Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) системно підтримує ключові українські інституції — Парламент та Уряд, і допомагає синхронно працювати над законодавчими ініціативами, прийняття й реалізації яких вимагає євроінтеграція.

Продовженням цього напряму роботи для ЛЗІ стане реалізація проєкту «IntegRada: Посилення спроможності Верховної Ради України у сфері європейської інтеграції» за підтримки ініціативи ЄC Ukraine2EU. Він забезпечуватиме координаційну та експертну підтримку для своєчасної й ефективної імплементації Дорожньої карти з функціонування демократичних інституцій. Це сприятиме як європейській інтеграції України загалом, так і посиленню спроможності українського Парламенту забезпечувати цей процес.

Ключовим з елементом проєкту є підготовка комплексних Оцінок законодавчого впливу в законотворчій практиці. У цій темі ЛЗІ працює з 2020 року і системно допомагає з впровадженням Оцінок законодавчого впливу в українській парламентській практиці. Серед іншого, ЛЗІ підготувала Посібник з методології Оцінки законодавчого впливу, а також неодноразово проводила тренінги для працівників Апарату Верховної Ради України з підготовки гендерно-сенситивних Оцінок законодавчого впливу.

Оцінка впливу — це структурований процес, за допомогою якого визначаються та оцінюються майбутні наслідки та ймовірні впливи запропонованих ініціатив (наприклад, законопроєктів) до моменту їх впровадження. Це практичний інструмент для розробки політик і рішень, який допомагає отримати повну картину, необхідну для ухвалення обґрунтованих рішень, заснованих на фактичних даних.

У межах проєкту експерти ЛЗІ працюватимуть над оцінками законодавчого впливу, законодавства, а також проводитимуть навчання для представників Верховної Ради для посилення спроможностей у євроінтеграції. На основі власного досвіду та цієї роботи Лабораторія законодавчих ініціатив також напрацює рекомендації щодо запровадження ex-ante та ex-post оцінювання у цикл української політики. Також у межах дослідження аналітики запропонують бачення щодо запровадження законодавчої рамки для спеціальної повної законодавчої процедури для законопроєктів, пов’язаних із європейською інтеграцією.

Проєкт реалізується за фінансової підтримки Програми Ukraine2EU. Погляди та висловлені думки є виключною відповідальністю Лабораторії законодавчих ініціатив і необов’язково відображають позицію Програми Ukraine2EU або Європейського Союзу.

Припинення конкурсного добору стало необхідним кроком для системи державної служби на початку повномасштабного вторгнення. Однак що робити далі, на тлі дії воєнного стану, активних євроінтеграційних процесів і наростаючої кадрової кризи? Лабораторія законодавчих ініціатив презентувала своє бачення у дослідженні «Формування кадрового складу державної служби під час дії воєнного стану: потреби, виклики та перспективи» під час Круглого столу, організованого Комітетом Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Спільно із народними депутатами України, представниками державних інституцій та громадянського суспільства обговорювали:

• вдосконалення порядку вступу та проходження державної служби;
• відновлення конкурсів на посади державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
• пропозиції до профільного законопроєкту № 13478-1, який нині готують до другого читання.

Міжнародні інституції наголошують: Україні необхідно повернутися до конкурсного добору, що ґрунтується на принципі меритократії, суб’єкти законодавчої ініціативи зосереджені на виконанні цих вимог, тоді як самі державні службовці не завжди згодні з цими пропозиціями. Саме тому проблему формування кадрового складу державної служби важливо розглядати й «зсередини».

Заступник виконавчої директорки ЛЗІ з аналітичної роботи Олександр Заславський розповів, що дослідження охоплює такі аспекти, як внутрішня оцінка держслужбовців нинішньої системи добору на посади держслужби, потреби, очікування, можливі підходи для подолання проблеми кадрового добору. Крім того, дослідження містить рекомендації щодо правового регулювання добору на посади державної служби.

Отримані результати свідчать про адаптацію державних службовців до чинної моделі добору кадрів та обмежене усвідомлення потенційних переваг конкурсного добору:

1. більшість респондентів (57,2%) задоволені відсутністю конкурсних процедур, понад 55% вважають, що відсутність конкурсів цілком забезпечує рівність доступу до посад;
2. частина респондентів (26,3%) чітко розуміє необхідність конкурсів і чекають на їх відновлення.

Що зумовило такі результати? Серед чинників — і питання довіри до результатів конкурсного відбору, і невизначений статус державних службовців, призначених на посади без конкурсів. Наразі 42,8% опитаних державних службовців вважає, що такі особи можуть продовжити проходження державної служби без конкурсу на підставі результатів оцінювання службової діяльності.

Окремий фокус дослідження — перспективи ухвалення законопроєкту № 13478-1 найближчим часом. Очікування держслужбовців досить стримані, та народні депутати зазначають: час відновлювати конкурси давно настав. Адже ухвалення проєкту Закону № 13478-1 про відновлення конкурсних процедур сприятиме виконанню однієї з вимог Плану для Ukraine Facility на 2024–2027 роки. Повернення конкурсів — це питання не тільки політичної доцільності, а й доказової політики: які проблеми виникли за час її спрощених процедур, які ризики бачимо зараз, і які моделі будуть робочими в умовах воєнного стану.

Втім, модель добору кадрів не є єдиним чинником професійності, престижності та кадрової стабільності державної служби — не менш важливу роль відіграють умови праці.

Якою має бути модель відновлення конкурсів, щоб це було одночасно справедливо, реалістично та безпечно для стабільності та збереження функціональності системи державного управління? Наразі важливо говорити про етапність відновлення конкурсів, особливості для органів місцевого самоврядування, відповідність як українським реаліям, так і міжнародним стандартам.

Більше ж про рекомендації ЛЗІ, позиції стейкхолдерів щодо профільного законопроєкту, аналіз поточного стану та практики добору на посади державної служби в умовах воєнного стану — читайте у новому дослідженні.

Лабораторія законодавчих ініціатив долучилася до експертних консультацій щодо законодавчого врегулювання цивільної вогнепальної зброї, які відбулися цього тижня, спільно із представниками громадянського суспільства й аналітичних центрів, військової, ветеранської, адвокатської спільнот, а також медіа. У засіданні взяли участь керівництво Міністерства внутрішніх справ України, народні депутати України–члени Комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності, представники Національної поліції, СБУ, ДБР, Офісу Президента України.

Питання обігу зброї для цивільного населення — дискусійне та часто маніпулятивне, однак його якісне регулювання важливе як для внутрішньої безпеки, так і в контексті євроінтеграційних зобовʼязань України за Розділом 24 acquis ЄС. Тож необхідно продовжувати роботу з гармонізації проєктів законів № 5708 «Про право на цивільну вогнепальну зброю» та № 5709 «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України для реалізації положень Закону України «Про право на цивільну вогнепальну зброю» з правом Європейського Союзу і зокрема — з положеннями Директиви (ЄС) 2021/555 Європейського Парламенту та Ради про контроль за придбанням і володінням зброєю.

Обговорювали також право на самозахист, класифікацію дозволених видів зброї, чіткі підстави для застосування цивільними, а також механізми вилучення у випадках загрозливої поведінки чи домашнього насильства. Окрім того, звернули увагу на аспекти, які повʼязані з розбудовою відповідної інфраструктури — необхідність теоретичного та практичного навчання, проведення іспитів тощо.

Експертка напряму «Правопорядок» ЛЗІ Ольга Піскунова наголосила, що потрібен системний підхід для розвʼязання цих проблем.

Лабораторія вже не перший рік працює з сектором безпеки. У межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine) ЛЗІ надавала підтримку Комітету з питань правоохоронної діяльності та Комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки. Зокрема, у партнерстві з Парламентським центром (Канада) організувала навчальний візит правоохоронного Комітету до Оттави, ключовими темами якого були питання військової юстиції та парламентського нагляду за правоохоронними органами.

Також впродовж реалізації проєкту ЛЗІ підготувала ряд аналітичних документів — оцінки законодавчого впливу, глибинні дослідження — щодо питань, які розглядав Комітет з питань правоохоронної діяльності. Серед них був і законопроєкт № 5708 щодо права на цивільну вогнепальну зброю, який Верховна Рада ухвалила за основу ще в лютому 2022 року. Тож комплексне оцінювання проблемних аспектів та допомога в напрацюванні оптимальних законодавчих рішень у цій сфері — залишатиметься у фокусі роботи ЛЗІ.

Стан імплементації Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку — у фокусі обговорення громадянського суспільства із профільними міністерствами та інституціями. ЛЗІ долучилася до засідання Експертної групи при Координаційній раді з питань моніторингу реалізації плану заходів, спрямованих на виконання КСП як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки.

Учасники обговорили ключові виклики у впровадженні реформ у сфері правопорядку, бачення громадянського суспільства щодо їхнього прогресу, зокрема підготовку незалежних аналітичних оцінок. Разом визначили формати взаємодії державних органів та громадянського суспільства на перспективу для розвитку та інституціоналізації діалогу.

