Чи не найбільшими взаємопов’язаними проблемами, від яких роками потерпає український парламент, є велика кількість законопроєктів і низька їх якість. Неймовірно багато законопроєктів (станом на 29 січня 2024 року за IX скликання їх було зареєстровано 6277), більшість із яких ініціюють саме народні депутати, роками накопичується в українському парламенті, забираючи ресурси Верховної Ради. Адже кожен законопроєкт мають розглядати, опрацьовувати та надавати щодо нього висновки комітети й експертно-аналітичні підрозділи парламенту.

Проте через настільки велику кількість зареєстрованих законопроєктів страждають і самі народні депутати. Адже вони фактично потрапляють у парадоксальну ситуацію: з одного боку, їм висувають вимогу ухвалити рішення, а з іншого — обсяг документів, необхідний для зваженого та обґрунтованого судження, перевищує фізичні можливості людини.

Загалом від непомірного навантаження знижується ефективність усього законодавчого процесу. Чи можна це змінити?

Є різні підходи: наприклад, реформа вимог до супровідних документів. Якщо змінити стандарти стосовно обов’язкових супровідних документів до законопроєкту, це змусить ініціаторів ретельніше пропрацьовувати законопроєкти, а також дасть змогу апарату Верховної Ради швидше та якісніше давати висновки. Тут уже є прогрес: зокрема минулого року було ухвалено закон «Про правотворчу діяльність», який передбачає й реформу вимог до супровідних документів.

Іще один варіант змін, прописаний у Дорожній карті авторства місії Європейського парламенту, пропонує створити вичерпний перелік із 20 пріоритетних законопроєктів, що їх опрацьовує Верховна Рада. Тобто народні депутати самі мають обрати 20 законопроєктів, після чого останні йдуть на опрацювання апаратом Верховної Ради. І лише після проходження законопроєктом усього законотворчого циклу на його місце в списку голосується інший. Це дасть змогу апарату сконцентрувати ресурси на конкретних рішеннях і уникнути тиску, який створює неймовірна кількість законопроєктів у черзі на розгляд.

Інший спосіб вирішення проблеми полягає в обмеженні права законодавчої ініціативи. Наразі кожен депутат може зареєструвати законопроєкт, незалежно від його актуальності та якості. З часом кількість зареєстрованих законопроєктів стала нібито показником результативності для народних депутатів. Отже, обмеження права індивідуальної законодавчої ініціативи виглядає як логічне вирішення проблеми. І це вже намагалися зробити декілька разів.

Наприклад, 2014 року було зареєстровано законопроєкт №1311 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації права законодавчої ініціативи», який ставить саме таку мету. Шлях законопроєкту виявився коротким — він навіть до голосування не дійшов. Проте цікавим є висновок Головного науково-експертного управління ВРУ: «Ідея відмови від внесення законопроєктів будь-яким народним депутатом України заслуговує на підтримку». Згідно з їхньою пропозицією, достатніми є дві зміни: 1) встановлення мінімальної кількості депутатів, які мають право вносити законопроєкт; 2) можливість реєстрації законопроєкту окремого депутата в разі, якщо такий законопроєкт було розроблено на запит Верховної Ради України та попередньо схвалено рішенням профільного комітету.

Іншу ідею було прописано в законопроєкті №6640 від 2017 року «Про внесення змін до регламенту Верховної Ради України (щодо листа підтримки законопроєктів)». У ньому було запропоновано встановити дві умови продовження роботи над законопроєктом після його реєстрації: 1) підтримка певною кількістю депутатів, що дорівнює кількості депутатів найменшої фракції; 2) підтримка урядом.

Обидва законопроєкти пропонували схожий механізм — законодавчі ініціативи починають опрацьовувати лише тоді, коли вони мають підтримку більшої кількості депутатів. І це виглядає логічно: якщо підтримки відносно невеликої кількості народних обранців немає вже на базовому етапі реєстрації законопроєкту, то й на етапі голосування в сесійній залі необхідна кількість голосів навряд чи знайдеться. Робота ж над законопроєктами, приреченими на неуспіх від самого початку, є просто марнуванням обмежених ресурсів апарату Верховної Ради та народних депутатів.

Колективна законодавча ініціатива є поширеною практикою в багатьох країнах, зокрема європейських. Як писала ЛЗІ в концепції законодавчого процесу «від початку до кінця», «в Іспанії такий поріг становить 15 депутатів для нижньої палати та 25 сенаторів — для верхньої. В Польщі мінімальна кількість депутатів, необхідних для подання законопроєкту, дорівнює 15, в Латвії — п’ять депутатів, а в Німеччині необхідні підписи мінімум 15% депутатів від складу Бундестагу». Тож запровадження колективної законодавчої ініціативи складно прирівняти до сповзання української держави в бік авторитаризму.

Багато масштабних реформ наразі відкладаються на період «після війни», адже вони потребують змін до Конституції. Чи може обмеження законодавчої ініціативи суперечити Конституції?

У статті 93 Конституції України зазначено, що «право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить президентові України, народним депутатам України та Кабінету міністрів України». Певні парламентарі пропонують тлумачити її буквально: таке право належить лише множині депутатів, а не кожному індивідуально. Також Конституція не визначає конкретно, чим є «законодавча ініціатива». Нею може бути й законодавча пропозиція (така норма існувала й у регламенті Верховної Ради редакції 1996 року), для роботи над якою якраз необхідні листи підтримки певної кількості депутатів.

Можуть, щоправда, виникнути певні проблеми з утіленням таких ідей. Річ у тім, що вже зараз депутати відчувають обмежену суб’єктність, і ще більше обмеження їхніх прав може спричинити негативну реакцію. Водночас покращення якості та зменшення кількості зареєстрованих законопроєктів може позитивно вплинути на їхню роботу, адже й комітетам, й окремим депутатам потрібно буде ухвалювати меншу кількість рішень, що дасть змогу перевести це в якість.

«Законодавчий спам» досить глибоко вкорінився в українській парламентській традиції. Простого рішення цієї проблеми немає, однак може спрацювати комбінація заходів: обмеження законодавчої ініціативи, посилення вимог щодо супровідних документів, формування списку законопроєктів. Депутати знають і про ці проблеми, й про варіанти їх вирішення. Однак ні громадський тиск, ні рекомендації європейських партнерів не можуть замінити собою роботу народних депутатів — уся відповідальність за впровадження цих змін лежить саме на них.

За цей рік Рада плідно працювала, прийнявши [на момент публікації тексту] 231 закон). Деякі з них викликали цілий спектр емоцій – від криків «зрада!» у соціальних мережах до більш позитивної реакції на нововведення. Інші ж закони пройшли нібито поза увагою громадськості, хоча вони матимуть значний вплив на суспільство. Пропонуємо розглянути 5 законів, прийнятих цього року, які вплинуть на Україну, на війну та на суспільство. 

Дисклеймер: зазначені закони не обов’язково є «хорошими» чи «поганими» – про їх якість зможуть говорити Кабмін та профільні експерти лише з часом, після їх імплементації. Ми ж виділили найбільш важливі – тобто ті, великий вплив яких важко заперечити.

Чому це важливо: Цей закон було визнано профільним комітетом як один із пріоритетних у сфері децентралізацїї. Над його розробкою працювали два роки із залученням численних громадських організацій та асоціацій, а саме прийняття закону отримало схвальні відгуки від громадського середовища. Законопроєкт про службу в ОМС є інтегральною частиною реформи децентралізації, як і реформи державної служби. Ввійде в дію закон вже після закінчення війни – проте підготовка до нових правил відбувається вже зараз.

Що змінює: Оптимізація процесів оплати праці та її прозорості, відповідні виплати будуть публікуватися у відкритому доступі. Затвердження нової посади – керівника служби в ОМС, який забезпечуватиме належні умови праці та проведення справедливих конкурсів на керівні посади. Самі конкурси також стануть більш прозорими: інтерв’ю переможців будуть публікуватися для загалу. Загалом працівники отримають додатковий правовий захист, а їхній статус нарешті буде визначено в законі належним чином.

Ініціатор(и): Кабінет Міністрів України.

Чому це важливо: З початком повномасштабного вторгнення грошові виплати військовослужбовцям відчутно зросли. Проте з часом масова мобілізація та одночасне падіння економіки спричинили розмови про зменшення виплат: навантаження на бюджет виявилося непомірним. Як пізніше висловився Міністр фінансів: «Неможливо порахувати і неможливо це профінансувати». Хоч з іншою аргументацією, але погодилися й у Міністерстві оборони: у відомстві наголошували на «дотриманні принципів справедливості щодо стимулювання воїнів сил безпеки і оборони України». Отож, вже з лютого 2023 року деяким категоріям військовослужбовців було зменшено розмір додаткової грошової винагороди. Таке рішення викликало різку реакцію в суспільстві. Пів року дискусій та боротьби по тому було прийнято рішення збільшити виплати деяким категоріям військовослужбовців, і Кабмін постановою уточнив категорії та розмір виплат.

