Упродовж тривалого часу питання легалізації вогнепальної зброї в Україні не могло зрушити з мертвої точки. Купа обговорень і нуль реальних дій – так можна охарактеризувати ситуацію, яка існувала в парламенті понад 20 років.

Чергова хвиля палких дискусій спалахнула у 2021 році перед навислою загрозою повномасштабного вторгнення рф. Законопроєкт про право на цивільну вогнепальну зброю прийнято за основу 23 лютого 2022 року. Але далі справа не рухається досі.

Україна досі залишається чи не єдиною державою Європи, яка не має спеціального закону про зброю. Як право на володіння вогнепальною зброєю регулюється в інших країнах – писали у нашому матеріалі.

Що відбувається в українському законодавчому полі зараз і наскільки українська влада готова встановити чітке правове регулювання у питанні вогнепальної зброї для цивільних? Розповідаємо далі.

До початку повномасштабного вторгнення більшість українців не підтримувала вільне володіння зброєю. Про це свідчать опитування, які проводилися в різний час. Наприклад, за результатами опитування фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва, у 2015 році близько 70% громадян не підтримували лібералізацію обігу зброї, і лише 11% підтримували. Ця тенденція тривалий час практично не змінювалася: опитування 2021 року Research & Branding Group так само засвідчило, що 73% українців не вірили, що зброя допоможе підвищити їхню особисту безпеку.

Проте повномасштабне вторгнення змінило налаштування українців до зброї. У травні 2022 року Соціологічна група «Рейтинг» оприлюднила результати опитування, яке засвідчило, що під час війни кількість громадян, які підтримують надання цивільному населенню права на володіння вогнепальною зброєю, зросла вдвічі. Ініціативу легалізації зброї підтримують 58% учасників опитування, не підтримують 39%. Таким чином, вперше за історію дослідження цього питання кількість прихильників ідеї перевищила кількість противників (у 2018-2021 підтримували таку ідею близько чверті, не підтримували більше 70%).

Опитування, проведене у застосунку «Дія» у травні 2022 року щодо того, який варіант володіння зброєю українці вважають найбільш доречним, не є репрезентативним. Але натепер саме воно може стати основною мотивацією для Міністерства внутрішніх справ під час комунікації та адвокатування майбутнього врегулювання. Результати опитування засвідчили, що більше половини респондентів (58,75%) обрали можливість володіння і носіння пістолетів для особистого захисту, а 22% висловилися проти володіння ними.

Водночас слід підкреслити, що проведені під час війни опитування можуть мати низку обмежень, а після завершення активної фази можна стримано прогнозувати відкочування частини респондентів до думки, яку фіксували роками раніше.

Хоча чіткого правового регулювання щодо зброї в Україні немає, та власне зброя в українців є.

Дані Міністерства внутрішніх справ свідчать про те, що загальна кількість зареєстрованої зброї в Україні до повномасштабного вторгнення росії у 2022 році становила 1,2 млн одиниць. Водночас, за найбільш скромними оцінками, ідеться про понад мільйон одиниць незареєстрованої зброї.

Автори дослідження незаконних потоків зброї в Україні, що було проведено спеціально для Small Arms Survey в 2017 році, наводять цифру у 2-3 мільйони одиниць нелегальної зброї. У 2018 році у звіті ідеться вже про 4,4 млн одиниць зброї загалом, 3,6 млн з яких незареєстровані.

Україна займає перші позиції серед країн Європи у співвідношенні нелегальної зброї до легально зареєстрованої. Аналітики Small Arms Survey вказують цифру у 9,9 одиниць цивільної вогнепальної зброї на 100 осіб для 2018 року. Масштаб проблеми зріс суттєво, якщо поглянути на динаміку: у 2007 році цей показник становив 6,6 одиниць зброї на 100 осіб.

Крім того, враховуючи початок повномасштабної війни з росією, кількість зброї на руках українців лише збільшилась. Цьому сприяла низка факторів:

1. незадовго до війни і в перші дні російського вторгнення суттєво збільшився попит на придбання вогнепальної зброї;
2. лише публічно відрапортована видача зброї Міністерством внутрішніх справ та Міноборони для Територіальної оборони становила 25 тисяч одиниць;
3. за таких умов проконтролювати потоки зброї стало складніше, а тому не слід виключати потрапляння зброї на чорні ринки.

Попри те, що така значна кількість вогнепальної зброї перебуває в цивільному обігу, в Україні ця сфера досі не врегульовані жодним законом. А це напряму суперечить вимогам Конституції. Зокрема, стаття 92 Основного Закону чітко встановлює, що правовий режим власності має бути врегульований виключно законами України. Недотримання цієї норми може бути виправдано лише в умовах перехідного періоду, коли парламент працює над розробкою спеціального закону. Однак в Україні цей процес дуже затягся в часі, адже фактично це положення Конституції не виконується протягом більше ніж 25 років. Тож прийняття профільного закону має стати одним з пріоритетних напрямків реформування «збройного» законодавства.

Наразі право на володіння зброєю в Україні врегульоване лише на підзаконному рівні. Основним актом, який визначає умови придбання, зберігання, обліку, охорони, носіння, перевезення і використання зброї, впродовж тривалого часу залишається Наказ МВС України № 622 від 21 серпня 1998 року.

Разом з тим потреба удосконалити правове регулювання та зробити законодавство відповідним сучасним викликам постала ще з перших років незалежності, коли йшлось про ефективний контроль над значними обсягами зброї, які залишились після розпаду Радянського Союзу. Важливо, що ключові стейкхолдери сходяться на тому, що наявне законодавство є фрагментованим, містить неточності і не відповідає передовому європейському досвіду.

Неспроможність дійти компромісу була основною перешкодою, котра пояснює відсутність спеціального закону. Так, лише в період з 1998 до 2020 року в парламент подали 20 законопроєктів щодо питання зброї. Різні підходи та відмінність інтерпретації зумовлюють дискусію, котра активно триває в Україні останніми роками.

Лише проєкт закону № 5708 «Про право на цивільну вогнепальну зброю» від 25 червня 2021 року було прийнято за основу напередодні повномасштабного вторгнення. Відповідно до тексту пояснювальної записки, завданням законопроєкту є «посилення дотримання режиму законності в питаннях визначення правового режиму власності на зброю». Тож цей проєкт спрямований на врегулювання:

• визначення умов та порядку отримання документів про право власності на цивільну вогнепальну зброю;
• здійснення класифікації цивільної вогнепальної зброї;
• розробку порядку створення та ведення Єдиного державного реєстру цивільної вогнепальної зброї;
• врегулювання порядку отримання права на цивільну вогнепальну зброю та боєприпаси з урахуванням встановлених законом обмежень;
• визначення прав і обов’язків власників цивільної вогнепальної зброї;
• заборона цивільному населенню використовувати окремі види вогнепальної зброї тощо.

Проєкт закону передбачає, що держателем Єдиного державного реєстру цивільної зброї буде визначено Міністерство внутрішніх справ України, яке на сьогодні уже веде подібні обліки. Попри те, що альтернативний варіант (проєкт закону № 5708-1) пропонує, аби цей Реєстр перебував у віданні Міністерства юстиції, орган відмовився бути його держателем і запропонував залишити підпорядкування реєстру МВС України. Однак така норма законопроєкту і позиція Мін’юсту сприяють «монополізації» інструментів впливу в руках МВС. Тож щоб уникнути ризиків, варто розділити повноваження у сфері регулювання обігу зброї між різними державними органами.

Хоча законопроєкт № 5708 наразі має найбільше шансів бути прийнятим в цілому, він має й інші недоліки. Так, Головне науково-експертне управління та Комітет ВРУ з питань правоохоронної діяльності висловили низку зауважень щодо окремих положень проєкту:

• ГНЕУ відзначає, що законопроєкт не у повній мірі згоджується з приписами міжнародного права, а саме, з положеннями Протоколу проти незаконного виготовлення та обігу вогнепальної зброї, її складових частин і компонентів, а також боєприпасів до неї, який доповнює Конвенцію ООН від 31.05.2001, до якого Україна приєдналася у 2013 році. Тож термінологія законопроєкту, а також норми щодо врегулювання порядку маркування вогнепальної зброї та міжнародного співробітництва потребують доопрацювання.
• Комітет ВРУ також пропонує узгодити положення законопроєкту щодо принципів застосування цивільної вогнепальної зброї з приписами Директиви (ЄС) 2021/555 Європейського парламенту і Ради від 24 березня 2021 року про контроль за придбанням і володінням зброєю.
• ГНЕУ та Комітет спільно наголошують, що положення законопроєкту щодо класифікації зброї, дозвільних документів на зброю, встановлення вимог до власників цивільної вогнепальної, а також обґрунтування мотивів заборони для цивільного обігу гладкоствольної короткоствольної вогнепальної зброї потребують узгодження.