Керівник напряму «Правопорядок» ЛЗІ Євген Крапивін наголосив на важливості участі неурядових організацій у моніторингу реформ та підготовці незалежних аналітичних оцінок. Адже ЛЗІ вже третій рік поспіль готує Тіньовий звіт з оцінкою виконання Україною євроінтеграційних зобовʼязань — зокрема, за розділом 24, одним із заходів якого є виконання Комплексного стратегічного плану.

Нині багато документів у сфері державної політики передбачають заходи щодо реформи органів правопорядку, водночас КСП та План заходів до нього є найбільш розгалуженим. Наприклад, Дорожня карта з питань верховенства права та Державна антикорупційна програма на 2023-2025 роки також містить низку заходів у цій сфері, тож органи влади мають належним чином скоординуватись у виконанні заходів державної політики.

На думку експертки напряму «Правопорядок» ЛЗІ Ольги Піскунової, треба почати з напрацювання відповідного законопроєкту, який має бути розроблений із застосуванням комплексного підходу та у тісній взаємодії всіх заінтересованих сторін і громадськості. Це забезпечить впорядкованість процесу з виконання Пріоритетів.

До заходу долучилися представники Міністерства внутрішніх справ, Офісу Віцепрем’єра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, Офісу Генерального прокурора та органів правопорядку, а також міжнародні партнери та представники інституцій громадянського суспільства — правозахисні організації, науковці та аналітичні центри, залучені до моніторингу реформ у сфері правопорядку.

Захід був організований Міністерством внутрішніх справ України в межах проєкту «Реформування сектору цивільної безпеки в Україні» за підтримки Уряду Великої Британії.

Останні місяці значно активізувалися розмови про мирні переговори. Особливо це пов’язано з приходом до влади у США Дональда Трампа, який під час своєї передвиборчої кампанії акцентував на бажанні закінчити війну та увійти в історію миротворцем. У результаті поки ми бачимо тільки тиск на Україну та підігрування бажанням Кремля.

Проте розмови про можливе закінчення війни не згасають і головне питання зараз вже не в тому, чи переговори можливі, а на яких умовах вони проходитимуть. Тому найважливіша проблема, довкола якої зараз виникає найбільше суперечок, – які гарантії безпеки може отримати Україна?

Хоча Україна і наполягає на вступі в НАТО для гарантування безпеки, станом на зараз, більш ймовірним сценарієм є введення на територію України миротворчих підрозділів збройних сил інших держав. Подібні заяви вже не раз лунали від політичного керівництва Данії, Естонії та Великої Британії.

Проте в усьому процесі підготовки до переговорів помітно відсутній Парламент. Хоча, незалежно від сценарію, Верховна Рада України, як єдиний законодавчий орган в Україні, буде одним з ключових суб’єктів ухвалення рішень зі сторони України.

Важливо зазначити, що ми не закликаємо до і не висловлюємо підтримку саме такому сценарію припинення війни. Замість цього, лише намагаємося уявити, в загальних рисах, як цей сценарій можна реалізувати та якою має бути роль Верховної Ради України. Такий аналіз важливий в умовах ймовірної політичної дестабілізації та викликів легітимності, з якими може стикнутися Україна у 2025 році.

Загалом утворення буферної зони не є чимось новим для України, адже у 2014 році за результатами так званих Мінських домовленостей утворилася «лінія зіткнення», яка за своєю суттю була буферною зоною, по обидва боки якої розміщувалися протиборчі війська. Також ми маємо значний досвід щодо можливості перебування на території України військ іноземних держав, зокрема країн-членів НАТО (щоправда, під приводом навчань). Ключовий закон, який уможливлює перебування на нашій території підрозділів збройних сил інших країн, Парламент ухвалив ще у 2000 році. Проте це не означає, що у ВРУ буде мало роботи.

Розглянемо сценарії, за якими на території України, як гарантія безпеки, буде присутній іноземний військовий контингент. Це може бути контингент ООН (1), Європейського Союзу (2) або окремих країн (3). Кожен з цих сценаріїв має свої особливості, але для кожного з них обов’язковим є укладання угоди про мир.

Угода надає вагомі підстави для звернення України до Ради Безпеки ООН або Ради Європейського Союзу щодо направлення миротворчих сил на її територію. Або ж, для сценарію з окремими країнами, у домовленостях мають брати участь треті сторони й мають бути визначені зони, можливості та умови розміщення на ній підрозділів збройних сил інших держав. Ці домовленості необхідно буде закріпити на рівні багатостороннього міжнародного договору. Водночас багатосторонній договір має відповідати вимогам, встановленим у цьому законі, тобто містити інформацію про склад, структуру та інші характеристики іноземних військ; місце і межі дислокації підрозділів та обмеження щодо пересування осіб їх військового і цивільного персоналу тощо.

Наступний крок – це прийняття Верховною Радою закону про обов’язковість для України такого багатостороннього договору згідно з вимогами Закону про міжнародні договори.

У цьому контексті важливо нагадати, що ратифікуватиме договір саме Парламент, адже відповідно до пп. 23, 32 ст. 85 Конституції України саме Верховна Рада шляхом ухвалення закону ратифікує міжнародні договори України, а також безпосередньо схвалює рішення як про направлення підрозділів ЗСУ до іншої держави, так і про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України.

Далі, у випадку першого та другого сценаріїв, ВРУ має підготувати звернення до Ради Безпеки ООН або Ради Європейського Союзу.

Важливо зазначити, що за резолюцію про направлення миротворчих місій до певної країни мають проголосувати щонайменше дев’ять з 15 членів Ради Безпеки. При цьому така резолюція має отримати схвальні голоси від усіх п’ятьох постійних членів, зокрема й РФ. Тому цей сценарій видається найменш реалістичним.

Останній крок – формування та направлення на територію України військових підрозділів третіх країн з миротворчою місією.

Важливо, аби весь цей процес відбувався злагоджено та відповідав законодавству України, тому Парламент має одночасно з початком перемовин розпочати розробку та прийняття необхідних законодавчих актів. Зокрема, це стосується вже згаданого Закону «Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України».

• Передбачити можливість введення військ третіх країн з миротворчою метою. Оскільки зараз він не дозволяє окремим країнам вводити свої війська на територію України для підтримання миру без рішення ООН чи ЄС, хоча іноземні збройні сили можуть бути допущені для боротьби на боці України проти агресора.
• Унормувати питання щодо додаткових вимог до міжнародного договору у випадку, якщо у цьому виникне потреба; використання військовим миротворчим контингентом нерухомого майна, повітряного простору України, навігаційно-гідрографічного та інформаційного забезпечення підрозділів, надання їм комунальних, побутових та інших послуг і проходження прикордонного та митного контролю військовими миротворчого контингенту.

Після досягнення домовленостей щодо миру (перемир’я) та розуміння, які саме миротворчі війська будуть розміщуватися на території України, Парламенту необхідно буде прийняти законодавчі акти, які регулюватимуть питання щодо:

1. поняття та статусу буферної (демілітаризованої чи санітарної) зони із закріпленням її територіальних меж;
2. правил взаємодії миротворчого контингенту з органами державної влади України та цивільним населенням, що проживає (перебуває) у цій зоні;
3. умов проживання чи перебування цивільного населення на території цієї зони;
4. правил діяльності органів державної влади України та надання населенню публічних, медичних та банківських послуг, що поширюються на цю спеціальну зону;
5. ведення бізнесу;
6. сплати податків, зборів та інших обов’язкових платежів на цій території.

Всі перераховані зміни до чинного законодавства та потреба у новому враховують тільки одне питання розміщення миротворців, але виклики, з якими ми зіштовхнемося після перемир’я, значно обʼємніші. А швидкість, з якою змінюються наші переговорні позиції, та невизначеність у процесі підготовки до цих переговорів говорять нам про те, що роботу над зміною законодавства варто починати вже зараз, адже потім для цього може бути замало часу. Процес вже запущено, тому максимальна включеність Парламенту надзвичайно важлива. 

Питання статусу депутатів місцевих рад актуалізується дедалі більше: у 2017 році Лабораторія законодавчих ініціатив вже досліджувала цю проблематику, — зокрема, розробили Пропозиції до політики щодо врегулювання статусу депутата місцевої ради. Водночас минуло достатньо часу, відбулися чергові зміни у реформі місцевого самоврядування, а врегулювання статусу депутатів місцевих рад все ще потребує особливої уваги — і оновлення законодавства з оглядом на сучасні виклики.