Що змінює: Різні категорії військовослужбовцям отримали різне збільшення додаткової грошової винагороди. Так, 100 000 грн тепер отримують військовослужбовці ракетних військ та артилерії, як і ті, хто здійснюють розмінування у зоні бойових дій. 50 000 грн – військовослужбовці зі складу командування та штабів. Ті, хто здійснюють розмінування поза зоною бойових дій, отримають додаткову винагороду у розмірі 30 000 грн. Збільшено винагороду пораненим військовим до 20 100 гривень, а також інструкторам учбових центрів – від 15 000 до 30 000 грн. Також цей закон збільшив строк відпустки – до 30 днів на рік. 

Ініціатор(и): Голова фракції «Слуга народу» Давид Арахамія та ще 125 народних депутатів.

Чому це важливо: За більш ніж 30 років незалежності України не був прийнятий «закон про закони», який би регулював законодавчу діяльність. Визначення «закону», «нормативно-правового акту» та інших важливих документів залишалися лише в теорії. Протягом історії української правотворчості стали явними й інші проблеми, пов’язані з відсутністю якісної регуляції процесу. Відсутність довгострокового планування правотворчої діяльності, відсутність встановлених правил оформлення, як і неефективність контролю за втіленням законів виконавчою владою – все це негативно впливало на розвиток законодавства України. Тож новий закон «Про правотворчу діяльність» має це виправити. 

Що змінює: Закон «Про правотворчу діяльність» має на меті встановити правила ефективної розробки законодавства та якісного контролю над його втіленням. У законі встановлюються  дефініції таких понять, як «закон», «кодекс», «законодавство України» та інших. Також вводиться правовий моніторинг задля більш чіткого парламентського контролю над ефективністю застосування законодавства. Регулюванню підлягатиме і правотворчість: вводиться створення низки аналітичних, прогнозних та програмних документів публічної політики. Також детально розписано кожен етап створення нормативно-правових актів. 

Ініціатор(и): Голова Верховної Ради Руслан Стефанчук та ще 190 народних депутатів.

Чому це важливо: На початку вторгнення Рада заморозила обов’язковість подання декларацій для чиновників до мирних часів. Причиною такого рішення була реакція на повномасштабну війну – велика частина держслужбовців та їх сімей перебували на окупованих територіях, і наявність публічної інформації могла наразити  їх на пряму  небезпеку. Проте з часом боротьба з корупцією повернулася в центр уваги громадянського суспільства та міжнародних партнерів. Так, зокрема, повернення декларування та відкриття реєстру було однією з вимог: МВФ – для отримання фінансування, ЄС – для початку переговорів щодо членства в Союзі. Тож закон щодо відновлення обов’язкової подачі декларацій було прийнято, хоча і з одним «але»: відкриття реєстру призначалося аж на період після закінчення воєнного стану. Ця деталь викликала жорстку реакцію громадськості, тому Президент ветував закон з вимогою відкрити декларації негайно – і зібрав необхідну кількість голосів.

Що змінює: Не пізніше ніж за 90 днів з дня набрання чинності закону уповноважені особи змушені подати декларації за 2022-2023 роки (якщо не подали їх раніше). Якщо суб’єкти декларування проходять військову службу або перебувають на тимчасово окупованих територіях, строки подачі декларацій для них різняться: подача декларацій має відбутися за 90 днів від моменту деокупації місця перебування особи; повернення з пункту постійної дислокації; з дня припинення повноважень; з дня скасування воєнного стану. Також доступ до Єдиного державного реєстру декларацій відкривається протягом 30 днів із моменту набуття чинності закону. 

Ініціатор(и): Голова фракції «Слуга народу» Давид Арахамія та ще 40 народних депутатів.

Чому це важливо: Повномасштабне вторгнення та значно більший рівень мобілізації спричинили значне збільшення державних витрат на виплати військовослужбовцям. Унаслідок цього збільшився і розмір ПДФО, який виплачується в місцеві бюджети, у яких дислоковані військові частини. Отож, тоді як державний бюджет отримав значний дефіцит у розмірі 50%, велика кількість місцевих бюджетів свої доходи збільшили – все завдяки ПДФО військовослужбовців. Та витрати громад звернули на себе увагу громадян, від ЗМІ зокрема. Почали лунати питання: а чи варто витрачати гроші на парки та бруківку під час повномасштабної війни? Схожі питання щодо ефективності витрат постали і у центральної влади, враховуючи глибоку нестачу коштів у державному бюджеті. Тож з’явиласяідея перерозподілити ПДФО від зарплат військових до державного бюджету, хоча тут питань постало ще більше. З одного боку, держава потребує більше коштів у збройній боротьбі з загарбником. Водночас, останні роки Україна робила зважений поступ на шляху до децентралізації, наділяючи громади все більшою владою, – і цей закон означає різкий розворот від проголошених цінностей. Зрештою, рішення про перерахування «військового» ПДФО до центрального бюджету було прийнято. Та що  це означатиме насправді: закономірну централізацію держави у стані війни чи наступ на громади і скочування до авторитаризму? Відповідь дасть лиш час.

Що змінює: У 2024 році з «військового» ПДФО заплановано отримати близько 96 мільярдів гривень. З них 45% буде виділено Адміністрації Держспецзв’язку для виробництва та закупівлі безпілотників; 45% – Міністерству з питань стратегічних галузей промисловості України для розвитку оборонно-промислового комплексу та 10% – військовим частинам відповідно до сплаченого ПДФО. Також збільшено видатки на дотації місцевим бюджетам задля запобігання їх дефіциту та компенсації втрати “військового” ПДФО. 

Ініціатор(и): Кабінет Міністрів України.

На другому році повномасштабної війни найважливіші закони, прийняті Верховною Радою, позначаються продовженням збройного спротиву проти країни-окупанта. Та попри війну, Україна продовжує реформи і в інших сферах, зокрема – в антикорупційній. Частину законів було прийнято під тиском громадськості та взятих на себе зобов’язань, а частина була результатом багаторічної кропіткої роботи. Деякі закони ставали об’єктами довгих та жорстких дискусій, а інші – отримували безумовну підтримку. 2024 рік кине нові виклики українським парламентарям. Ми ж сподіваємося, що Парламент зможе гідно на них відповісти.

Методологія оцінки законодавчого впливу – це структурований інструмент, за допомогою якого можна визначити та оцінити майбутні наслідки та ймовірні впливи запропонованої державної політики.

Мета фреймворку з оцінки законодавчого впливу – передати основні проблемні аспекти у процедурах експертно-аналітичного супроводу законопроектів та запропонувати представникам виконавчої гілки влади ефективний інструмент законодавчого процесу, що поширений у багатьох країнах.

Фреймворк складається чотирьох основних частин. У першій частині «Загальний опис законодавчого процесу в Україні» систематизовані особливості законодавчого процесу в Україні та роль виконавчої влади у цьому.

У другій частині «Процедури оцінки регуляторного і законодавчого впливу» виділені основні проблеми у процесі експертно-аналітичного супроводу.

Третій розділ «Міжнародний досвід експертно-аналітичного супроводу законопроектів» описує міжнародні практики та інструменти законодавчого впливу в інших країнах. У четвертому розділі «Методологія оцінки законодавчого впливу» представлений інструмент оцінки законодавчого впливу, що включає детальні етапи проведення оцінки.

Цей матеріал підготовлено в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», що реалізується за підтримки ЄС.

Зміст документу є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

Лобізм, простими словами, це будь-який вплив на представників влади з метою формування певним чином державної політики в окремій сфері чи відстоювання інтересів окремих груп.

Треба розуміти, що насамперед здійснення лобістської діяльності – це багатомільйонний, якщо не багатомільярдний бізнес. Фармацевтичні компанії, виробники електроніки, власники компаній з видобування корисних копалин витрачають сотні тисяч доларів щороку на послуги лобістів, адже у тому числі від цього залежатиме їх майбутній дохід.

У міжнародній практиці лобіювання інтересів окремих груп доволі поширене явище. Основні міжнародні стандарти у сфері лобізму та все, що з ним пов’язано, висвітлено в низці рекомендацій та резолюцій Ради Європи і Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР). На рівні окремих держав функціонує власне законодавче регулювання.

Найбільш яскравий приклад застосування можливостей лобізму у всій його повноті – США. Тому не дивно, що багато країн, які поки намагаються легалізувати лобізм, наслідують саме американський досвід. Водночас з 27 держав-членів Європейського Союзу більшість країн мають на сьогодні ухвалені правила та норми щодо лобіювання. Так, 6 країн прийняли окремі закони щодо регулювання лобістської діяльності (Ірландія, Франція, Австрія, Литва, Польща, Словенія), а у 9 – діє саморегуляція лобістів, що пояснюється м’яким механізмом контролю (Німеччина, Італія, Іспанія, Нідерланди, Фінляндія, Чехія, Хорватія, Латвія, Румунія).

