Експертами Лабораторії законодавчих ініціатив підготовлені висновки щодо законопроектів, які перебувають на розгляді в Комітеті з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією: „Про правила професійної етики на публічній службі та запобігання конфлікту інтересів” (реєстр. № 4420-1 від 14.05.2009 р.), „Про заходи державного фінансового контролю публічної служби” (реєстр. № 4472 від 14.05.2009 р), „Про Національне бюро антикорупційних розслідувань України” (реєстр. № 5031 від 29.07.2009 р.).З експертними висновками можна ознайомитись тут:

Висновок щодо проекту Закону України „Про правила професійної етики на публічній службі та запобігання конфлікту інтересів” (№ 4420-1).

Висновок щодо проекту Закону України „Про заходи державного фінансового контролю публічної служби” (№ 4472).

Висновок щодо проекту Закону України „Про Національне бюро антикорупційних розслідувань України” (№ 5031).

Громадські організації Лабораторія законодавчих ініціатив та Інститут Політичної Освіти за підтримки Проекту “Сприяння організації виборів в Україні” 15 липня 2005 року провели у м. Херсон круглий стіл на тему: “Ключові проблеми нового Закону про місцеві вибори”.

Було обговорено такі основні питання:

• готовність політичних партій до проведення місцевих виборів за новим Законом
• особливості та проблеми проведення виборчої кампанії (формування виборчих списків, реєстрація кандидатів, ведення передвиборчої агітації) на місцевих виборах в нових умовах

Прискорений розгляд та прийняття Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних міських голів” негативно вплинув на зміст низки його положень. У зв’язку із цим виникла необхідність у всебічному аналізі законодавства про місцеві вибори та практики його застосування, винайденні оптимальних механізмів його удосконалення. Цей захід започаткує серію круглих столів, які відбудуться у різних регіонах України з метою обговорення найбільш актуальних проблем законодавства, що регламентує порядок проведення місцевих виборів. За наслідками дискусії організаторами будуть розроблені пропозиції щодо внесення змін до Закону про місцеві вибори, які у вересні цього року стануть предметом обговорення під час підсумкового круглого столу у м. Києві. Остаточні рекомендації будуть спрямовані на розгляд Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування. Найбільш ґрунтовні тези виступів учасників заходу будуть включені до журналу “Часопис ПАРЛАМЕНТ”.

В обговоренні запрошені взяли участь депутати місцевих рад, експерти з виборчих питань, представники політичних партій та громадських організацій, журналісти.

Громадська організація “Лабораторія законодавчих ініціатив” спільно з Коаліцією громадських організацій “Свобода вибору”, Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування та Інститутом виборчого права 29 березня 2004 року (понеділок) провели круглий стіл на тему: “Напрями забезпечення прозорості фінансування виборів в контексті нового закону про вибори Президента України”.

На обговорення виносились наступні питання:

• Формування та використання коштів виборчих фондів кандидатів у Президенти
• Проблеми здійснення контролю за  фінансуванням виборів Президента
• Відповідальність за порушення у сфері фінансування виборів Президента
• Політична реклама і рівний доступ кандидатів у Президенти до ЗМІ

Протягом лютого-березня було проведено чотири робочі групи під час яких було обговорено найбільш проблемні аспекти вищезазначених тем. Круглий стіл проводився з метою підведення підсумків попередніх заходів та напрацювання чітких висновків.

У заході взяли участь народні депутати України, представники Центральної виборчої комісії, представники провідних аналітичних центрів та ЗМІ.

Захід відбувся в приміщенні комітетів Верховної Ради України за адресою м. Київ, вул. Садова, 3, к. 412 з 14.00 до 16.00.

“Орієнтири виборців” – моніторинг реалізації передвиборчих обіцянок народних депутатів у законотворчому процесі (підсумки 4-ї сесії Верховної Ради  України IV скликання). – К.: Міленіум, 2004. – 106 с.

У цьому виданні містяться матеріали про основні результати реалізації пілотного проекту, який здійснювався Лабораторією законодавчих ініціатив протягом  четвертої сесії Верховної Ради України IV скликання (вересень 2003 – січень 2004). Зокрема, подається узагальнена інформація про сутність та методологію проекту, статистичні результати моніторингу виконання передвиборних програм парламентських партій та блоків. Крім того, у книзі розміщено аналітичні матеріали про результати 4 сесії Верховної Ради в розрізі основних напрямів державної політики. Книга супроводжується CD-додатком, на якому розміщено матеріали моніторингу.

Видання зорієнтовано на широкий загал читачів, які цікавляться діяльністю депутатів Верховної Ради України.

Авторський колектив: Асланян Габріель, Євгеньєва Анжела, Замніус Віталій, Ковриженко Денис, Котляр Дмитро, Панцир Сергій.

Проект та видання цього звіту здійснено за підтримки Міжнародного фонду “Відродження”, Проекту Інституту Сталих Спільнот “Мережа громадянської дії в Україні” (за підтримки Агенства США з міжнародного розвитку) та Програми MATRA KAP Посольства Королівства Нідерландів в Україні. Положення та оцінки, висловлені у цьому виданні, можуть не співпадати з точкою зору зазначених інституцій.

Основна ідея проекту “Орієнтири виборців” полягає у забезпеченні якомога ширшого кола виборців оперативно поновлюваним інформаційно-аналітичним ресурсом, який дозволив би їм об’єктивно оцінювати виконання даних їм передвиборчих обіцянок. Оскільки основною діяльністю народних депутатів є законотворення, то основна увага повинна зосереджуватись на моніторингу законодавчих ініціатив – законопроектів внесених на розгляд парламенту. Враховуючи значний об’єм комплексної інформації про законотворчу діяльність, основним інструментом поширення інформації було обрано Інтернет.

На інтернет-сторінці Лабораторії законодавчих ініціатив https://www.parlament.org.ua/ була розроблена рубрика “Орієнтири виборця”, в рамках якої здійснюється підтримка стрічки новин про основні парламентські події, наводяться коментарі політиків, аналіз законодавчих ініціатив, наводяться експертні оцінки основних парламентських рішень, висвітлюються позиції фракцій та народних депутатів України щодо ключових суспільних проблем.

Враховуючи недоступність Інтернету для більшості виборців, для інформування громадськості про діяльність їх обранців активно використовувалися можливості ЗМІ та громадських організацій.

Від початку, концепцією проекту передбачалося здійснювати аналіз законодавчої діяльності тільки відповідно до передвиборчих програм партій та блоків. Проте, таке обмеження не дозволяло забезпечити комплексність та повноту інформації про законотворчий процес. Тому до концепції були внесені корективи, а моніторинг поширено і на законопроекти депутатів, обраних по мажоритарних округах, а також урядові законопроекти.

Методологія моніторингу будується на наступних підходах. Для аналізу відповідності передвиборчим обіцянкам законодавчих ініціатив використовуються програми депутатів, обраних у одномандатних округах та програми партій та блоків. Аналіз охоплює як конкретні обіцянки (наприклад, прийняти певний закон, підвищити розмір пенсій до рівня прожиткового мінімуму) так і декларативні, які не передбачають досягнення конкретного результату (наприклад, покращення добробуту населення, підвищення якості безкоштовного медичного обслуговування). Оцінка останніх має певні особливості, адже обіцянка депутата, наприклад, щодо “забезпечення житлом молодих сімей” не вказує на конкретні строки та спосіб її виконання, а тому не може бути однозначно оцінена станом на 2006 рік як така, що виконана/невиконана. Тому законодавчі ініціативи такого народного депутата, спрямовані на вирішення житлової проблеми, можуть оцінюватись як такі, що частково відповідають програмній обіцянці. У випадку, якщо за результатами експертизи буде встановлено, що законопроект не покращує становище у певній сфері (наприклад, житлове забезпечення молодих сімей), може бути зроблено висновок про його невідповідність програмним обіцянкам.

Застосування висновку про часткову відповідність програмі допускається і в тому випадку, коли законопроект чітко відповідає одним положенням програми і суперечить іншим. Такий висновок робиться також у разі, якщо законопроект з об’єктивних причин не повною мірою вирішує проблему, на яку спрямовано проект. Наприклад, програмою передбачено підвищити рівень мінімальної зарплати до прожиткового мінімуму. Проте, зважаючи на можливості державного бюджету, автор законопроекту пропонує підвищити розмір зарплати тільки до 50% прожиткового мінімуму. Враховуючи те, що мова йде все-таки про підвищення не до зазначеного в програмі рівня, робиться висновок про часткову відповідність програмі. У такій ситуацій цей висновок є швидше індикатором, аніж вироком. До 2006 року депутат має можливість виконати цю обіцянку і тоді висновок за результатами аналізу всіх законопроектів, які стосуються мінімальної зарплати, буде позитивним.

Отже, конкретні за часом виконання (наприклад, у межах періоду депутатських повноважень), способом виконання (наприклад, фінансування з державного бюджету) та кінцевою метою (наприклад, збільшення фінансування медицини на 100%) передвиборчі обіцянки можуть оцінюватись як виконані/невиконані. Декларативні (неконкретні) обіцянки можуть оцінюватись як виконані частково/невиконані. Висновки обгрунтовуються витягами із відповідних передвиборчих програм.

У тому випадку, якщо народним депутатом подано законопроект, спрямований на вирішення проблеми, з приводу якої в передвиборчій програмі не давались обіцянки, зазначається, що “відповідне положення у програмі відсутнє”.

Проміжні підсумки підбиваються за результатами кожної сесії. Після перегляду та повторного аналізу всіх “сесійних” підсумків, готується загальний висновок по виконанню кожної передвиборчої програми. Перегляд підсумків передбачає врахування редакції у якій законопроект набрав чинності закону. Якщо протягом розгляду законопроекту були внесені зміни, які заперечують відповідність програмі, то кінцевий висновок може не співпадати із зробленим на початку моніторингу.

Варто застерегти, що забезпечити однозначну об’єктивність висновків досить важко,  враховуючи характер самих передвиборчих обіцянок. А тому, слід пам’ятати, що зазначені висновки є лише орієнтирами для виборця. Тому одним з ключових елементів цього інформаційного ресурсу є надання оригінальних текстів програм та законопроектів, на підставі яких виборець може робити свої власні висновки.

Запорукою заможного життя громадян передвиборна програма Блоку Віктора Ющенка “Наша Україна” визнає відповідальну, професійну та справедливу владу. Відповідно, моральність визначається як основний принцип політики.

Концепція програми побудована на ідеї необхідності продовжувати діяльність, започатковану урядом В.Ющенка. Головні ж завдання парламентської роботи Блоку поділяються на довгострокові стратегічні пріоритети та оперативні тактичні кроки.

Виокремлено 4 групи пріоритетів та стратегічних завдань. До першої відносяться забезпечення прозорості взаємин суспільства та влади шляхом запровадження механізму громадського контролю за використанням бюджетних коштів, механізму громадського обговорення державних рішень, продовження правоохоронної та судової реформ.

До другої групи пріоритетів віднесено спрямування економіки на добробут кожної людини шляхом забезпечення прозорості та зрозумілості податкової системи, спрощення дозвільної системи у сфері підприємництва, введення податку на майно, підвищення якості та зменшення вартості медичного обслуговування. Таким чином, засадами економічної політики, за програмою, мали б бути сприяння законній підприємницькій діяльності, забезпечення соціальної справедливості у відповідних відносинах, а також підвищення якості та доступності медичних послуг.

Третім пріоритетним завданням діяльності Блоку Віктора Ющенка визнано відновлення традицій розвитку особистості шляхом запровадження інноваційних форм навчання, залучення молоді до політики, сприяння підприємницькій активності молоді, спрощення оподаткування для національного книговидання. Отже, молодіжна та освітня політики “Нашої України” мають бути спрямовані на осучаснення освіти, заохочення та сприяння політичній та підприємницькій активності молоді.

Четвертим стратегічним напрямком діяльності Блоку Віктора Ющенка є міжнародна активність задля розбудови транскордонного співробітництва, набуття Україною членства у Світовій організації торгівлі, запровадження європейських екологічних стандартів та налагодження співпраці з українською діаспорою.

Програмою “Нашої України” також закріплено 10 першочергових кроків, які передбачають прихід до влади професійних чиновників, повернення знецінених заощаджень громадян, підвищення зарплат та пенсій, створення системи адресної соціальної допомоги, захист материнства та дитинства, легалізацію міжнародними договорами української трудової еміграції, ефективне кредитування аграрного сектору, викорінення хабарництва, забезпечення прозорості бюджетного процесу, профілактики насильства та наркоманії серед молоді.

Характерною особливістю програми Блоку є те, що вона, фактично, не містить положень, які б можна було однозначно оцінити на предмет їхнього дотримання чи, навпаки, порушення. Вона рясніє оціночними поняттями на зразок “ефективний”, “дієвий”, “послідовний”, “передбачуваний”, “справедливий” тощо, а також неконкретними гаслами, як-то: “підвищимо”, “активізуємо”, “розширимо” та ін. Програма “Нашої України” є, скоріше, програмою цілей – вона, фактично, не визначає заходи та кроки, необхідні для їх досягнення.

У змістовному плані необхідно відзначити, що програма Блоку:

• не пропонує власного бачення напрямку державотворення (розбудови системи влади);
• обходить мовчанкою питання розвитку пріоритетних галузей економіки (якщо, звичайно, не рахувати книговидання);
• торкається соціальних питань на найбільш узагальненому та декларативному рівні.

За період моніторингу було проаналізовано на відповідність програмі блоку “Наша Україна” 106 законопроектів. З них 41 був внесений тільки депутатами, обраними за списком блоку і 65 – спільно з депутатами, обраними в мажоритарних округах та за іншими списками.

Із загального числа 45 законопроектів відповідають програмі, 8 – відповідають частково, 5 – не відповідають і 46 – не стосуються положень програми.

Програма КПУ вирізняється чіткою структурованістю, переходом від цілей і завдань до результатів діяльності комуністів у разі перемоги на виборах. Це, однак, не завадило вмістити у програму безліч демагогічних гасел (“Земля горітиме під ногами злочинців”, “Процвітання України в рівноправному союзі братерських народів суверенних держав” тощо) та популістських обіцянок (“Господарями життя стануть трудівники, а не злодії і кримінальні “авторитети”, “Створимо гідні умови жінці-берегині роду людського”, “Українські чорноземи родитимуть щедрі врожаї для всього народу, а не будуть засобом збагачення для шахраїв” тощо).