Однак у цілому прийняття законопроєкту № 5708 підтримується стейкхолдерами з огляду на нагальну потребу врегулювати особливий правовий режим обігу цивільної вогнепальної зброї та боєприпасів «для гарантій безпеки суспільства, прав і свобод громадян».

Окрім того, уже в умовах збройної агресії МВС розробило та затвердило Порядок видачі зброї цивільним особам, що беруть участь у відсічі російській агресії. Цей порядок стосується виключно тимчасової видачі зброї (на період воєнного стану) та використання її з чітко визначеною метою, якою є опір агресору.

Таким чином, після тривалих суспільних обговорень прийняття закону про обіг вогнепальної зброї в Україні є актуальною вимогою сьогодення. Українське правове поле досі не готове до повноцінного втілення цього положення, адже більшість норм чинного законодавства є застарілими. Тож ухвалення закону про зброю, з одного боку, забезпечить лібералізацію обігу цивільної вогнепальної зброї в Україні, а з іншого боку, посилить громадську безпеку через встановлення відповідальності за її незаконне використання. Разом з тим подальше врегулювання зброї в Україні повинно бути детально спланованим процесом, де є чіткі цілі політики, обрано конкретні інструменти, а заходи узгоджуються із іншими безпековими програмами.

Повномасштабне вторгнення російської федерації значно пожвавило дискусії щодо надання цивільним особам права на вільне володіння вогнепальною зброєю. Такі тенденції є цілком зрозумілими через необхідність самозахисту, яка особливо гостро постала під час війни. Водночас питання легалізації зброї є «вічною» темою для українського суспільства і обговорюється ще від проголошення незалежності. Однак до цього часу проблема залишається невирішеною. Незважаючи на обраний проєвропейський вектор розвитку, наразі Україна залишається чи не єдиною державою Європи, яка досі не має спеціального закону про зброю. Разом з тим уникнення правового регулювання створює потенційні загрози для зростання кількості нелегальної зброї серед населення. Як використання вогнепальної зброї регулюється в інших країнах і чи є єдино правильний підхід – давайте розбиратися.

Світова практика показує, що врегулювання обігу та володіння вогнепальною зброєю серед цивільного населення у різних державах залежить від історичних умов, культурних традицій та правової системи. Тож політика країн щодо зброї іноді діаметрально протилежна.

Загалом у міжнародній практиці співіснують дві ключові тенденції щодо встановлення контролю над використанням зброї цивільним населенням.

Перша з них тяжіє до посиленого законодавчого врегулювання умов володіння та використання зброї. Така національна політика є продовженням позиції ООН, висловленої на Конференції з проблеми незаконної торгівлі стрілецькою зброєю та легкими озброєннями 2001 року, коли країни-члени організації підписали обов’язковий до виконання план боротьби зі стрілецькою зброєю. Позиція ООН така: незаконне виробництво та обіг зброї, її надмірне накопичення і неконтрольоване поширення підриває безпеку і розвиток людства. Тому ООН закликала держави ефективно регулювати «цивільне» володіння та використання вогнепальної зброї, оскільки це допоможе стримувати її нелегальний обіг.

На національному рівні існування цієї тенденції пов’язано з такими факторами:

• багато урядів бачать зв’язок між збройним насильством і неконтрольованою або слабко контрольованою торгівлею та володінням стрілецькою зброєю;
• вогнепальна зброя, яка є у цивільних осіб, часто стає об’єктом незаконної торгівлі та неправомірного використання через крадіжки, недбале зберігання або нелегальний продаж.

У межах цього підходу відповідальність за всі порушення, вчинені приватними особами із застосуванням вогнепальної зброї, покладається на державу, оскільки вважається, що саме національна влада не змогла встановити розумне регулювання приватної власності на цивільну вогнепальну зброю, а також не здатна захистити населення від домашнього насильства та організованої злочинності.

Друга тенденція проявляється у спробі знайти розумний баланс між встановленням обмежень на володіння зброєю і правом на її законне використання цивільними особами. Основна ціль, яку ставлять перед собою держави, полягає у тому, щоб запобігти зловживанню зброєю та підвищити громадську безпеку. Однак у межах цього підходу також зустрічаються різні позиції щодо того, які обмеження слід застосовувати. Так, одні країни схильні встановлювати жорсткий контроль над використанням вогнепальної зброї, у той час як інші застосовують більш ліберальне законодавство. Разом з тим жодна держава у світі не дозволяє необмеженого володіння та використання зброї цивільними особами.

Тож для того, щоб з’ясуватиособливості підходів до врегулювання використання та обігу вогнепальної зброї серед цивільного населення, звернімося до практики окремих країн.

Прибічники  легалізації зброї часто апелюють до правової традиції Сполучених штатів Америки, де ще у 1791 році було прийнято другу поправку до Конституції та узаконено право громадян вільно зберігати та носити вогнепальну зброю. Водночас на момент запровадження цих конституційних змін у державі вже існувала певна культура поводження зі стрілецькою зброєю. Додатково загальнонаціональне право американців зберігати вдома зброю для самооборони було закріплено на рівні постанов Верховного суду США у 2008 та 2010 роках. Останнє резонансне рішення Верховного суду, прийняте  влітку 2022 року,  також поширило право на носіння зброї і за межі будинку.

Утім, право на зброю у США не є абсолютним – законодавством заборонено носити зброю окремим категоріям населення (наприклад, психічнохворим, особам, винним у домашньому насильстві з використанням зброї тощо). Крім того, у державі запроваджено низку обмежень щодо типів стрілецької зброї, яка може  використовуватися громадськістю, а також  заборонено носити зброю у певних місцях, як-от в урядових будівлях чи школах.

Однак питання вільного володіння зброєю у США все ще залишається дискусійним, оскільки США є лідером у показниках як за кількістю самогубств, так за кількістю злочинів, вчинених з використанням зброї. І ця тенденція має пряму кореляцію з легким доступом багатьох американців до вогнепальної озброєння.

У період із середини 1990-х до початку 2000-х років у державі була значна проблема із контрабандою вогнепальної зброї через воєнні конфлікти у регіоні. Однак з 2013 року, коли Хорватія стала повноправним членом Європейського Союзу, національна політика переорієнтувалася на значне зменшення обігу незаконної зброї. Зокрема, у 2007 році уряд Хорватії запровадив перманентне вилучення зброї. Ця тенденція знайшла продовження і на рівні Закону про зброю 2018 року.

У країні успішно застосовувалася «програма амністії», яка націлена на боротьбу з високими показниками незаконного володіння вогнепальною зброєю серед цивільного населення. Основна мета цієї програми –  переконати громадян здати будь-яку вогнепальну зброю, яка зберігається незаконно, повідомивши про це в поліцію. Досвід впровадження подібних програм існує також  в Естонії та Фінляндії.

Упродовж тривалого часу на території країни можна було знайти велику кількість нелегальної зброї, яка залишилася ще з часів Другої світової війни. Проте, за останніми оцінками, загальна кількість нелегальної вогнепальної зброї в Естонії невелика. Серед іншого, це пов’язано із прийняттям законів про володіння зброєю в 1991 і 2001 роках. Законодавство Естонії було чи не першим на пострадянському просторі, яке дозволило цивільним особам мати короткоствольну вогнепальну зброю для самозахисту. На відміну від більшості європейських країн, естонці також можуть мати напівавтоматичну зброю. Але повністю автоматичну зброю зарезервовано виключно для Кайтселійту, який фактично є естонським аналогом Територіальної оборони.

Тим не менше, у державі передбачено запобіжні заходи, які гарантують безпеку при поводжені цивільного населення зі зброєю, – встановлено вимоги до її зберігання, запроваджено суворі перевірки навичок, а також діє обов’язковий реєстр зброї.

Водночас після вступу до Європейського Союзу у 2004 році Естонія посилила деякі правила поводження зі зброєю на основі директив ЄС. Зокрема, це стосується положень Директиви щодо вогнепальної зброї, яка також кілька разів переглядалася Європейською Комісією з метою посилення боротьби з нелегальним обігом вогнепальної зброї. Така політика ґрунтувалась на  необхідності застосовувати більш скоординований та узгоджений підхід після терактів 2015 року. Загалом естонське законодавство можна охарактеризувати як доволі ліберальне щодо правил приватного володіння зброєю. Цей підхід контрастує з більшістю інших пострадянських країн, які залишаються доволі обмежувальними у питанні врегулювання зброї.

Право на володіння зброєю у цій державі було відновлено після розпаду СРСР. До того ж влітку 2021 року чеський парламент прийняв революційне рішення, яким схвалив поправку до Конституції, що дозволяє самозахист зі зброєю. Це конституційне положення доповнило Хартію основоположних прав і свобод Чехії нормою про те, що «право захищати своє життя або життя іншої людини, навіть за допомогою зброї, гарантується на умовах, встановлених законом».