Як правило, спільними рисами лобізму в цих країнах є: реєстрація особи, яка бажає надавати лобістські послуги, за певною процедурою; наявність відкритого реєстру лобістів; звітування лобістів про свою діяльність перед владними структурами та громадськістю; встановлення окремих обмежень під час здійснення такої діяльності; обов’язок дотримуватися встановлених правил поведінки тощо.

Натомість існування лобізму в українських реаліях можна порівняти з «котом Шредінгера»: лише відкривши коробку, стає зрозумілим, що відбується в середині. Через те, що на законодавчому рівні лобізм в Україні не закріплений, складається враження, що йому немає місця в політичній площині, але це не так – лобізм у різних проявах активно використовується. Певною мірою така латентність всіх влаштовує, оскільки немає обов’язкових правил гри, а відтак можна діяти на власний розсуд, доволі часто обираючи корупційні способи досягнення бажаного результату.

Вже понад 20 років українська влада намагається унормувати суспільні відносини у сфері лобістської діяльності. Спроби розробити й ухвалити потрібні нормативно-правові акти – неодноразові. У 2009 році навіть було схвалено Концепцію проєкту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів» та прийнято Закон України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки», що передбачало, з-поміж іншого, ухвалення законодавства щодо визначення правових засад лобіювання. Але законодавчої бази немає досі.

Сьогодні увага посадовців, експертів та небайдужої громадськості прикута до двох законопроєктів, розробники яких поставили собі за мету нарешті перевести лобізм з формальних взаємовідносин у площину легітимності. Перший – законопроєкт народних депутатів Тимошенко Ю. та Власенка С. «Про державну реєстрацію суб’єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні» (реєстр. № 3059 від 11.02.2020). Другий – законопроєкт Національного агентства з питань запобігання корупції «Про доброчесне лобіювання в Україні», розроблений на виконання Антикорупційній стратегії до 2025 року та Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки.

Команда Лабораторії законодавчих ініціатив намагалася дослідити обидва законопроєкти з точки зору врахування міжнародного досвіду і їх відповідності актам Ради Європи та ОЕСР. Розпочати потрібно з того, що об’єднує законопроєкти і чиї норми враховують вимоги міжнародних стандартів. І законопроєкт № 3059, і законопроєкт НАЗК визначають основні поняття процесу лобіювання, запроваджують в Україні реєстр лобістів з відкритим доступом та наводять мінімальні вимоги до інформації, що міститиметься в ньому, а також передбачають обов’язок звітування лобістів про свою діяльність.

Спільним також є те, що у законопроєктах частково дотримано принципів Рекомендацій Ради Європи щодо уникнення конфлікту інтересів та запровадження стандартів етичної поведінки лобістів. Однак самі запропоновані норми викликають певні занепокоєння. Наприклад, НАЗК пропонує в майбутньому затвердити власним актом Кодекс етичної поведінки учасників здійснення лобіювання, чиї етичні правила поведінки стануть обов’язковими для всіх учасників лобіювання. З такою пропозицією навряд чи можна абсолютно погодитися, зважаючи на те, що відповідно до міжнародної практики кодекс поведінки (етичний кодекс) є внутрішнім документом певного об’єднання людей за професійною ознакою, у тому числі лобістів, які домовилися дотримуватися певних правил у своїй діяльності. У такому випадку НАЗК виступатиме зовнішнім регулятором по відношенню до учасників процесу лобіювання, а відтак серед останніх може скластися упереджене ставлення до нав’язаних їм правил поведінки, навіть за умови проведення попередніх консультацій. Натомість законопроєкт № 3059 лише мимохіть згадує обмеження в контексті конфлікту інтересів, вказуючи лише про заборону суб’єкту лобіювання вручати подарунки та організовувати поїздки на користь охоплених осіб.

Також законопроєкти у своєму змісті, на жаль, не розмежували лобізм та громадську адвокацію, а отже не врахували важливий принцип Рекомендацій Ради Європи щодо залученості громадянського суспільства до політичного життя, який передбачає, що правове регулювання лобістської діяльності не має порушувати демократичне право громадян на висловлення своєї думки, звернення з петиціями до державних службовців, органів та установ, проведення кампаній за політичні зміни та зміни до законодавства. Цілком очевидним є виникнення певних побоювань, що звичайні громадяни чи громадські організації більше не зможуть впливати на депутатів та державних службовців для впровадження позитивних змін у суспільному житті.

Отже, обидва законопроєкти наразі потребують певного удосконалення та врахування пропозицій і зауважень заінтересованих сторін, що може суттєво вплинути на ймовірність прийняття того чи іншого законопроєкту. Варто зазначити, що законопроєкт № 3059 з кінця березня 2021 року після деякого доопрацювання так жодного разу і не потрапив до порядку денного Верховної Ради України. Водночас законопроєкт НАЗК, судячи з інформації, що міститься в Інформаційній системі моніторингу реалізації Державної антикорупційної політики (ІСМ ДАП), на розгляд Уряду поки не передано. Тож яка доля цих законопроєктів – далі буде видно. Можливо, невдовзі ми станемо свідками появи нового законопроєкту або навіть декількох.

У будь-якому випадку українське суспільство потребує появи виваженого та дієвого законодавства про лобізм, яке б врахувало найкращий міжнародний досвід та позиції заінтересованих сторін. Таке законодавство має стате рушієм позитивних змін, механізмом запобігання корупційних проявів, а не черговим актом популізму владних структур.

Матеріал підготовлений у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу.

Перший місяць повномасштабного вторгнення – унікальний період в історії українського парламентаризму. Тоді представники владної верхівки перебували в безпосередній небезпеці, а Верховна Рада як місце зосередження народних депутатів була серед головних цілей для знищення. 

Проте, незважаючи ні на що, український парламент продовжив свою роботу. Депутатам потрібно було негайно змінювати законодавство під умови повномасштабного вторгнення – і вони це робили у дуже стислі терміни та під загрозою артобстрілів і ДРГ. Але враховуючи те, як швидко змінювались обставини, наскільки сталими залишилися закони, прийняті в цей період?

Ми проаналізували всі закони, прийняті в березні 2022 року. Абсолютна більшість з них стосувалися внесення змін до інших законів. Тож ми переглянули всі закони та кодекси, у які вони вносили зміни. 

За нашими підрахунками, через півтора року після березня 2022-го більшість змін були заново змінені. Тобто народні депутати знову намагалися переписати те, що змінювали зовсім нещодавно. Такі закони можна назвати нестабільними. 

Одна із причин – обставини, що постійно змінюються. Коли ворожі танки знаходяться в лічених кілометрах від столиці, необхідні зміни тут і зараз. Саме цим і займалась Рада – врегулюванням обстановки в умовах найвищої напруги. Подальші ж зміни на фронті та на міжнародній арені змушували парламентарів знову і знову робити зміни до новоухваленого законодавства. Загальна нестабільність позначилась і на нестабільності законодавства. 

У мирний час, щоправда, існує дещо інша парадигма: постійні зміни в закон, особливо протягом відносно короткого періоду з моменту ухвалення, означають лиш те, що сам закон не є якісним. Зміни в нього можна порівняти із постійним латанням старого одягу, який вже давно не підходить за жодними параметрами. 

У березні 2022-го закони створювались та приймались із максимальною швидкістю, а за такого режиму роботи помилок було не оминути. Саме низька якість може бути частково пов’язаною із частотою зміни норм.

Важко сказати, якою була справжня причина в кожному конкретному випадку. Про якість і чіткість норм того чи іншого законопроєкту може достеменно сказати радше Кабмін, який володіє достатньою кількістю ресурсів та інформації. Хоча інколи все більш очевидно. 

Наприклад, у законопроєкті №7118 вже після його реєстрації Головне науково-експертне управління вгледіло порушення законів, зокрема, через введення можливості передавати підслідні НАБУ справи іншому органу досудового розслідування. Зрештою, недарма НАБУ має спеціальний статус. Проте сам законопроєкт був прийнятий без врахування рекомендацій… Тож через місяць їх довелося вносити окремим законом. 

А інколи дуже явним стає і поспіх, з яким приймали закони в цей період. Особливо це видно у законах, які були розписані із дуже поверхневими помилками. Наприклад, 24 березня 2022 року був прийнятий законопроєкт 7185. Серед іншого цей закон мав внести зміни до закону “Про дитяче харчування”, який… вже майже пів року як не був дійсним. 