Дослідження проходило в декілька етапів:

• Кабінетної частини дослідження, що включала аналіз законодавчих актів щодо статусу депутатів місцевих рад; вивчення практичної реалізації Закону «Про статус депутатів місцевих рад» за результатами місцевих виборів 2020 року, аналізу законодавчих ініціатив удосконалення статусу депутатів місцевих рад тощо;
• Також упродовж червня 2024 року було проведене онлайн-опитування представників органів місцевого самоврядування, в якому взяли участь 2279 респондентів з усіх регіонів України. Серед них 94,7% — це представники органів місцевого самоврядування; більшість респондентів — 67,2% — були чи є депутатами місцевих рад. Також зазначимо, що більшість респондентів представляли сільське населення: жителів сіл — 33,6%, селищ — 21,4%, міських жителів — 45%.

З початком повномасштабної російської агресії проблеми й в реалізації повноважень депутатами, і у нормативному забезпеченні статусу депутатів місцевих рад стали ще більш видимими.

1. Законодавство має певні неузгодженості в розумінні представницьких функцій депутатів місцевих рад: депутат — представник інтересів територіальної громади й одночасно виборців свого виборчого округу. Але депутат районної в місті, районної, обласної ради не є представником інтересів територіальної громади, адже районні та обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. А депутат районної в місті ради представляє інтереси виборців у межах території районної в місті ради.
2. У 2022–2024 роках в Україні заборонено в судовому порядку 19 проросійських політичних партій. Однак чинне законодавство не передбачає автоматичної втрати мандатів депутатами, обраними за списками таких партій, і не містить обмежень повноважень депутатів місцевих рад у разі набрання законної сили рішенням суду про заборону діяльності політичної партії.
3. Законодавчо не визначений статус депутатів місцевої ради в умовах передання повноважень органів місцевого самоврядування відповідній військовій адміністрації та тимчасового нездійснення повноважень місцевої ради та депутатами місцевих рад.
4. Чинне законодавство не розкриває поняття «депутатська етика», а дає лише перелік правил, яких недостатньо для правового регулювання. Окрім того, за порушення правил депутатської етики не встановлені санкції.

Окрім нормативного неузгодження, простежуються й інші небезпечні тенденції, як-от зменшення кількісного складу місцевих рад. З огляду на закриті дані досліджень стану місцевого самоврядування в умовах режиму воєнного стану, ситуація щодо повноцінного функціонування представницьких органів на місцях є наразі потенційно критичною. Виявлені недоліки вказують на потребу зміни законодавства щодо статусу депутатів місцевих рад.

Більше про проблематику та рекомендації щодо оптимізації статусу місцевих рад в Україні в умовах повномасштабної війни — у новому дослідженні ЛЗІ.

Дослідження підготоване у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

У більшості європейських країн Уряд має широкі законодавчі повноваження та є основним ініціатором законопроєктів, що обумовлено наявністю у нього ресурсів та експертного кадрового забезпечення. В Україні ж більшість законопроєктів надходять від народних депутатів України, що зазвичай мають низьку якість через недотримання вимог нормотворчої техніки та відсутність хоча б якогось раціонального обґрунтування потреби у правовому регулюванні.

На низьку якість законопроєктів, поданих до Верховної Ради України, вказує і те, що значна кількість зареєстрованих законопроєктів стосуються саме внесення змін. Подання великої кількості законопроєктів такого типу свідчить про недостатню та неякісну підготовку первинного нормативного акта та продовження практики «латання дірок» замість розробки ефективного рамкового законодавства за принципом «від початку до кінця».

Підготовлена у лютому 2016 року Доповідь та Дорожня карта щодо реформи Верховної Ради України містить рекомендації щодо вдосконалення роботи Парламенту, які згодом були прийняті відповідною Постановою. Серед рекомендацій, які стосуються якості та кількості законопроєктів, ініціаторами яких є народні депутати, варто виділити такі: 

1. Зареєстрованими можуть бути виключно законопроєкти, які відповідають вимогам Регламенту Верховної Ради та супроводжуються достовірними пояснювальною запискою та фінансово-економічним обґрунтуванням (рекомендація 3).
2. Апарат Верховної Ради повинен проводити ґрунтовний аналіз кожного запропонованого законопроєкту на предмет уникнення дублювання (або суперечності) з чинним національним законодавством. У реєстрації повинно бути відмовлено у разі невідповідності законопроєкту формі та вимогам, встановленим Регламентом (рекомендація 4).

Згідно з Регламентом зареєстрований та включений до порядку денного сесії законопроєкт при підготовці до першого читання обов’язково направляється для проведення наукової експертизи, а при підготовці до всіх наступних читань — для проведення юридичної експертизи та редакційного опрацювання у відповідні структурні підрозділи Апарату Верховної Ради.  

Отже, такі чинники як великий обсяг законопроєктів, поданих народними депутатами, їх низька якість та недостатня ресурсна спроможність Апарату Верховної Ради створюють «законодавчий спам». І хоча спам є «законодавчим», законодавча ініціатива не обмежується лише внесенням проєкту закону до Парламенту. Регламент вимагає від суб’єктів законодавчої ініціативи подання інших супровідних документів, серед яких — пояснювальна записка. Саме цей документ повинен допомагати народним депутатам України, громадськості ознайомитися з головною метою законопроєкту та його основними положеннями. І саме пояснювальна записка може допомогти розвʼязати проблему «законодавчого спаму». Відповідно до Регламенту, пояснювальна записка повинна містити: 

1. обґрунтування необхідності прийняття законопроєкту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства;
2. обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття;
3. інші відомості, необхідні для розгляду законопроєкту. 

За усталеною практикою саме таку назву і мають розділи (частини) цього документа. Однак встановлені вимоги нерідко виконуються лише де-юре, обґрунтування можуть містити лише декілька речень, а відповідальний за реєстрацію законопроєктів підрозділ Апарату здійснює лише формальну перевірку пояснювальної записки чи інших супровідних документівВідповідно до статті 92 Регламенту у прийнятті на реєстрацію законопроєкту, проєкту іншого акта має бути відмовлено у разі, якщо він поданий з порушенням вимог.. Натомість необхідність готувати пояснювальну записку чіткою та зрозумілою мовою, разом з необхідністю узгодження з чинною політикою, дозволить або зменшити кількість поданих законопроєктів (оскільки автори вже на цьому етапі зможуть зрозуміти пріоритетність власного законопроєкту), або дозволить Апарату Верховної Ради обґрунтовано відхиляти подані законопроєкти на підставі невідповідності критеріям. 

Але що саме має входити до якісно підготовленої пояснювальної записки? Розглянемо досвід інших країн.

Досвід українського парламенту щодо обов’язкового подання пояснювальних записок не є унікальним. Вимоги до подання супровідних документів до законопроєкту, у тому числі щодо обов’язкового подання пояснювальних записок (меморандумів, пояснень) є у регламентахВнутрішній документ, який регулює процедури парламенту іноземних держав може мати назву «Standing Order» або «Rules and Procedures». Тут і далі стосовно таких документів використовується більш звичне «регламент». парламентів багатьох країн, наприклад, у:

1. парламенті Нової Зеландії (explanatory notes);
2. парламенті Естонії (explanatory memorandum);
3. парламенті Туреччини (justification);
4. нижній палаті парламенту Іспанії (explanatory memorandum);
5. Бундестазі Німеччини (explanatory memorandum). 

Подібна практика існує й у нижній палаті парламенту Чеської Республіки. Так, до кожного законопроєкту має бути додано пояснювальну доповідь (explanatory report) з аналізом поточного стану правового регулювання та поясненням необхідності прийняття нового законодавства загалом, так і стосовно окремих його положень. Кожна пояснювальна доповідь також має містити опис всіх прогнозованих економічних та фінансових наслідків нового законодавства, особливо тих, що стосуються державного та регіональних бюджетів, а також оцінку відповідності проєкту міжнародним договорам та конституційному порядку Чехії.

Регламенти деяких країн встановлюють більш деталізовані вимоги до супровідних документів та пояснювальних записок урядових ініціатив. Наприклад, у Регламенті парламенту Греції вказано, що до кожного проєкту подається пояснювальна записка (explanatory report), яка повинна містити причини та мету запропонованих змін. Урядові ж пропозиції також повинні мати оцінку впливу (impact assessment report) та звіт про проведені публічні консультації. У певних випадках, наприклад, якщо Уряд визнав проєкт закону невідкладним (терміновим), замість оцінки впливу та звіту про публічні консультації може подаватися короткий звіт про оцінку (short evaluation report). Регламент Португалії також містить відмінні вимоги до законопроєктів уряду: повинна бути представлена пояснювальна записка (descriptive memorandum) щодо соціальних, економічних, фінансових і політичних ситуацій, яких стосується проєкт, інформація про переваги та наслідки його прийняття, перелік чинного законодавства у цій сфері. Крім того, урядові законопроєкти повинні супроводжуватися дослідженнями, документами та висновками з обґрунтуваннями, а також позиціями органів влади, з якими уряд консультувався під час процедури їх прийняття.