Характерним є ряд конкретних положень щодо планів законодавчої діяльності, більшість з яких, проте, є, очевидно, також мало реальними для виконання, але, одночасно, легко піддаються оцінці на предмет свого виконання:

• скасувати Земельний кодекс у незаконно прийнятій редакції;
• встановлення державної монополії на виробництво, обіг і реалізацію лікеро-горілчаних і тютюнових виробів, на зовнішню торгівлю, експлуатацію енергетичних мереж, рейкового, трубопровідного, морського й авіаційного транспорту;
• скасування податку на додану вартість, введення єдиного податку на обсяги реалізації товарів і послуг;
• надання російській мові статусу другої державної;
• у 2003 році встановити мінімальну зарплату і пенсію не нижче прожиткового мінімуму;
• протягом п`яти років повернути громадянам проіндексовані трудові заощадження;
• забезпечити фінансування науки і освіти на рівні, передбаченому законами;
• перетворити Україну на парламентсько-президентську республіку.

Із 17 поставлених перед комуністами перед собою завдань 8 стосуються економічної політики, 4 соціальної, по 2 – зовнішня політика та забезпечення правопорядку. Але, одночасно, майже всі прогнозовані результати діяльності КПУ у разі перемоги на виборах стосуються вирішення проблем соціального характеру.

Протягом періоду моніторингу було проаналізовано на відповідність програмі КПУ 69 законопроектів. З них 21 проект внесено тільки депутатами за списком КПУ і 48 – спільно з депутатами, обраними в мажоритарних округах та за іншими списками.

Із загального числа 26 проектів відповідають програмі, 12 відповідають частково, 8 – не відповідають і 23 – не стосуються положень програми.

Ряд положень передвиборної програми виборчого блоку політичних партій „За Єдину Україну” носить суто декларативний характер і не дозволяє визначити загальну спрямованість діяльності представників блоку в парламенті на реалізацію відповідних положень. До таких положень програми слід віднести, зокрема, зобов’язання зміцнити дієздатність держави, відродити українські сімейні цінності, створити ефективну систему соціального і пенсійного забезпечення, медичного обслуговування, дати реальну перспективу молодому поколінню, забезпечити взаємодію держави, політичних партій, громадянського суспільства, здійснити модернізацію сфери науки та освіти, провести оновлення управлінських кадрів, налагоджувати постійний діалог між владою і суспільством, прискорити адміністративну та судову реформу, гармонізувати інтереси центру та регіонів, активно протистояти екстремізму та нетерпимості, сприяти реалізації конституційних прав громадян.

Окремі положення програми дозволяють визначити загальні орієнтири діяльності представників блоку у Верховній Раді України. Ці положення також мають достатньо абстрактний характер. До них слід віднести, насамперед, зобов’язання блоку у сфері економіки – забезпечити стабільність національної грошової одиниці, підвищити реальні доходи населення у півтора рази, здійснити детінізацію економіки, підтримувати підприємництво, малий та середній бізнес, стимулювати розвиток внутрішнього ринку; у сфері екології – гарантувати екологічну безпеку країни, подолати наслідки Чорнобильської катастрофи, у сфері соціальної політики – захистити постраждалих від аварії на ЧАЕС, гарантувати соціальні права військовослужбовців, пенсіонерів та інвалідів, забезпечити повну продуктивну трудову зайнятість, збільшити на 1,5 млн. кількість робочих місць; у сфері зовнішньої політики – сприяти комплексній євроінтеграції України, зміцнювати зв’язки з країнами СНД, залучити Україну у міжнародну коаліцію боротьби з тероризмом; у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування – утворити парламентську більшість, яка нестиме відповідальність за результати економічного та соціального розвитку, запровадити громадський контроль за державним апаратом, сприяти розвитку муніципальних і регіональних форм демократії та самоврядування; у сфері аграрної політики – розбудувати інфраструктуру аграрного ринку, створити дієву систему правового захисту власності на землю та її власників, здійснювати державну підтримку фермерських, сімейних, малих та середніх сільськогосподарських підприємств.

Третя група положень передвиборної програми виборчого блоку „За Єдину Україну!” передбачає здійснення конкретних дій представниками блоку в парламенті. У сфері економіки до них слід віднести зобов’язання щорічно збільшувати ВВП на 6-7%, прийняти Податковий кодекс та знизити податковий тиск, у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування – створити другу палату парламенту – Палату Регіонів, запровадити нову систему міжбюджетних відносин за якої не менше 40% податків має залишатись у регіоні, у сфері аграрної політики – запровадити іпотечне кредитування.

На відповідність програмі виборчого блоку “За Єдину Україну!” було проаналізовано 58 законопроектів, внесених депутатами, яких було обрано за виборчим списком блоку. З них 13 були внесені тільки депутатами за списком і 45 спільно з депутатами, обраними в одномандатних округах та за іншими списками.

Із загального числа 25 законопроектів відповідають положенням програми блоку, 10 відповідають частково, 4 не відповідають і 19 не стосуються положень програми.

В цілому можна констатувати досить високий рівень конкретизації та структурованості програми БЮТ. Її  побудовано за принципом переліку головних конфліктів та протиріч, що склалися в різних сферах суспільного життя, та пропозицій щодо шляхів вирішення цих конфліктів.

На перше місце в програмі блоку поставлено сферу духовного життя. Серед інших положень, які стосуються вирішення проблем у цій сфері, пропонується об’єднати зусилля держави та релігійних конфесій у боротьбі проти наркоманії, СНІДу, дитячої безпритульності, проституції, злочинності та інших суспільних хвороб. Крім того, досить показовим є факт включення до переліку шляхів подолання проблем у сфері духовного життя “народження реальної свободи слова”.

У сфері політичного життя для вирішення відповідних проблем пропонується запровадити систему навчання ефективному державному менеджменту; законодавчо врегулювати процедуру імпічменту (відкликання) для всіх “недобросовісних виборних осіб”; визначити статус опозиції в Основному законі, надавши їй низку важливих контрольних повноважень за діяльністю влади. Крім того, пропонується частину існуючого “подоходного” податку громадянина спрямовувати безпосередньо на рахунок обраної ним партії (блоку) – щоправда, зі зменшенням загального обсягу податку.

Загальний комплекс заходів у виділеній окремим розділом правовій сфері головним чином пропонується вжити низку заходів з метою підвищення правової культури й освіти громадян поряд із спрощенням процедур та підвищенням ефективності судового захисту ними своїх прав. Серед інших заходів у правовій сфері пропонується істотно пом’якшити та диференціювати покарання за кримінально карані діяння.

Зважаючи на значний об’єм відповідних програмних положень та деталізацію пропонованих заходів, можна констатувати досить велику увагу Блоку Юлії Тимошенко до проблем в економічній галузі. Вирішення конфліктів у цій сфері розробники програми блоку вбачають у реалізації низки заходів, серед яких можна виділити перевірку законності приватизації та проведення інвентаризації державної власності; створення “відверто протекціоністських  умов” для національного капіталу на етапі його становлення; заборону податкових перевірок частіше, ніж раз у три роки; зниження економічними важелями кредитних ставок до 5-6% річних та ін. Суттєвим чинником програми БЮТ є пропозиція обмежити коло власників землі лише громадянами України, “які живуть і працюють на ній”. Крім того, пропонується виключити юридичних осіб з кола суб’єктів, що мають право власності на землі сільськогосподарського призначення.

В соціальній сфері серед низки заходів можна виділити такі порівняно конкретні положення, як збереження на існуючому рівні віку виходу на пенсію, забезпечення протягом чотирьох років повернення знецінених та “вкрадених” заощаджень. “Родзинкою” програми є положення щодо запровадження відшкодування матеріальних та моральних збитків депортованим (у тому числі з земель Холмщини, Підляшшя, Лемківщини, Надсяння).

Можна зробити висновок, що головний конфлікт у зовнішньополітичній сфері, на думку розробників програми БЮТ, полягає у невідповідності “низького” статусу України на міжнародній арені її потужним потенційним можливостям. Характерною особливістю цього розділу є відсутність конкретно визначених векторів зовнішньої політики України. Натомість проголошується здійснення вітчизняної зовнішньої політики з усіма державами, з якими України має спільні інтереси.

За період моніторингу проаналізовано 42 законопроекти на відповідність програмі БЮТ. З них 18 внесено тільки депутатами, які пройшли за списком блоку і 24 спільно з депутатами, які пройшли за іншими списками.

Із загальної кількості 16 законопроектів цілком відповідають програмі, 2 відповідають частково, 3 – не відповідають і 21 не стосуються положень програми.

Загальний висновок, який можна зробити після ознайомлення з програмою соціалістів: вона є максимально конкретизованою та лаконічною. Її побудовано за принципом формулювання максимально конкретних обіцянок, поєднаних зі встановленням заходів, необхідних для досягнення визначених цілей. Наприклад, за рахунок введення 1,5% податку на імпортні автомобілі, дорожчі 50 тис. грн. та маєтки, ціною більше 500 тис. грн., планується забезпечити підвищення зарплати педагогам до 350 грн. Державна допомога батькам становитиме не менше 200 грн. на дитину щомісяця. Такого характеру конкретні положення домінують у програмі.

Соціалісти виступають за зміну системи влади. Їх метою є підвищення ролі парламенту й самостійності уряду. Програмою передбачається прийняття закону про імпічмент (порядок відставки) президента, сприяння проведенню прямих виборів керівників областей і районів.

В питаннях підтримки села можна знайти як досить конкретні положення, так і відносно декларативні гасла, на кшталт “Україна торгуватиме хлібом, а не землею!”, які можна розуміти по-різному. Крім того, в цій галузі передбачається зберегти єдиний фіксований податок на землю, забезпечити доступні довгострокові кредити і гарантовані “вигідні” держзамовлення.

Для дрібних і середніх підприємців пропонується запровадити єдиний фіксований податок. Серед іншого, програма містить обіцянку ліквідувати “Рекет бандитів, побори податківців та інших хабарників “у законі”. Пропонується створити Державний банк розвитку для кредитування вітчизняного виробництва. Крім того, передбачається запровадження протекціоністських заходів для захисту власного виробника.

Однак, поряд із наявністю інших положень, безперечно, головну увагу в програмі приділено різним аспектам соціальної політики, що, власне, є закономірним для політичних сил лівого спрямування. Зокрема, можна виділити обіцянки:

• законодавчо встановити середню зарплату в розмірі не менше двох прожиткових мінімумів і змусити уряд виконувати цю норму;
• пенсії та інші соціальні виплати будуть не нижчими прожиткового мінімуму (342 грн.);
• старшому поколінню гарантувати збереження пільг, безоплатну медичну допомогу, моральний спокій і повагу суспільства.

За рахунок використання для потреб населення українського природного газу та “дешевої” електроенергії атомних електростанцій соціалісти обіцяють зменшити на 30% комунальні платежі та законодавчо обмежити їх до 12 відсотків доходу сім’ї.

Молодих чоловіків може зацікавити обіцянка скоротити строкову службу до 12 місяців.

Одним із важливих чинників передвиборчої програми є фактично повна відсутність будь-яких положень, які б характеризували зовнішньополітичні орієнтири партії, якщо не враховувати посилання на законопроект “Засади внутрішньої і зовнішньої політики”, розроблений соціалістами, як це зазначено в самій програмі.

За період моніторингу було проаналізовано 41 законопроект, внесений депутатами, які пройшли за списком СПУ. З них, 9 законопроектів було внесено тільки депутатами-соціалістами і 30 спільно з депутатами, які пройшли за списками інших партій та блоків.

Із загальної кількості законопроектів, 12 відповідають програмі, 5 відповідають частково, 1 – не відповідають і 23 не стосуються положень програми СПУ.

Передвиборна програма Соціал-демократичної партії України (об’єднаної) характеризується чіткою та логічною структурою. У ній відображено основні програмні пріоритети і завдання діяльності партії.

Державне будівництво та місцеве самоврядування

Серед ключових завдань передбачено: подолання правового нігілізму влади, становлення партійно-політичної системи, підвищення ролі партій, забезпечення контролю суспільства над владою, формування більшості у парламенті та політично відповідального уряду. У той же час питання, що пов’язані із діяльністю місцевого самоврядування, у програмі не висвітлено.

Правова політика

Цій сфері майже не приділено уваги у програмі, зазначено лише, що слід унеможливити трансформацію України у “тіньове суспільство”, життя якого регулюється поза правовим полем.

Економічна та галузева політика

Пріоритетами визначено створення ефективної та соціально орієнтованої економіки; стабілізацію економічного законодавства; забезпечення державою невідворотності виконання господарських договорів і суворого дотримання зобов’язань учасниками господарської діяльності; захист внутрішнього ринку та вітчизняного виробника з використанням усіх заходів, що узгоджуються з міжнародними правилами, включаючи помірний протекціонізм; сприяння розвитку малого і середнього бізнесу; створення систем стратегічного планування, що забезпечуватиме щоденну роботу держави над довгостроковими проблемами. Першочерговою стратегічною проблемою визнано подолання наслідків виснаження соціальної та виробничої інфраструктури. Підкреслено необхідність якнайшвидшого прийняття Податкового кодексу та пакета законів, що забезпечують повноцінну реалізацію положень Земельного кодексу.

Соціальна політика

У програма доволі значну увагу приділено питанням соціальної політики та духовно-культурному розвитку. Серед пріоритетів зазначено: стабільне забезпечення громадян роботою (шляхом створення нових робочих місць); можливістю безкоштовного якісного лікування; зменшення розриву у доходах між найбагатшою і найбіднішою частинами суспільства; спрощення та дебюрократизація механізмів надання соціальної допомоги; забезпечення молоді можливістю отримати сучасну освіту, оволодіти професією, мати власне житло; забезпечення державної опіки сім’ї, материнства й  дитинства; ліквідація жебрацтва та дитячої безпритульності. Досягнення цих завдань передбачає розроблення та прийняття ряду важливих законів та кодексів: нового Кодексу законів про працю та законодавства про профспілки; пакета законів, що гарантують реформування охорони здоров’я на основі удосконалення бюджетних механізмів фінансування у поєднанні з поступовим запровадженням соціального медичного страхування; запровадження у податкове і трудове законодавство норм, що забезпечують зменшення диференціації доходів.
У духовно-культурній сфері передбачено відродження традицій високої української культури, духовності й моралі; забезпечення та примноження інтелектуального потенціалу суспільства; гармонізація міжнаціональних та міжконфесійних відносин; розвиток національної, мовної, релігійної самобутності; повноцінний і вільний розвиток російської мови та культури.

Інформаційна політика

У програмі не висвітлена.

Національна безпека і оборона

У програмі не висвітлена.

Зовнішня політика

Передбачено зміцнення суверенітету держави і активну участь у міжнародному розподілі праці; входження України у світові та європейські міжнародні організації; розвиток зв’язків із Росією на умовах партнерства, рівноправності і взаємної вигоди; створення системи загальноєвропейської колективної безпеки за участю країн Західної, Центральної, Східної Європи та Росії.
Отже, слід підсумувати, що основний наголос у програмі зроблено на таких сферах як державне будівництво, економічна та соціальна політика. У той же час таким важливим питанням як правова та інформаційна політика належної уваги не приділено.