Чинне «збройне» законодавство Чехії є досить ліберальним. Зокрема, у цій країні дозволено купувати зброю для самозахисту, а також передбачено можливість приховано носити заряджену зброю. Для цього необхідно отримати спеціальний дозвіл, який надається після проходження відповідної перевірки. Цей дозвіл діє лише протягом 10 років, а власник зброї зобов’язаний кожні 5 років проходити перевірку щодо його стану здоров’я і підтверджувати законність підстав для володіння. Крім того, на відміну від багатьох держав Європи, тут на рівні закону передбачено можливість зберігати вдома зброю у зарядженому стані у випадку, якщо власник має відповідну ліцензію.

Водночас сам факт права на наявність зброї для самозахисту не є тотожним необмеженій можливості її використання. У державі також діє ряд обмежень, а тому застосування зброї дозволяється лише у разі крайньої необхідності.

Законодавство Швейцарії ще з 1997 року дозволило громадянам носити зброю. Ця країна вважається однією з найбільш озброєних держав Європи та світу. Разом з тим у Швейцарії досить високий рівень культури поводження зі зброєю, оскільки володіння та використання вогнепальної зброї тісно пов’язане з традиціями державотворчості та захисту демократії. Відтак будь-яка особа має можливість відкрито носити зброю, якщо на це є відповідний дозвіл. Строк дії такого дозволу – 5 років. Водночас у випадку наявності у швейцарців бажання отримати дозвіл на приховане носіння, їм слід додатково пройти перевірку біографічних даних, інспекцію зброї в поліції, а також обґрунтувати мотиви такої необхідності.

У відповідь на прийняття Європейським Союзом директив щодо вогнепальної зброї владі Швейцарії довелося дещо посилити національне законодавство. Населення держави також підтримало цю ініціативу щодо впровадження жорсткіших «збройних» заборон на референдумі 2019 року. Проте в цілому швейцарська політика щодо зброї залишається достатньо ліберальною.

Таким чином, міжнародний досвід доводить, що єдиного підходу до вироблення політики щодо зброї у світі не існує. Водночас тенденції безапеляційно вказують на одне – належне правове регулювання є обов’язковим атрибутом ефективної реалізації державної стратегії у сфері легалізації вогнепальної зброї. Тож прийняття відповідного закону в Україні дозволило б значно зменшити випадки незаконного поводження зі зброєю та підвищити загальний рівень громадської безпеки. Та до розробки спеціального закону необхідно підходити виважено, щоб забезпечити максимальну якість правового регулювання й  уникнути потенційних ризиків.

Документ підготовлено у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада)  у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs). Цей Посібник — це спільна робота представників Лабораторії законодавчих ініціатив та команди Парламентського центру. Особлива подяка Ріку Стюарту, експерту з оцінки законодавчого впливу, за його внесок під час розробки цього Посібника. 

Посібник складається з чотирьох основних частин, які супроводжуються контекстуальним прологом та післямовою, а також відповідними додатками.

ПРОЛОГ — містить короткий огляд принципів найкращої практики Організації економічного співробітництва та розвитку (OECD) з розробки оцінки регуляторного впливу, що допомагають підтримувати надійну законотворчу систему.

ЧАСТИНА 1 — «Суть та значення оцінки законодавчого впливу» — містить опис інформації про поняття оцінки впливу в законодавчому і регуляторному процесах, значення оцінки впливу законопроєктів для законодавчого процесу, міжнародний досвід проведення оцінки впливу у законодавчому і регуляторному процесах.

ЧАСТИНА 2 — «Законодавчий процес, роль оцінки впливу» — містить короткий огляд норм законодавчого процесу в Канаді та Україні, сутність та роль супровідних документів і експертно-аналітичного супроводу законопроєктів структурними підрозділами Верховної Ради України.

ЧАСТИНА 3 — «Методологія оцінки законодавчого впливу» — містить опис канадських та українських практик розробки методології оцінки законодавчого впливу, що включає деталізацію етапів проведення оцінки та структурних елементів для її реалізації. З огляду на досвід проведення оцінки законодавчого впливу в Канаді та Україні, подані короткі міркування щодо забезпечення ефективності у процесі проведення оцінки.

ЧАСТИНА 4 — «Гендерно-орієнтований аналіз — GBA+» — читачі та читачки зможуть ознайомитися із сутністю та роллю гендерного аналізу як аналітичного процесу, що забезпечує оцінку впливу законопроєктів на різні групи чоловіків та жінок, хлопців та дівчат. 

ПІСЛЯМОВА — містить окреслені виклики, які стосуються законодавчої системи України, що допоможе підвищити рівень обізнаності про проблеми та наслідки, які вони мають для ефективного прийняття рішень.

ДОДАТКИ — у цьому розділі наведено більш детальну інформацію щодо методології оцінки законодавчого впливу (канадський та український контексти), список корисних посилань на джерела щодо оцінки впливу в законодавчому та регуляторному процесах, а також приклади оцінки законодавчого впливу, які проводили комітети ВРУ — Комітет з питань правоохоронної діяльності та Комітет з питань інтеграції України до Європейського Союзу.

Аналіз, який проводив Комітет з питань правоохоронної діяльності до ЗУ «Про право на цивільну вогнепальну зброю», розроблявся раніше, ніж оцінка законодавчого впливу, проведена Комітетом з питань інтеграції України в ЄС до ЗУ «Про внесення зміни до Кримінального процесуального кодексу України щодо удосконалення діяльності спільних слідчих груп». Тому застосована комітетами методологія оцінки відрізняється, адже протягом всього періоду підготовки документів з аналізу впливу комітети адаптовували і змінювали методологію відповідно до українського контексту з метою досягнення ефективних результатів.

Чому ж проблема більш чіткого і жорсткого врегулювання використання піротехніки назріла давно і потребує вирішення?

По-перше, у країні війна. Звукові та світлові ефекти від використання піротехніки шкідливі для психологічного здоров’я населення у воєнний час через схожість зі звуками вибухів. Ця проблема особливо актуальна з огляду на частоту авіаударів у країні та ймовірність ракетних обстрілів міст. Та і після війни важливо контролювати та обмежувати використання піротехніки, оскільки переважна більшість людей ще довго страждатиме від посттравматичного стресового розладу внаслідок обстрілів під час військових дій.

По-друге, необережне використання піротехнічних виробів шкідливе не тільки для людей, а і для тварин. Стрес, панічні атаки, зупинка серця і смерть – так можуть реагувати тварини на звуки піротехніки. Під час різдвяно-новорічних свят збільшується кількість випадків, коли домашні тварини тікають і губляться через стрес, викликаний активним використанням феєрверків. Дикі тварини теж перебувають у стресі та масово гинуть від таких розваг.

По-третє, в Україні наразі відсутній належний контроль за реалізацією та використанням суб’єктами господарювання та громадянами піротехнічних засобів. Будь-які покупці (в тому числі неповнолітні) протягом року, а особливо напередодні свят, на ринках та в магазинах (у тому числі в Інтернеті) можуть придбати неконтрольовані піротехнічні вироби. Також відкрито продається піротехніка, яка може бути небезпечною при необережному використанні.

Ппродаж та використання  піротехнічних засобів (феєрверків, бенгальських вогнів, петард тощо) регулюється Законом України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», а також постановою Кабінету Міністрів України від 03 серпня 2011 року № 839 «Про затвердження Технічного регламенту піротехнічних виробів».

Наприклад, з 2015 року подібна заборона діє у Львові, а з 2017 – у Полтаві. 3 червня цього року заборона на феєрверки діє і в Києві.

За порушення порядку виробництва, продажу, зберігання чи використання піротехніки передбачені санкційні механізми –  штраф від 595 до 1 700 гривень з конфіскацією піротехніки.

Також в Україні встановлені вікові обмеження щодо купівлі піротехнічних засобів в залежності від виду:

Феєрверки  

• класу 1 (загального використання, що мають дуже низький рівень небезпеки та шуму і можуть використовуватися у житлових будівлях);
• класу 2 (загального використання, що мають низький рівень небезпеки та шуму і не призначені для використання у житлових будівлях);
• класу 3 (загального використання, що мають середній рівень небезпеки і не призначені для використання у житлових будівлях);
• класу 4 (професійного використання, що мають високий рівень небезпеки);

Сценічні піротехнічні вироби: 

• класу Т1 (що мають низький рівень небезпеки);
• класу Т2 (що мають високий рівень небезпеки і призначені для використання виключно особами із спеціальною підготовкою);

Піротехнічні  вироби, зокрема ті, що призначені для транспортних засобів:

• класу Р1 (що мають низький рівень небезпеки);
• класу Р2 (що мають високий рівень небезпеки і призначені для використання виключно особами  із спеціальною підготовкою).