У Болгарії внесений парламентарем проєкт повинен також доповнюватися документом про причини необхідності прийняття проєкту та попередньою оцінкою впливу (preliminary impact assessment), яка має бути проведена за методологією, що визначена окремим додатком до регламенту. У межах попередньої оцінки впливу має бути визначено: підстави для законодавчої ініціативи, зацікавлені сторони, аналіз витрат та вигод, очікувані зміни у структурах адміністративних органів, відомості про необхідність внесення змін до інших нормативно-правових актів, інформація як проєкт сприятиме дотриманню принципу рівності. 

Значний список вимог до пояснювальної записки (explanatory note) викладений і у регламенті Сейму — парламенту Литви:

1. причини розроблення проєкту, завдання та цілі підготовленого проєкту;
2. назви/імена ініціаторів законопроєкту (установ, осіб або уповноважених громадянами представників) та осіб, відповідальних за розроблення законопроєкту;
3. чинну нормативно-правову базу, що регулює питання, які розглядаються в законопроєкті;
4. передбачені положення правового регулювання та очікувані позитивні результати;
5. результати оцінювання очікуваного впливу на правове регулювання (за умови що таке оцінювання повинне бути проведене під час розробляння законопроєкту та його результати не надані в окремому документі), можливі негативні наслідки ухваленого закону та заходи, що повинні бути вжиті, щоб уникнути цих наслідків;
6. інформацію про вплив ухваленого закону на злочинність та корупцію;
7. інформацію про вплив виконання закону на умови ведення бізнесу та розвиток бізнесу;
8. інформацію про місце закону в правовій системі, нормативно-правові акти, що повинні бути ухвалені, чинні нормативно-правові акти, що повинні бути змінені або скасовані після ухвалення поданого проєкту;
9. інформацію про відповідність законопроєкту вимогам Закону про державну мову, Закону про систему законодавства та оцінку означень, що використовуються в проєкті, та термінів, що стосуються означень, у порядку, визначеному Законом про банк термінів та нормативно-правовими актами, ухваленими на виконання цього Закону;
10. інформацію про відповідність законопроєкту положенням Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини та документам Європейського Союзу;
11. назви органів, що повинні ухвалити підзаконні акти, якщо це необхідно для виконання закону, та строки їх ухвалення;
12. суму коштів державного, муніципальних бюджетів та інших державних фондів, що будуть витрачені або заощаджені під час виконання закону (кошториси надаються на наступний рік та наступні після нього три роки);
13. оцінку та висновки професіоналів, отримані під час розробляння законопроєкту;
14. ключові слова законопроєкту, необхідні для включення цього проєкту в інформаційно-пошукову систему, в тому числі поняття та розділи тезауруса Eurovoc;
15. інші обґрунтування та пояснення, які ініціатори вважають необхідними. 

1. порівняльну версію поданого проєкту змін до закону чи будь-якого іншого нормативно-правового акта, що підлягає ухваленню Сеймом, де відображається суть змін, запропонованих проєктом, за винятком випадків, коли поданий проєкт є новою редакцією закону чи будь-якого іншого нормативно-правового акта, що підлягає ухваленню Сеймом;
2. постатейну таблицю еквівалентності, що показує еквівалентність нормативно-правових актів Європейського Союзу, що імплементуються, та законопроєкту, якщо цей законопроєкт імплементує правові норми актів Європейського Союзу;
3. результати оцінювання очікуваного впливу правового регулювання, якщо таке оцінювання повинне проводитися під час розроблення проєкту закону чи будь-якого іншого нормативно-правового акта, що підлягає ухваленню Сеймом, і його результати не відображені в пояснювальній записці. 

Законопроєкт за необхідності супроводжується законопроєктом про процедуру виконання цього закону. Законопроєкт супроводжується проєктами інших нормативно-правових актів, що підлягають ухваленню Сеймом, які змінюють або скасовують чинні нормативно-правові акти та які повинні бути ухвалені після набуття чинності поданим проєктом.

У Регламенті парламенту Північної Македонії зазначається, що до законопроєкту має додаватися представлення (introduction) та пояснення (elaboration). Представлення повинно містити оцінку стану сфери, що пропонується врегулювати законом та причин необхідності прийняття закону, інформацію про цілі, принципи та основні положення законопроєкту, оцінку фінансових наслідків проєкту закону для державного бюджету, оцінку фінансових ресурсів, необхідних для виконання закону, а також дані про те, чи впроваджує закон матеріальні зобов’язання для окремих суб’єктів. Крім цих пунктів представлення також може містити огляд норм інших правових систем та відповідність законопроєкту праву Європейського Союзу, інформацію про дотримання гендерної рівності, перелік інших законів, до яких необхідно внести зміни або які необхідно прийняти на виконання закону, оцінку впливу регулювання. Пояснення ж повинно містити роз’яснення змісту положень законопроєкту, їх взаємозв’язку і наслідки запропонованих проєктом положень.

Перелічені вище вимоги до пояснювальних записок ні в якому разі не варто розглядати як обмеження конституційного права парламентарів на законодавчу ініціативу. Усі норми, наведені вище в контексті міжнародного досвіду, були встановлені самим парламентом. Тобто, встановлені вимоги аж ніяк не обмежують законодавчу ініціативу, а, навпаки, методом саморегулювання парламенти цих країн лише визначили порядок та процедуру реалізації права.

Народні депутати України також вже встановили нові правила підготовки проєктів законів та супровідних документів (хоча, можливо, ще самі цього не усвідомили). Так, відповідно до прийнятого у 2023 році  Закону України «Про правотворчу діяльність» обов’язковою частиною пояснювальної записки до нормативно-правового акта стануть результати здійсненої оцінки впливу проєкта на суспільні відносини. Окрім того, для частини нормативно-правових актів потрібно буде розробляти концепції, які будуть окреслювати основні засади регулювання суспільних відносин та відображатимуть результати проведених аналітичних досліджень. Ці зміни запрацюють через рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні.

Такі умови подання законопроєктів, по-перше, допомагатимуть народним депутатам, стейкхолдерам, медіа та громадянам зрозуміти мету та зміст запропонованого нормативного акта. Якісно підготовлена пояснювальна записка з проведеною оцінкою впливу та доказами актуальності проблеми, яка б доступною мовою пояснювала основні положення законопроєкту значно спростить опрацювання проєкту закону структурними підрозділами парламенту та комітетами. По-друге, пояснювальні записки вже сьогодні використовуються для визначення мети регулювання на стадії виконання закону, наприклад, під час розгляду справ судами загальної юрисдикції та Конституційним Судом України. По-третє, у разі, якщо виконання закону передбачає витрати з державного бюджету, включення фінансово-економічного обґрунтування до змісту пояснювальної записки сприятиме дотриманню суб’єктом законодавчої ініціативи принципу збалансованості бюджету. 

Безумовно, лише наявність вимог до пояснювальної записки не є достатнім запобіжником для припинення «законодавчого спаму». Підрозділ Апарату Верховної Ради, відповідальний за реєстрацію законопроєктів, повинен мати достатній кадровий та матеріальний ресурс, аби своєчасно та обґрунтовано відмовляти у реєстрації проєктів, у тому числі через неякісні супровідні документи. На такий підрозділ не повинен чинитися політичний тиск, наприклад, стосовно відмови у реєстрації законопроєктів авторства опозиційних фракцій або, навпаки, — реєстрації проєктів актів коаліції навіть якщо вони не відповідають встановленим вимогам. Якщо ці умови будуть виконані, тоді Україна матиме реальний шанс подолати «законодавчий спам».

Наприкінці лютого у Верховній Раді семеро нардепівВ’ячеслав Медяник, Максим Бужанський, Максим Павлюк, Сергій Кузьміних, Олександр Бакумов, Сергій Швець, Володимир Захарченко. від «Слуги народу» зареєстрували законопроєкт №11031, який пропонує запровадити в Україні «єдину систему відеомоніторингу стану публічної безпеки». Документ включений у порядок денний 12 сесії IX скликання парламенту.

У цьому тексті Лабораторія законодавчих ініціатив дослідила законопроєкт та чому його ухвалення в чинній редакції не так покращить безпекову ситуацію в державі, як створить додаткові перепони у питанні суспільної безпеки.

Орієнтуючись на текст проєкту, його мета – покращити публічну та державну безпеку, запровадити єдину централізовану систему відеоспостереження, що функціонуватиме на різних рівнях та об’єднає усі, що існують наразі. 

Народні депутати вважають, що таким чином системи відеоспостереження в Україні сягнуть стандартів США, Великої Британії або ж держав ЄС. Цим вони пояснюють необхідність ухвалення документа, адже сучасний стан систем відеоспостереження не відповідає потребам правоохоронців у забезпеченні суспільної та національної безпеки. 

На початку цього року уряд заявив про початок роботи над впровадженням систем відеоспостереження. Вже після включення документа у порядок денний парламенту – керівництво Міністерства внутрішніх справ провело зустріч з членами профільного комітету ВРУ, де говорило про необхідність ухвалення законопроєкту.