На відповідність програмі СДПУ(о) було проаналізовано 11 законопроектів, з яких 2 було подано тільки депутатами, обраними за списком партії і 9 – разом з депутатами, обраними за списками інших партій та блоків.

Із загального числа тільки один законопроект відповідає програмі, 2 – не відповідають і 8 не стосуються жодних положень програми. 

Протягом 4 сесії у Верховній Раді було зареєстровано 24 законопроекти у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування. З них, зокрема, 8 – проекти нових Законів („Про вибори Президента України” (№ 2047 від 8 вересня 2003 року), „Про вибори депутатів Автономної Республіки Крим” ( 2229-2 від 24 листопада 2003 року), „Про вибори народних депутатів України”, „Про гарантії виборчих прав громадян” (№ 3434 від 8 жовтня 2003 року) та 16 – проекти змін до чинних законів України. Всі проекти було внесено народними депутатами України.

На розгляді профільних парламентських комітетів знаходилась низка проектів у сфері державного будівництва та самоврядування, які було внесено суб’єктами права законодавчої ініціативи протягом трьох перших парламентських сесій. З них прийнято парламентом та підписано главою держави лише Закон „Про внесення змін до законів України „Про місцеве самоврядування в Україні” та „Про місцеві державні адміністрації” (щодо утворення спостережних комісій), „Про внесення змін до Закону України „Про статус депутатів місцевих рад”, а також Закон „Про внесення змін до деяких законів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій”.

Найбільш важливі закони, прийняття яких прямо передбачено Конституцією України, парламентом розглянуто не було. Серед них – проекти законів „Про Президента України”, „Про Кабінет Міністрів України” (з пропозиціями глави держави), „Про центральні органи виконавчої влади”, „Про місто-герой Севастополь”, „Про великий Державний Герб України” тощо.

Незважаючи на наближення виборів глави держави і обумовлену цим фактом необхідність удосконалення чинного Закону „Про вибори Президента України”, жоден з проектів, спрямованих на врегулювання цієї проблеми також не був розглянутий в сесійній залі.

Пасивність парламенту у сфері законодавчого врегулювання проблем державного будівництва обумовлена, на наш погляд, декількома чинниками.

По-перше, – періодичним блокуванням роботи парламенту частиною народних депутатів. До порядку денного пленарних засідань неодноразово включались законопроекти, підготовлені профільним парламентським комітетом (в окремих випадках – тричі), однак розглянути їх до закінчення сесії так і не вдалось.

По-друге, – позицією глави держави та частини народних депутатів, які поділяють його політичний курс. Як відомо, проект Закону „Про Кабінет Міністрів України” зазнав восьмиразового „ветування” Президентом; проекти Законів „Про всеукраїнський референдум”, „Про Президента України”, „Про центральні органи виконавчої влади” та низка інших також навряд чи могли сподіватися на підтримку пропрезидентських фракцій та глави держави. Крім того, у звязку з необхідністю врегулювання гострих економічних та соціальних проблем (прийняття Державного бюджету на 2004 рік, врегулювання кризової систуації на аграрному ринку тощо), розгляд і прийняття цих проектів було поставлено на другий план. З цієї ж причини парламентом не було розглянуто законопроекти, що стосувались місцевих виборів, виборів в Автономній Республіці Крим та удосконалення окремих положень чинного Закону „Про вибори народних депутатів України”.

По-третє, концептуальною дисусійністю окремих законопроектів. Так, жоден з трьох проектів Закону „Про місто герой-Севастополь” не був прийнятий у першому читанні через те, що закладена в них концепція не знайшла підтримки 226 народних депутатів. В результаті 2 проекти (реєстр. №№ 3187 та 3187-2) взагалі були зняті з розгляду, а на повторне перше читання направлено проект № 3187-1, яким передбачено запровадження передбаченої Конституцією системи місцевого самоврядування в м. Севастополі (тобто, – паралельне функціонування міського голови і голови міської державної адміністрації).

 Серед проектів, які розглядались на четвертій сесії у сфері державного будівництва, окремо доцільно виділити та проаналізувати лише три: попередньо схвалений проект Закону „Про внесенні змін до Конституції України” (№ 4105), відправлений на повторне перше читання проект Закону „Про місто-герой Севастополь” та, безумовно, проекти Законів „Про вибори народних депутатів України”, які стали причиною перманентних блокувань роботи парламенту представниками опозиційних фракцій у жовтні 2003 року.

Проект Закону „Про внесення змін до Конституції” був попередньо схвалений 24 грудня 2003 року. 3 лютого 2004, за результатами переговорів між фракціями більшості, комуністів та Соціалістичної партії України проект був повторно схвалений зі змінами до тексту, які передбачали виключення положень про обрання Президента парламентом та обрання суддів строком на 10 років. Участь у голосуванні не брали Фракції „Наша Україна” та Блоку Юлії Тимошенко.

Пропонованими змінами до Конституції України передбачено суттєве звуження повноважень глави держави та розширення повноважень парламенту. Передбачено, зокрема, що кандидатура на посаду Прем’єр-міністра України визначається парламентом, парламент затверджує склад уряду (пропозиції стосовно кандидатів на посади Міністрів оборони та закордонних справ вносяться Президент), за парламентом пропонується закріпити право звільнення з посад членів Кабінету Міністрів України; обмежується можливість багаторазового застосування Президентом права вето на закони. Поряд з цим проект передбачає посилення впливу уряду на формування і діяльність органів виконавчої влади в центрі та на місцях. До основних недоліків проекту слід віднести, насамперед, збереження за прокуратурою функцій загального нагляду, позбавлення участі судової гілки влади у формуванні Конституційного Суду України. До недоліків проекту можна віднести також положення, якими передбачено дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі його виходу або виключення з фракції або депутатської групи, утвореної на основі партії або блоку, за списком якої (якого) обрано депутата.

Ініціатори змін до Конституції не передбачили реформування системи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального поділу.

Необхідно передбачити, що у разі збереження існуючої системи виборів до парламенту проект, у випадку його прийняття, навряд чи досягне задекларованих його ініціаторами цілей. Парламент зможе ефективно використати надані йому широкі повноваження лише у разі більш чіткої партійної структуризації Верховної Ради України. Запропонована змінами до Конституції система влади запрацює лише у тому випадку, коли у 2006 році вибори народних депутатів України відбудуться за пропорційною виборчою системою.

Суперечки навколо питання про найбільш оптимальну для України виборчу систему точаться ледве не з моменту проголошення Україною незалежності. Після переходу від мажоритарної виборчої системи до змішаної, за якою половина депутатського корпусу обирається в одномандатних округах, а половина – за пропорціною системою у загальнодержавному окрузі, виникла ідея обрання всього складу парламенту на основі пропорційного представництва в ньому політичних партій і блоків. Перехід до пропорційних виборів дозволив би забезпечити чітку фракційну структуризацію парламенту та посилити його вплив на формування уряду. Цілком очевидно, що проти такої системи виступав Президент та депутати, обрані в мажоритарних округах. Перший не був зацікавлений у звуженні свого впливу на формування та діяльність Кабінету Міністрів, другі – у втраті шансів бути обраними до парламенту. Саме тому спроби окремих фракцій, утворених на партійній основі, “проштовхнути” пропорційний виборчий закон у парламенті минулого скликання закінчились лише удосконаленням технічних аспектів діючого на той час Закону “Про вибори народних депутатів України”.

Після проголошення главою держави 24 серпня 2002 року курсу на політичну реформу, питання про необхідність запровадження пропорційної системи виборів до Верховної Ради було підняте знову і знайшло відображення у проекті Закону “Про вибори народних депутатів України” (реєстр. № 3425, внесений народними депутатами Ю.Ключковським, В.Олуйком, Г.Пономаренком та М.Рудьковським). Згодом на розгляд парламенту два проекти виборчих законів було внесено і представниками фракцій парламентської більшості, – проекти № 3425-1 (внесений С.Гавришем, Г.Дашутіним, Ю.Звягільським, Ю.Іоффе), 3425-3 (внесений О.Задорожнім, Б.Губським, Л.Миримським, С.Осикою).

Проект № 3425-3 передбачав запровадження мажоритарної системи виборів, відповідно до якої виборці голосують за кандидатів, висунутих партіями (по 1 кандидату для кожного з 450 одномандатних округів), а обраним вважаться кандидат, який отримав відносну більшість голосів виборців в окрузі на свою підтримку. В умовах широкого використання так званого „адміністративного ресурсу” про відповідність результатіввиборів реальному волевиявленню виборців годі й говорити. Очевидним є також і те, що сформований за такою системою парламент буде політично неструктурованим, а депутати в ньому представлятимуть не народ України, а, насамперед, інтереси своїх виборців. Державна політика у цьому випадку зводитиметься до газифікації окремих сіл, будівництва шкіл та доріг, розташованих в округах найбільш „впливових” депутатів. Тому говорити про позитивні результати застосування такої системи не доводиться. Цілком очевидно, що вона не могла бути підтримана фракціями, сформованими на основі партій та блоків.

У проекті № 3425-1 пропонувалась більш складна система формування парламенту: партія або блок висуває 450 кандидатів у 450 округах, кількість мандатів отриманих партією визначається кількістю голосів виборців, відданих за її кандидатів в цілому по Україні. Манадати, отримані партією або блоком розподіляються між депутатами від неї пропорційно до кількості отриманих ними голосів на підтримку в округах. При цьому автори проекту передбачили, що перша партійна „п‘ятірка” отримує мандати незалежно від кількості голосів, відданих виборцями за її представників. Фактично, ця система за свою суттю залишалась мажоритарною – обраний до парламенту депутат був би прив’язаний не до партії, а до виборців, завдяки підтримці яких він потрапив до парламенту. Тому і наслідки її впровадження були б аналогічні тим, які б спричинило впровадження мажоритарної виборчої системи. Однак ця система має більше недоліків, ніж мажоритарна: вона уможливлює виникнення ситуації, коли окремі округи взагалі не будуть представлені у парламенті (навіть у разі підтримки кандидата 100% голосів виборців округу).

Під тиском опозиції парламент у жовтні 2003 декілька разів розглядав внесені законопроекти, однак жоден з них підтриманий не був. Найбільше голосів (209) на підтримку набрав законопроект № 3425

До порядку денного минулої сесії було включено проекти Закону „Про місто-герой Севастополь”, внесені на розгляд парламенту Кабінетом Міністрів України (№ 3187 від 4 березня 2003 року); народними депутатами України В.І. Вернидубовим та В.О. Заічко (№3187-1 від 21 березня 2003 року); Р.П.Безсмертним, І.О.Гринівим, М.Д.Катеринчуком, В.А.Ющенком (№ 3187-2 від 7 травня 2003 року); Л.І.Грачем (№ 3187-3 від 14 січня 2004 року). За результатами розгляду в першому читанні на повторне перше читання було відправлено проект № 3187-1, а інші проекти не здобули належної підтримки. Складність проходження законопроектів обумовлена тим, що у них втілено дві протилежні за змістом концепції. Розробники проектів № 3187 та 3187-2 фактично пропонують запровадити у місті модель виконавчої влади та самоврядування, яка насьогодні існує в областях. Така модель хоча і унеможливлює втручання органів самоврядування у сферу регулювання та інтересів центральної влади, не відповідає чинній Конституції. В той же час друга модель здійснення виконавчої влади і самоврядування у Севастополі, покладена в основу проектів № 3187-1 та 3187-3, відповідає Конституції та Європейській хартії місцевого самоврядування, але, не передбачаючи розмежування компетенції між виконавчим комітетом Севастопольської ради і Севастопольською міською державною адміністрацією, допускає виникнення проблеми „двовладдя” у місті.

Законотворча діяльність парламенту протягом четвертої сесії не торкнулась питань удосконалення організаційно-правової основи здійснення місцевого самоврядування, визначення статусу вищих (Президента України, Кабінету Міністрів України) та центральних органів виконавчої влади, порядку організації та проведення всеукраїнського і місцевих референдумів, зміни системи формування представницьких органів місцевого і регіонального самоврядування, удосконалення правової основи функціонування неприбуткових організацій. Хоча у парламенті було зареєстровано ряд проектів, спрямованих на врегулювання цих питань, жоден з них розглянутий не був.

Основним при характеристиці результатів четвертої сесії парламенту IV скликання у сфері бюджетної політики є прийняття закону про Державний бюджет України на 2004 рік. Важливими рисами бюджетного процесу-2004 стали стрімке проходження та вчасне прийняття відповідного проекту закону згідно з вимогами Бюджетного кодексу та домінуюча роль Кабінету Міністрів у процесі.

Так, проект Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” був внесений до Верховної Ради 10 вересня 2003 року, 23 жовтня прийнятий у першому читанні (на 3 дні пізніше за граничний термін, передбачений Бюджетним кодексом), а 27 листопада у другому читанні та в цілому (за БК – до 1 грудня).

У черговий раз під закладені в проекті державного бюджету на наступний рік фінансові показники коригувалось податкове законодавство. Усупереч положенням Бюджетного кодексу та Закону “Про систему оподаткування”, законом про Державний бюджет на 2004 рік було внесено цілий ряд змін до податкового законодавства, зокрема в частині зміни порядку адміністрування окремих податків та зупинення дії податкових пільг. При цьому слід відзначити, що чи не вперше була зроблена спроба дотриматись вимог базового податкового законодавства та не включати до закону про державний бюджет податкові новації. З цією метою було навіть подано відповідний проект Закону №4000-1 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” (внесений 20.10.2003 народним депутатом Г.Бондаренком з фракції “Регіони України”), що мав включити усі податкові нововведення, необхідні для збалансування бюджетних доходів та видатків.

Проте, задум Комітету ВР з питань фінансів та банківської діяльності реалізувати не вдалося і Закон про Державний бюджет на 2004 рік був ухвалений у звичній формі і рясніє змінами до податкового законодавства.

Цікавою є і доля згаданого проекту №4000-1, який у редакції від 21.10.2003 передбачав внесення змін до 18 законодавчих актів України, зокрема містив пропозиції щодо скасування цілого ряду податкових пільг. Уже 23 жовтня законопроект було прийнято в першому читанні, що обумовлювалось необхідністю узгодження термінів розгляду законопроекту з проходженням проекту державного бюджету. Проте, намагання включити до законопроекту №4000-1 величезну кількість норм зі змінами до податкової системи (навіть тих, що не були пов’язані із бюджетним законом) призвели до того, що у законопроекті про державний бюджет було збережено всі податкові новації, а сам проект №4000-1 не був підтриманий у другому читанні 27 листопада – у день остаточного схвалення Закону про Державний бюджет України на 2004 рік.