Схожим є законопроєкт 7151. Він намагався змінити слова, яких просто немає в законі! Мабуть, назавжди тепер у законі залишаться цей абзац на пам’ять про часи березня-2022, коли від реєстрації до прийняття закону проходило два дні:

“{Зміни до частини першої статті 18, прийняті Законом України № 2121-ІХ від 15.03.2022, внести неможливо (відсутні слова, які потрібно замінити)}”

Із 51 закону, які були прийняті в березні 2022 року, лише 17 залишилися без змін. Варто зазначити, що ми не враховуємо ратифікації та постанови, які завжди будуть стовпами стабільності в такій хиткій конструкції українського законодавства (адже до них майже ніколи не вносять зміни). Серед березневих законів знайшлась одна ратифікація. Ще два закони залишилися непідписаними і досі припадають пилом на полиці в Офісі Президента. 

Отож, норми 68% законів зазнали змін, третина законів залишилися в редакції березня 2022 року. Багато це чи мало – зрозуміти нам допоможе порівняння.

Розглянемо аналогічні періоди – березні 2021-го та 2023-го. У березні 2021 року було прийнято 27 законів (і ще 15 – ратифікацій та постанов). Із них лише 5 отримали зміни в подальшому. Більш ніж 80% незмінених законів – разюча різниця у порівнянні із результатом, який показали депутати роком пізніше. 

Цікава ситуація і з березнем 2023 року. За цей час депутати прийняли 17 законів та ще 13 постанов. З цих 17 законів – 24% – майже чверть – отримали в подальшому зміни. Показник вже вищий, ніж аналогічний дворічної давнини. Та з врахуванням того, що пройшло менше ніж пів року – ситуація починає більше нагадувати той самий березень 2022-го. 

Закони, прийняті за перший місяць повномасштабного вторгнення, вирізняються відсутністю сталості. І це не дивно: у цьому випадку нестабільність законодавства є прямою похідною від нестабільності загальної, яка охопила країну із початком повномасштабного вторгнення. У такий період закони готувались та приймались поспіхом, через що їх переслідували проблеми техніко-юридичного характеру. 

Разом з тим, потреба “тримати руку на пульсі” змушувала законотворців знову і знову повертатись до вже прийнятих законів зі змінами. Наразі, хоч глобальна ситуація і видається стабільнішою, ніж злощасного березня 2022 року, законодавчий процес досі не оговтався до кінця: і зараз зміни до прийнятих законів вносяться частіше, ніж це було до повномасштабного вторгнення. 

Закон – це те, що мало би стати опорою і рамкою правил, особливо у загальній невизначеності війни. Дійсно, воєнний час передбачає необхідність швидко реагувати на ситуацію, у тому числі через зміни в законодавстві. Але якщо законодавці переписують одні і ті самі рядки по декілька разів упродовж короткого періоду – це вкотре свідчить про нестабільність законодавчої конструкції і недалекоглядність українських законодавців. Ці хаотичні процеси функціонування держави все більше нагадують гру Дженга, де гравці почергово дістають блоки з основи вежі і кладуть їх на верх, роблячи вежу все більш високою і все менш стійкою. 

15 вересня 2023 року Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) провела навчальні заходи для представників парламенту та уряду для обговорення проблемних питань, що виникають під час розробки та опрацювання законопроєктів. Ці заходи підготовлені в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується Європейським Союзом.

Контекст. Законотворчий процес – живий організм, який постійно потребує вдосконалення. Один з інструментів для цього, який можна використовувати вже зараз – оцінка законодавчого впливу. Така практика небезпідставно вважається дієвим інструментом для покращення законопроєктів, зокрема, під час експертно-аналітичного розгляду.

Під час заходів учасники обговорили наявні прогалини та виклики в процесі розробки законопроєктів та шляхи вирішення цих проблем.

Модерував дискусії директор аналітичного напряму Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський. Він розповів про переваги методології оцінки законодавчого впливу:

Тетяна Лукеря, залучена аналітикиня ЛЗІ, розповідала про міжнародний досвід використання цього інструменту та нюанси, які треба враховувати, адаптуючи інструмент до українських потреб:

Михайло Теплюк, заступник Керівника Апарату Верховної Ради України – керівник Головного юридичного управління ВРУ, наголосив на потребі переосмислення підходу оцінювання ефективності законопроєктів:

Олег Войтович, заступник Державного секретаря Кабінету Міністрів України зазначив, що для розробки якісних законів необхідна співпраця парламенту та уряду:

Звітність та контроль за фінансуванням політичних партій можуть незабаром відновити. Відповідні законопроєкти подали і Кабмін, і народні депутати за ініціативи першого заступника Голови ВРУ Олександра Корнієнка. 

Фактично це вже третя ітерація запровадження державного фінансування партій та контролю за їхніми фінансами. Перша спроба сталася ще у далекому 2008 році. Тоді Лабораторія законодавчих ініціатив була однією з організацій, які просували саму ідею державного фінансування партій та дієвого контролю за їх надходженнями та видатками. 

На жаль, 15 років тому більшість політичних сил не сприйняла таку ідею, задовольняючись непрозорим олігархічним фінансуванням. Небажання бути підзвітними та популістична риторика усе загальмували.

Але навіщо взагалі потрібне звітування? Загальна логіка державного фінансування партій та контролю за їхніми фінансами полягає в тому, щоб: 

• зменшити вплив великого капіталу (тобто окремих приватних донорів та промислово-фінансових груп) на політичні партії і, відповідно, на ухвалення політичних рішень; 
• зробити фінансування політичних партій прозорим та посилити контроль за партійними фінансами з боку держави; 
• забезпечити умови для розвитку нових політичних партій, чесної та прозорої міжпартійної конкуренції.

Вдруге до фінансування та контролю повернулися у 2015 році. Це була частина ширшої реформи по боротьбі з корупцією, яка включала і декларування чиновників. Реформу підтримувала і українська громадськість, і важливі міжнародні організації, як-от ОБСЄ, Венеційська комісія та GRECO. 

Було створено спеціальний орган – Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), яке мало, зокрема, адмініструвати бюджетне фінансування парламентських партій, а також контролювати діяльність всіх партій, збираючи та перевіряючи звіти про надходження і видатки. У разі виявлення порушень могла накладатися адміністративна, а в деяких випадках і кримінальна відповідальність. Якщо ж було б зафіксовано порушення у парламентських партій, то НАЗК отримала повноваження припинити фінансування з державного бюджету. 

Друга спроба запровадити партійне фінансування та звітування виявилася більш вдалою. Гроші з держбюджету почали надходити до партій у 2016 році і продовжують надходити й досі. А от зі звітуванням вийшов не такий безперервний процес – воно було обовʼязковим з осені 2016 аж до весни 2020 року, тобто три з половиною роки. 

А потім почався ковід. Тоді Верховна Рада дозволила партіям не подавати звіти на період дії карантину. Через це немає можливості контролювати діяльність партій, виявляти порушення та сумнівні внески. 

Свого часу такий крок видавався логічним, адже короновірусна пандемія ускладнила роботу багатьох органів – і партійних, і державних. Їм було складніше отримувати документи, необхідні для звітування, та організовувати сам цей процес. 

Та вже у 2021 році стало очевидно, що суспільство адаптувалося до пандемії, налагодилася робота і державних, і недержавних органів, однак контроль за коштами не поновився. 

Парламентські партії фактично отримували кошти, але не мали за них звітуватися. Їм не забороняли цього робити, але і не зобовʼязували. 

Партії могли добровільно звітуватися, але ця опція не стала популярною. Великі партії, за поодинокими винятками, звіти не надавали. Якщо якісь партії і звітувалися, то це були зазвичай малі партії, що [майже] не мали ніяких видатків і доходів. Тож проблема безконтрольного фінансування парламентських партій не була вирішена.

Розмови про необхідність поновити звітування та контроль були обірвані у лютому 2022 року. Верховна Рада у березні 2022 року послабила вимоги до звітності юридичних осіб: звіти можна було не подавати, відповідальність за неподання/несвоєчасне подання скасовувалася, а уповноважені органи не могли проводити перевірки звітів. На це були обʼєктивні причини – частина документації була знищена, а банки та органи контролю мали значні перебої в роботі. 

Партії мають статус юридичних осіб, тому ці правила поширювалися і на них. Це означає, що НАЗК не могла ні перевіряти партійні звіти, ні накладати на партії відповідальність. 

Фактично були створені додаткові послаблення, загальні для всіх юридичних осіб на час воєнного стану, на додачу до конкретних послаблень, встановлених саме для партій на час карантину.

Через півтора роки воєнного стану у суспільства зʼявився новий запит на підзвітність партій. І цей запит спробували задовольнити шляхом реєстрації двох законопроєктів.

Головний його фокус на деталізації механізму фінансування партій та можливих видатків партій, але загалом законопроєкт є досить різностороннім і передбачає:

1. Обмеження внесків на підтримку партій через повʼязані юридичні особи та ФОПи, зокрема, для обмеження опосередкованого впливу;
2. Обмеження загальної суми внеску на рівні 20% її загального сукупного доходу за останні 5 років (для уникнення фінансування підставними особами);
3. Окремо дозволено фінансувати залучення осіб з інвалідністю до партій;
4. Визначено пріоритетні напрями фінансування партій;
5. Встановлено заборонені види видатків, які фінансуються з держбюджету;
6. Змінюється система розподілу коштів держбюджету між партіями;
7. Скасовуються ковідні послаблення для звітування партій.