Отже, феєрверки заборонено продавати або передавати особам, які не досягли такого віку:

• класу 1 – 12 років;
• класу 2 – 16 років;
• класу 3 – 18 років;
• сценічні піротехнічні вироби класу Т1 та піротехнічні вироби класу Р1 – 18 років.

Міжнародний досвід показує, що питання контролю обігу та використання піротехнікою важливе та актуальне.

Вікові обмеження згідно з цими директивами схожі до тих, що зараз є в Україні: F1 від 12 років, F2 від 16, F3 від 18 та F4 лише для професіоналів.

Окремим державам-членам дозволено також забороняти продаж, володіння та використання споживачами інших категорій.

Наприклад, в Ірландії феєрверки категорії F2-F4 є незаконними і можуть використовуватися лише піротехніками для публічних демонстрацій, а покаранням за правопорушення, у найгіршому випадку, може бути штраф до 10 000 євро або 5 років позбавлення волі.

У Німеччині феєрверки F2можна продавати лише протягом останніх 3 днів року та використовувати 31 грудня і 1 січня особами старше 18 років, а порушення тягнуть за собою штраф до 50 000 євро. У Бельгії з 2017 року продаж феєрверків F3 і F4 непрофесіоналам є кримінальним злочином. У Швеції деякі види феєрверків потрібно запускати за допомогою «джойстиків управління», і кожен, хто купує та запалює ракети, повинен пройти спеціальний навчальний курс, організований муніципалітетом, щоб отримати дозвіл.

Проте, незважаючи на доволі жорсткі обмеження, проблема безвідповідального використання не зникає. На початку 2022 року у Європі від феєрверків загинули щонайменше три людини і десятки отримали поранення – попри заборону на їхнє використання.

Законопроєкт передбачає заборону по всій Україні використання будь-яких феєрверків і проведення будь-яких заходів з використанням піротехнічних виробів (окрім сценічних Т1 і Т2 та феєрверків класу F, оскільки вони мають дуже низький рівень небезпеки і шуму). Є також пропозиції дозволити продаж тільки феєрверків класу F1 (з 16 років) та Т1 (з 18 років), а вироби класу Т2 – продавати тільки тим, хто має спеціальну підготовку.

Беручи до уваги досвід країн ЄС, при розробці нового законопроєкту депутати фокусувалися на більш жорстких обмеженнях та санкційних механізмах в першу чергу щодо виробників та продавців піротехніки в Україні.

Наприклад, проєкт пропонує заборонити всі непогодженні з місцевою владою заходи з використанням феєрверків, а для тих, які отримали дозвіл, обмежити використання тільки класами F1 та F2, що мають найнижчий рівень небезпеки та шуму.

Також розробники проєкту пропонують заборонити продаж та передачу будь-яким способом феєрверків у довільному доступі та встановити конкретні види піротехніки, які можна продавати.

Минулого тижня Верховна Рада прийняла у другому читанні та в цілому Закон «Про державну реєстрацію геномної інформації людини». Закон визначає правові засади щодо оброблення та реєстрації геномної інформації людини та критерії обліку такої інформації в Україні. Але для чого він потрібен  та чому прийняти його вирішили саме зараз? 

Насправді, в умовах повномасштабної війни, врегулювання обліку геномної інформації людини є особливо актуальним, але Закон корисний і в умовах мирного часу. І на це є декілька причин:

Наприклад, відповідно до ст. 37 ЗУ «Про ратифікацію Конвенції Ради Європи про захист дітей від сексуальної експлуатації та сексуального насильства» для того, щоб запобігти скоєнню злочинів та забезпечити кримінальне переслідування, потрібно вживати заходів для накопичення та зберігання ідентифікаційних даних та ДНК осіб, яких засудили за скоєння правопорушень.

А стаття 6 Конвенції про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних говорить, що персональні дані не можуть піддаватися автоматизованій обробці, якщо внутрішнє законодавство не забезпечує відповідних гарантій. Це саме правило стосується і персональних даних людей, засуджених у кримінальному порядку.

Тепер же внутрішнє законодавство в Україні містить необхідні норми – і це добре. 

Наприклад, у США з 1994 року працює програма зі створення лабораторій комбінованої системи ДНК-індексу — CODIS. Ця система має три рівні: місцеві системи, системи штатів та національна система індексів. Також існують 3 індекси для зберігання профілів ДНК: індекс злочинців, арештованих та профілів, зібраних з місця злочину. Кожен штат має низку правил, що регулюють, які саме профілі можуть входити до бази даних штату. 

Станом на кінець 2021 року CODIS містив понад 14 мільйонів профілів злочинців та 4,5 мільйони профілів заарештованих. І використання цієї бази допомогло у більш ніж 500 000 розслідувань.

Станом на початок війни у 2014 році у ЗСУ не було ні профільних фахівців-пошуковців, ні спеціалізованого підрозділу, які б сприяли ідентифікації зниклих безвісти військових. Тому підрозділи ЗСУ зверталися по допомогу до організацій, які мали у цій галузі досвід, зокрема, Делегації Міжнародного Комітету Червоного Хреста в Україні, що вивело нас на міжнародний рівень у цьому питанні.

Наприкінці вересня 2015 року створили відділ пошукової роботи і паралельно працював проєкт «Евакуація-200», завданням якого були пошук та евакуація тіл військовослужбовців. А з 2016 року МВС почало закуповувати сучасне обладнання, яке дає змогу проводити комплексну генетичну експертизу. 

Проте для пошуку безвісти зниклого необхідно було дослідити зразки його близьких родичів (якщо вони є) або особисті речі. У випадку з родичами потрібно було отримати дозволи цих людей на оброблення їхніх персональних даних. І лише після цього можна було помістити їхні генетичні ознаки до бази даних ДНК для проведення пошуків на спорідненість. Та чимало загиблих військовослужбовців не мають близьких родичів (батьків, дітей), з огляду на що ідентифікувати їх практично неможливо. У світовій практиці щодо ідентифікації військовослужбовців відбувається процес, коли у них завчасно відбирають зразки, які зберігаються у спеціально відведеному місці — репозиторії. У разі відсутності обставин, необхідних для використання біологічного матеріалу, зразки знищують, не досліджуючи їх. 

Тепер і в Україні новим Законом передбачено процедуру обов’язкового відбору біологічного матеріалу під час воєнного стану у військовослужбовців, поліцейських, осіб рядового та начальницького складу служби цивільного захисту, а також членів добровольчих формувань територіальних громад. У мирний час відбір біологічного матеріалу у цієї категорії осіб здійснюватиметься за згодою особи. 

На грудень минулого року зафіксовано 51 504 осіб, яким повідомлено про підозру у вчиненні умисних тяжких чи особливо тяжких злочинів проти основ національної безпеки України, життя, здоров’я, волі, честі, гідності, статевої свободи та статевої недоторканості особи, власності, громадської безпеки, у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів або прекурсорів, проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку. За новим Законом, ці особи вже мали би бути в Електронному реєстрі геномної інформації людини. 

Отже, враховуючи ефективність міжнародних практик та виконання Україною міжнародних зобов’язань, прийняття цього Закону сприятиме як профілактиці злочинності, так і боротьбі зі злочинністю та ефективному виконанню правоохоронними органами їхніх функцій (розшуку безвісти зниклих осіб і ідентифікації невпізнаваних осіб). Як наслідок, вдосконалиться робота правоохоронних органів та полегшиться розслідування найбільш важких кримінальних справ, особливо у випадку, якщо особа вчинила злочин повторно.

Потреба в законі, який би регулював процес відбору та зберігання геномної  інформації, існувала в Україні не один рік. Утім, важливо розуміти, що, хоча Закон і пропонує важливе та потрібне рішення для зниження рівня злочинності і пошуку безвісти зниклих, є низка недоліків, які не були враховані у фінальній редакції проєкту Закону. 

Насамперед в експертному просторі правозахисників та громадських активістів точилися дискусії про те, чи спричинятиме такий Закон порушення прав та приватного життя осіб. Через це законопроєкт № 4265 перед ухваленням неодноразово доопрацьовувався. Наприклад, було зменшено термін зберігання геномної інформації та приведено норми у відповідність до  міжнародних стандартів та чинного законодавства про захист персональних даних. 

Крім того, у Законі зазначено, що Електронний реєстр є державною власністю, держателем якої є Міністерство внутрішніх справ України, а адміністратором – уповноважена Міністерством внутрішніх справ юридична особа, що належить до сфери його управління або перебуває у його підпорядкуванні.