Після цього, законопроект №4000-1 перетворився з документу, що мав містити податкову складову основного фінансового плану на 2004 рік, на інструмент лобіювання. Одночасно, проект, підготовлений до повторного другого читання, увібрав у себе пропозиції народних депутатів, незадоволених змістом Закону про Державний бюджет. Так, редакція проекту №4000-1 від 23.12.2003 містила пропозиції щодо зміни вже до 31 законодавчого акту, окремі з яких просто викладались у новій редакції.

Цей податковий “монстр” фактично містить пропозиції щодо ревізії усього податкового законодавства України. Більше того, складно пояснити як законопроект з назвою “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” може містити положення щодо зміни самого Закону про державний бюджет. Пропоновані зміни не можна назвати системними та виваженими. Але на четвертій сесії парламенту IV скликання законопроект №4000-1 так і не був ухвалений, таке “досягнення” стало здобутком уже наступної сесії (проект був прийнятий в цілому 5 лютого 2004 року).

Для характеристики прийнятого в рекордні строки Закону про Державний бюджет на 2004 рік варто звернути увагу на величезну кількість законодавчих ініціатив про внесення змін до тільки-но прийнятого бюджетного закону. Ще до набрання чинності законом про Державний бюджет, тобто до 1 січня 2004 року, до Верховної Ради було подано 22 законопроекти про внесення змін до Закону “Про Державний бюджет України на 2004 рік”, а до закінчення сесії (15.01.2004) їх кількість зросла до 27. Показовим є те, що за весь 2003 рік у парламенті було зареєстровано лише 46 законопроектів про внесення змін закону про Державний бюджет на 2003 рік.

Усі зазначені законопроекти вносились народними депутатами, з яких багато хто при голосуванні за бюджетний закон 27.11.2003 підтримав урядовий проект. Це свідчить, зокрема, про значний тиск з боку уряду, що чинився на депутатів парламентської більшості, для яких прийняття закону про державний бюджет у запропонованій урядом редакції інколи означало завдання прямих збитків власному бізнесу. Наведена статистика та аналіз законопроектів про внесення змін також свідчить про якість прийнятого бюджетного закону та його збалансованість.

Характерним також є те, що більшість законопроектів про внесення змін стосуються повернення окремих пільг з оподаткування, дія яких була зупинена на 2004 рік законом про державний бюджет. По окремих питаннях (податкові пільги для книговидання, періодичних видань, продажу ліків, звільнення від ПДВ для сільськогосподарської продукції тощо) вносились ідентичні за своїм змістом законопроекти, але різними авторами (які мабуть сподівались на кумулятивний ефект від кількості законопроектів з однаковими пропозиціями). Більшість з цих пропозицій були враховані у проекті №4000-1 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”.

У цілому ж за період четвертої сесії на пленарних засіданнях Верховної ради було розглянуто 20 законопроектів з питань бюджетного законодавства, з яких 9 були прийняті як закон. Усі зазначені закони стосувались внесення змін до Закону “Про Державний бюджет України на 2003 рік”, що вказує на зосередження уваги депутатського складу навколо вирішення поточних проблем управління бюджетними коштами. Зазначеними законами внесено такі зміни:

• поширено механізм одноденного кредитування на навчальні заклади та установи освіти в частині погашення кредиторської заборгованості за спожиті комунальні послуги та енергоносії;
• збільшено видатки Міністерству з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи на 70 млн. грн., що спрямовуються на добудову об’єктів соціально-побутового призначення;
• прийнято рішення про спрямування 400 млн. грн. з Державного матеріального резерву виключно на закупівлю зернових та олійних культур, м’яса та цукру;
• збільшено питому видатків на організацію роботи Пенсійного фонду з 1,83% до 2,21%, що передбачало спрямування 55,8 млн. грн. на підвищення заробітної плати та 10,3 млн. грн. – на матеріально-технічне забезпечення тощо.

Серед інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері бюджетної політики слід відзначити наступне:

1. подано два альтернативні проекти закону “Про врегулювання міжбюджетних відносин на рівні районів, територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань” (№4006 від 18.07.2003, автор – Кабінет Міністрів; №4006-1 від 08.09.2003, автори – народні депутати А.Матвієнко та Є.Жовтяк). Проте, жоден із законопроектів не був розглянутий навіть у першому читанні. Зауважимо, що прийняття відповідного закону передбачено Прикінцевими положеннями Бюджетного кодексу;
2. подано 7 проектів законів про внесення змін до Бюджетного кодексу України. Зміни стосуються, переважно, внесення змін до розподілу видаткових повноважень між різними видами бюджетів;
3. подано проект закону “Про Державне казначейство України” (№4471 від 09.12.2003, автор – народний депутат В.Коновалюк, фракція “Регіони України”), яким визначаються організаційно-правові засади діяльності органів Державного казначейства.

Упродовж четвертої сесії Верховної Ради IV скликання суб’єктами законодавчої ініціативи було подано більше 75 законопроектів з пропозиціями внесення змін до системи оподаткування, з них лише 10 проектів було розглянуто і 3 прийняті як закон. Зокрема, слід відзначити:

1. подання 10 законопроектів, якими передбачається внесення змін до Закону України “Про податок з доходів фізичних осіб” від 22.05.2003;
2. подання Кабінетом Міністрів законопроекту “Про запровадження мораторію на розгляд та схвалення (затвердження) нових інвестиційних проектів у спеціальних (вільних) економічних зонах і на територіях із спеціальним режимом інвестиційної діяльності” (№4229 від 06.10.2003);
3. подання проекту закону “Про введення мораторію на примусове стягнення та арешт коштів підприємств паливно-енергетичного комплексу” (№4383 від 18.11.2003, автори – народні депутати В.Бронніков, О.Панасовський, П.Олійник, В.Литвин);
4. подання проекту закону “Про внесення змін до Закону України “Про спеціальні економічні зони та спеціальний режим інвестиційної діяльності в Донецькій області” (№4338 від 05.11.2003, автор – народний депутат В.Ландик), яким пропонується ліквідувати спеціальні економічні зони “Азов” та “Донецьк”. Підприємствам, які реалізують інвестиційні проекти у цих СЕЗ, пропонується надати статус суб’єктів спеціального режиму інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку з розповсюдженням на них передбачених Законом пільг з часу набрання ним чинності. Спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку залишається незмінним.

Закон про Фонд держмайна та Державна програма приватизації

Четверта сесія парламенту поточного скликання могла б принести справжній прорив у законодавчому регулюванні приватизації в Україні. Це б стало реальністю, якби були схвалені закони про Фонд державного майна України (ФДМУ) та Державну програму приватизації. Проте, обидва законопроекти (№3172 “Про Державну програму приватизації” та №3582 “Про Фонд державного майна України”) у вересні 2003 року не отримали мінімальної кількості голосів для прийняття навіть у першому читанні.

Обидва проекти, ініційовані Кабінетом Міністрів, мають довгу та складну історію проходження у парламенті, що ще матиме своє продовження. Так, проект закону про Державну програму приватизації на наступний період (2003-2008 роки) уперше був поданий до Верховної Ради у лютому 2003 року, але у червні був повернутий на доопрацювання. Уже 2 липня було внесено доопрацьований текст законопроекту, який проте не набрав мінімальної кількості голосів під час голосувань 9 та 18 вересня 2003 р.

Перший проект закону про ФДМУ з’явився у Верховній Раді ще ІІ скликання (у 1995 році) та був внесений Кабінетом Міністрів. У подальшому, проекти законів про Фонд державного майна України приймались Верховною Радою (двох скликань) у період з січня 1997 по листопад 1999 року 6 разів та 6 разів ветувались Президентом. Остання спроба зламати “погану” традицію відбулась у березні 2002 року, коли парламент намагався подолати вето Президента, але даремно. Подання на розгляд парламенту нового проекту Закону про ФДМУ значилося у списку рекомендацій Верховної Ради Кабінету Міністрів, закріплених в Постанові ВР від 22.05.2003 № 883-IV “Про Рекомендації парламентських слухань “Наслідки і перспективи приватизації в Україні”. У червні 2003 р. уряд подав новий законопроект (№3582), який, проте, не був підтриманий під час голосування 18 вересня 2003 р. Але уже в грудні Кабінет Міністрів внесено новий проект закону про ФДМУ (№4580 від 29.12.2003).

Новий “старий” законопроект про ФДМУ мало чим відрізняється від попереднього варіанту і містить, переважно, редакційні зміни, що цілком могли бути враховані при підготовці до другого читання. Єдиною суттєвою зміною є коригування статусу ФДМУ, який давно виступає каменем спотикання при розгляді численних законопроектів про Фонд держмайна. У редакції від 23.12.2003 пропонується зробити Фонд не лише підзвітним (як було передбачено проектом №3582), але й підконтрольним Верховній Раді Україні, і залишити його при цьому підпорядкованим Кабінетові Міністрів.

На жаль, два базові законодавчі акти у сфері приватизації не знайшли підтримки як з боку опозиційних фракцій, так і фракцій та депутатських груп пропрезидентської більшості. Цікавим є аналіз поіменних голосувань за обидва законопроекти. В обох випадках досить яскравим є те, що значна кількість народних депутатів з багатьох фракцій висловились проти урядових ініціатив (121 голос “проти” при голосування за законопроект про ФДМУ та 80 – за державну програму приватизації), тоді як, як правило, у разі несприйняття ідеї чи тексту законопроекту депутати просто обмежуються неголосуванням.

Голосування опозиції (“Наша Україна”, БЮТ, СПУ, комуністи) та окремих депутатських об’єднань парламентської більшості проти програми приватизації, яка передбачає завершення приватизації стратегічних об’єктів, перехід до приватизації державних холдингів та подекуди цілих галузей, можна пояснити, у першому випадку, побоюванням втратити навіть потенційну можливість отримання контролю за найважливішими об’єктами промисловості після президентських виборів, а в другому – небажанням ризикувати втратою прямого або опосередкованого контролю за стратегічними підприємствами.

Це підтверджується, зокрема, і внесенням представниками опозиції двох схожих законодавчих ініціатив:

• законопроекту “Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації” (№4230 від 06.10.2003, автори – народні депутати І.Гринів (“Наша Україна”), В.Семенюк (СПУ) та І.Бастрига (“Регіони України”)), яким фактично пропонується встановити мораторій на приватизацію об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, шляхом виключення їх зі сфери регулювання Закону “Про Державну програму приватизації”; та
• законопроекту “Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації” (щодо об’єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави) (№4360 вiд 11.11.2003, автори – В.Ющенко, Ю.Єхануров та І.Васюник, усі – члени фракції “Наша Україна”), яким пропонується до прийняття Закону України “Про особливості приватизації об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави” запровадити мораторій на приватизацію об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави (Група Г).

Одночасно, досить складно зрозуміти небажання тих самих опозиційних фракцій підтримати закон про Фонд державного майна України, який і надалі змушений функціонувати на підставі Тимчасового положення від 1992 року. Відсутність закону про ФДМУ негативно впливатиме й на самостійність та незалежність приватизаційного відомства.

Криворіжсталь

Відзначимо спробу керівництва Криворізького державного гірничо-металургійного комбінату “Криворіжсталь” зберегти контроль за підприємством, виключивши можливість його приватизації. З цією метою, до парламенту народним депутатом В.Гуровим (група “Народовладдя”) було внесено проект закону №2405-15 “Про внесення змін до Закону України “Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації”, яким пропонувалось внести до переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, ГМК “Криворіжсталь”.

Законопроект був прийнятий за один день (20.11.2003) у першому читанні та в цілому, але вже 10 грудня був повернутий з пропозиціями Президента. Попри посилання Президента у своїх пропозиціях на правові причини вето (неузгодження із законом про приватизацію державного майна тощо), очевидно, що справжня причина вето на закон про заборону приватизації Криворіжсталі лежить у площині економічних інтересів.

Слід також згадати, що КДГМК “Криворіжсталь” внесено до списку об’єктів, які планується приватизувати у 2004 році (при цьому розмір пакету акцій, що пропонуватиметься на продаж ще не визначено).

Укррудпром

У першому читанні було прийнято проект закону “Про особливості приватизації підприємств ДАК “Укррудпром” (№3168 від 25.02.2003, внесений народним депутатом В.Мовчаном з фракції НДП). Законопроектом передбачається приватизація окремо підприємств, які входять до складу ДАХК “Укррудпром” із закріпленням у державній власності 25% акцій. Спочатку на продаж виставлятимуться пакети акцій невеликого розміру – у розмірі, що перевищує 25% (тобто різниця між загальним державним пакетом та 25%, які закріпляються за державою). Законопроектом відкрито захищаються інтереси сьогоднішніх великих акціонерів підприємств Укррудпрому для реалізації заявленої мети – “недопущення внутрішніх корпоративних суперечок”.

На розгляді парламенту також знаходився альтернативний проект закону (№3168-1, внесений народними депутатами В.Гуровим, О.Климпушом, О.Козаченком, І.Сміяненком та О.Юхновським), яким пропонувалась приватизація ДАХК “Укррудпром” як єдиного підприємства (один об’єкт приватизації, що включає пакети акцій ВАТ, які входять до складу холдингу) із закріпленням в державній власності 50% плюс одна акція Укррудпрому;

Серед інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері приватизації слід відзначити наступне:

1. внесення альтернативного проекту закону “Про особливості приватизації пакета акцій, що належать державі у статутному фонді закритого акціонерного товариства “Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія “Укртатнафта” (№3594-1 від 16.09.2003, автор – народний депутат Д.Сандлер, група “Демократичні ініціативи”). Законопроект є альтернативним до проекту №3594 від 25.06.2003 (внесений народними депутатами В.Гаврилюком, О.Климпушом., О.Козаченком, А.Мокроусовим, О.Юхновським), хоча за своїм змістом майже ідентичний останньому. Відрізняються лише положення щодо: 1) складу приватизаційної комісії (18 членів замість 15-и в проекті Гаврилюка та ін.); 2) порядку обрання членів комісії від Верховної Ради (всього 9 представників, які делегуються депутатськими фракціями та групами пропорційно до кількості їх членів); 3) надання акціонерам Укртатнафти права придбання пакету за найвищою ціною, запропонованою учасниками конкурсу;
2. внесення проекту Закону “Про особливості приватизації Державного підприємства “Одеський припортовий завод” (№4075 вiд 29.08.2003, внесений народними депутатами В.Демьохіним та О.Козаченком, обидва – члени групи “Народовладдя”). Законопроектом пропонується визначити об’єктом приватизації акції підприємства, що перебувають у державній власності, крім 50% плюс одна акція, закріплених у державній власності. Приватизацію пакета акцій передбачається здійснити шляхом проведення конкурсу;
3. неприйняття у першому читанні проекту закону “Про корпоратизацію державних підприємств” (№3354 від 09.04.2003, внесений Кабінетом Міністрів), яким визначаються правові, економічні та організаційні відносини, пов’язані з корпоратизацією державних підприємств (дотепер порядок корпоратизації регулюється Указом Президента №210 від 15.06.1993 “Про корпоратизацію підприємств”).