Проте, попри очевидну потребу в покращенні публічної безпеки на території України, є низка проблем, які можуть супроводжувати цей процес. Вони стосуються як самої перспективної системи відеоспостереження, потенційного порушення прав громадян, так і її здатності протистояти кіберзагрозам на тлі випадків використання російського або китайського програмного забезпечення.

Окреме питання викликають нечіткі формулювання законопроєкту та мотивації його ухвалення, оскільки мета та способи її реалізації вказані у загальних формулюваннях.

Чи варто боятися перспектив сповзання держави до авторитаризму, чи за безпеку власних особистих даних та чому запропонований документ навряд стане розв’язанням проблеми? Спробуємо розібратися далі.

Законопроєкт передбачає розробку єдиних функціональних та технічних стандартів системи, затвердження яких делегують Кабінету Міністрів України. При тому на вимогу сил безпеки та оборони розміщення відеоспостереження може бути обмеженим тимчасово або постійно.

Власником системи буде МВС, а саму систему пропонують розділити на центральний, регіональний/місцевий та відомчий рівні, які взаємодіятимуть між собою.

Законопроєкт передбачає, що камери будуть встановлені в усіх публічних місцях, зможуть записувати звук та обробляти отримані дані за допомогою технологій штучного інтелектуДалі у тексті ШІ..

Запропонована нова система матиме доступ до даних з державних реєстрівЗокрема: Єдиний державний демографічний реєстр, Єдину інформаційно-аналітичну систему управління міграційними процесами, національної системи біометричної верифікації та ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства, Єдиний державний реєстр транспортних засобів, Державний реєстр фізичних осіб – платників податків. і саме завдяки обробці ШІ у розпорядженні МВС опиниться великий масив інформації про громадян, зокрема ім’я, стать, місце та дата народження, а також місце проживання (перебування) і відцифрований образ обличчя особи, податкові дані та інше. При тому, нардепи не пояснюють, яким чином «відцифроване обличчя» опинилося у розпорядженні держави. Хоча у самому міністерстві заперечують ризики «тотального стеження».

Законопроєкт пропонує надати право громадянам ознайомитися з інформацією в системі, але без можливості вимагати її видалення. Стаття 13 проєкту закону також передбачає, що отримана інформація може зберігатися 15 років, але при тому ця ж стаття передбачає, що МВС матиме право визначати інші терміни видалення даних.

Також у статті 12 проєкту закону є посилання на Конвенцію 108+Конвенція про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних – рамковий документ, який визначає загальні принципи обробки, зберігання та обміну персональних даних. щодо захисту персональних даних осіб, проте відсутній припис, яким чином відбуватиметься цей процес. При тому, Україна ратифікувала лише початковий текст конвенції, але не усі наступні правки.

Окремо у пояснювальній записці парламентарі зазначають, що новий закон може покращити національну та державну безпеку, але не пояснюють, що саме вкладено у забезпечення цього системами відеоспостереження.

Текст проєкту закону не наводить більш конкретних деталей усіх зазначених процесів, обмежуючись на даному етапі лише загальними формулюваннями. Аналогічним чином документ чітко не пояснює, як ухвалення закону може вплинути на безпеку у контексті російської агресії. З проблемами законопроєкту №11031 розберемося далі.

Попри заявлені наміри технологічно покращити та підняти безпекові стандарти в Україні, посилити здатність правоохоронців та спеціальних служб розслідувати або й запобігати злочинам і наблизити українське профільне законодавство до рівня ЄС – це не зовсім відповідає дійсності.

Для цього слід звернути увагу на одні з основних документів, які регулюють збір та обробку персональних даних осіб, а також системи ШІ на території ЄС. Насамперед ідеться про Загальний регламент захисту персональних даних (GDPR) та Акт про штучний інтелект, ухвалений Європейським парламентом (Artificial Intelligence Act).

Мета GDPR – захист персональних даних громадян ЄС та встановлення правил та норм, за якими організації та інституції мають збирати та захищати персональні дані громадян. 

Основні його положення полягають у ненадмірності збору та обробки інформації, конкретно обмеженому терміні зберігання, чітко вказаній меті процесу й можливості особи виправити та видалити відомості, зібрані у процесі спостереження. І це різко контрастує з тим, що пропонує законопроєкт №11031.

Комітет ВРУ з питань цифрової трансформації, до прикладу, вказав, що текст законопроєкту посилається на відповідність документа нормам GDPR, проте сам регламент наразіАле імплементація GDPR Україною – триває, у парламенті зареєстровано законопроєкт №8153 щодо захисту персональних даних. не імплементований Україною. А також акцентував на відсутності у тексті опису мети зберігання, обробки інформації та процесу видалення отриманих даних.

Своєю чергою Artificial Intelligence Act – перший у світі комплексний законДія якого поширюється на територію держав-членів ЄС. про регулювання ШІ, направлений на мінімізацію ризиків, пов’язаних з його використанням. Головна мета – регулювати технологію ШІ на основі її потенційних ризиків. Один з головних моментів Акту, який відсутній в українському законопроєкті, – заборона на використання ШІ для збору та обробки персональних даних. 

Євроінтеграційний комітет парламенту додав, що хоч законопроєкт і охоплюєтьсяСтаття 15 Угоди передбачає, що сторони працюватимуть над покращенням захисту персональних даних. Угодою про асоціацію між Україною та ЄС, але наразі документ не відповідає низці критеріїв та суперечить цілям угоди та процесу євроінтеграції. Найбільші ризики там пов’язують з процесом ідентифікації особи: від використання технологій ШІ до збору біометричних даних.

Про ризики надмірного втручання держави у систему відеоспостереження у своєму висновку пише і Головне науково-експертне управління парламенту, яке також описало концептуальні неточності в законодавчій ініціативі.

Окремо законодавці не надають чіткі пояснення термінології, вжитій у документі, або ж яка взагалі відсутня в суміжному законодавстві. Також не надані пояснення: як саме має тривати впровадження системи, яка інфраструктура має бути залученою та які витрати ляжуть на державний бюджет.

Потреба покращення систем контролю за безпековою ситуацією в Україні, особливо на тлі російської агресії, є цілком актуальним завданням і потребує вирішення.

Проте надмірність накопичення даних, нечіткі цілі та способи реалізації законопроєкту відкриють шлях до зайвого втручання правоохоронних органів у життя громадян. Запропонований проєкт може не так розв’язати проблеми, а лише додатково спровокувати низку законодавчих колізій та відкинути Україну від заявлених технологічних та правових стандартів ЄС.

В цілому, чинна редакція законопроєкту потребує доопрацювання для чіткого пояснення, чому саме він має бути ухваленим, які практичні кроки мають бути реалізовані й чи покращить це реальну безпекову ситуацію.

Влітку Верховна Рада ухвалила у першому читанні два законопроєкти, що стосуються військової юстиції. У червні парламент проголосував за законопроєкт щодо Військової поліції (ВП), у липні – законопроєкт щодо звільнення за певних умов від кримінальної відповідальності у разі самовільного залишення частини (СЗЧ) військовослужбовцями.

Створення Військової поліції також публічно підтримало Міністерство оборони України. Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) також вказувала на цю потребу у “зеленій книзі”, яку ми готували для Правоохоронного комітету ВРУ.

Після початку повномасштабного вторгнення росіян відновлення повноцінної системи  військової юстиції в Україні різко актуалізувалося. За останні 10 років чисельність військових формувань зросла зі 166 тисяч осіб у 2013 році до 880 тисяч людей у лютому 2024 року. 

Окрім того, суттєво зросла кількість правопорушень у військах за цей час: з 2013 року до 2023 року – вона збільшилася у 78 разів, а кількість засуджених військовослужбовців у 14 разів. У законодавстві також з’явилися нові види адміністративних правопорушень, кількість накладених стягнень за якими з 2015 року зросла у 6,5 разів.

З новими воєнними реаліями також посилилася необхідність у слідчих, прокурорах, суддях та адвокатах, які матимуть необхідний рівень компетенції.

В Україні станом на сьогодні не існує системи військової юстиції як такої – правоохоронну функцію у військовій сфері виконує низка державних органів, залежно від повноважень: окремі підрозділи ДБР, НПУ, НАБУ, СБУ, БЕБ тощо.

Кожен з названих органів діє у військовій сфері окремо — різні справи, залежно від правопорушення, ведуть у різних правоохоронних органах та з урахуванням відмінностей в їх функціях.

З 2002 року у складі ЗСУ функціонує спеціальне правоохоронне формування – Військова служба правопорядку (ВСП). Хоча ВСП діє у складі ЗСУ, вона, згідно з законом, поширює низку своїх повноважень і на військовослужбовців інших формувань, а також військовозобов’язаних і резервістів.