Тому варто було б забезпечити гарантії прозорої та незалежної роботи зі збирання, зберігання і використання зразків ДНК. Наразі ніяк не враховані потенційні корупційні ризики та можливості для зловживання інформацією, зокрема щодо її передачі для інших цілей іншим органам. Зазначено, що порядок доступу до геномної інформації, зареєстрованої в Електронному реєстрі, та її використання визначається держателем Електронного реєстру.У Законі передбачено певний запобіжник: вказано, що контроль за додержанням прав людини і громадянина при державній реєстрації геномної інформації має здійснювати Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Однак Уповноважений не має безпосереднього впливу із відповідними санкціями на МВС. Тому такий нагляд мав би  бути покладений на окремий регуляторний орган у сфері захисту персональних даних, який би міг здійснювати системну перевірку і проводити консультації. Також як запобіжник додатково встановлено можливість оскаржувати у судовому порядку певні рішення чи дії установ, які задіяні у проведенні державної реєстрації геномної інформації, та їх посадових осіб.

Також бентежать деякі моменти, що не конкретизовані у законі. Насамперед, це стосується: 

• (не)можливості вилучення геномної інформації у зв’язку зі смертю особи для того, щоб мінімізувати ризики доступу до персональних даних родичів цієї особи;
• нечітко прописаних механізмів контролю за дотриманням законності у веденні Електронного реєстру;
• відсутності визначених вимог щодо доступу й обробки інформації іншими органами влади з метою невтручання до особистих даних особи всіх структур і зловживання цими даними.

Цю публікацію підготовано за фінансової підтримки Швеції.

На засіданні Верховної Ради 14 квітня депутати затвердили постанову «Про вчинення російською федерацією геноциду в Україні» та ухвалили закон «Про заборону пропаганди російського неонацистського тоталітарного режиму, акту агресії проти України з боку російської федерації як держави-терориста, символіки, яка використовується збройними та іншими воєнними формуваннями Російської Федерації у війні проти України». Ці акти можуть мати як символічне навантаження, так і політико-правове.

Поняття «геноцид» виникло і застосовувалося у звʼ’язку з масовим вбивством єврейського народу під час Другої світової війни. Воно застосовувалося і пізніше, а з останніх прикладів можна згадати події у Боснії чи Руанді, які відбувалися у 90-ті роки ХХ століття.

Це поняття використовувалося як задля символічного засудження масового вбивства людей, так і для реального покарання злочинців. Слободан Мілошевич, колишній президент Югославії та Сербії, був звинувачений у геноциді у рамках Міжнародного трибуналу щодо колишньої Югославії. Міжнародний трибунал щодо Руанди засудив Жан-Поля Акайесу (мера Таби), Жана Камбанду (колишнього премʼєра Руанди) та Теонесте Багосору (офіцера) за звинуваченнями у геноциді. За геноцид було засуджено й багатьох інших осіб, тобто звинувачення у геноциді і у наш час можуть мати правове застосування, а не лише символічне.

Україна у 2006 році визнала Голодомор 1932-1933 років геноцидом. Вона звернулася до багатьох країн з тим, щоб вони теж зробили цей крок. І близько двох десятків держав ухвалили відповідне рішення. Проте поза Україною це визнання мало лише символічне значення.

Наразі складно спрогнозувати, яке значення матиме визнання геноциду у 2022 році. Ймовірно, що країни, які визнали Голодомор геноцидом, визнають і геноцид 2022 року. Власне Естонія вже почала цей процес, і 21 квітня визнала дії РФ в Україні геноцидом. Це зробили і Латвія, Польща та Канада. До них можуть доєднатися держави, що постачають Україні зброю та відправили делегації до Бучі, а під впливом великих держав, як-от США, Велика Британія, Франція факт геноциду можуть почати визнавати менші держави Центральної Америки, Африки, Азії.

А от визнання росії державою-терористом може мати більш швидкі наслідки. З одного боку, це можна розглядати як тенденцію до гібридизації війни і винайдення якихось нових термінів. Можна згадати як війну на території Донецької та Луганської областей, що почалася у 2014 році називали «Антитерористичною операцією». росія 24 лютого не оголосила війну Україні і використовує конструкцію «специальная воєнная опєрация».

З іншого боку, статус «держава-терорист» може бути частиною міжнародної кампанії, яка спрямована на те, щоб росію визнали державою-спонсором тероризму чи внесли у чорний список Міжнародної групи з протидії відмиванню брудних грошей (FATF).

Якщо ж напрям визнання росії державою-терористом буде успішно реалізуватися, і багато інших держав та міжнародних організацій підтримають це, то в довшій перспективі є шанс закріплення поняття «держава-терорист» в міжнародному праві.

Наразі ж визнання як факту геноциду, так і визнання росії державою-терористом є радше символічними для України актами. Однак в перспективі цей символізм може перерости у конкретні правові конструкції на міжнародному рівні.

Цю публікацію підготовано за фінансової підтримки Швеції.

Потреба впровадження парламентської служби назріла вже давно, адже очевидним є той факт, що проходження державної служби в законодавчому органі суттєво відрізняється від проходження державної служби у виконавчих органах влади. Про це, зокрема, зазначає і ГНЕУ у своєму висновку на законопроєкт. Крім того, Рекомендації щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради передбачають можливість створення системи відокремленої парламентської державної служби (пункт 41). У «Доповіді та Дорожній карті щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» зазначається, що окрема парламентська державна служба забезпечує більший захист інституційної незалежності парламенту і дозволяє встановлювати спеціальні умови та оплату праці парламентським держслужбовцям.

Водночас законопроєкт піднімає низку питань, які потребують обговорення.

У своєму висновку ГНЕУ зазначає, що сферу дії відповідного Закону, у разі його прийняття, пропонується поширити як на державних службовців, так і на працівників патронатної служби та працівників, які виконують функції з обслуговування. Водночас аналіз положень законопроєкту свідчить, що визначені в ньому особливості правового регулювання парламентської служби та правового статусу парламентських службовців у своїй переважній більшості стосуються державних службовців. Така диспропорція пропонованого регулювання викликає сумніви, а питання необхідності поширення статусу парламентської служби на патронатну службу та працівників, які виконують функції з обслуговування, не є однозначним. З іншого боку, інститут парламентської служби, який би об’єднував усіх працівників Апарату з урахуванням диференціації, може сприяти єдності інституції.

Напевно найважливіше питання, яке слід поставити, – як законопроєкт бачить відносини між Апаратом та Верховною Радою, державними службовцями та народними депутатами, та чи гарантує обраний законодавцем підхід достатній рівень незалежності Апарату. У першу чергу від політичного впливу. Щодо правового статусу Апарату існує давня дискусія. Зокрема, окремі дослідники вважають, що Апарат має статус самостійного органу державної влади, аргументуючи це тим фактом, що існування цієї інституції встановлюється текстом Конституції. Водночас у Постанові Верховного Суду України від 26.04.2016 року було констатовано як «помилкове і безпідставне судження Вищого адміністративного суду України, що Апарат ВРУ є окремим органом державної влади та самостійним суб’єктом владних повноважень, оскільки це суперечить Конституції України та чинному законодавству, зокрема статті 7 Регламенту».

Утім навіть якщо Апарат і не є самостійним державним органом, все ж Апарат повинен мати високий ступінь незалежності для того, щоб ефективно виконувати свою роль у виконанні всіх функцій українського парламенту. Зважаючи на те, що депутатський корпус змінюється (при чому кожного скликання змінюється більше, ніж на половину), саме Апарат забезпечує «інституційну пам’ять» парламенту та сприяє передбачуваності законодавчого процесу.

Відтак функція Апарату не може розглядатися винятково як сервісна. Такий підхід для українського парламентаризму критичний з огляду на відсутність дійсно сталих демократичних інституцій, а також через відносно слабку роль уряду в законодавчому процесі. Парламентські апарати, які виконують винятково сервісну функцію, можливі в тих системах, де Уряд відіграє ключову роль у нормотворенні, тобто в тих випадках, коли більшість законопроєктів готуються і подаються Урядом.

В українській парламентській традиції переважна більшість законопроєктів (як зареєстрованих, так і ухвалених) – це ініціативи народних депутатів. Хоча така ситуація має значні загрози як для сталості і передбачуваності законодавчого процесу, так і для рівня якості та однотипності нормативно-правових актів, необхідність зміни парламентоцентричної моделі на урядоцентричну модель не стоїть на порядку денному.

Саме для виконання другої функції Апарат вимагає високого рівня незалежності від політичної волі правлячої більшості. Чинна структура Апарату дещо відтворює зазначену логіку: так, секретаріати комітетів розглядаються радше як сервісні підрозділи, які надають підтримку депутатам у виконанні їхніх функції, а структурні підрозділи типу ГНЕУ та ГЮУ є експертними підрозділами, які надають змістовний аналіз законопроєктів. Водночас секретаріати комітетів не мають розглядатися як квазі-патронатна служба, а відтак працівники секретаріатів повинні бути захищені від політичного впливу.