Одним із законопроектів-довгожителів парламенту, який мав шанс стати нарешті законом, був законопроект “Про управління об’єктами державної власності” (№0962), первісний проект якого був внесений Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради ще ІІІ скликання 25.10.2001 та був прийнятий в першому читанні 10.01.2002. Законопроектом визначались правові основи управління об’єктами державної власності, тобто здійснення Кабінетом Міністрів та іншими суб’єктами повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об’єктів, пов’язаних з їх використанням і розпорядженням.

Закон був схвалений у цілому 11 вересня 2003 року, але невдовзі був повернутий Президентом з пропозицією його скасування, виходячи, зокрема, з його невідповідності положенням Господарського кодексу України. Верховна Рада погодилася з президентською пропозицією, скасувавши 5 лютого 2004 року закон “Про управління об’єктами державної власності”.

У зв’язку з цим зазначимо, що, по-перше, більшість з конкретних пропозицій Президента до закону могли бути враховані в доопрацьованому тексті, а, по-друге, необхідність прийняття зазначеного закону прямо випливає з положень Конституції України (відповідно до статті 116 Конституції “Кабінет Міністрів здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону”).

У грудні 2003 р. Верховна Рада прийняла в другому читанні й у цілому нову редакцію Закону про лізинг (відповідний законопроект №2591 був внесений ще 27.12.2002 народним депутатом П.Писарчуком з фракції СДПУ(о)). Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про лізинг” (№1381-IV) набув чинності 16 січня 2004 року. Закон про лізинг отримав нову назву – “Про фінансовий лізинг” та новий зміст, що більшою мірою відповідає сучасним умовам господарських відносин.

Слід зазначити, що до другого читання законопроект “підійшов” у значно скороченому вигляді, порівняно з текстом законопроекту, прийнятим у першому читанні 09.07.2003 р., що дозволило знайти компроміс між лобістами нової редакції (найактивнішим з них був НБУ) та противниками змін.

Основні нововведення Закону:

• скасовано поняття оперативного лізингу, відтепер за законом про фінансовий лізинг є лише один вид лізингу – фінансовий, під яким розуміється вид цивільно-правових відносин, що виникають із договору фінансового лізингу, за яким лізингодавець зобов’язується набути у власність річ у продавця (постачальника) відповідно до встановлених лізингоодержувачем специфікацій та умов і передати її у користування лізингоодержувачу на визначений строк не менше одного року за встановлену плату (лізингові платежі);
• спрощено процедури оформлення та реєстрації лізингового договору;
• введено у законодавство та регламентовано поняття сублізингу.

Слід відзначити, що сфера регулювання закону про фінансовий лізинг обмежена відносинами, пов’язаними з непрямим лізингом відповідно до ЦКУ. До речі, Цивільний кодекс не містить поняття фінансового лізингу та оперує термінами – “прямий” та “непрямий” лізинг. Термін “фінансовий лізинг” (так само як і “оперативний”) збережено у Господарському кодексі України, положення якого подекуди не узгоджуються з нормами ЦКУ. На нашу думку, штучне обмеження сфери регулювання нової редакції закону про лізинг є необґрунтованим, оскільки звужує можливості суб’єктів господарювання здійснювати операції прямого лізингу через недостатню регламентацію та захист прав сторін договорів прямого лізингу.

Важливим кроком у напрямі зменшення вартості кредитних ресурсів, розвитку фінансового і торговельного кредитування суб’єктів підприємницької діяльності, захисту законних прав і інтересів українських та іноземних інвесторів тощо стало прийняття 18 листопада 2003 року у повторному другому читанні та в цілому Закону України “Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень” (набув чинності 01.01.2004). Відповідний законопроект був внесений ще 24.10.2002 року народними депутатами – членами Комітету ВР з питань фінансів та банківської діяльності С.Буряком, В.Капустіним, В.Цушком, Б.Губським, С.Терьохіним, Т.Васадзе, Е.Галієвим, В.Тополовим.

Основними досягненнями Закону є:

• створення єдиної системи реєстрації забезпечувальних обтяжень на майно кредитора, які виникають в силу закону або договору та запровадження Державного реєстру обтяжень рухомого майна (замість Державного реєстру застав рухомого майна), до якого забезпечується доступ будь-якої особи за встановлену плату;
• створення чіткої системи черговості пріоритетів кредиторів при задоволені їх вимог за рахунок реалізації майна боржників, яке було надано кредиторам в якості забезпечення;
• створення дієвого механізму позасудового задоволення вимог кредиторів;
• включення податкової застави до загальної системи забезпечення виконання зобов’язань в якості одного з видів публічного обтяження;
• врегулювання обтяжень в міжнародному обороті;
• внесення змін до законодавства (Цивільного кодексу України, законів “Про заставу”, “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, “Про нотаріат”, “Про виконавче провадження” тощо), що пов’язані з прийняттям нового закону тощо.

У січні 2004 року до парламенту було внесено проект закону №4598 “Про внесення змін до статті 3 Закону України “Про концесії” (щодо переліку об’єктів) (автори – народні депутати Р.Богатирьова та П.Буждиган), яким пропонується внести магістральний нафтопровід “Одеса-Броди” до переліку об’єктів, які можуть надаватися у концесію (у редакції проекту від 2 лютого 2004 р. додається також морський нафтовий термінал “Південний”).

Про підтримку законопроекту заявив Кабінет Міністрів, який розглядає концесію нафтопроводу в контексті прийнятого рішення про його аверсне використання в напрямі Одеса-Броди-Плоцьк. Слід зазначити, що в січні 2003 року Кабінет Міністрів вніс на розгляд Верховної Ради проект закону (№3043), що розроблений ВАТ “Укртранснафта” та передбачає внесення до переліку сфер господарської діяльності, об’єкти права державної власності в яких можуть надаватися у концесію, “транспортування нафти магістральним трубопровідним транспортом”.

Цікавим є той факт, що один з двох ініціаторів законопроекту №4598 – П.Буждиган – є членом фракції комуністів. Тоді як передвиборча програма КПУ передбачає встановлення державної монополії на експлуатацію трубопровідного транспорту. Крім того, ще 10 листопада 2003 року народні депутати, чільні представники фракції комуністів П.Симоненко та С.Гуренко, внесли до парламенту проект закону про мораторій на продаж, приватизацію, корпоратизацію, здачу в оренду або в концесію та інші зміни форми власності державних мереж газо-нафто-аміако-транспортних систем України або їх частин на період до 2015 року (№4355).

Законопроект з такою назвою було зареєстровано 24.09.2003 (№4189). Автор законодавчої ініціативи – народний депутат В.Онопенко (фракція БЮТ). Законопроект спрямований на реалізацію конституційних вимог щодо незалежності органів судової влади і має стати, на думку автора, гарантією фінансового та матеріального забезпечення судової діяльності. З цією метою законопроектом пропонується запровадити:

• особливу процедуру планування бюджетних асигнувань на фінансування судової влади;
• специфічний порядок виділення та розподілу бюджетних коштів, призначених для фінансування судової влади;
• особливий порядок використання коштів Державного бюджету України, виділених на фінансування судової влади;
• здійснення контролю за належним використанням грошових коштів, виділених на фінансування судової влади;
• щорічне збільшення витрат на фінансування органів судової влади;
• виведення фінансування органів судової влади з-під казначейської системи обслуговування бюджетних коштів і надання судам, іншим органам, організаціям та установам, що входять до системи судової влади, права самостійно приймати рішення щодо витрачання бюджетних коштів;
• можливість безспірного списання коштів, передбачених у Державному бюджеті для фінансування органів судової влади.

Відзначимо й прийняття 20 листопада 2003 року Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки книговидавничої справи в Україні” (№1300-IV). Відповідний законопроект (№3556) був внесений 27.05.2003 народним депутатом Царьовим О.А. (“Регіони України”). Законом №1300-IV:

• визначено вичерпний перелік кодів товарів, ввезення яких звільняється від сплати мита та податку на  додану вартість;
• продовжено до 2009 року пільговий режим оподаткування суб’єктів книговидавничої справи;
• поширено дію Закону “Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні” на підприємства книготоргівлі, інших розповсюджувачів книговидавничої продукції;
• звільнено від сплати податку на додану вартість суб’єктів підприємницької діяльності – резидентів України, які одночасно здійснюють видавничу діяльність, діяльність по виготовленню, розповсюдженню книжкової продукції та виробництва паперу і картону;
• визначено особливості державної закупівлі послуг з випуску книжкової продукції.

Уже через сім днів після прийняття закону №1300 Верховною Радою було схвалено в цілому закон про Державний бюджет України на 2004 рік, статтею 80 якого на 2004 рік зупинялася дія більшості податкових преференцій, наданих підприємствам книговидавничої сфери. Після цього до парламенту було подано 5 проектів законів, якими пропонувалось відновити у тій чи іншій мірі пільговий режим оподаткування. Найповнішим з них був славнозвісний законопроект №4000-1 “Про внесення змін до деяких законів України з питань оподаткування у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”, який був прийнятий у повторному другому читанні та в цілому 5 лютого 2004 року.

Відповідно до новоухваленого закону:

1. відновлено дію Закону України «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні». Цим знято питання щодо дії пунктів 11.37 та 11.38 Закону «Про податок на додану вартість», які відповідно до експертного висновку Лабораторії законодавчих ініціатив мали діяти ще з 01.01.2004, але за відсутності офіційного письмового роз’яснення Державної податкової адміністрації ПДВ продовжував стягуватися;
2. відновлено дію підпункту 5.1.2 пункту 5.1. статті 5 Закону «Про ПДВ» та викладено його в новій редакції – звільнено від оподаткування операції з «продажу книжок, виданих державною мовою; продажу учнівських зошитів, підручників та навчальних посібників вітчизняного виробництва». До цього діяла норма про звільнення операцій з продажу книжок вітчизняного виробництва;
3. відновлено дію підпункту 7.13.7 Закону «Про оподаткування прибутку підприємств» щодо звільнення до 1 січня 2009 року від оподаткування прибуток видавництв, видавничих організацій, підприємств поліграфії та розповсюджувачів книжкової продукції, отриманий від видавничої діяльності, діяльності з виготовлення і розповсюдження книжкової продукції, виробленої в Україні, крім видань рекламного та еротичного характеру.

Ця справді радісна новина для українських книговидавців трохи затьмарюється черговою неузгодженістю, що виникає у зв’язку з ухваленням проекту №4000-1, точніше – з новою редакцією підпункту 5.1.2 Закону «Про ПДВ». Відповідно до цього підпункту у редакції новоухваленого закону, звільняються від оподаткування ПДВ операції з продажу «книжок, виданих державною мовою». Тоді як, відповідно до пункту 11.38 цього ж Закону «Про ПДВ», тимчасово до 1 січня 2009 року звільняються від оподаткування операції з «продажу книжкової продукції, виробленої в Україні». Звідси пряма неузгодженість двох норм одного закону, яку ще доведеться вирішувати.

До інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері економічного законотворення, розглянутих (внесених) упродовж четвертої сесії Верховної Ради IV скликання, слід також віднести наступне:

1. Скасування готельного збору як одного з місцевих зборів (закон “Про внесення зміни до статті 15 Закону України “Про систему оподаткування” №1271-IV від 18.11.2003). Відповідний законопроект (№3394) був внесений 16 квітня 2003 р. народним депутатом В.Хомутинником.
2. Введення спеціального режиму інвестиційної діяльності на території міста Шостки (закон №1251-IV вiд 18.11.2003) та територіях пріоритетного розвитку Чернігівської області (закон №1250-IV вiд 18.11.2003). Відповідні законопроекти були внесені Президентом України ще в травні 2002 року (№№ 0958, 0957).
3. Прийняття 9 грудня 2003 р. у першому читанні проекту закону “Про ломбарди та ломбардну діяльність” (№2424-1 від 18.07.2003, внесений Кабінетом Міністрів), що визначає організаційні, економічні та правові засади створення та діяльності ломбардів в Україні.
4. Прийняття 20 листопада 2003 р. у першому читанні проекту закону “Про розвиток автомобільної промисловості України” (№3677 від 13.10.2003, внесений народними депутатами Ю.Кармазіним, В.Гуровим, М.Рудьковським, Я.Сухим, О.Івченком, Г.Дашутіним, О.Бабуріним, І.Бастригою), яким передбачається створення сприятливих умов для залучення інвестицій і розвитку вітчизняної автомобільної промисловості, захисту внутрішнього автомобільного ринку з урахуванням вимог СОТ і законодавства ЄС. Законопроект був прийнятий у цілому 5 лютого 2004 року.
5. Подання Кабінетом Міністрів проекту Закону “Про внесення змін до Господарського кодексу України” (№4445 від 27.11.2003), що передбачає узгодження положень ГКУ з Конституцією України, Цивільним кодексом України, законодавством про захист економічної конкуренції та природні монополії. Законопроектом пропонується, зокрема, вилучити всі положення стосовно підприємств колективної форми власності, вилучити з ГКУ більшість положень щодо захисту економічної конкуренції та природних монополій тощо. Законопроект, проте, потребує суттєвого доопрацювання, оскільки не усуває усіх розбіжностей між ГКУ та ЦКУ.
6. Подання Кабінетом Міністрів доопрацьованого проекту закону “Про акціонерні товариства” (№3059-1 від 18.12.2003), попередній варіант якого не був підтриманий 09.07.2003. Інший законопроект про акціонерні товариства (№3059) був внесений 03.02.2003 народним депутатом Мусіякою В.Л., але був відкликаний 09.07.2003.
7. Подання Національним банком України проекту закону “Про організацію формування та обігу кредитних історій” (№4196 від 26.09.2003), яким передбачається створення системи приватних бюро кредитних історій, що здійснюватимуть накопичення, збереження та надання відомостей про виконання кредитних зобов’язань, а також іншої інформації, що може бути використана для оцінки платоспроможності позичальника.
8. Подання двох альтернативних проектів законів про азартні ігри в Україні (№4204 від 30.09.2003, автори – народні депутати В.Сівкович, Г.Самофалов; №4204-1 від 24.10.2003, автор – Кабінет Міністрів).

У демократичній державі інститути громадянського суспільства відіграють надзвичайно важливу роль і є основною альтернативою у забезпечені великої кількості суспільних благ. Динамічний розвиток суспільства вимагає того, щоб передача знань, досвіду та основних суспільних норм могла би забезпечуватися різними шляхами.

Організації громадянського суспільства здатні здійснювати функції посередника між громадянами та державою, інформувати громадськість, виконувати різноманітні соціальні функції та вимагати звіту від уряду. Плюралізм, терпимість, захист прав людини, турбота про знедолених, розвиток наукової думки, збереження та розвиток культури і мистецтва, охорона навколишнього середовища — це те різноманіття проблем, які турбують живе громадянське суспільство.

