідно виконала завдання.
Строки розгляду
Планом законопроєктної роботи визначено, коли те чи інше завдання має бути виконане. За перший квартал (січень–березень) ПЗР передбачає виконання 83 завдань (17% від загальної кількості), за другий — 140 (26%). За третій квартал Верховна Рада має виконати 86 завдань (18%), однак найбільша кількість завдань — 172 (36%) — залишилася на четвертий квартал. Частково такі строки розгляду законопроєктів відображають особливості роботи ВРУ, адже менше навантаження розподілено на квартали, у яких Верховна Рада «йде на канікули» Чергові сесії Верховної Ради починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року, а завершуються відповідно не пізніше як за 45 та 10 днів до початку наступної сесії. .
Найбільше завдань — третина — було виконано протягом IV кварталу. Співвідношення кількості виконаних завдань до запланованих вкотре демонструє реальні спроможності Верховної Ради реалізовувати План. Ще чотири завдання, тобто ухвалення відповідного законопроєкту, були виконані в січні 2025 року, а одне завдання було виконане набагато раніше Пункт 72 Розділу І передбачає ухвалення законопроєкту № 3716, що зареєстрований у червні 2020 року та прийнятий за основу ще в лютому 2021 року (Головний комітет — комітет з питань транспорту та інфраструктури). Однак у липні 2023 року був ухвалений законопроєкт № 8185 (Головний комітет — комітет з питань правоохоронної політики), який фактично дублює положення законопроєкту № 3716. — у липні 2023 року, ще до ухвалення Плану.
Встановлені Планом строки розгляду після аналізу його виконання здаються лише умовностями: із 60 виконаних завдань лише 17 були виконані в передбачені Планом строки, ще 34 закони були ухвалені пізніше, ніж заплановано.
Найбільше запізнилися з ухваленням законопроєкту № 10017 Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо загальнообов’язкового державного соціального страхування № 10017 від 06.09.2023. : законопроєкт, який передбачалося ухвалити ще в першому кварталі, став законом лише через 262 дні, у грудні. Найменше запізнилися з ухваленням законопроєкту № 11159 Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння розвитку волонтерства серед здобувачів освіти № 11159 від 09.04.2024. , він став законом лише через вісім днів після запланованого у IV кварталі, хоча й був ухвалений уже в січні 2025 року. У середньому законопроєкти ухвалювалися із запізненням у 103 дні.
Перелік п’яти законопроєктів, які мають найбільший час від запланованого строку розгляду до часу ухвалення — у Додатку 3.
-
Додаток 3. Перелік п’яти законопроєктів, які мають найбільший час від запланованого строку розгляду до часу ухвалення
Головний комітет
Назва законопроєкту
Чи є законопроєкт євроінтеграційним
Кількість днів від запланованого строку розгляду до ухвалення
Комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо загальнообов’язкового державного соціального страхування № 10017 від 06.09.2023
Ні 262 Комітет з питань транспорту та інфраструктури
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення порядку здійснення оптової та роздрібної торгівлі транспортними засобами суб’єктами господарювання, які поставлені на облік у Головному сервісному центрі МВС № 9083 від 06.03.2023
Ні 261
Комітет з питань правової політики
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо заходів, спрямованих на поновлення прав засуджених осіб та осіб, взятих під варту, у зв'язку з неналежними умовами тримання № 5652 від 11.06.2021
Ні 235
Комітет з питань правоохоронної діяльності
Проєкт Закону про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України щодо запровадження відповідальності за порушення вимог щодо утримання та експлуатації об’єктів фонду захисних споруд цивільного захисту № 9362-1 від 23.06.2023
Ні 193
Комітет з питань екологічної політики та природокористування
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень центральних органів виконавчої влади у сфері промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, здійснення державного нагляду та контролю за додержанням вимог законодавства про працю та зайнятість населення № 9219 від 18.04.2023
Ні 191
Дев’ять законів мають зворотну ситуацію — вони ухвалені раніше, ніж планувалося. Найраніше ухвалили законопроєкт № 10337 Проєкт Закону про доброчесне лобіювання № 10337 від 13.12.2023. : врегулювати питання лобіювання Верховна Рада за Планом мала лише у IV кварталі, однак закон був ухвалений у лютому 2024 року, на 221 день раніше.