У “зеленій книзі” щодо військової юстиції, підготовленій ЛЗІ, вказано основні недоліки чинної системи:

• існування у складі ЗСУ спеціального правоохоронного формування призводить до покладення на ЗСУ невластивих їм правоохоронних функцій;
• ВСП підпорядкована військовому командуванню, фінансується коштом ЗСУ, а посадові особи ВСП призначаються військовим командуванням — це зумовлює залежність ВСП від такого командування, яке може намагатися поставити її під свій контроль;
• більшість завдань і функцій ВСП не є правоохоронними, а спрямовані на забезпечення діяльності ЗСУ.

Ще восени 2021 року указом Президента затверджено Стратегічний оборонний бюлетень України, серед завдань якого передбачалося реформування ВСП у Військову поліцію, яка займатиметься підтриманням правопорядку у системі Міністерства оборони. Цей процес мав би завершитися  до кінця 2025 року.

Проголосований у червні законопроєкт 6569-д є доопрацьованою версією законопроєктів 6569 та 6569-1. 

Прийняття законопроєкту обґрунтовується тим, що діюча ВСП на сьогодні не має жодних повноважень щодо здійснення оперативно-розшукових заходів і притягнення винних осіб до юридичної відповідальності, а також обмежена у можливостях сприяння органам досудового розслідування та прокурорам.

Крім того, потрібно “заповнити” наявні прогалини у законодавстві, які на тлі специфіки структури ЗСУ та інших військових формувань в Україні вказують на потребу у цілісній системі військової юстиції у державі.

Серед аргументів законопроєкту також вказується неефективність та неоперативність розслідування численних військових правопорушень і те, що слідчі ДБРСаме на них з листопада 2018 року покладене досудове розслідування військових кримінальних правопорушень не повною мірою забезпечують виконання покладених на них завдань через обмежені повноваження та недосконалість законодавства. 

Окрім того, навантаження на ДБР після 2022 року зросло у рази. Наприклад, 85,5% облікованих кримінальних проваджень щодо військовослужбовців у 2023 році стосувалися порушення правил несення служби, що, вочевидь, не може не впливати на якість та швидкість розкриття злочинів.

Законопроєкт пропонує утворити нове військове формування з правоохоронними функціями – Військову поліцію. Завданням якого має стати забезпечення правопорядку і військової дисципліни у Міністерстві оборони України, ЗСУ та Державній спеціальній службі транспорту.

Однією з суттєвих змін, яку передбачає законопроєкт: наділення працівників Військової поліції повноваженнями здійснювати оперативно-розшукову діяльність, а в окремих випадках навіть проводити слідчі (розшукові) та негласні слідчі (розшукові) дії. Адже раніше ВСП лише сприяло спеціальним органам у проведенні такої діяльності.

Фінансуватимуть новоутворений орган шляхом перерозподілу витрат у видатках держбюджету та видатків на ті органи, частину функцій яких на себе візьме Військова поліція. Координуватиме роботу Військової поліції, відповідно до тексту документа, Кабінет Міністрів України через міністра оборони, а під час дії воєнного стану загальне керівництво та координацію здійснюватиме Головнокомандувач ЗСУ.

Військова поліція має формуватися з чинних військовослужбовців ЗСУ. Загальна чисельність, згідно з законопроєктом, не може перевищувати 1,5% від загального складу ЗСУ.

Ухвалений у першому читанні законопроєкт №6569-д є важливим кроком для розв’язання викликів, які постали перед військовою юстицією в Україні.

Окрім того, позитивним є те, що парламентарі прийняли у першому читанні доопрацьований законопроєкт, а не зареєстровані незадовго до початку повномасштабного вторгнення документи. Також, на відміну від попередніх законодавчих ініціатив, цього разу нардепи відмовилися у законопроєкті від ідеї наділення Військової поліції функцією фінансового контролю у ЗСУ та інших військових формуваннях. 

Попри це, для запровадження змін у законодавстві варто врахувати ризики, що можуть супроводжувати процес. Утворення нової інституції завжди вимагає залучення додаткових фінансових, матеріальних та організаційних ресурсів, що в умовах війни є ускладненим.

Щодо фінансування ініціатори законопроєкту наголошують, що його реалізація не потребуватиме додаткових витрат з бюджету, а може бути проведена внаслідок реформування ВСП та зменшення навантаження на інші правоохоронні органи. Проте без наявних прорахунків з цим важко погодитися (чи не погодитися).

Є сумніви, що Військова поліція почне виконувати завдання відразу після її утворення, враховуючи відсутність кадрового забезпечення та наявності достатніх знань і навичок у працівників в частині здійснення оперативно-розшукової діяльності та виконання інших завдань.

Дискусійним є те, що незалежність ВП в частині виконання нею правоохоронних функцій – безпосередньо не визначена як принцип її діяльності.

Існує також певна залежність Військової поліції від рішень Міністра оборони чи Головнокомандувача ЗСУ, зокрема й щодо фінансування її діяльності. Зауваження в цій же частині висловило у своєму висновку також Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України.

Заявлена мета руху України та її Збройних сил до членства у НАТО та запровадження стандартів Альянсу на практиці має підтримуватися незалежними органами військової юстиції.

Законопроєкт передбачає координацію діяльності Військової поліції Кабінетом Міністрів, що не відповідає стандартам держав-членів НАТО, в яких ці органи діють у системі оборонних відомств.

З іншого боку, у викладеній редакції можна побачити ризик втручання ВП як військового формування у діяльність органу виконавчої влади – Міністерства оборони, на чому наголошували експерти Апарату ВРУ. Це хоча і непрямо, але суперечить положенню ч. 4 ст. 17 Конституції України, згідно з яким військові формування ніким не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян або з метою перешкоджання діяльності органів влади. 

Один з найбільш проблемних моментів, який потребує уточнення у процесі підготовки законопроєкту до другого читання, полягає у тому, чи передавати функцію досудового розслідування Військовій поліції і якщо так, то в якому обсязі. А також – розслідування за якими статтями мають перейти до неї і як має бути влаштована взаємодія з іншими уповноваженими органами в процесі такої діяльності?

Взимку цього року ми писали про нелегку долю проєкту Етичного кодексу парламентаря, який міг би стати інструментом посилення суб’єктності Верховної Ради України (через запровадження дієвих саморегулівних механізмів) та підвищення рівня довіри до єдиного законодавчого органу (завдяки посиленню вимог до поведінки народних депутатів та запровадженню дієвих санкцій і механізмів контролю). 

На той момент можна було говорити виключно про напівпублічні дебати навколо цього законопроєкту (№ 8327 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо правил етичної поведінки народних депутатів України (Етичного кодексу)»), а також про спроби Регламентного Комітету запропонувати свою редакцію із значно меншим потенціалом — в кращих традиціях «реформування без реальних змін по-українськи». Однак наприкінці січня з’явився висновок ГНЕУ. Значна частина зауважень експертів Апарату Верховної Ради так чи інакше перекликається із аргументами проти закладених у законопроєкті № 8327 норм, які (аргументи) Голова Регламентного комітету протягом року озвучував на різних майданчиках (Засідання робочої групи щодо реформи Верховної Ради України, політичні зустрічі представників фракцій і груп у форматі Діалогів Жана Моне). 

Ми не можемо не скористатися цією можливістю, щоб не надати вичерпні відповіді та контраргументи на критичні зауваження, які, на наше переконання, у більшості своїй є політично вмотивованими. Далі по тексту ми крок за кроком будемо наводити короткий зміст зауважень та нашу відповідь на них. З повним текстом висновку ГНЕУ можна ознайомитись тут. 

Ч. 2 ст. 10 закону «Про правотворчу діяльність» визначає форми, в яких приймається закон. Якщо послуговуватися цією класифікацією, то законопроєкт № 8327 підпадає під визначення «закон про внесення змін» (як і зазначено в назві законопроєкту № 8327), а не «кодексу України».

Втім логіка такої назви законопроєкту полягає у тому, що розробка і ухвалення Етичного кодексу (або Кодексу етики) парламентаря є конкретною рекомендацією ряду міжнародних організацій (БДІПЛ ОБСЄ, Групи держав проти корупції (ГРЕКО), Ради Європи, оціночної місії Європейського Парламенту). У багатьох країнах такий документ існує (в тому числі там, де кодекси «є збіркою правил, що вміщується у рамках одного акту і регулює однорідну сферу суспільних відносин»), і називається саме так. Особливістю українського ж кейсу є те, що реалізація цієї рекомендації (за результатами багатьох раундів обговорень) можлива лише шляхом внесення змін в ряд чинних актів, а не шляхом ухвалення одного цілісного цілковито нового акту. Водночас уточнення в дужках наприкінці стандартної для українського законодавця формули «про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо» є цілком стандартною і навіть поширеною практикою. Для прикладу, низкад чинних наразі актів у назві містить уточнення – (COVID-2019). 

Водночас наявність у назві законопроєкту словосполучення «Етичного кодексу» не є принципово важливою, тому назву законопроєкту можна змінити на етапі його доопрацювання до другого читання. 