Цей законопроєкт є більш комплексним з точки зору відновлення звітування і фокусується саме на цьому. Він передбачає:

1. Зменшення відсоткового барʼєру, який партія має подолати на виборах для отримання фінансування, з 5 до 3%, що має сприяти розбудові менших партій.
2. Послаблення для звітування на час воєнного стану, які поширюються на всі юридичні особи, тепер не будуть поширюватися на партії.
3. Якщо партія має державне фінансування, її звіти за попередні періоди (фактично з 2020 року) мають бути подані не пізніше 90 днів з дня набрання чинності цього закону.
4. Якщо партія НЕ має державного фінансування, її звіти за попередні періоди мають бути подані не пізніше 120 днів з дня набрання чинності цього закону.
5. Звіти за ці попередні періоди можуть бути у річному форматі, а щоквартальні звіти мають відновитися в майбутньому.
6. Ці звіти, а також звіти, добровільно подані в час воєнного стану, мають бути перевірені НАЗК протягом 60 днів з дня подачі або дня набрання чинності законом.
7. Партії звільняються від відповідальності, якщо вони не можуть надати інформацію через форс-мажорні обставини, повʼязані з бойовими діями (знищення, пошкодження або недоступність через окупацію – документів або компʼютерів). Форс-мажор має бути підкріплений документально.
8. Поновлює роботу реєстр партійної звітності.

Якщо порівнювати ці два законопроєкти, то задачу відновлення звітування та контролю краще виконує саме законопроєкт № 9419-1. 

Законопроєкт № 9419 в існуючій редакції взагалі не призведе до відновлення звітування, адже наразі діє воєнний стан, а тому на партії поширюватимуться загальні послаблення для звітування, що стосуються всіх юридичних осіб.

Законопроєкт №9419 відміняє лише ковідні послаблення. Крім цього, у ньому не визначено ніяких перехідних норм та правил подачі звітності за попередні періоди, не враховані й обмеження воєнного стану. 

Перехідні положення, скасування послаблень і ковіду, і воєнного стану є у законопроєкті №9419-1.

Хоч законопроєкт №9419 і не відновлює звітування партій, але може покращити загальний механізм державного фінансування, однак в чинній редакції він містить частину недопрацьованих норм, які не мають реальних механізмів реалізації або видаються непотрібними. 

В цілому, законопроєкти №9419 та №9419-1 не надто суперечать один одному. Тому цікаво буде спостерігати за процесом їх розгляду, адже вони є альтернативними. Обидва законопроєкти мають досить перспективних ініціаторів – Кабмін для №9419 і першого заступника Голови ВРУ при підтримці декількох фракцій та груп для №9419-1. 

Отже, є досить непогана перспектива відновлення підзвітності політичних партій, особливо тих, які отримують державне фінансування. Контроль за тим, як вони ці кошти витрачають, може бути нарешті відновлено. 

При цьому важливо не допустити помилок, наявних у попередньому періоді. Зовсім нещодавно, 6 червня 2023 року, було випущено звіт Рахункової палати щодо аудиту державного фінансування партій у 2016-2019 роках, а це три з трьох з половиною років повноцінного контролю та звітування за партійними фінансами. Висновок цього звіту досить сумний: 

“Національним агентством з питань запобігання корупції не забезпечено ефективного управління, продуктивного, економного, результативного та законного використання коштів державного бюджету, виділених на керівництво та управління у сфері запобігання корупції та на фінансування статутної діяльності політичних партій“. 

Фінансування партій не має показників ефективності, через що Рахунковій палаті було складно оцінювати відповідні бюджетні програми. Тому ефективність використання 1,5 млрд гривень на фінансування партій не вдалося оцінити. Контроль за тим, як витрачалися кошти на фінансування партій, з боку НАЗК був ускладнений через недоліки законодавства, які НАЗК досі не виправило.

На жаль, ні законопроєкт №9419, ні №9419-1 не враховують частини рекомендацій Рахункової палати. Наприклад, не враховано рекомендацію щодо “визначення звітування місцевих організацій політичних партій за витрачанням коштів державного фінансування та зарахування коштів державного фінансування на окремі рахунки місцевих організацій для покращення контролю за цільовим використання цих коштів“.

Після відновлення підзвітності має початися системна робота з виправлення всіх цих недоліків. Якщо ж цього не зробити, суспільна довіра до механізму фінансування партій може зменшитися до рівня 2008 року, коли політичні сили вдало маніпулювали громадською думкою і відмінили фінансування та звітування партій. Як наслідок, вплив олігархічних груп не був усунутий, умови для чесної та прозорої партійної конкуренції не були створені, нові потужні політичні партії не зʼявилися. 

Скасування партійного фінансування та контролю зробило свій внесок у консервацію непрозорого політично-партійного життя кінця нульових. Породженням такої ситуації стали такі явища початку десятих років, як “Янукович-президент”, “депутати-тушки”, голосування за “диктаторські закони 16 січня”, узурпація влади тощо. Нова ітерація подібного розвитку подій може виявитися для України фатальною. Депутати Верховної Ради України не мають цього допустити.

На початку травня Верховна Рада ухвалила законопроєкт №6504, який мав би врегулювати статус службовців органів місцевого самоврядування (ОМС).

Це — новий важливий етап і для децентралізації, і для реформи публічної служби загалом. На нього дуже чекали на місцях. Та наразі законопроєкт лежить на підписі в офісі президента вже понад установлений Конституцією 15-денний термін. І навіть якби Володимир Зеленський підписав проголосований законопроєкт вчасно, нові правила служби в органах місцевого самоврядування почнуть діяти тільки після закінчення воєнного стану — це передбачено у законопроєкті. Що ж хотіли змінити цього разу і як це працюватиме — пропонуємо розібратися.

Службовець місцевого самоврядування виконує функції, пов’язані з роботою органів місцевого самоврядування та розвитком громади, одержує заробітну плату з місцевого бюджету та обирається на посаду шляхом проведення конкурсу. Ці функції встановлюються посадовими обов’язками і стосуються: підготовки документів ОМС, надання адміністративних послуг, управління майном громади, персоналом тощо. Фактично це особа, яка відповідає за певну галузь у органах місцевого самоврядування (наприклад, працює в департаменті соціальної політики міської ради).

На сьогодні питання статусу службовців ОМС регулюється ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 2001 року та іншими підзаконними актами, що стосуються проведення конкурсів на заміщення посад в ОМС, атестації посадових осіб тощо.

Але цієї законодавчої бази недостатньо. На нормативному рівні немає чітких критеріїв визначення понять, які стосуються служби в ОМС, — зокрема відсутнє визначення «службовець місцевого самоврядування», недостатньо обґрунтовано поняття «посада в органі місцевого самоврядування», правовий статус службовців місцевого самоврядування тощо.

Оплата праці, процедури конкурсного добору також нечітко прописані. Через це атестації посадових осіб проводилися формально й «для галочки». Нарахування премій, додаткових виплат, конкурсний добір відбувалися непрозоро, з урахуванням «особистої прихильності» керівника до окремих працівників, а не їхніх професійних компетенцій.

Відсутність чітких і прозорих правил служби в органах місцевого самоврядування породжувала хаос і непотизм на місцях, безвідповідальність посадовців і «кадровий голод». Це звучить особливо загрозливо з огляду на роль місцевого самоврядування в протистоянні ворогу зараз і в процесах відновлення громад у майбутньому. Аби ситуація не погіршилася, законодавці запропонували нову правову рамку.

Законопроєкт №6504 «Про службу в органах місцевого самоврядування» зареєстрували у Верховній Раді ще на початку 2022 року, але через повномасштабне вторгнення його розгляд трохи затягнувся.

Міжнародні партнери позитивно оцінили ініціативу впровадити справедливі норми служби в ОМС, адже це важливо для просування реформи децентралізації, професіоналізації ОМС та відповідає нормам Європейської хартії місцевого самоврядування (ст. 6).

Ухвалення №6504 вдосконалює такі процедури: умови служби та правовий статус службовців, особливості служби виборних посадових осіб місцевого самоврядування, умови оплати праці осіб патронатної служби в місцевому самоврядуванні.

Коли і якщо зміни стануть чинними, ми маємо отримати:

1. Чітке визначення в законодавстві статусу службовця ОМС.

Ця норма є позитивною з погляду сприйняття ролі людини, яка працює в ОМС. Адже у пересічного мешканця громади часто виникає питання: хто такий цей службовець? З іншого боку, уточнення категорії законодавцями дає сигнал для службовців ОМС щодо їхньої важливої ролі в розвитку громади. Служба в органах ОМС, як і державна служба, є елементом публічної служби, яка керується єдиними принципами.