Стан виконання ПЗР комітетами
Моніторинг передбачає аналіз виконання Плану комітетами Кількість завдань комітету рахується за наслідками виконання ПЗР, а не на момент його ухвалення, оскільки певна кількість законопроєктів, які розглядає Верховна Рада в межах виконання завдань ПЗР, після реєстрації може мати інший головний комітет, ніж той, який був зазначений у ПЗР початково. Наприклад, п. 317 Розділу II ПЗР на 2024 рік передбачає, що Головним комітетом буде комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів, однак після реєстрації законопроєкту (№ 11159 від 09.04.2024) головним комітетом було визначено комітет з питань освіти, науки та інновацій. Отже, виконання цього пункту ПЗР зарахується до комітету з питань освіти, науки та інновацій. , адже саме вони надають пропозиції до формування Плану законопроєктної роботи, а також як головні комітети розглядають законопроєкти, зареєстровані на виконання ПЗР.
У середньому один комітет відповідальний за виконання 22 завдань, а медіаною є 16 завдань. Це означає, що половина комітетів є відповідальними за менш ніж 16 завдань, а половина — за більш ніж 16 завдань.
Найбільше завдань у ПЗР на 2024 рік передбачено для комітету з питань правоохоронної діяльності (64 завдання). Ще понад 40 завдань мають три комітети: комітет з питань економічного розвитку (53 завдання), комітет з питань екологічної політики (48 завдань) і комітет з питань фінансів (44 завдання). Ці чотири комітети разом із комітетом з транспорту та інфраструктури відповідальні за виконання половини завдань Плану на 2024 рік.
П’ять комітетів є головними щодо виконання менш як 10 завдань. Це комітет з питань цифрової трансформації (вісім завдань), комітет з питань Регламенту, комітет з питань прав людини та комітет з питань бюджету (по шість завдань) і комітет з питань інтеграції до ЄС (два завдання).
Комітет з питань фінансів має 18 виконаних завдань, найбільше серед усіх комітетів. Усі інші мають менш як 10 виконаних завдань. П’ять комітетів не мають жодного виконаного завдання. Це комітет з питань Регламенту, комітет з питань молоді та спорту, комітет з питань антикорупційної політики, комітет з питань гуманітарної політики та комітет з питань зовнішньої політики.
Однак у відсотковому співвідношенні виконаних завдань до загальної їхньої кількості лідерами з виконання завдань є інші комітети. Комітет з питань фінансів із 18 виконаними завданнями (41%) є лише третім найефективнішим комітетом. 83% виконаних завдань має комітет з питань бюджету, а комітет з питань інтеграції до ЄС має показник у 50% виконання. Водночас такі високі показники досягаються через невелику кількість завдань. Наприклад, комітет з питань бюджету має всього шість завдань, а комітет з питань євроінтеграції — взагалі лише два завдання.
З іншого боку, невелика кількість завдань необов’язково забезпечує їх подальше виконання. Комітет з питань Регламенту та комітет з питань цифрової трансформації теж мають невелику кількість завдань — шість та вісім відповідно, однак це не посприяло вищій частці виконання Плану. Так, комітет з питань Регламенту взагалі не має виконаних завдань, а в комітету з питань цифрової трансформації виконання становить 13% (виконаним є лише одне завдання).
Найбільше невиконаних завдань має комітет з питань екологічної політики — 40 невиконаних завдань. Трохи менше мають комітет з питань правоохоронної діяльності (38 невиконаних завдань) та комітет з питань економічного розвитку (37 невиконаних завдань). Половина комітетів має 10 і менше невиконаних завдань. Частково це може бути зумовлено кількістю завдань, передбаченими за цими комітетами. Найбільше невиконаних завдань мають комітети, які загалом мають найбільшу кількість передбачених за ними завдань.
Комітет з питань Регламенту також не має жодного частково виконаного завдання, що робить його єдиним комітетом, який має 100% невиконання всіх завдань. А єдиним комітетом, який не має невиконаних завдань, є комітет з питань бюджету. Ще п’ять комітетів мають менш як половину невиконаних завдань у відсотковому співвідношенні. Це комітет з питань прав людини (33%, або два невиконані завдання), комітет з питань цифрової трансформації (38%, або три невиконані завдання), комітет з питань фінансів (41%, або 18 невиконаних завдань), комітет з питань освіти (44%, або сім невиконаних завдань) та комітет з питань молоді та спорту (45%, або п’ять невиконаних завдань). Усі інші 16 комітетів не виконали більш ніж половину від запланованого в ПЗР.
Навантаження на народних депутатів
Розрахунок кількості завдань та виконаних завдань на комітет допоможе визначити навантаження на одного народного депутата-члена комітету.