Це зауваження було б обгрунтованим, якби в чинних актах парламентського права вже не були передбачені особливі правила формування комітету, які відмінні від загального порядку правил формування комітетів. Однак ст. 33-2 ЗУ «Про комітети Верховної Ради України» вже містить такі правила. Назва статті буквально на це вказує «Повноваження та особливості формування персонального складу комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого віднесено питання забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів».

Крім цього, Головне юридичне управління (ГЮУ) у своєму висновку на законопроєкт, яким було створено статтю 33-2, зазначає, що положення щодо особливостей формування персонального складу одного з комітетів мають викладатися у статті 6 цього Закону, чим підтверджує зі своєї сторони саму можливість запровадження особливих правил формування персонального складу окремого комітету.

Можна поглянути і на ширший контекст. Парламентська реформа в Україні передбачає, серед іншого, врегулювання статусу опозиції. А одним з головних питань врегулювання статусу опозиції є розподіл частини комітетів (та/або посад в цих комітетах) між коаліцією та опозицією. Іншими словами, парламентська реформа в цій частині може бути втілена лише у разі встановлення відмінних від загального порядку правил формування окремих комітетів. 

Законопроєкт № 8327 передбачає створення Комітету, до предмета відання якого віднесено питання контролю за дотриманням дисципліни та норм депутатської етики (далі — Комітет). Насправді цей Комітет буде функціонально вписаний у загальну систему комітетів. На цей комітет, так само як і на інші комітети Верховної Ради України, поширюються вимоги статей 1, 11-14 ЗУ «Про комітети Верховної ради України», які визначають статус, завдання і функції комітетів — законопроєктна, організаційна та контрольна. Жодні норми законопроєкту № 8327 не обмежують цей Комітет у здійсненні законопроєктної роботи, підготовці і попередньому розгляді питань, віднесених до повноважень ВРУ. І законопроєктна функція, і контрольна функція цього Комітету буде здійснюватися відповідно до предметів його відання. Сам законопроєкт не встановлює предмети відання цього Комітету, вони мають бути встановлені шляхом прийняття відповідної постанови. Тобто зміст законопроєкту № 8327, у контексті створення Комітету, передбачає, що Регламентний комітет не буде займатися питаннями депутатської етики, натомість для цього створюється окремий галузевий комітет. 

Варто додати, що норми ст. 33-2 (які стосуються комітету, до предмета відання якого віднесено питання забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів), попри їх наявність у ЗУ «Про комітети Верховної Ради України» вже більше трьох років, ніхто наразі не оскаржив у Конституційному суді. Більше того, ці норми були прийняті вже у дев’ятому скликанні Верховної Ради України, саме чинний склад парламенту несе відповідальність за впровадження таких норм в українське законодавство.

Насамкінець у Верховній Раді вже де-факто функціонує, як мінімум, один комітет з пріоритетною контрольною функцією. Комітет Верховної Ради України з питань свободи слова є, фактично, контрольним комітетом. З початку роботи Верховної Ради девʼятого скликання у вересні 2019 р. аж до травня 2022 р. на Комітет з свободи слова, як на головний комітет, не було розписано жодного законопроєкту. Станом на лютий 2024 р. на цей комітет, як на головний, розписано всього 3 (три) законопроєкти. Тобто перший розписаний законопроєкт Комітет зі свободи слова отримав на третій рік свого існування, а за пʼять років таких законопроєктів було три – менше ніж 1 законопроєкт на рік. Натомість Комітет зі свободи слова займався питаннями цензури, нападів на журналістів, питаннями недостовірної інформації тощо. Тобто здійснював контрольну функцію.

Наразі Голова Верховної Ради України вже має подібні повноваження. Ч.5 ст. 33 ЗУ «Про статус народного депутата України» передбачає, що припинення відшкодування народному депутату витрат, пов’язаних з виконанням депутатських повноважень, здійснюється за розпорядженням Голови Верховної Ради України, яке видається на підставі рішення комітету, до компетенції якого належать питання депутатської етики. Подібні повноваження Голови Верховної Ради відповідають повноваженням, визначеним ст. 88 Конституції, згідно з якою Голова Верховної Ради України […] організовує роботу Верховної Ради України, координує діяльність її органів. 

Норми про надання Голові ВРУ таких повноважень (щодо припинення відшкодування витрат…) були прийняті вже у девʼятому скликанні Верховної Ради. Висновки ГНЕУ, ГЮУ та Регламентного комітету на законопроєкт, що запроваджував такі норми, не містять жодних зауважень щодо неконституційності надання Голові ВРУ відповідних повноважень. Більше того, Регламентний комітет девʼятого скликання не просто не висловив подібних зауважень, але і прямо закликав підтримати пропозицію авторів законопроєкту прийняти його за основу і в цілому, чим підтримав надання Голові ВРУ повноважень з припинення виплат народним депутатам.

Запровадження законопроєктом № 8327 правил про відповідність запитів та звернень суспільному інтересу зумовлено непоодинокими випадками використанням цих інструментів у приватних інтересах народних депутатів. 

Використання мандату народного депутата саме в інтересах суспільства випливає з багатьох положень законів та Конституції України. Текст присяги народного депутата на вірність України, визначений у ст. 79 Конституції, недвозначно свідчить про важливість суспільного інтересу: «Присягаю на вірність Україні. Зобов’язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників». На рівні закону, наприклад, ч. 1 ст. 1 ЗУ «Про статус народного депутата» зазначає, що народний депутат є представником Українського народу.

Побоювання щодо оціночного характеру суспільного інтересу, на які звертає увагу ГНЕУ, засновуються на тому, що відповідні положення будуть використовуватися для покарання політичних опонентів. У законопроєкті № 8327 цю проблему має вирішувати відповідний Комітет, який сформований на паритетних засадах, і тому для встановлення відсутності чи наявності суспільного інтересу в запитах чи зверненнях потрібен консенсус представників опозиції та коаліції, що перетворює оціночне судження на консенсусну думку. 

Проблеми невідповідності статтям 15 та 16 Закону про статус народного депутата України можуть бути вирішені шляхом внесення відповідних змін до цих статей на етапі другого читання. Наприклад, шляхом доповнення цих статей відповідними вимогами.

Ці зауваження цілком можуть бути враховані на етапі підготовки законопроєкту до другого читання. Для прикладу, ці норми можна змінити таким чином, щоб порядок розгляду скарг та порядок оскарження рішень про відповідальність визначали Верховна Рада або Голова Верховної Ради. Крім цього, ці норми можуть бути визначені у Положенні про секретаріат комітету, яке затверджується Головою Верховної Ради.

Водночас підґрунтя для зловживань та суб’єктивізму в діяльності Комітету має бути усунуте за рахунок паритетного представництва опозиції та коаліції.

Вказані приписи ч. 1 та ч. 2 ст. 51 Регламенту по суті є декларативними або «мертвими» нормами. Народні депутати, причому як представники коаліції, так і представники опозиції, постійно вносять до зали засідань предмети, які не мають на меті забезпечення законодавчої діяльності, часто це, прямо зазначені як заборонені у ст. 51, – плакати (що видно у матеріалах Уніан, ЛБ та Главком). Часто також депутати у залі засідань використовують вигуки, оплески, вставання, розмови по мобільному телефону. Серед нещодавніх подій можна згадати події 10 січня 2024 р., коли через крики та шум у залі Голова парламенту достроково припинив засідання (що видно на стенограмі та на відео). І взагалі, постійному глядачу засідань Верховної Ради України важко уявити собі роботу депутатів без вигуків і оплесків під час викладення або сприйняття виступу, хоча ця поведінка і визнається чинним Регламентом неприпустимою. Всі ці дії давно стали частиною парламентської поведінки і не мають наслідком застосування санкцій проти порушників. Тому від їх виключення з Регламенту реальна поведінка народних депутатів навряд чи зміниться. 

Правила, які пропонує впровадити законопроєкт № 8327 замість чинних, але непрацюючих, зокрема, незастосування фізичного впливу, повага до своїх колег, невикористання ненормативної лексики тощо, є більш загальними правилами, які мають на меті забезпечити ту саму мету (дотримання порядку під час роботи народних депутатів), однак у сукупності з іншими логічно пов’язаними нормами законопроєкту (зокрема система санкцій і механізм притягнення до відповідальності порушників) видаються значно більш дієвим інструментом. 

Іншими словами, законопроєкт заміняє чинні, але не дієві норми новою цілісною системою правил і механізмів їх впровадження, що по своїй суті відповідає змісту поняття «кодекс», хоча і реалізується у формі внесення змін в низку актів. 

Порядок може містити деталізовану процедуру оскарження, в той час як у законопроєкті наявні лише загальні норми та принципи цієї процедури. І як зазначалося вище, такий порядок може затверджуватися Верховною Радою України або Головою Верховної Ради України. У будь-якому випадку, такі речі цілком можуть бути доопрацьовані на етапі підготовки законопроєкту до другого читання.