Неприбуткові організації (НПО) виконують роль посередників, що беруть участь у суспільних справах та розвивають громадянське суспільство. Без підтримки НПО з часом руйнуються впевненість у досягненні цілей національного розвитку та сили, що підтримують динамічне зростання. Неприбуткові організації знімають з уряду цілий ряд обтяжливих завдань, вони здатні більш ефективно надати ті суспільно значимі послуги, щодо яких не стає гнучкості у держави. Неприбуткові організації (НПО) можуть надавати суттєву допомогу уряду при підготовці програм захисту природного середовища та зниженню рівня бідності.

Як свідчить досвід багатьох країн світу, основною перешкодою діяльності НПО є неточність та обмеженість законодавства, а також непередбачуваність у застосуванні законів. Про недосконалість законодавчого регулювання діяльності неприбуткових організацій в Україні свідчить той факт, що сьогодні діяльність двох третин неприбуткових організацій в Україні фінансується практично виключно за рахунок міжнародних донорських організацій, в той час як у країнах з усталеними демократичними традиціями джерелом фінансування цих організацій є внески вітчизняних фізичних та юридичних осіб. Необхідність віднайдення ефективного механізму стимулювання вітчизняних підприємницьких структур та окремих громадян робити внески до неприбуткових організацій стоїть дуже гостро. Одним з шляхів стимулювання є надання дієвих податкових стимулів, що вимагає врахування відповідних норм у Податковому кодексі.

Громадські організації в Україні сподіваються на розуміння та підтримку вищого законодавчого органу. Мета цієї збірки — надати короткий огляд позитивного світового досвіду, навести приклади окремих країн, описати сучасну ситуацію в Україні та надати пропозиції по вдосконаленню законодавства України відповідно до найкращих прикладів регулювання діяльності НПО у світі. Податкові аспекти законодавства є основними у цій збірці, проте ми не обмежуємося лише ними. Це дозволить окреслити перспективи комплексного вдосконалення законодавства про неприбуткові організації в Україні у майбутньому.

У збірці широко вживається термін “неприбуткова організація”, хоча він не є сталим і різниться у законодавствах окремих країн. В Україні дуже часто можна зустріти також терміни “неурядова” та “некомерційна” організації, до яких, незалежно від назви, відносять громадські об’єднання, благодійні фонди, некомерційні корпорації або інші юридичні особи, які не є частиною урядової структури і не працюють заради отримання прибутку.

Термін «неприбуткова організація» у світі вживається в основному в американському законодавстві, в той час коли міжнародні організації частіше вживають термін «неурядова організація». Термін «неурядова організація» підкреслює, що організація є незалежною від уряду, проте спрямовує свою діяльність на задоволення суспільних потреб і переслідує гуманітарні цілі. Термін «неприбуткова організація» підкреслює особливий режим діяльності та оподаткування організації. Метою неприбуткової організації не є отримання прибутку, тобто він не може перерозподілятися і має бути спрямованим лише на цілі організації.

Термін “неприбуткова організація” поки ще не прижився і в українському законодавстві, проте для цілей цієї збірки ми будемо вживати саме його, оскільки хочемо підкреслити особливість оподаткування таких організацій.

Громадські організації також поділяються на організації суспільної вигоди та організації взаємної вигоди. Для надання податкових стимулів організаціям взаємної вигоди існує набагато менше підстав. Тому організації взаємної вигоди ми не відносимо до неприбуткових і проблема оподаткування цих організацій у цій збірці не розглядається.

2. Регулювання діяльності неприбуткових організацій

Неприбуткові організації — це ті організації, які надають цілий ряд послуг, що прямо та опосередковано здійснюють позитивний економічний та соціальний вплив на суспільство. Згідно досить розповсюдженої концепції, оскільки вони перебирають на себе окремі функції держави, вони мають отримувати додаткові заохочення від держави в обмін на більшу відкритість та контроль за своєю діяльністю з боку держави та суспільства.

Законодавство має забезпечувати незалежність, професіоналізм, відкритість сектора НПО та покращувати можливості для самоуправління. В більшості випадків неприбуткові організації займаються перерозподілом національного доходу, тому надзвичайно важливо, щоб вони могли залучати достатній обсяг коштів від організацій, які його створюють, для здійснення своєї діяльності, могли вільно, без зайвих перешкод, організовуватися та діяти, були незалежними від уряду, відкритими та підзвітними суспільству.

З огляду на це проблемами неприбуткових організацій, які вимагають розв’язання, є фінансова основа їх діяльності, складність створення та ліквідації, контроль за діяльністю з боку держави, суспільства, донорів. Державне регулювання повинне забезпечувати державний та громадський контроль за розподілом коштів, але воно не має підривати свободу діяльності сектора.

2.1 Заснування та ліквідація неприбуткових організацій
Закони, що регулюють НПО повинні бути такими, щоб можна було відносно швидко, легко та недорого заснувати НПО як юридичну особу. Високі адміністративну витрати, такі як заснування та ліквідація, в кінцевому результаті обертаються неотриманою допомогою тих, на кого вона була спрямована. В основу законодавства має покладатися положення, що заснування НПО — це одна з форм реалізації права громадян на об’єднання. Перевага НПО у тому, що організація, а не її члени несуть відповідальність по зобов’язанням. Чим простіше процедура заснування, звітності та ліквідації НПО, тим більше бажання дрібних громадських об’єднань отримати такий статус.

Процес заснування НПО має бути принаймні не більш складним як заснування підприємства. Якщо статус юридичної особи можна отримати не вступаючи в безпосередній контакт з представниками реєстраційних органів, то це здешевлює процес реєстрації. У більшості країн особистої присутності представників НПО або не вимагається, або й навіть забороняється. Найбільшою проблемою з реєстрацією НПО в Україні є те, що надто багато залишається на суб”єктивний розсуд чиновників. Щоб розв’язати цю проблему, перелік видів діяльності (див. Види діяльності та повноваження) неприбуткових організацій має бути чітко визначено, так само як і перелік документів, які необхідно надати для реєстрації. Орган реєстрації не повинен вирішувати, чи потрібен той вид діяльності, яку здійснює НПО, та чи є у організації для цього кошти. “Ринок” фінансової підтримки, інтерес з боку членів організації та широкої громадськості може краще визначити, чи здатна НПО задовільняти потреби суспільства.

Терміни діяльності НПО не повинні мати обмежень, проте, якщо організація не має оборотів по рахунку протягом певного часу, її діяльність повинна припинятися. Якщо при ліквідації НПО залишаються невикористані активи, то вони мають бути передані НПО, яка займається аналогічним видом діяльності або передаватися державі.

2.2 Види діяльності та повноваження

Для НПО обов”язково має бути встановлено перелік видів діяльності, які є неприбутковими. Це необхідно, щоб чітко розмежувати, яка діяльність здійснюється з метою забезпечення потреб суспільства, а яка для задоволення власних потреб. В залежності від мети діяльності організації визначається, чи може вона отримати право на податкові пільги. Як ми вже вказували, на податкові стимули можуть претендувати лише організації, які розподіляють доход та за мету своєї діяльності ставлять забезпечення суспільних потреб.

До НПО, які займаються діяльністю, що підлягає ліцензуванню відповідним державним органом (охорона здоров’я, освіта тощо) мають застосовуватися такі самі процедури, які і до аналогічної діяльності фізичних осіб, підприємницьких організацій чи державних установ.

НПО не повинні займатися діяльністю, яка відноситься до політичної, наприклад, збиранням коштів для політичних партій. Проте НПО часто є активними учасниками обговорення основних питань державної політики. Вирішення питання, коли дозволяти політичну діяльність, а коли ні, як правило, викликає значні ускладнення. З іншого боку, повна заборона політичної діяльності НПО значно знижує рівень та багатогранність політичних дебатів по найважливіших питаннях. В більшості країн інтереси найбідніших та меншин представляють лише НПО. Необхідно знайти межу між дозволеною та недозволеною діяльністю. НПО не мають відсторонюватися від пропагандистської та освітньої діяльності, проте на практиці НПО нерідко використовувалися для лобіювання парламенту окремими групами інтересів та державними органами, що дозволити не можна.

3. Фінансування неприбуткових організацій

Необхідною умовою для впливової діяльності НПО є можливість залучати достатні кошти для здійснення власних проектів та програм. Основними джерелами коштів є внески некомерційних організацій та фізичних осіб, пряме державне фінасування у вигляді контрактів та грантів, а також доходи від власної діяльності. Кошти для діяльності можуть надходити одночасно з декількох джерел, проте питома вага цих джерел у загальних доходах НПО значно залежить від політики, яку проводить держава. Цей сектор є більш чутливим до регулятивних норм держави, ніж сектор підприємницьких організацій, оскільки він не генерує доходів, які необхідні для подолання регулятивного бар’єру.

3.1 Державне фінансування

Держава може вплинути на перерозподіл національного доходу, який згенеровано в економіці, двома шляхами. Перший спосіб — це державне фінансування, за якого держава централізує доходи і потім вирішує яким, організаціям їх надавати через механізм державних грантів та контрактів. Другий спосіб — стимулювання прямих взаємовідносин на рівні донорів та отримувачів допомоги. Другий спосіб є більш складним з точки зору контролю, але дозволяє створити “ринок” послуг НПО і ефективніше заповнити ніші у суспільних потребах, які випадають із сфери діяльності держави.

Виконавець будь-яких значних замовлень та контрактів, отримувач грантів державного органу має визначатися на основі відкритого та справедливого конкурсу. Надання державних контрактів не є проблемою лише сектору НПО, але відповідне законодавство, яке регулює розміщення державних замовлень, є основою справедливої, ефективної та некорумпованої діяльності уряду. НПО повинні мати право брати участь у конкурсах на державне замовлення за процедурою, аналогічною для підприємницьких організацій.

Уряд також може розглядати можливість переводу цілого ряду урядових програм у сектор НПО (освіта, медицина, наукові дослідження, культура), якщо буде вирішено що робота НПО буде ефективнішою і НПО до того ж зможуть залучати кошти із неурядових джерел. Це відповідає загальносвітовій тенденції скорочення урядового сектора та передачі значної частини майна держави НПО з тим, щоб вони могли продовжувати програми, які раніше здійснювалися лише урядом.

3.2 Власна діяльність

При розгляді взаємопов’язаних питань регулювання власної діяльності НПО та їх оподатквування необхідно дуже чітко визначитися, що є такою діяльністю. НПО може мати банківський рахунок, інвестиції в цінні папери та інші інвестиції, які дають доход у вигляді дивідендів та росту ринконої вартості. Існує також періодична діяльність, така як благодійні лотереї та аукціони. Але перелічена діяльність розглядається як форма залучення внесків і також не є підприємницькою. Не розглядаються як торгівля чи підприємницька діяльність, наприклад, плата за вхід до музею чи плата за послуги благодійного медичного центу — у більшості випадків плата є символічною. В окремих законодавствах надходження з таких джерел чітко визначені як непідприємницька діяльність в податковому законодавстві, в інших законодавствах це не визначено, але є традицією.

Що стосується торгівлі та підприємництва діяльності, як надання товарів та послуг, то визначити чи є така діяльність неприбутковою важко. Наприклад, робота, яка працевлаштовує людей з фізичними вадами, за основну свою мету має не підприємництво та отримання прибутків, а працевлаштування. Крім того, все більше НПО працюють за контрактами, що покладають на них зобов’язання надавати товари та послуги для третіх сторін (наприклад, освітні програми), при цьому самі НПО самі розглядають це як свою основну діяльність.

В одних країнах (Польща) непідприємницька та підприємницька діяльність може здійснюватися однією організацією, в інших (Великобританія) підприємницька діяльність може здійснюватися лише дочірнім підприємством НПО. Але у будь-якому випадку податок на прибуток не сплачується. У Франції НПО не можуть займатися підприємницькою діяльністю, тому проблема оподаткування просто не виникає.

В більшості країн НПО дозволяється займатися підприємницькою діяльністю задля підтримки своєї основної діяльності, але за двох умов: прибуток організації не розподіляється і спрямовується на основну діяльність, НПО створюється та працює задля досягнення некомерційних цілей. Запропонований критерій, чи може НПО здійснювати підприємницьку діяльність, назвається критерієм “основної мети”. За цим критерієм НПО, більше половини діяльності якої є підприємництво, втрачає свій статус та пільги.

Альтернативним критерієм є критерій “спрямування доходу”. Згідно цього критерію організація буде мати пільги до тих пір, поки дохід від підприємницької діяльності спрямовується на гуманітарні цілі. Традиційно вважається, що друга концепція є кращою, оскільки це надає можливості розвитку неприбуткового сектору в перехідних економіках. Проте проблема є суто податковою, світова практика оподаткування охоплює весь спектр можливостей: від заборони підприємницької діяльності до повного її дозволу. Так, у Болгарії прибуток від підприємницької діяльності оподатковується незалежно від шляхів використання; у Польщі прибуток, що спрямовується на цілі НПО, не оподатковується.

Надання дозволу недержавним організаціям займатися господарською діяльністю для виконання статутних завдань є надзвичайно важливим, особливо в країнах з нерозвиненим приватним капіталом. Дозвіл здійснювати комерційну діяльність може суттєво підтримати сектор неприбуткових організацій в умовах економічного спаду. Основною проблемою регулювання оподаткування власної діяльності НПО є визначення меж та обсягу власної діяльності, яку може проводити неприбуткова організація. Загалом неприбуткові організації конкурують з підприємницькими не тільки на ринку, але й за державне замовлення. Основним аргументом проти пільгового оподаткування неосновної діяльності НПО є загроза підриву діяльності підприємницького сектору.

3.3 Оподаткування НПО

3.3.1 Засади оподаткування НПО

Ключовим моментом існування неприбуткової організації є її зобов’язання щодо нерозподілу прибутку між її засновниками, членами правління чи іншими членами організації. Це обмеження забороняє пряму чи непряму передачу активів НПО на цілі, не пов’язані з благодійною чи статутною діяльністю.

Існує декілька концепцій щодо надання додаткових податкових пільг для НПО. Перша виходить з твердження, що НПО заслуговують на підтримку, оскільки вони слугують державі та суспільству, надаючи необхідні товари та послуги, які держава та/чи приватний сектор не може або не буде надавати. НПО заслуговують на субсидії, які дадуть їм змогу реалізувати свої наміри, оскільки вони доповнюють чи повністю виконують зобов’язання держави, або ж надають послуги, що не надаються в повному обсязі через неспроможність ринку. Насправді, НПО заслуговують на підтримку, оскільки вони часто визначають та реагують на потреби суспільства швидше ніж уряд, об’єднуючи енергію та ресурси волонтерів та надаючи послуги швидше та ефективніше, ніж державна бюрократія.