Законопроєкт не ставить перед собою мету переосмислення ролі Апарату у відносинах з Верховною Радою, водночас там містяться норми, які презервують статус-кво, та норми, які певним чином збільшують незалежність Апарату.

Керівник Апарату – це та особа, яка захищає працівників Апарату (по типу посади державного секретаря в міністерствах), а відтак питання захищеності Керівника – це питання захищеності усієї парламентської служби. Апарат Верховної Ради неодноразово стикався з проблемами через відсутність Керівника (Верховна Рада декілька років не могла обрати Керівника Апарату, що призводило до порушень процесів в Апараті, та й самої законодавчоїй процедури, передбаченої Регламентом).

Призначення Керівника є конституційним повноваженням Верховної Ради. Хоча Конституція і не забороняє удосконалити цей процес і зробити призначення керівника Апарату менш політично заангажованим. Однак законопроєкт майже повністю відтворює теперішню логіку призначення Керівника. Так, кандидатуру на посаду Керівника Апарату визначає і пропонує Верховній Раді України Голова Верховної Ради України, а висновок про відповідність кандидатури готує комітет, до предмета відання якого належать питання організації роботи Верховної Ради України. Для мінімізації політичного впливу доцільно розглянути можливість формування переліку кандидатур незалежною комісією, серед яких Верховна Рада здійснювала би свій вибір та таким чином реалізовувала би функцію призначення Керівника Апарату.

Відповідно до чинного Регламенту Керівник Апарату ВРУ відповідальний перед Верховною Радою і підзвітний їй. Водночас законопроєкт містить положення, яке визначає, що Керівник Апарату також «підконтрольний Голові Верховної Ради України в межах, встановлених Регламентом Верховної Ради України, цим Законом та Положенням про Апарат Верховної Ради України». Саме формулювання оприявнює інтенцію законодавця до зменшення незалежності Апарату.

До складу конкурсної комісії для призначення заступника Керівника входять особа, визначена Головою Верховної Ради України, особа, визначена Керівником Апарату, особа, визначена комітетом, до предмета відання якого належать питання державної служби, а також по одній особі, визначеній закладами вищої освіти, що здійснюють підготовку у сфері публічного управління та адміністрування, та громадськими об’єднаннями, організаціями відповідно до порядку, затвердженого Головою Верховної Ради України (разом не більше двох осіб). Станом на зараз важко сказати чи забезпечує такий склад конкурсної комісії достатню нейтральність у виборі кандидатури на посаду заступника Керівника.

Керівники секретаріатів відповідно до положень законопроєкту призначаються за результатом конкурсу або в межах процедури просування по службі. Такий спосіб призначення покращує становище керівника секретаріату. Однак законопроєкт містить спеціальне положення про звільнення керівника секретаріату, яке передбачає, що рішення про звільнення з посади керівника секретаріату комітету приймається Керівником Апарату за поданням відповідного комітету. Отже не дивлячись на особливу процедуру призначення, керівника секретаріату звільнити доволі легко, особливо якщо Керівник Апарату призначається Верховною Радою, а отже правлячою більшістю. Думка комітету, звісно, є важливою в цьому питанні, але не може бути обов’язковою для врахування.

Загалом, законопроєкт, створюючи парламентську службу, формує в ній наче ще один підвид парламентської служби: регулювання проходження парламентської служби в секретаріатах комітетів значно відрізняється від проходження парламентської служби в інших структурних підрозділах. Так, відчувається, що законодавець хоче зберегти вплив на секретаріати комітетів. У цьому сенсі секретаріати комітетів дуже незахищені, оскільки вони розміщені горизонтально та мають подвійне підпорядкування: окремому голові комітету та Керівнику Апарату одночасно.

Оскільки при запропонованій процедурі ризик призначення лояльного правлячій більшості Керівника високий, то доля секретаріатів фактично визначається політичною волею. Створення своєрідного «координаційного центру» секретаріатів комітетів, який би комунікував проблемні аспекти в роботі та виступав би своєрідним щитом для окремого секретаріату , міг би частково вирішити цю проблему.

Відповідно до законопроєкту усі парламентські державні службовці проходять щорічне оцінювання. Водночас непокоїть, що законопроєкт надає право Головам комітетів погоджувати у встановленому порядку результати оцінювання службової діяльності працівників секретаріатів комітетів. Це може здатися логічним, оскільки робота секретаріату має задовольняти сам комітет. Однак це створює умови для впливу на працівників, адже за результатами оцінювання передбачається виплата щорічною премії, розмір якої дорівнюється місячному посадовому окладу. Думка членів та голови комітетів має мати рекомендаційний характер, і використовуватися для покращення взаємодії між секретаріатом та комітетом, але не має напряму впливати на оцінювання окремого працівника.

Безсумнівним плюсом законопроєкту є закріплення поняття просування по службі. Зокрема, законопроєкт встановлює можливість призначення парламентських державних службовців на вищі посади без оголошення зовнішнього конкурсу.

Законопроєкт встановлює можливість залучення інших осіб для виконання окремих завдань в Апараті. Можливість залучення інших осіб існує і сьогодні, однак Апаратом вона реалізується рідко, а фактичне залучення сторонніх спеціалістів відбувається неформально через реалізацію грантових проєктів. Проєкт встановлює граничне число – 30 осіб, втім встановлення граничного числа на рівні закону видається нелогічним. Крім того, може існувати потреба в залученні більшої кількості спеціалістів на короткі строки. Тож доцільніше встановити граничне число спеціалістів (або граничну кількість годин) на рівні підзаконного акту, наприклад, на рівні Положення.

Законопроєкт передбачає адаптаційне навчання для працівників парламентської патронатної служби однак не передбачає аналогічного навчання для парламентських державних службовців.

Директор Аналітичного відділу Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський долучився до робочої групи зі створення законопроекту «Про місцевий референдум».

«Конституція України вимагає ухвалення закону про місцевий референдум. Уже 9 років громадяни України не можуть реалізувати конституційне право висловити свою думку через місцеві референдуми, оскільки з 2012 року проведення місцевих референдумів ніяк не врегульовано законодавчо. У суспільства та органів місцевого самоврядування є запит на цей інструмент громадської участі, адже вирішення деяких питань потребує проведення саме місцевих референдумів», – каже про важливість ухвалення законопроекту Олександр Заславський.

За словами директора Аналітичного відділу ЛЗІ, під час розробки законопроекту дуже важливо було забезпечити баланс, який би дозволив, з одного боку, гарантувати громадянам реалізацію їхнього законного права, а з іншого – мінімізувати ризики, з якими зіштовхнулася Україна в боротьбі за територіальну цілісність.

Наразі тривають громадські обговорення законопроекту. Олександр Заславський підкреслює, що такий підхід – дуже правильний. Адже цей важливий для українського суспільства законопроект має розроблятися у тісній співпраці представників влади та громадськості.

Що ж є ціллю та головним завданням законопроєкту №3822 «Про особливості реформування підприємств оборонно-промислового комплексу державної форми власності»?

Як зазначено у преамбулі, головна мета – визначити особливості правового, економічного та організаційного регулювання перетворення Державного концерну «Укроборонпром» в акціонерне товариство, державних унітарних підприємств, у тому числі казенних підприємств, що входять до складу «Укроборонпрому» – у господарські товариства, а також запровадження корпоративної моделі управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі (далі – ОПК).

Фактично, саме цей законопроект стане першим, але дуже важливим кроком у трансформації оборонної галузі, адже він забезпечить правовий фундамент для перетворення оборонних підприємств на державні акціонерні товариства. 

Проєкт регулює, як має проводитися реформування Концерну та його учасників у три етапи:

1. перший етап реформування передбачає підготовку учасників Концерну до реорганізації. 
2. другий етап реформування передбачає утворення господарських товариств двома альтернативними шляхами: перетворення учасника Концерну на господарське товариство в організаційно-правовій формі акціонерного товариства або товариства з обмеженою відповідальністю; або ж приєднання учасників Концерну до іншого учасника та одночасне перетворення такого учасника на господарське товариство за спеціальною процедурою.
3. третій етап реформування передбачає перетворення Концерну в акціонерне товариство, яке включатиме такі дії: 

• Кабінет Міністрів України має прийняти рішення про реорганізацію Концерну через його перетворення в акціонерне товариство та затвердження статуту; 
• на підставі рішення Кабінету Міністрів України – внесення до статутного капіталу акціонерного товариства пакетів акцій (часток) господарських товариств, утворених на другому етапі; 
• за погодження з Кабміном на підставі рішення акціонерного товариства пакети акцій господарських товариств, утворених на другому етапі, можуть бути внесені до статутного капіталу іншого господарського товариства, утвореного в результаті перетворення учасника Концерну, яке здійснюватиме функції акціонера та управлятиме корпоративними підприємствами.