2. Деполітизацію системи управління.

Зокрема службовець не матиме права демонструвати свої політичні погляди чи вчиняти якісь дії, що можуть засвідчувати його причетність або особливе ставлення до політичної партії. Окрім цього, буде заборонено бути депутатом ради, якщо особа працює в апараті цієї ради або її виконавчому органі.

Деполітизація служби в ОМС покращить її авторитет. Виконавчі органи рад виступатимуть органами, що вирішують питання місцевого значення та громади, а не політичної партії.

3. Додатковий правовий захист для службовців.

Службовець не може без обґрунтувань і власної згоди бути переведений на нижчі чи вищі посади, також не можуть змінюватися суттєві умови служби (це стосується посадових обов’язків, режиму роботи, належності до певної категорії тощо).

Ці зміни слугуватимуть додатковою мотивацією для службовців, адже умови їхньої роботи не визначатимуть окремі вищі посадові особи на користь більш наближених до них. Окрім цього, будь-які переваги, підвищення базуватимуться на професійних компетенціях службовців. І фактично саме службовці будуть відповідальними за своє професійне зростання в ОМС.

4. Оптимізацію процесів оплати праці.

Відповідні ради встановлюватимуть оплату праці службовців з урахуванням місцевих умов і можливостей місцевих бюджетів. Рішення щодо встановлення премій, додаткових виплат за більше навантаження з обґрунтуванням оприлюднюватимуть на офіційному сайті ради.

Для ОМС це стане додатковим стимулом оптимізувати систему служби й навчати працівників. Також прозорість процесів нарахування премій зупинить так звані особисті преміювання, коли вищі посадові особи нараховували премії у необґрунтовано високих розмірах. Жителі громад фактично зможуть побачити, на що саме витрачаються кошти громади. Встановлено мінімальний розмір оплати праці службовців. Водночас не встановлено максимального розміру, що може бути підставою для зловживань із боку ОМС, але, принаймні, цей ризик стане меншим. Тут є ще один важливий нюанс: на старті реформи публічної служби одним із основних її завдань було встановлення у структурі заробітної плати максимально високого окладу та мінімуму надбавок і премій. Однак цього не вдалося досягти на рівні держави й у випадку з ОМС, на жаль, теж.

5. Урегулювання питання професійного навчання та підвищення кваліфікації службовців.

Професійне навчання службовців місцевого самоврядування проводитиметься протягом проходження служби, а підвищення кваліфікації − не рідше, ніж раз на три роки. Впроваджується індивідуальна програма професійного розвитку службовця. Її складатиме безпосередньо службовець разом зі службою управління персоналом.

Ці норми мінімізуватимуть формалізм, який здебільшого спостерігався під час проведення атестацій, підвищення кваліфікації працівників.

6. Нову посаду — керівника служби в ОМС, який організовуватиме проведення конкурсів і загалом забезпечуватиме створення належних умов для служби.

Ця посада слугуватиме інструментом захисту для службовців, адже в разі порушення своїх прав або перешкоджання роботі службовець повідомлятиме про це керівника служби, який відповідно реагуватиме. Це також мінімізуватиме хаос у службі на рівні ОМС, оскільки всі процеси будуть сплановані від початку й до кінця (конкурсний добір, планування роботи, навчання, моніторинг результатів роботи тощо).

7. Урегулювання особливостей служби виборних посадових осіб, тобто тих, кого обирають на місцевих виборах або радою.

Положення законопроєкту чітко розмежовують посади службовців місцевого самоврядування та виборних посадових осіб.

Наприклад, після впровадження закону в дію голова громади як виборна посадова особа не зможе самостійно встановлювати собі премії, бо законопроєкт чітко визначає межі, що рішення стосовно преміювання ухвалюватиме рада й інформацію буде оприлюднено на вебсайті.

8. Нові особливості проходження патронатної служби.

Раніше в українському законодавстві не існувало деталізації патронатної служби. Нині це буде додатковим захистом і для службовців ОМС, адже раднику, консультанту, помічнику та керівнику патронатної служби буде заборонено давати доручення службовцям місцевого самоврядування.

Ухвалення законопроєкту №6504 — це довгоочікуваний і важливий крок. Але наразі це лише рамка правил, концепція, що втілюватиметься в неідеальних українських умовах.

Тепер доля реформи державної служби, а також децентралізації залежатиме і від громад — від їхнього бажання долати внутрішній хаос і налагоджувати процеси, продовжувати реформи та відмовлятися від старих звичок. Не в останню чергу матиме значення людський чинник — хто залишиться на місцях втілювати потрібні зміни після завершення воєнного стану й чи зможуть державна та місцева влада забезпечити ефективну роботу такої потрібної ланки публічної служби?

Текст підготовлений у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу.

Чинний закон “Про захист прав споживачів” було прийнято далекого 1991 року.

До сучасних реалій він слабко пристосований – інтернет-магазини стали реальністю не так давно, а високотехнологічні товари раніше не мали такого широкого вжитку.

Тож і досі давно вже буденні для нас речі є ніби в “сірій зоні” законодавства. Гарантійні зобовʼязання, інтернет-торгівля, маніпуляції в рекламі і багато чого іншого – ці речі або не існують для актуального закону, або прописані надто примітивно для захисту прав споживачів.

Разом із тим зобовʼязання, взяті Україною перед ЄС, включають у себе реформу цієї сфери.

Отже, задля вирішення цих конкретних задач та осучаснення законодавства два роки тому був зареєстрований законопроєкт №6134 “Про захист прав споживачів”.

Що він пропонує власне для споживачів?

Один з аспектів неактуальності сучасного закону – він не поширюється на інтернет, в якому все більше і більше людей замовляють товари та послуги. У зв’язку з цим, зокрема, вводяться поняття маркетплейс (майданчик електронної торгівлі) та прайс-агрегатор (електронний сервіс порівняння продукції).

Мета одна: підтягнути права споживачів і на інтернет-магазини.

Розширення прав споживачів на інформацію щодо продукції. І раніше виробники мусили вказувати на товарах місцезнаходження та контактні дані про підприємство, а також дані про сам продукт – та новим законопроєктом пропоновано розширити це правило і на онлайн-комерцію.

Тобто на маркетплейсах треба вказувати детальну інформацію про виробника. Місце реєстрації юридичної або фізичної особи та найменування мають бути опубліковані задля можливості Держспоживслужби ефективно розглядати скарги. Санкції за невиконання є жорсткими.

Держспоживслужба отримує право “звертатися до провайдера інтернет-послуг щодо обмеження доступу до веб-сайту”, іншими словами – заблоковувати сторінки недоброчесних підприємців.

Законопроєкт не дає однозначну відповідь, чи можуть маркетплейсами бути соцмережі. Саме на таких майданчиках поширюються великі об’єми продукції та послуг. Враховуючи все вищесказане, Держспоживслужба для здійснення контролю всіх інтернет-магазинів має значно збільшити штат та фінансування. Все-таки контроль настільки великих масивів даних – справа не з легких.

Однією з найважливіших змін є введення обов’язкових гарантійних строків на товари. Обов’язковими є: два роки на нові товари, зокрема на цифрові, один рік для вживаних товарів і 10 років на нерухомість.

Змінилися й умови гарантії: тепер із пред’явленням чека товар або мають відремонтувати в межах 14 днів, або ж видати аналогічний.

При цьому і на нову запчастину також починає діяти гарантія, і теж на два роки.Отже, після аналогічної поломки деталь можна замінити знову, лиш потрібно дотриматися строку в два роки з моменту попереднього ремонту.

Ці строки є мінімальними, але продавець може надавати додаткову комерційну гарантію, яка також має бути дотримана згідно із законом. І цікава деталь: якщо в рекламі пропоновані більш вигідні умови гарантії, ніж у договорі – гарантія мусить бути виконана саме за умов, прописаних у рекламі.

Споживач позбавляється права розірвати договір купівлі-продажу, якщо виявлений недолік “є незначним” та “може бути легко усунутий”.

Диявол криється в деталях: окремих стандартів “незначного” недоліку не прописано, що робить закон надто субʼєктивним по своїй суті. Так, незначність недоліку нібито має доводити саме продавець…

Але що це означає? Навіть Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) стверджувало у своєму висновку щодо законопроєкту: “Застосування оціночних понять у поєднанні з невизначеним механізмом доведення (…) позбавляє споживача права вимагати розірвання договору та створює додаткові корупційні ризики”.

Маніпуляції термінами “знижка” та “розпродаж” тепер є незаконними.

Для використання цих та схожих за суттю термінів необхідно виконати деякі умови, як-от: знижка може тривати лише обмежену кількість часу (товар не може бути зі “знижкою” на постійній основі), а ціна має бути меншою за найнижчу за останні 30 днів.

Схожі правила діють і для “розпродажів”, з тією лиш різницею, що має відбуватися саме розпродаж – зі збутом усієї продукції або її окремої групи.