Найбільше навантаження в контексті ПЗР мають депутати-члени комітету з питань економічного розвитку — 3,31 завдання на одного члена комітету. Ще велике навантаження (понад два завдання) мають члени трьох комітетів: комітету з питань екологічної політики (3,00 завдання), комітету з питань правоохоронної діяльності (2,91) та комітету з питань соціальної політики (2,50). Незначне навантаження (менш як 0,5 завдання) мають члени комітету з питань бюджету (0,16) та комітету з питань інтеграції до ЄС (0,25). Таке низьке навантаження можна пояснити малою кількістю завдань та великою кількістю членів комітету.
Навантаження на членів комітету щодо виконаних та невиконаних завдань
Усі комітети мають навантаження виконаних завдань на одного депутата менше одиниці. Найбільший показник — 0,58 виконаного завдання на одного народного депутата — у комітету з питань фінансів, що досягається завдяки великій кількості виконаних завдань.
Найбільше невиконаних завдань на одного депутата має комітет з питань економічного розвитку — 2,31 завдання, трохи менше — 2,19 завдання — має комітет з питань екологічної політики. Понад одне невиконане завдання на члена комітету мають ще чотири комітети: комітет з питань правоохоронної діяльності (1,59), комітет з соціальної політики (1,40), комітет з питань транспорту та інфраструктури (1,09) та комітет з питань зовнішньої політики (1,00).
Висновок
Аналіз моніторингу виконання Плану законопроєктної роботи на 2024 рік дає підстави вважати, що Верховна Рада не керується ним у своїй роботі. Якщо взяти до уваги всі показники ПЗР: вчасність внесення нових законопроєктів, дотримання строків розгляду законопроєкту тощо, то лише 11 завдань можна визначити як такі, що повністю відповідають Плану. Окрім того, Регламент ВРУ не зобов’язує комітети Звіт про виконання ПЗР на 2024 рік опублікував, наприклад, Комітет з питань правової політики, однак Регламент не зобов’язує комітети публікувати такі звіти. публікувати звіти про виконання Плану, а тим паче аналізувати стан його виконання, а обіцяний інструмент відстеження законопроєктів, включених до ПЗР У Верховній Раді України вдосконалюють планування законопроєктної роботи // РАДА. Верховна Рада України ONLINE: Офіційний вебпортал парламенту України. 28.05.2020. , так і не був розроблений.
Процес підготовки Плану законопроєктної роботи, його наповненість, а також підхід комітетів до формування пропозицій до Плану вимагає суттєвого перегляду, аби насправді забезпечити спроможність Верховної Ради та комітетів його виконувати.
Насамперед варто переглянути кількість завдань у Плані законопроєктної роботи, яка б відповідала реальним можливостям Верховної Ради ухвалювати законопроєкти. Очевидно, Плани на декілька сотень завдань і законопроєктів не враховують об’єктивну реальність і показники роботи Верховної Ради: кількість ухвалених законів, середній час розгляду законопроєктів, активність комітетів у підготовці висновків до законопроєктів тощо.
Комітети мають переглянути підходи до надання пропозицій до Плану законопроєктної роботи. Найбільше невиконаних завдань мають комітети з найбільшою кількістю передбачених за ними завдань. Окрім того, у звітах комітетів є випадки, коли стан виконання одного й того ж завдання два комітети оцінюють по-різному, що знов-таки свідчить про різну практику в парламентських комітетах.
Налагодження потребує також комунікація з Урядом, особливо щодо внесення нових законопроєктів.
Регламент Верховної Ради передбачає, що комітети подають пропозиції до Плану законопроєктної роботи з урахуванням Програми діяльності та орієнтовного плану законопроєктної роботи Кабінету Міністрів України. Однак положення про орієнтовний план були виключені з Регламенту Кабінету Міністрів через декілька днів після ухвалення закону, який впровадив План законопроєктної роботи, а Програми діяльності останніх двох Урядів так і не були схвалені.
На практиці для формування пропозицій до ПЗР проводяться консультації між міністрами та комітетами ВРУ, під час яких визначаються питання, які потребують законодавчого врегулювання протягом наступного року, та розподіляються завдання щодо підготовки законопроєктів між міністерствами та комітетами. Усі пропозиції міністерств та комітетів ВРУ узгоджуються на засіданні профільних комітетів Законотворчий процес в оборонній сфері: ЛЗІ підготувала дослідження // ЛЗІ. 13.08.2025. . Тобто потреба реєстрації нових законопроєктів не є несподіванкою для Уряду.
Поки що ПЗР як документ, який мав би забезпечувати плановий законодавчий процес, грає лише номінальну роль у ньому, не в останню чергу через недостатній рівень координації між суб’єктами законодавчої ініціативи та слабкий парламентський контроль.
Цей моніторинг підготовлено за підтримки Швеції. Зміст документа є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Швеції.