Друга концепція надання податкових стимулів підкреслює загальну вигоду, яку отримує суспільство від підтримки плюралістичного суспільства. Сильне громадянське суспільство одночасно підтримує та виникає на базі демократичного управління. Насправді, дозвіл на отримання громадянами права на менші податки в обмін на їхні внески до НПО дає їм можливість спрямовувати ресурси на важливі соціальні цілі. Необхідно зауважити, що окремі країни (наприклад, Швеція) не дають дозволу на звільнення від податків, залишаючи за собою право визначати пріоритети фінансування.

Інші концепції, такі як, наприклад, теорія визначення доходу, теорія капітального субсидіювання та теорія благодійних внесків, засновані на практичних міркуваннях щодо обґрунтування бажання суспільства автоматично субсидіювати НПО. Згідно теорії визначення доходу, НПО мусять отримати звільнення від оподаткування, оскільки більшість систем оподаткування не можуть точно визначити справжній рівень їхнього оподатковуваного доходу. Теорія капітального субсидіювання пропонує надавати податкові звільнення як компенсацію НПО, які задовольняють потреби деяких споживачів краще, ніж це роблять компанії, що спрямовані на отримання прибутку, але мають труднощі з залученням капіталу чи використанням пільг, що надаються інвесторам. Згідно теорії благодійних внесків НПО мусять доводили свою цінність шляхом залучення на свою підтримку великих сум від громадськості, а уряду пропонується відслідковувати пріоритети громадськості та надавати НПО додаткові внески.

3.3.2 Практичні аспекти оподаткування НПО

Різноманітність думок, що існують навколо оподаткування НПО серед теоретиків, знайшла своє відображення у великій кількості підходів до звільнення цих організацій від оподаткування чи надання їм фінансової допомоги у формі субсидій, грантів, подарунків тощо.

Існує декілька видів податків, від яких можуть бути звільнені НПО: податки на доходи чи прибутки, податки на передачу майна (подарунки чи заповіти), акцизи, податки на додану вартість, податки з обігу та ін. На практиці недержавні організації в основному не звільняються від сплати податків, що стосуються працівників, але часто звільняються податків на доходи, майно та його передачу. Окремі країни, наприклад, оподатковують деякі види операцій НПО податком на додану вартість, в той час як інші, теж включаючи НПО до платників податку, оподатковують їх по низьких чи нульових ставках.

Податкові закони також часто надають пільги (зниження податкових платежів, податкові кредити чи повернення податків) в оподаткуванні внесків фізичних осіб чи корпорацій або інших підприємницьких структур на користь визначеного переліку недержавних організацій. Фізичним особам можуть надаватися схожі податкові пільги щодо передачі майна чи подарунків. Перелік НПО, яким можуть надаватися такі подарунки, іноді є меншим, ніж перелік організацій, що звільняються від оподаткування.

Розглянемо окремі способи оподаткування НПО, що можуть бути прикладом для наслідування при розробці національного податкового законодавства.

1. Звільнення від оподаткування доходу. Кожна неприбуткова організація звільняється від оподаткування доходів, які вона отримала від донорів чи державних агенцій (по гранту чи контракту), членських внесків, процентних платежів, дивідендів, рентних платежів, роялті чи збільшення капіталу від активів чи продажу активів. Доход не оподатковується, щоб уникнути подвійного оподаткування, оскільки внески, як правило, вже є прибутком, на який сплачено податки.
2. Часткове звільнення від оподаткування доходу чи податкові кредити на благодійні внески. В розумних межах фізичні та юридичні особи повинні мати право на часткове звільнення від оподаткування чи податковий кредит на благодійні внески в НПО. В залежності від податкової політики, в системі прогресивного оподаткування доходу фізичними особами надається перевага кредитам, а не частковому звільненню від оподаткування, тоді як часткове звільнення від оподаткування може спонукати заможних донорів робити подарунки частіше та в більших обсягах.Звільнення від оподаткування доходу відбувається шляхом зменшення доходу на суму благодійних внесків. Доход розраховується як валовий доход мінус витрати на його отримання. В більшості країн застосовується саме така форма податкового стимулювання внесків, але існують і інші способи стимулювання — шляхом спрямування до НПО частини суми податку з доходу, який мав би бути сплаченим до бюджету.
3. Оподаткування власної господарської діяльності. Закон повинен дозволяти НПО займатися господарською діяльністю, якщо така діяльність не суперечить основній меті діяльності організації. Будь-який чистий прибуток, отриманий НПО від активного проведення торгівельної чи бізнесової діяльності, може: а) бути звільненим від оподаткування; б) підлягати оподаткуванню; в) підлягати оподаткуванню, лише якщо господарська діяльність не пов’язана з підтримкою неприбуткових цілей організації; г) підлягати механічній (простій) перевірці, що робить можливим уникнення від оподаткування невеликих сум прибутку від господарської діяльності, проте оподатковує суми, що перевищують встановлені обмеження. Обговорення переваг та недоліків такого підходу наведено вище у розділі, що присвячений власній діяльності.
4. ПДВ та митні платежі. Неприбутковим організаціям іноді надається право пільгового режиму чи звільнення від податку на додану вартість (ПДВ), або від митних платежів на імпортовані товари чи послуги, що використовуються для досягнення статуної мети та завдань. Проте надання таких пільг не рекомендується, оскільки воно ускладнює систему нарахування вказаних платежів, а також перешкоджає діяльності НПО, оскільки контрагенти не хочуть втрачати право на відшкодування ПДВ.
5. Інші податки. а) В залежності від бажання уряду заохотити НПО, їм може бути надано звільнення чи пільговий режим щодо інших податків (податки на майно, з продажу, з заповітів). б) НПО не повинні бути звільнені чи оподатковуватися за пільговим режимом по податках, що нараховані на заробітну плату їх працівників.

3.3.3 Фінансування через внески донорів

Податкові пільги для донорів існують в більшості країн. Переважним чином використовується списання податку на доходи чи податку на прибуток, хоча більш обгрунтованим теоретично є податковий кредит, який в умовах прогресивного оподаткування дає кожному платнику податків однакові пільги на однакову суму внесків. Це пояснюється тим, що податковий кредит направлений на стимулювання платників з невеликим рівнем доходів, які і без того роблять внески цілком стабільно. Отримувачі високих доходів є набагато більш чутливими до податкових пільг, і для них більш вигідним є податкове списання.

В більшості країн на суму податкового списання встановлено верхню межу, проте емпіричні дослідження показують, що підприємницькі організації не роблять внесків, що перевищують 1-2 відсотки доходу, тому верхня межа звичайно не має ніякого суттєвого впливу на бажання робити внески.

4. Контроль за діяльністю неприбуткових організацій

У багатьох країнах від НПО законодавчо вимагається мінімум звітності, але надаються одному чи декільком державним органам значні права при прийнятті рішення про реєстрацію чи припинення діяльності неприбуткової організації. Насправді, така практика є невиправданою. НПО, як вказано вище, повинні мати досить просту процедуру реєстрації. Але для того, щоб урівноважити легкість реєстрації, ці організації повинні мати достатню відкритість та підзвітність державі та суспільству. Зловживання з боку НПО можливі, але для їх попередження та зменшення рівня необхідні сурова звітність та контроль.

4.1 Органи нагляду за діяльністю

Багато країн виділяють неадекватні ресурси для контролю за виконанням правових вимог, які покладаються на НПО. Виникає велике число проблем, таких як податкові зловживання з боку громадських організацій. Тому виникає спокуса змінити закон, як це було зроблено у Болгарії та Україні, коли були виявлені зловживання. Але необхідно не збільшення числа законів та їх зміна, а більш ефективний контроль за виконанням вже прийнятих.

НПО повинні надавати детальні звіти про свою фінансову діяльність у відповідні органи, що здійснюють загальний контроль за діяльністю НПО та органи державної податкової служби. Закони та положення про НПО повинні чітко вказувати, які організації мають надавати звіти, та надавати перелік звітних документів.

НПО, які отримали ліцензію, також повинні надавати відповідну звітність до органу державної влади, що видав ліцензію. Ліцензійний орган, повинен отримувати право проводити аудит відповідної діяльності на відповідність вимогам ліцензування, проте він не має контролювати інші аспекти діяльності НПО.

4.2 Звітність

Основним інструментом досягнення підзвітності та контролю є різноманітні звіти. Одні звіти мають надаватися тільки державним органам, другі мають надаватися донорам, треті мають бути доступними суспільству. Основна вимога до звітів — вони не повинні бути більш обтяжливими, ніж звіти, які подаються іншими організаціями. Крім того, доцільно встановити спрощені вимоги до звітності дрібних НПО, або повністю від неї звільнити, оскільки обтяжливі вимоги щодо звітності можуть задушити невеликі НПО. Поки діяльність НПО обмежена, обмеженою є і можливість негативних наслідків від цієї діяльності.

Інформація про НПО та правила їх діяльності має бути доступна суспільству та кожному зацікавленому громадянину. Велика кількість державних оганів хоче отримувати звіти від НПО, але дуже неохотно надає їх для ознайомлення суспільству. Діяльність організацій суспільної вигоди здійснює вплив на суспільство, і воно повинно про це знати. Там, де НПО мають значні пільги чи урядові гранти, суспільство має право вимагати від них відкритості та суворої звітності.

Донори повинні мати право укладати договори про розкриття інформації, що необхідно для оцінки придатності даної НПО залучати внески та їх ефективно використовувати, так само як використовувати внески даного донора.

Необхідно пам’ятати, що звітність організацій не повинна порушувати вимог до конфіденційності інформації щодо донорів та отримувачів допомоги. Проте оприлюднення основної інформації про діяльність організацій сприяє самоуправлінню сектора і дозволяє кожному громадянину внести свій вклад у контроль та нагляд, який необхідний для виявлення порушень та зловживань.

4.3 Публічний контроль

Як ми вже вказували, широка громадськість має законний інтерес до діяльності НПО. Крім того, зацікавлені члени громади та засоби масової інформації мають більше шансів знайти та викрити невідповідності, ніж державні чиновники. Треба підкреслити, що мова йде не тільки про фінансову порядність організації. Адекватне відкриття інформації може надати суспільству відомості для визначення, до якого ступеню НПО висловлює думку групи, яку вона представляє, а також чи є у НПО достатні напрацювання, щоб виконувати свою роботу. Як зазначив один видатний австралійський спеціаліст по правовому регулюванню: “Найкраще правове регулювання досягається за рахунок відкритих баз даних та свободи преси”.

Спеціальні правила для забезпечення публічного контролю не повинні бути надмірними та призводити до зайвих видатків НПО на розповсюдження публічних звітів. Окремі країни дозволяють щорічні публікації у газетах та журналах, інші передбачають, щоб звіт зберігався у відповідному державному органі та був доступним для громадськості у читальному залі.

5.1 Організації, що відносяться до неприбуткових

Відповідно до діючого законодавства неприбутковою організацією, що звільняється від федерального податку на прибуток і має дозвіл отримувати внески, які віднімаються від бази оподаткування донора, вважають “акціонерне товариство чи будь-який суспільний фонд або установа, що діє виключно в інтересах релігії, благодійності, науки, суспільної безпеки, літератури чи освіти, сприяє національним чи міжнародним змаганням у любительському спорті… чи попереджає жорстоке поводження з дітьми або тваринами”.

При цьому дана організація:

• не передає будь-яку частину свого прибутку на користь приватного акціонера/фізичної особи;
• не присвячує більшість своєї діяльності пропаганді, лобіюванню чи іншим способам впливу на законодавство;
• не бере участі і не втручається у будь-яку політичну кампанію, підтримуючи чи (виступаючи проти) будь-якого кандидата на державну посаду.

5.2 Види діяльності та повноваження

Організації, що мають статус неприбуткових, звільняються від оподаткування і мають дозвіл отримувати внески, які віднімаються від бази оподаткування донора. Щоб отримати такий статус, суб’єкт має бути зареєстрованим і діяти виключно для однієї чи кількох пільгових цілей:

• Благодійництво. Включає в себе допомогу бідним, підтримку релігії, освіти і науки, розвиток системи охорони здоров’я, розвиток системи соціальної допомоги з боку організацій. Вимагається, щоб така діяльність здійснювалася з вигодою для суспільства в цілому, а не задля будь-яких приватних інтересів. Бенефіціарії благодійної діяльності повинні складати достатньо великий та урізноманітнений круг осіб. Діяльність не вважатиметься благодійною, якщо її бенефіціарії є родичами донорів, чи дана організація діє в інтересах точно визначеної групи осіб, наприклад, членів певного суспільного клубу чи спорідненої організації.
• Релігія. Законодавчо організації, що відповідають даній категорії не визначено через невтручання держави у справи церкви — державі забороняється підтримувати чи заперечувати будь-яке віросповідання. Через це кожен випадок цієї категорії розглядають індивідуально стосовно належності чи неналежності до неприбуткових організацій.
• Наука. Підтримка науки вважається неприбутковою діяльністю, якщо вона служить суспільним, а не приватним інтересам. Не вважається, що суспільним інтересам служить діяльність, пов’язана з комерційними операціями, як наприклад тестування матеріалів чи товарів, дослідження певного ринку.
• Освіта і навчання, що здійснюються для інтересів суспільства в цілому. Сюди належать традиційні навчальні заклади і нетрадиційні групи, що являють собою суспільні дискусії, форуми, лекції тощо. Організації, що управляють музеями, зоопарками, симфонічними оркестрами також можуть бути віднесені до даної категорії.

Звільнені від оподаткування організації повинні функціонувати таким чином, щоб жодна частина їх прибутку не несла вигоди, на основі особистих зв’язків, будь-якому окремо взятому приватному акціонерові чи фізичній особі. Ця умова є єдиним критерієм для класифікації всіх організацій на комерційні та неприбуткові.

Організація, що зареєстрована як неприбуткова, не може більшу частину своєї діяльності присвячувати пропаганді, лобіюванню чи іншим способам вплинути на законодавство. Проте така заборона не є абсолютною. Важливо, щоб згадана діяльність не була основною, тобто не становила “більшу частину всієї діяльності”, і не загрожувала неприбутковому статусу. Законодавчо для визначення “більшої частини” використовують наступний критерій: організація може витрачати на лобіювання, пропаганду та інші способи впливу на законодавство 20 % від перших 500 000 доларів своїх щорічних витрат, 15% від наступних 500 000, і так далі, але загальна сума не може перевищувати 1 мільйон доларів щорічно.

Участь неприбуткових організацій в політичних кампаніях заборонена повністю.

5.3 Фінансування неприбуткових організацій

5.3.1 Державне фінансування

Державне фінансування неприбуткових організацій є менш поширеним, ніж фінансування донорами (див. нижче). В основному державні кошти надходять у вигляді цільових грантів. Держава реалізує свою підтримку діяльності неприбуткових організацій, що діють у суспільних інтересах, шляхом звільнення таких організацій від оподаткування і надання податкових пільг донорам.