Це зауваження ГНЕУ, здається, ґрунтується на некоректному прочитанні норм законопроєкту № 8327. Останній насправді передбачає, що запланований для створення Комітет рекомендує Голові ВРУ прийняти рішення про відповідальність народного депутата. Власне таке трактування (саме Голова накладає санкції) ГНЕУ використало у третьому пункті свого висновку. Щодо механізму скасування рішення Голови ВРУ більшістю голосів депутатів, то саме такий механізм вже наявний у Регламенті, у ч. 2 ст. 78: розпорядження Голови Верховної Ради України можуть бути змінені, скасовані рішенням Верховної Ради, прийнятим більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Виходячи із положень Регламенту, Голова ВРУ приймає рішення, які оформлюються у формі розпорядження. Іншими словами, розпорядження — це спосіб оформлення рішення. Для уникнення подальших різночитань (чиє саме рішення скасовує ВРУ) відповідні норми законопроєкту можна доопрацювати до другого читання.

Це цілком слушне зауваження ГНЕУ може бути враховане шляхом внесення відповідних змін на етапі підготовки законопроєкту до другого читання.

Бездоганна репутація та високі моральні якості дійсно є оціночними поняттями. Вони мають слугувати орієнтиром для народних депутатів під час визначення кандидатури Голови та секретаря Комітету. Передбачається, що народні депутати самостійно будуть оцінювати, наскільки кандидати відповідають цим критеріям. Моральність та етичність — поняття, які за своєю природою не можуть завжди мати однозначне тлумачення. Це стосується як інших запропонованих правил законопроєкту № 8327 (наприклад, що саме є дискримінаційними виразами, що означає ощадливе використання майна, що означає ставлення з повагою тощо), так і вже чинних норм Конституції та актів парламентського права. Вже згадана присяга народного депутата на вірність Україні містить багато понять, які не мають однозначного тлумачення: «вірність Україні», «благо Вітчизни», «добробут Українського народу», «інтереси всіх співвітчизників». Ст. 8 ЗУ «Про статус народного депутата України», яка наразі регулює питання депутатської етики, так само містить поняття, які можуть тлумачитися по-різному: «1. У своїй діяльності народний депутат повинен дотримуватися загальновизнаних норм моралі; завжди зберігати власну гідність, поважати честь і гідність інших народних депутатів, службових та посадових осіб і громадян; утримуватись від дій, заяв та вчинків, що компрометують його самого, виборців, Верховну Раду України, державу. 2. Неприпустимим є використання народним депутатом свого депутатського мандата всупереч загальновизнаним нормам моралі, правам і свободам людини і громадянина, законним інтересам суспільства і держави. 3. Народний депутат не повинен використовувати депутатський мандат в особистих, зокрема корисливих, цілях».

Власне, закон не може не залишати місця для інтерпретації своїх норм в залежності від контексту. Самостійне оцінювання кандидатів на відповідність означеним критеріям є одночасно: 1) проявом суб’єктності Верховної Ради і 2) зв’язку народних депутатів із своїми виборцями через спільні цінності. 

Законопроєкт № 8327 передбачає, що уповноважена особа реєструє скаргу від свого імені, виступаючи в ролі скаржника. Цим самим скарга є неанонімною, оскільки скарга має конкретного автора, є конкретний скаржник — уповноважена особа.

Законопроєкт № 8327 передбачає, що деталізація механізму подачі скарг має бути здійснена у порядку розгляду скарг. Зокрема, цей порядок може чітко встановити, який суб’єкт і в який спосіб має встановити «обґрунтованість» звернення працівника Апарату Верховної Ради України для того, щоб уповноважена особа зареєструвала скаргу від свого імені та виступила у ролі скаржника. І знову ж таки, такий порядок може бути затверджений Верховною Радою або Головою Верховної Ради, а відповідні доповнення можуть бути внесені у законопроєкт на етапі доопрацювання. 

Логіка запровадження можливості закритого розгляду питань порушення правил поведінки виходить з того, що сам факт подачі скарги та її розгляду може нанести шкоду репутації народного депутата. Цей механізм може використовуватися політичними опонентами для репутаційних атак, про загрозу чого прямо вказано в Базовому дослідженні ОБСЄ «Професійні та етичні стандарти для парламентарів» (Підрозділ «Safeguards during an investigation»). Крім того, щодо цього механізму був консенсус відповідної парламентської підгрупи робочої групи щодо реформи Верховної Ради України. Тому в окремих випадках (законопроєкт № 8327 передбачає, як правило, відкриті засідання) для зменшення потенціалу використання Етичного кодексу як інструменту для репутаційних атак пропонується можливість закритого формату засідань.

Тим не менш, на наше переконання, передбачений механізм можна вдосконалити та деталізувати на етапі підготовки законопроєкту до другого читання.

Це цілком слушне зауваження ГНЕУ досить легко врахувати на етапі підготовки законопроєкту до другого читання. Воно потребує редакційних правок в окремих структурних елементах тексту законопроєкту, не змінюючи ні його зміст, ні мету, ні взаємозв’язки між окремими структурними елементами.

Це зауваження досить легко врахувати на етапі підготовки законопроєкту до другого читання. Воно потребує редакційних правок в преамбулі законопроєту, не змінюючи ні його зміст, ні мету, ні взаємозв’язки між окремими структурними елементами.

Загалом зауваження ГНЕУ діляться на дві групи. Перша група — це концептуальні зауваження (зауваження № 2.1, № 2.2, № 3, № 6.3), а друга група — це техніко-юридичні зауваження (всі інші зауваження). 

Підказку, якою саме має бути подальша доля законопроєкту, дає нам ч. 2 ст. 102 Регламенту Верховної Ради України, яка визначає, що «Розгляд і прийняття законопроекту за процедурою трьох читань включає: 1) перше читання — обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу; 2) друге читання — постатейне обговорення і прийняття законопроекту в другому читанні». Тобто якщо основні принципи, положення, критерії, структура законопроєкту є задовільними, то його можна прийняти у першому читанні та доопрацювати окремі постатейні зміни, вносячи правки на етапі другого читання. Висновок ГНЕУ та його аналіз є чудовою основою для доопрацювання тексту законопроєкту і доводить можливість прийняття законопроєкту № 8327 за основу, з його подальшим доопрацюванням на етапі підготовки до другого читання.

Важливими концептуальними питаннями, на які звернуло увагу ГНЕУ, є, зокрема, питання створення нового Комітету, механізму накладення санкцій за порушення правил етичної поведінки, їх скасування. Тут важливо наголосити, що аналогічні механізми та інструменти вже існують у чинному законодавстві. Більше того, вони були запроваджені чинним, девʼятим скликанням Верховної Ради, а ГНЕУ, ГЮУ, Регламентний комітет погодили запровадження цих змін або навіть прямо їх підтримали.

Всі інші зауваження можуть бути доопрацьовані на етапі підготовки до другого читання. Відповідно до Регламенту, саме на цьому етапі законопроєкти мають проходити детальне техніко-юридичне доопрацювання, опрацьовуючи правки та пропозиції народних депутатів. Більше того, останнім часом Верховна Рада активно використовує механізм прийняття законопроєкту за основу з доопрацюванням відповідно до ч. 1 ст. 116 Регламенту, який передбачає врахування внесених пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень, усунення помилок та/або суперечностей у тексті законопроєкту, інших структурних частин законопроєкту та/або інших законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні. Таких законопроєктів, ухвалених у першому читанні, вже більше 60. Кожна окрема зміна, яка може бути доопрацьована на етапі підготовки до другого читання, може бути виключена з тексту законопроєкту. Однак, якщо йти шляхом виключення всіх таких змін, це може розбалансувати законопроєкт № 8327. Тому важливо знайти правильний баланс між доопрацюванням окремих запропонованих законом змін та виключенням тих змін, які викликають принципове несприйняття у ключових стейкхолдерів.

Так чи інакше, законотворчий процес ніколи не був сукупністю норм та техніко-юридичних правил. Це завжди поєднання політичної волі, бажання змінити поточний стан справ та юридичних конструкцій. Законопроєкт № 8327 є результатом широкого обговорення, консультацій, напрацювань утвореної під головуванням депутатки з правлячої фракції «Слуга народу» робочої групи, до якої входили і представники більшості фракцій Верховної Ради, і позапарламентські експерти. А це показує багатофракційну політичну підтримку впровадження правил етичної поведінки народних депутатів. Водночас чинне законодавство містить багато інструментів та механізмів, аналогічних тим концептуальним інструментам, які пропонує запровадити законопроєкт № 8327. Його техніко-юридичне доопрацювання може бути здійснене на етапі підготовки до другого читання. Власне, аналіз висновку ГНЕУ показав, що прийняття цього законопроєкту — про питання наявності політичної волі. Адже запровадження етичних правил поведінки парламентарів є, перш за все, відповідальністю народних депутатів України.