ГНЕУ вважає, що законопроєкт потребує доопрацювання від термінології до концептуальних положень, які можуть призвести до негативних наслідків. Висновок складається з 12 пунктів, у яких вказується на створення спеціальних умов для Укроборонпрому та на надання безпідставних переваг підприємствам або посадовим особам Укроборонпрому, які не узгоджуються з чинним законодавством.

«Подібне розпорядження державною власністю створює можливості для фактичної приватизації державних підприємств ОПК та утворених на їх основі товариств поза межами Закону України «Про приватизацію державного та комунального майна», – стверджується, зокрема, у висновку.

Крім того, ГНЕУ рекомендує парламенту отримати експертний висновок від Кабміну.

20 січня 2021 року Комітет ВР з питань нацбезпеки, оборони та розвідки розглянув законопроєкт та рекомендував включити його до порядку денного сесії та прийняти за основу. Зазначається, що, згідно з проєктом закону, запроваджується сучасна модель корпоративного управління на підприємствах концерну, яка убезпечить їх від корупційних ризиків, конфлікту інтересів та прямого політичного впливу. Крім того, відбудеться оздоровлення підприємств Укроборонпрому на всіх рівнях: фінансовому, соціальному та виробничо-технологічному.

В останній день четвертої сесії Верховної Ради, 29 січня, парламент прийняв законопроект у першому читанні. Тепер проєкт закону очікує внесення правок від народних депутатів.

У самому ж  «Укроборонпромі» вважають, що законопроєкт може бути ухвалений до 30 квітня 2021 року, після чого, до кінця червня 2021 року, відбудеться ліквідація Концерну. На базі його 65 найперспективніших підприємств буде створено новий оборонний холдинг у формі акціонерного товариства. Крім того, будуть створені галузеві бізнес-одиниці (ГБО) у формі акціонерних товариств, об’єднані за напрямами: авіаремонтний, бронетехніки, радарних систем, морських систем, високоточного озброєння, боєприпасів і спецхімії.

26 січня Верховна Рада прийняла проект закону «Про всеукраїнський референдум» у другому читанні та в цілому. Лабораторія законодавчих ініціатив його проаналізувала і готова поділитися результатами.

Прийнятий проект закону має більше плюсів (або здобутків), ніж мінусів (або загроз), якщо зовсім коротко. Проект закону «Про всеукраїнський референдум», без будь-яких сумнівів, кращий за попередні, неконституційний і неконституційно прийнятий закон про загальнонаціональний референдум. А остаточна редакція, ухвалена у другому читанні, враховує частину зауважень і тому є кращою за редакцію першого читання. Згідно зі ст. 38 Конституції, громадянам України гарантується право брати участь у всеукраїнському референдумі. Без проведення референдуму, відповідно до Основного Закону, неможливі зміна території України та внесення змін до I, III та XIII розділів самої Конституції. Тобто необхідність прийняття закону про референдум обумовлена конституційними нормами. Однак не варто ідеалізувати прийнятий проект закону: він має певні недоопрацювання, і 27 сторінок зауважень Головного юридичного управління можуть слугувати цьому підтвердженням. 

Проект закону розроблявся і редагувався з залученням експертного середовища більше року, він частково враховує рекомендації БДІПЛ/ОБСЄ та Венеційської комісії, зауваження експертів до редакції першого читання, безумовно, має досить детальні та добре прописані процесуальні механізми. Відповідно – немало експертних організацій позитивно відгукуються про цей ухвалений варіант. І хоча проект закону «Про всеукраїнський референдум» має багато позитивного, є й деякі недоліки, на які варто звернути увагу, щоб розуміти ризики та обмеження, з якими ми можемо зіштовхнутися у процесі реалізації цього закону.

Проект закону «Про всеукраїнський референдум» дійсно містить низку запобіжників: наприклад, питання щодо смертної кари для депутатів та чиновників за корупцію чи про зменшення податків для простих українців не можна виносити на референдум. Але можна виносити інші популістські питання, наприклад – скасування пільг для депутатів, забезпечення безкоштовним житлом всіх громадян тощо. Це можуть бути й питання, що зазвичай розколюють Україну, класичний набір – чи є Бандера/Шухевич/Жуков/якийсь червоний комісар героєм України або чи варто надати статус державної мови російській тощо. Ці питання можуть бути питаннями загальнодержавного значення, і прийнятий проект закону про референдум не убезпечує від них. У деяких країнах є практика, коли органи влади можуть корегувати або принаймні мають якийсь вплив на формулювання питання. Цей нюанс рекомендувала внести до закону Венеційська комісія. Однак Україна пішла іншим шляхом: відповідно до ст. 30 прийнятої редакції закону, текст питання, що виноситься на референдум, не може бути змінений після його затвердження ініціативною групою.

Ймовірно, така норма була передбачена з метою убезпечення від зловживань владою, що могла нашкодити “хорошим” та “народним” ініціативам. Однак референдум буде радше інструментом організованих політичних груп, зважаючи на особливості процедури збору підписів, а ці політичні групи зможуть використовувати популістичні питання, які влада не матиме можливості відкоригувати. Не враховані в прийнятому проекті закону і рекомендації Венеційської комісії щодо єдності форми, змісту та рівня ієрархії питання референдуму.

Ухвалений варіант закону створює ряд запобіжників від маніпуляцій і можливих спроб зазіхання на демократичний режим. Однак варто пам’ятати, в якому контексті знаходиться Україна: ми маємо проблеми з верховенством права, перебуваємо в умовах фактичної війни, економічної кризи, а з часів втечі потенційного диктатора до Росії пройшло лише 7 років.

У цих умовах референдум, яким би досконалим не був закон, який врегульовує його проведення, може бути використаний задля посилення нестабільності, для встановлення спроб обмеження прав та свобод громадян і підриву демократичних інституцій.

Про небезпеку референдумів з точки зору протистояння виконавчої влади та парламенту зазначає у своїх рекомендаціях і Венеційська комісія.

Референдум часто називають народною ініціативою, голосом народу, а можливість скасування законів називають таким собі “правом на повстання”.

Потрібно пройти багато верифікаційних процедур, а також зібрати і подати чимало документів різного типу.

Ініціація національного референдуму дуже ресурсозатратна навіть виходячи з положень Конституції: треба зібрати 3 мільйони підписів не менш як в 2/3 областей і не менш як по 100 тисяч підписів в кожній області. Для приблизно половини областей 100 тисяч це близько 10% населення – тобто треба зібрати підписи кожної десятої людини, що проживає в області. Це треба зробити за 90 днів. При чому підписи, згідно з п. 6 ст. 32 проекту закону можуть збирати лише члени ініціативної групи і лише в паперовому вигляді, адже норми щодо подання заяви про підтримку ініціативи референдуму в електронному вигляді виключили під час розгляду проекту закону в пленарній залі, аргументуючи це можливою неконституційністю цих норм, їх суперечністю з іншими нормами цього закону та непрозорістю цього механізму.

Отже, в середньому в день треба збирати по 33 тисячі підписів на паперових носіях. 

Чи зможуть організувати такий процес народні добровольці та умільці? Дуже сумнівно, навіть якщо вірити у самоорганізуючу здібність українів. Це радше під силу високоорганізованим політичним групам, що мають фінансування, людські та часові ресурси. Незалежно від того, хто буде організовувати референдум – народні добровольці чи політичні групи – влада, за бажання, може зірвати цей процес, ЦВК може щось не зареєструвати, не прийняти якісь документи, знайти якісь порушення в складній процедурі ініціювання референдуму. Ще можна ввести надзвичайний стан в одній з областей (наприклад на Луганщині горять ліси або на Закарпатті – паводки), і зірвати процес референдуму принаймні на певний час. Це означає, що, якщо [антинародна/диктаторська] влада дійсно захоче не допустити проведення референдуму, то вона це зробить.

Тому не варто думати, ніби референдум зможе стати дійсно народною ініціативою або народ зможе використати референдум для вираження незадоволення щодо прийняття якогось закону. Якщо референдум і буде організований, то його будуть ініціювати спроможні політичні групи при відсутності категоричної незгоди влади (а враховуючи попередній досвід України це, найімовірніше, буде робити сам Президент).

Прийнятий проект закону встановлює, що електронне голосування буде можливе лише після набрання чинності закону щодо застосування інноваційних технологій з електронного (машинного) голосування. З ухваленого проекту закону про референдум незрозуміло, яким буде електронне голосування – це будуть спеціальні машини-термінали для голосування на дільницях, чи це буде голосування вдома з персонального комп’ютера через створений сайт, чи Міністерство цифрових технологій представить окремий додаток для цього. Якщо голосування буде дистанційне (з комп’ютера через сайт), то виникає дуже багато проблем з дотриманням принципів голосування, встановлених статтями 6-13 закону.