Отже, “чорна п’ятниця” тепер не буде можливістю для продавців начепити наліпку “знижка” на всі товари без справжньої зміни ціни, а “розпродажі”, які тривають вічність, підуть у небуття.

Наразі кожен продавець мав би утримувати “обмінний фонд” товарів. Не за свого бажання – під час гарантійного ремонту продавець за законом змушений на вимогу покупця надати тому аналогічний товар.

Ця норма не є надто ефективною, оскільки утримування фонду та приміщення для нього є обтяжливим для підприємця, а велика частина покупців не є обізнаними щодо цієї норми – тож і гроші на фонд витрачаються даремно. Наразі норма про обмінний фонд є чинною, тож при наступному гарантійному ремонті зверніться за наданням аналогічного товару.

Новий же законопроєкт передбачає скасування обов’язкового обмінного фонду, скасовуючи неефективну норму.

За споживачами закріплюється право вільно обирати спосіб оплати, в тому числі банківською карткою. Тож тепер, за бажання покупця, підприємці мусять приймати банківську карту для оплати товарів та послуг, причому без права вимагати збільшену платню через використання такої форми оплати.

Усі ці зміни були запропоновані ще до першого читання, актуальні вони й зараз. Проте в подальшому історія із законопроєктом ускладнюється.

До другого читання комітет прийняв велику кількість поправок, які отримали багато критики з усіх сторін: від бізнес-спільноти, громадських організацій, партнерів та державних органів.

НАЗК, Європейська Бізнес Асоціація, Американська торговельна палата в Україні та інші організації виступили категорично проти нової редакції документа. Причому саме нові поправки стали причиною настільки різкої критики.

Основних змін було декілька: введення Спілки громадських об’єднань та Комісії з позасудового розв’язання спорів, призначення в кожній офісній та торговій будівлі особи, що відповідатиме за захист прав споживачів, та введення державного реєстру “Е-покупець”.На момент написання цієї статті історія набуває розвитку: 2 травня нова редакція документа була подана до другого читання, в якій були скасовані майже всі з вищезгаданих поправок. А наступного дня законопроєкт взагалі було виключено з порядку денного.

Тиск громадянського суспільства та конструктивна критика змусили законодавців переглянути законопроєкт та удосконалити його. Та є одне “але”. Одну з гучних поправок все ж залишили і в актуальній редакції, а саме – поправку про державний реєстр “Е-покупець”. У разі ухвалення законопроєкту це нововведення вплине в першу чергу на підприємців.

“Е-покупець” має містити інформацію про продавців, які реалізовують товар та послуги через інтернет. Протягом 10 днів після початку своєї діяльності підприємці зобов’язані надати реєстру широку інформацію про свою діяльність (місцеперебування юридичної особи або місце проживання особи-підприємця, контактний номер телефону, вебадресу, електронну пошту та інше).

Після реєстрації підприємець отримає статус “перевіреного продавця”, який розміщується в інтернет-магазині. Реєстр “Е-покупець” міститиме рейтинги підприємств, а також стане місцем подачі та розгляду скарг щодо порушення прав споживачів.

Загалом законопроєктом №6134 пропонується ввести реєстр всіх підприємств, які надають товари та послуги через інтернет. Якщо підприємець не надасть дані, Держспоживслужба має право заблоковувати як сторінки продавців, так і цілі маркетплейси, які їх розміщують.

Відповідно до поправки про реєстр “Е-покупець”, саме маркетплейси мають проконтролювати реєстрацію продавців в “Е-покупець”. Ба більше: саме маркетплейси мусять стежити за достовірністю наданої інформації і саме вони мусять блокувати продавців, які використовують позначку “перевірений продавець” недоброчесно.

А якщо ж і соцмережі будуть вважатися маркетплейсами – що ж, Держспоживслужба отримує значно більше обовʼязків та можливостей контролю над великою частиною інтернету.

Утім, зауважимо, що будь-які поправки ще можуть бути скасовані та змінені після діалогу між суспільством та владою, тож актуальну редакцію законопроєкту не варто вважати остаточною.

Новий закон пропонує багато нововведень: інтернет-торгівля виводиться із “сірої зони”, вводяться обовʼязкові гарантійні зобовʼязання, а маніпуляції в рекламі стануть не такими поширеними, загалом права споживачів значно розширюються у порівнянні з чинним застарілим законом.

Тут контроверсійні поправки були скасовані, а діалог між суспільством та законодавцями, сподіваємось, триватиме для створення найкращого варіанта закону.

Законопроєкт №6134 – важливий крок до наближення українських законів до законодавства ЄС, тож і поставитись до нього треба відповідально як суспільству, так і парламентарям.

Текст підготовлений у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу.

Чи стежить Україна за дотриманням конкурентної політики? Та чи сприяє добросовісній конкуренції?

У цій сфері працює Антимонопольний комітет України (АМКУ), проте його роботу часто критикують, а тому підходи потребують змін.

Серед основних проблем АМКУ, зазначених міжнародними експертами, є недостатність повноважень, відсутність достатнього фінансування, політична залежність – і все це за надзвичайної важливості цього органу для всієї української економіки.

Антимонопольний комітет закликали реформувати ще з часів президентства Віктора Ющенка, але саме зараз ця справа має перспективи дійти до кінця. Нині ця реформа набуває особливої актуальності, оскільки є однією з ключових вимог МВФ до української влади. 

А разом із тим реформа потрібна і для процесу наближення законодавства України до права ЄС.

Роками заяви про важливість глибоких реформ лунали, здається, звідусіль.

Зокрема, це питання підняла на поверхню Угода про асоціацію з ЄС та в подальшому кандидатство в Євросоюзі. У 2008 та 2016 роках Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) публікувала звіти щодо рекомендацій розвитку антимонопольного права в Україні, та донедавна суттєвих змін на горизонті не було.Сучасна ж фаза реформування почалася 2020 року, після укладання меморандуму з МВФ. Задля дотримання зобовʼязань меморандуму було зареєстровано законопроєкт №2730. Він так ніколи і не був проголосований, але все ж проторував стежину для майбутніх змін.

Рік по тому, під час чергового оновлення меморандуму з МВФ, Україна вкотре взяла на себе зобов’язання реформувати Антимонопольний комітет. Для цього було розроблено оновлений законопроєкт №5431, який ми пропонуємо дослідити.

Проєкт №5431 отримав змішані коментарі від експертного середовища.

Зокрема, Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) заявило, що “проєкт закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наведених рекомендацій“. Однак вже за три місяці після реєстрації, у липні 2021 року, законопроєкт №5431 був прийнятий за основу голосами “Слуги народу”, “Довіри” та “За майбутнє”.

У листопаді того ж року був отриманий транш від МВФ, і про цей законопроєкт тимчасово забули. Станом на лютий 2022 року законопроєкт отримав 1621 поправку, але 24.02.2022 порядок денний різко змінився.

Наступного разу до законопроєкту повернулися вже у листопаді 2022 року. Через велику кількість поправок його потрібно було або розглядати з багатогодинним обговоренням цих поправок, або через консенсус (коли більшість фракцій та груп погоджуються на прийняття законопроєкту), або через спецпроцедуру (коли розгляд правок значно скорочується).

Верховна Рада України намагається уникати довгого обговорення правок під час воєнного стану, особливо в розпал ракетного терору. Але, незважаючи на це, одностайності серед парламентарів виявлено не було. Аргументували опозиціонери це тим, що Антимонопольному комітету нададуть нові повноваження і він буде “кошмарити підприємства та шугати бізнес“.

Тож у Раді можна очікувати на палкі дебати щодо АМКУ та його майбутнього.

Та законопроєкт не сподобався не лише депутатам меншості.

Асоціація правників України зазначила, що “законопроєкт потребує суттєвого доопрацювання і не може бути прийнятий у такій редакції”.

24 березня 2023 року президент та премʼєр-міністр підписали та направили МВФ Лист про наміри та Меморандум про економічну та фінансову політику, в якому знову пообіцяли реформу АМКУ. Цього разу зобовʼязання вже були конкретнішими, зі встановленими термінами проведення реформ.

Українська сторона зобовʼязалася вже у вересні цього року прийняти зміни для зміцнення правової бази АМКУ, аби він міг ефективно реалізовувати свої можливості. А вже до кінця грудня було обіцяно внести до парламенту новий законопроєкт, який має забезпечити інституційну незалежність АМКУ та вдосконалити процедури призначення ключових посадових осіб.

Зважаючи на те, що Україні критично потрібні кошти, включно з коштами МВФ (на який неформально орієнтуються й інші західні донори українського бюджету), процес реформування АМКУ має реальні шанси зрушити з місця. Важливу роль у цьому може (не) зіграти законопроєкт №5431.

Отже, постає питання: як проєкт №5431 допоможе АМКУ “ефективно реалізувати свої можливості щодо сприяння ринковій конкуренції та боротьбі з монополістичними практиками“?