На референдумі має бути забезпечено загальне, рівне, пряме, вільне, добровільне, таємне, особисте та однократне голосування. А дистанційно складно буде прослідкувати, хто саме голосує, чи немає фактів тиску, підкупу, скільки разів одна людина може проголосувати тощо.

В Європі електронне голосування застосовується лише в поодиноких випадках. Про небезпеку електронного голосування з точки зору технічної надійності, прозорості, безпеки, таємності зазначала у своєму висновку і Венеційська комісія.

Така заборона є лише щодо проведення референдуму одночасно з черговими виборами різних видів. Тому хоча прихильники прийнятого проекту закону «Про всеукраїнський референдум»  заперечують можливість масового використання референдумів, не варто відкидати можливість використання цього інструменту недобросовісними ініціаторами для створення перешкод проведення інших референдумів та засмічення медійного простору. І якщо проведення одного референдуму, за оцінками членів робочої групи з розробки даного проекту закону, вартує 1-2 мільярда гривень, то проведення декількох референдумів за рік не несе нічого хорошого українському бюджету.

У прийнятому проекті закону встановлена заборона лише на ініціювання декількох референдумів з одного питання одночасно. Ця норма теж може бути використана недобросовісними ініціаторами: проведення референдуму з певного питання можна заблокувати, якщо першим зареєструвати  ініціативну групу в ЦВК. Неважливо, скільки підписів збере така фейкова ініціативна група, адже ті, хто хоче насправді провести референдум, змушені будуть чекати не менше 90 днів, щоб зареєструвати свою ініціативну групу.

У деяких країнах Європи скасування закону можливе невдовзі після його прийняття, ще до того, як він повноцінно влився в правове поле держави. Скасування будь-якого закону чи його положень може бути досить небезпечним, бо розбалансовує та залишає правові прогалини в системі законодавства.

Може виникнути правовий вакуум (ситуація, коли певні суспільні відносини не врегульовані нормами закону), який не вдасться заповнити. Це відбувається з багатьох причин. З одного боку, депутати можуть просто не розраховувати на успішність скасувального референдуму і, відповідно, не підготуватися до його наслідків (якщо згадати ставлення до референдуму з Брекзиту та відповідний рівень готовності депутатів на батьківщині парламентаризму, то з’являються обґрунтовані сумніви в прогностичних можливостях українських депутатів). З іншого боку, варто пам’ятати, що прийняття законів – це зазвичай складний компроміс багатьох політичних груп, і що важливіший закон, то складніше досягти такого компромісу. А на момент скасування закону такого компромісу може не бути, що і призведе до правового вакууму.

Скасування законів через референдуми викликає сумніви і з точки зору порушення конституційної компетенції Верховної Ради України, адже “єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України”, і саме до повноважень Верховної Ради належить прийняття законів, у тому числі і про скасування інших законів. Венеційська комісія рекомендувала надати якусь роль парламенту в процесі референдуму зі скасування законів: наприклад, надавати текст закону, що замінить текст скасованого закону у разі успішності референдуму. Проте цього не було зроблено.

Порушення конституційної компетенції Верховної Ради може бути причиною визнання закону про референдум неконституційним. 

Проблемною була й процедура прийняття проекту закону «Про всеукраїнський референдум», адже під час підготовки до розгляду та самого розгляду законопроекту у другому читанні парламентарі відійшли від деяких норм Регламенту Верховної Ради,  не застосувавши при цьому процедуру ad hoc, передбачену ст. 50 Регламенту. Це може вважатися порушенням Регламенту та підважити таким чином легітимність прийнятого проекту закону.

Неодноразово ідентифікована проблема Регламенту Верховної Ради, яка часто призводить до розбалансування тексту законопроектів у сесійній залі, вчергове себе проявила. Іронічно, але розбалансування внутрішньо узгодженого тексту закону через вилучення окремих його норм сталося і з прийнятим варіантом закону про референдум. Зокрема, редакція проекту закону, що була прийнята в першому читанні, у п. 2 ст. 4 містила наступне досить суперечливе положення:

“Рішення, прийняте на всеукраїнському референдумі, може бути змінене виключно шляхом всеукраїнського референдуму не раніше ніж через три роки з дня його прийняття”.

До другого читання комітет змінив це положення на інше:

“Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше були підтримані на всеукраїнському референдумі, може бути проведено не раніше як через три роки з дня оголошення результатів відповідного всеукраїнського референдуму”.

“Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше не були підтримані на всеукраїнському референдумі, може бути проведено не раніше як через один рік з дня оголошення результатів відповідного всеукраїнського референдуму”.

Однак вже під самий кінець розгляду правок, В. В’ятрович поставив на підтвердження ці правки. Голосування за підтвердження першої правки було провалене (не вистачило 9 голосів), друга все ж змогла набрати необхідну кількість голосів. Отже, п. 2 ст. 4 прийнятого закону тепер має бути в наступній редакції:

“Рішення, прийняте на всеукраїнському референдумі, може бути змінене виключно шляхом всеукраїнського референдуму не раніше ніж через три роки з дня його прийняття”.

Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше не були підтримані на всеукраїнському референдумі, може бути проведено не раніше як через один рік з дня оголошення результатів відповідного всеукраїнського референдуму”.

Цілком можливо, що пізніше до прийнятого в другому читанні та в цілому проекту закону «Про всеукраїнський референдум» внесуть зміни і виправлять цю помилку, але наразі це викликає ряд неоднозначних наслідків. По-перше, тепер перший абзац п. 2 ст. 4 суперечить другому абзацу п. 2 ст. 4 та п. 2 ст. 122, бо в одному місці йдеться про те, що будь-яке рішення не можна змінювати 3 роки, а в іншому – що не підтримане рішення може бути винесене на референдум вже через рік. По-друге, виходить, що закони/окремі їх положення, скасовані референдумом, будуть скасовані назавжди, адже рішення референдуму, відповідно до першого абзацу п. 2 ст. 4, може бути змінено виключно через референдум.

Зміною ж рішення про скасування закону є прийняття закону, а за законом «Про всеукраїнський референдум», закони на референдумі можна лише скасовувати, а не приймати. По-третє, зміною рішення про не скасування закону є – скасування закону.

Враховуючи, що змінювати рішення референдуму можна лише на референдумі, тоді закон, що одного разу не скасували, отримує додатковий «захист» – тепер його можна скасувати лише на референдумі.

І якщо те, чи є скасування законів втручанням в конституційну компетенцію Верховної Ради, може бути дискусійним питанням, то скасування законів назавжди та особливий захист законів більш явно виглядають, як таке втручання.

Справа в тому, що в редакції, прийнятій в першому читанні, громадські організації (ГО) могли формувати ці фонди за рахунок власних коштів. На відміну від політичних партій, громадські організації не мають обмежень на джерела та розміри внесків. Це означає, що вся вибудована конструкція з контролю за фінансуванням референдуму (що передбачає обмеження джерел фінансування та розмірів внеску від одного джерела) – руйнувалась. Адже умовний олігарх чи ворожа держава могли внести велику суму коштів на рахунок ГО (відповідно, ці кошти ставали власними коштами ГО), а ця ГО вже могла перерахувати ці кошти на рахунок свого фонду всеукраїнського референдуму, з якого має фінансуватися агітація. Багато експертів та навіть Венеційська звертали увагу на цю проблему. І у другому читанні з п. 3 ст. 72 прибрали можливість фінансувати свої фонди за власні кошти, однак у п. 7 ст. 72 все ще йдеться про таку можливість. Як буде застосовуватися ця норма на практиці – не до кінця зрозуміло, тому ризик непрозорого фінансування, що здійснюється великими траншами з сумнівних джерел через ГО, все ще залишається.

Підсумовуючи, референдум є інструментом, що може бути використаний як з хорошими, так і з поганими намірами. Не варто вважати, що за нинішнього дизайну референдум буде інструментом народної волі, його радше зможуть використовувати організовані політичні групи чи Президент.

Попри запобіжники, прийнятий проект закону містить і небезпеки – серед них електронне голосування (хоча в кінцевій редакції воно і стало мертовою нормою) та правовий вакуум на місці скасованих норм. Прийнятий проект закону «Про всеукраїнський референдум» має низку технічних недоліків, всі з яких не згадувалися в нашому аналізі, проте деякі з яких виглядають досить загрозливо – незмінні рішення референдуму та непрозоре фінансування через ГО. Ці недоліки можуть бути виправлені в майбутньому, тому залишається сподіватися на розсудливість українських законотворців.