Законопроєкт запроваджує нові інструменти солідарної та субсидіарної відповідальності.

Наразі стягнення штрафу неможливе, якщо компанія була доведена до банкрутства або в разі недостатності майна. Тобто група компаній, до якої входить компанія-порушник, уникає штрафу шляхом банкрутства цієї компанії.

За новим законопроєктом, однак, якщо компанія-порушник входить до групи компаній, то недостача буде стягуватися з групи.

Ще одна новація – якщо правопорушення було здійснене декількома підприємствами з однієї групи або якщо вони можуть отримати від правопорушення вигоди, тоді штраф стає солідарним і сплатити його мають усі вищезазначені компанії.

Вдосконалюється процедура звільнення від відповідальності, або так зване Leniency.

Його суть полягає в тому, що учасник антиконкурентних узгоджених дій може з власної волі звернутися до АМКУ та почати співпрацю з органом, надаючи тому важливі докази та інформацію у справі. У відповідь учасник отримує повне звільнення від відповідальності, хоча і мусить компенсувати потерпілим завдану шкоду.

За чинним законодавством, лише перший заявник отримує звільнення, через що існує дуже великий ризик при зверненні до органу для інших – вони нічого не виграють при зверненні, а мінусів від цього предостатньо.

Законопроєкт №5431 пропонує розширення процедури і до наступних заявників, з поступовим зменшенням штрафу для кожного наступного.

Автори законопроєкту вважають це нововведення одним із найважливіших. Саме завдяки цьому інструменту можна досягнути позитивних результатів, як-от зменшення навантаження на АМКУ та більшу результативність при розслідуванні справ.Інструмент звільнення від відповідальності поширений у багатьох країнах, включно зі США та країнами-членами Євросоюзу. Отже, у разі схвалення закону АМКУ при розслідуванні не потрібно буде довго і важко збирати докази, адже з великою ймовірністю орган сам отримає все, що йому потрібно.

Також вводиться процедура врегулювання у справах, або ж Settlement.

Суть доволі проста: зменшення штрафу на 15% в обмін на визнання провини. Обвинувачена особа має подати відповідну заяву до оголошення попередніх висновків у справі.

Правом не можна скористатись, якщо протягом останніх п’яти років особа вже несла відповідальність за таке ж правопорушення.

Обвинувачений та АМКУ укладають угоду, в якій мусять бути декілька умов (визнання вини, надання доказів, припинення порушень та зменшення штрафу), але сторони можуть домовитися і про додаткові умови. Якщо в ході домовленостей згоди не відбулося – вже надані обвинуваченою стороною пояснення не можуть вважатися визнанням провини та бути доказами вчинення правопорушення.

Отже, обвинуваченому завжди є сенс спробувати скористатися таким правом. Така новація, як і можливість звільнення від відповідальності, зменшить навантаження на АМКУ та дасть змогу детальніше й ефективніше працювати в інших напрямках.

Одним із важливих аспектів посилення незалежності АМКУ є покращення умов праці.

Завдяки таким змінам АМКУ може залучати найкращих спеціалістів антимонопольної сфери, а збільшення посадового окладу нівелює велику частину корупційних ризиків.

Саме такі зміни і проводяться останніми роками: з 2020 до 2022 року середня зарплата співробітника АМКУ зросла більш ніж на 50% (з 15 000 до 23 000 гривень). Та справді ситуацію змінить проєкт №5431, за яким посадовий оклад спеціаліста зросте до 64 416 гривень.

Загалом останні роки мали дуже позитивну динаміку для всього АМКУ. Особливо контраст стає явним у порівнянні з роками минулими: як зазначав звіт ОЕСР у 2016 році, “АМКУ є однією з найгірше фінансованих державних установ в Україні. У середньому працівники за місяць заробляють менш ніж 200 доларів США. Кількість персоналу є недостатньою для виконання завдань АМКУ, обсяг яких постійно зростає“.

Варто відзначити: Міністерство фінансів не підтримало законопроєкт у першому читанні, адже його було подано з порушенням вимог щодо розрахунків впливу законопроєкту на держбюджет.

Тим більше, що до другого читання законопроєкт змінився, хоч і в несподіваний бік: посадові оклади збільшили вдвічі для майже всіх позицій, а для голови та державних уповноважених – і взагалі втричі. Джерела покриття таких витрат подано не було – а отже, не є зрозумілим, як витрати можна компенсувати.

Тому імплементація усіх цих положень буде можлива не раніше наступного року, коли буде складений новий бюджет.

Однією з рекомендацій ОЕСР було збільшення повноважень Антимонопольного комітету.

Законопроєкт №5431 пропонує саме це – АМКУ отримує більше можливостей в напрямку проведення перевірок та отримання конфіденційної інформації.

Автори законопроєкту вважають це позитивом, адже це дає більше можливостей протидіяти правопорушенням, але ці самі положення депутати меншості критикують як надмірні.

НАЗК в один голос із Головним юридичним управлінням також звертають увагу на невластивість таких повноважень: рішення суду є необхідним для порушення права на недоторканість житла або права на таємницю листування та телефонних розмов, проте АМКУ хочуть наділити правом на це не зважати.

Також новим законопроєктом запропоновано можливість для АМКУ самостійно вибирати справи для проваджень та виставляти пріоритети власної діяльності. Така зміна була неодноразово рекомендована міжнародними партнерами.

Водночас НАЗК вважає, що механізми, запропоновані законопроєктом, не мають чітких та прозорих правил, що може бути джерелом корупційних ризиків.

Відповідно до чинного закону про Антимонопольний комітет України, існує норма подвійного відшкодування збитків, які завдані постраждалим. Тобто зловмисник мусить повернути вдвічі більше від суми, заробленої недоброчесним шляхом.Така система є загальносвітовою нормою, а деякі країни (наприклад, США) практикують потрійне відшкодування.

У законопроєкті №5431 вводиться одинарне відшкодування, і ця зміна непрямим чином може негативно вплинути на ефективність усього законодавства.

Постраждалий, навіть у разі виграшу в суді, отримає назад лише свої збитки, а враховуючи витрати на представництво та судову тяганину – сенс подавати позов мало не зникає.

Виглядає так, що монополістам та зловмисникам розв’язують руки, адже потерпілим залишається все менше причин боротися за справедливість. Так, одинарне відшкодування шкоди практикується в ЄС, але там система є комплекснішою, з відшкодуванням постраждалому витрат на судове представництво та пеню.

Незалежність АМКУ залишається під питанням.

Наразі доля АМКУ мало не повністю – в руках президента, і законопроєкт №5431 цю ситуацію взагалі не змінює.

Хоча на потребу в забезпеченні інституційної незалежності звертали увагу ОЕСР і МВФ. Відповідно до Меморандуму Україна обіцяє до кінця року внести до Верховної ради другу частину реформи, яка має забезпечити незалежність АМКУ. Проте цей законопроєкт все ще може провалитися або на роки застрягнути в кабінетах парламенту.

Ще одна проблема – існуюча процедура призначення голови АМКУ не відповідає Конституції. Згідно з Основним законом, голову АМКУ призначає Рада за подання прем’єр-міністра. Проте за чинним законом “Про Антимонопольний комітет України” голову призначає та звільняє президент, і саме цьому закону слідує практика.

Саме це питання є основою справжньої незалежності комітету.

Законопроєкт №5431 пропонує лише посилення залежного органу, що може призвести до вибіркового застосування норм (винагородження друзів та покарання ворогів). Це ті проблеми, про які згадували експертні органи та чого боялися депутати меншості.

Реформа Антимонопольного комітету вже давно “на часі”. Перші рекомендації були надані 15 років тому, і лише зараз вони мають шанс бути втілені у реальність.

Недосконалість інструментів боротьби зі злочинністю, недостатні повноваження та недостатнє фінансування – усе це №5431 виправляє.

Законопроєкт надає АМКУ нові інструменти для більш ефективного протистояння монополіям: солідарна відповідальність, Leniency, Settlement мають допомогти накладати справедливі покарання, причому витрачаючи менше ресурсів. Вищі зарплати мають збільшити інституційну спроможність АМКУ.

Натомість не все так просто зі збільшенням повноважень – їх можна використати як для боротьби з монополіями, так і для менш достойних цілей. Одинарне відшкодування теж сприймається двояко.

Та, можливо, головним є те, чого в законопроєкті немає – забезпечення політичної незалежності АМКУ. А без неї навіть найкращі інструменти можуть використовуватися не у найкращий спосіб.

Наразі саме МВФ актуалізував необхідність прийняття законопроєкту №5431.

Та реформа антимонопольного законодавства важлива не лише у зв’язку з отриманням нового траншу – ефективна боротьба з монополіями потрібна українській економіці задля створення здорового ринкового середовища та зростання економіки.

Текст підготовано за фінансової підтримки Швеції.