5.3.2 Фінансування через внески донорів

Основна частина ресурсів неприбуткових організацій надходить від донорів. Донори, як фізичні, так і юридичні особи, фінансують діяльність неприбуткових організацій, надаючи останнім грошові кошти, подарунки, обладнання, цінні папери та права власності на нерухоме майно (чи будь-яку його частину). Відповідно донор отримує пільги при сплаті податку на доходи, податку на збільшення ринкової вартості капіталу, податку на дарування та федерального податку на нерухомість.

Пільгове оподаткування донорів здійснюється наступним чином. Донор перераховує певну суму зі свого доходу на фінансування діяльності неприбуткової організації. При обчисленні податку на доход обчислюється податкова база (як загальна сума доходу мінус сукупні витрати), яка далі зменшується на суму переказаного внеску до неприбуткової організації. Податок на доходи нараховується на зменшену таким чином базу.

Передача подарунків, обладнання та нерухомого майна дає донорам право на пільгове оподаткування при обчисленні податків на дарування та федерального податку на нерухомість, яке реалізується повністю аналогічно до попереднього випадку: база оподаткування зменшується на вартість наданих подарунків, обладнання чи нерухомого майна.

Існує багато законодавчих обмежень, що стосуються сум таких внесків, які організація чи особа-донор можуть віднімати від своєї бази оподаткування. Ці обмеження залежать від роду діяльності організації, куди зроблено внесок, штату тощо. Загальне правило при цьому — фізичні особи не можуть віднімати більше 50% від суми валового доходу протягом одного податкового року, а юридичні особи не можуть віднімати більше 10% бази оподаткування.

Право донора на пільгове оподаткування реалізується лише у випадку, коли кошти і майно передаються неприбутковій організації, що має дозвіл отримувати внески, які віднімаються від бази оподаткування донора.

5.3.3 Власна діяльність

Неприбуткова організація може займатися побічною (тобто суттєво не пов’язаною з основною цільовою діяльністю) підприємницькою, торговельною чи іншою діяльністю для отримання доходів. Отримані таким чином доходи можуть використовуватися для фінансування основної діяльності неприбуткової організації.

У випадку, коли отримані від побічної економічної діяльності кошти використовуються для фінансування інших цілей, відмінних від тих, що дають організації статус неприбуткової, отримані доходи підлягають оподаткуванню. База оподаткування при цьому — доходи від побічної економічної діяльності мінус безпосередні витрати на здійснення цієї економічної діяльності. Адміністрування відбувається за принципом адміністрування аналогічного податку, що стягується з комерційних структур, які займаються аналогічною діяльністю.

Регулювання і контроль власної діяльності неприбуткової організації є одним з найскладніших і заплутаніших законодавчих питань. Проблемним і неоднозначним є визначення, наскільки певна діяльність є побічною для даної організації. У випадку, коли ця діяльність є побічною для даної організації, наскільки тісним є звязок між доходами від даної діяльності і фінансуванням основної, звільненої від оподаткування діяльності? Законодавство визначає, що “… торгівля чи підприємництво є безпосередньо повязаними зі звільненою від оподаткування метою неприбуткової організації тільки в тому випадку, коли існує причинний звязок між даною економічної діяльністю і досягненням мети неприбуткової діяльності”. Проте дане формулювання спричинює невизначеність навіть у найпростіших випадках. Класичним прикладом, що наводиться в літературі, є випадок з музейним кіоском, що торгує різними товарами. Виникає питання, чи має торгівля будь-яким з даних товарів суттєвий причинний звязок з метою діяльності музею, що не оподатковується. Якщо так, то які саме ці товари.

5.4 Контроль за діяльністю неприбуткових організацій

5.4.1 Органи нагляду за діяльністю

Органи федерального уряду та податкова служба (Internal Revenue Service) є єдиними органами державної влади, що здійснюють контроль за діяльністю неприбуткових організацій. Контроль здійснюється шляхом нагляду за фінансовими та податковими операціями, що відображені в щорічній звітності (див. нижче). Іншим важелем контролю є надання чи позбавлення статусу неприбуткової організації, яка звільняється від сплати податків і може отримувати внески, що віднімаються від бази оподаткування донора.

5.4.2 Звітність

Податковий Кодекс США і Правила Казначейства США зобов’язують більшість звільнених від оподаткування організацій надавати федеральному урядові щорічні податково-фінансові декларації. Така декларація повинна містити широку інформацію про джерела надходжень і використання коштів звільненої від оподаткування організації.

Вимоги щодо змісту декларації залежать від типу неприбуткової організації. Для прикладу, від громадської благодійної організації вимагається детальна інформація про подарунки на суму більше ніж 5000 доларів з кожного окремого джерела, інформація про оплату праці працівників та керівництва, а також вказати суми та отримувачів дотацій, виплат та внесків, зроблених організацією. Декларація може вимагати інформацію про участь організації в передвиборчій агітації, лобіюванні, доходи від побічної економічної діяльності, результати аудиту тощо.

Декларація є єдиним звітним документом, що вимагається згідно чинного законодавства. Відмова надавати декларацію про фінансову діяльність переслідується відповідно до цивільного та кримінального законодавства.

Крім декларації більшість неприбуткових організацій складають щорічний звіт, де описується мета організації, основні програми, напрямки діяльності та досягнення за звітний рік та приводиться інформація про органи управління та структуру. Щорічний звіт готується для підтримки публічного іміджу неприбуткової організації, в першу чергу серед існуючих та потенційних донорів.

5.4.3 Публічний контроль

Від неприбуткових організацій вимагається забезпечити публічний доступ до останніх трьох щорічних декларацій, про які йшлося вище, та Аплікаційної форми, згідно якої організація зверталася до уряду стосовно отримання статусу неприбуткової. Іншими словами, будь-хто може звернутися до неприбуткової організації з проханням надати згадані документи. У випадку відмови надати таку інформацію на організацію накладається штраф. Виняток складають документи, розміщені в мережі Інтернет — у такому випадку організація може відмовитися надіслати копію звітності.

Збори ради директорів організації можуть бути як закритими, так і відкритими для громадськості. Це залежить від законодавства штату і політики організації щодо звязків з громадськістю. Проте законом вимагається, щоб у статуті організації було чітко зазначено політику керівництва щодо доступу широкої громадськості до зборів ради директорів.

6. Неприбуткові організації у країнах Центральної та Східної Європи.

Багато країн Центральної та Східної Європи, що знаходяться на перехідному етапі, приділяють особливу розвитку національного законодавства про НПО. Одним з основних аспектів законодавства, що вирізняє НПО поміж решти організацій, є пільгове оподаткування. В поданій нижче таблиці відображено різні підходи щодо податкових пільг НПО в цьому реґіоні.

Таблиця 1. Особливості оподаткування НПО в деяких країнах Центральної та Східної Європи.

Найбагатший досвід в реформуванні законодавства про НПО має Польща.

Нова Конституція Польщі гарантує свободу об’єднання громадян. З середини 1980-х років законодавство Польщі визначало дві юридичні форми НПО — асоціації (членські організації) та фундації (нечленські організації). Як Закон про Фундації, так і Закон про Асоціації зазнали суттєвих змін з моменту їх прийняття в 1989 році. Теперішнє правове поле Польщі щодо НПО є дещо ускладненим, але тим не менш ефективно функціонуючим. Як правило, НПО можуть бути засновані без невиправданої затримки чи витрат, та одразу після заснування можуть досить вільно вибирати види діяльності, включаючи адвокатську практику чи надання традиційних соціальних послуг.

Суттєві податкові пільги надаються як асоціаціям, так і фундаціям. Фундації суттєво обмежені у своїй діяльності, проте, ці обмеження стосуються вибору господарської діяльності для досягнення статутних цілей та роботи з органами місцевого самоврядування. Асоціації також можуть зіткнутися з труднощами, працюючи з органами місцевої влади. Наприклад, при виконанні замовлень цих органів вони змушені проходити через усладнені процедури конкурсу на виконання держзамовлення, призначені для відбору підприємницьких структур. Ці проблеми виникли через недоліки в існуючому законодавстві та занадто сувору інтерпретацію законів судами.

Для вирішення цих та інших проблем восени 1999 року на розгляд до парламенту Польщі, Сейму, був внесений проект закону “Щодо діяльності, спрямованої на збільшення суспільного добробуту”. Проект закону встановлює 13 видів діяльності, спрямованої на збільшення рівня надання громадських благ: підтримка дітей, допомога потребуючим, діяльність, пов’язана з охороною здоров’я, реабілітацією інвалідів, культурою, освітою, фізичним вихованням, правами людини та самоуправлінням, захистом навколишнього середовища, розвитком малих та середніх підприємств, зменшенням безробіття, наданням допомоги при стихійних лихах, а також дослідженнями та розвитком всього згаданого вище.

Відповідно до проекту закону, діяльність спрямована на збільшення суспільного добробуту може проводитися асоціаціями, фундаціями чи неприбутковими організаціями, але норми закону не можуть бути застосовані до діяльності, що проводиться політичними партіями, державними підприємствами чи юридичними особами, заснованими католицькою церквою. Підприємницькі структури також не можуть проводити цей вид діяльності.

Діяльність, спрямована на збільшення суспільного добробуту може бути безплатною або платною. Окремі правила регулюють кожен з цих видів діяльності. Хоча неприбуткова організація, що проводять діяльність, спрямовану на збільшення суспільного добробуту, може також проводити підприємницьку діяльність (за умови ведення окремої документації та обліку), вона не може це робити в сфері, в якій вона отримує плату за діяльність, спрямовану на збільшення суспільного добробуту.

Організації, що проводять діяльність по збільшенню суспільного добробуту, будуть звільнені від корпоративного податку та податку з доходу фізичних осіб. Вони також звільняються від податку на нерухоме майно, що використовується при здійсненні цієї діяльності та від місцевих податків та зборів.

Організації, що проводять діяльність по збільшенню суспільного добробуту, будуть оподатковуватися за нульовою ставкою податку на додану вартість щодо товарів та послуг, пов’язаних з цією діяльністю. Також вони будуть звільнені від митних зборів на імпорт товарів, які потрібні на здійснення такої діяльності за умови, що ці товари не будуть перепродаватися на протязі двох років.

Підприємства, діяльність яких спрямована на суспільний добробут, можуть купувати землю у держави за чверть вартості, або одержати право на необмежене користування землею без орендної плати. При оренді на обмежений період з такого підприємства не може бути утримано більше ніж 1% вартості, або чверті ринкової ціни за оренду державної власності. Якщо таке підприємство збанкрутує, ця земля може бути повернена державі поза судовою системою.

Організації, діяльність яких спрямована на збільшення суспільного добробуту, можуть одержувати кошти від державного чи місцевих бюджетів, і можуть здійснювати таку діяльність без дозволу. З іншого боку, витрати, які списуються на діяльність для суспільного блага, не можуть перевищувати певний відсоток, встановлений нормативними актами. Для різних видів діяльності встановлюється різний відсоток. Організації, діяльність яких спрямована на збільшення суспільного добробуту, зобов’язані надавати для суспільного користування річні звіти про свої фінансові операції. Законопроект усуне більшість неузгодженостей чинного законодавства.

Як видно, законопроект про діяльність, спрямовану на збільшення суспільного добробуту у Польщі є складним. Він внесе основні поправки до законів, що стосуються НПО. Він надасть особливого статусу “діяльності на суспільний добробут”, обмежуючи більшість із існуючих привілеїв, які надає держава таким організаціям, та підвищуючи вимоги до їх звітності та прозорості. Запропонована комісія по діяльності на суспільний добробут має багато спільних рис із комісією по благодійності, що існує в Англії та Уельсі, хоча перша матиме більше представників із цього сектору.

7.1 Організації, що відносяться до неприбуткових

В українському законодавстві має місце неузгодженість законодавства, що регулює діяльність НПО. Ця проблема стосується не тільки чинного податкового законодавства, вона є характерною для всього масиву законодавства, що у тій чи тій мірі стосується питань “третього сектору” і починається з відсутності теоретичних напрацювань щодо природи некомерційних організацій, їх місця і ролі в системі громадянського суспільства і спільного, зрозумілого для всіх понятійного апарату.

Для означення неприбуткових організацій застосуємо термін, що з’явився в проекті Цивільного кодексу України — “непідприємницькі організації”(НО) і будемо під ним розуміти, що це загальне означення НПО, метою діяльності яких не може бути отримання прибутку та його розподіл між членами, засновниками, керівниками, чи пов’язаними з ними особами.

Термінологія для визначення цього роду організацій, вживана в чинному законодавстві, є досить різноманітною:

• об`єднання громадян”(ОГ) — найбільш загальний термін, що стосується громадських організацій, професійних спілок, політичних партій (ст.36 Конституції України);
• громадські організації”(ГО) — об`єднання громадян, створені для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих , вікових, національно — культурних, спортивних та інших спільних інтересів (ст.3 Закону “Про об`єднання громадян”);
• благодійні організації”(БО) — недержавні організацій, що здійснюють благодійну діяльність відповідно до закону “Про благодійництво та благодійні організації”(стаття 1);
• неприбуткові організації”(НПО), термін, який на сьогодні вважається найбільш широким і таким, що поширюється на всі вище названі організації, згідно визначення Закону “Про оподаткування прибутку підприємств”. Звичайно формально виглядає логічним, що і бюджетні організації і громадські внесені до однієї статті закону як неприбуткові, оскільки і ті і інші не мають прибутку. Але коли подивитись на світовий досвід, то віднайти подібну аналогію досить складно. І це також зрозуміло. Адже природа організацій різна. І якщо поява одних (державних) організацій і їх діяльність викликані нормативним актом публічної влади і підкріплені бюджетним (гарантованим) фінансуванням, то інші з’являються і діють на підставі доброї волі приватних (недержавних) осіб і є юридичними особами саме приватного, а не публічного права.

Тому навряд чи виглядає доцільним включення до одного реєстру таких різних за своєю природою та діяльністю організацій. Мало того, це дає підстави спекулювати на цифрах. Так за даними ДПА, які були оприлюднені 21 січня 2000 року на одному із семінарів по проблемам оподаткування НПО, до складу реєстру НПО включено 79561 організацію з них 2007 благодійних організацій (2,5% від усіх НПО) та 12100 громадських організацій (15,2% від усіх НПО). Знову ж таки за цими даними загальна сума пільг, отриманих НПО, що були включені до реєстру НПО склала 1млрд.615 млн. гривень, не сплачено з цих сум податку 425 млн. гривень!! Але загальні доходи всіх БО склали — 127 млн.гривень, а ГО — 160 млн. гривень, тобто набагато менше ніж “умовні збитки” бюджету. Тобто за рахунок знаходження в спільному “кошику” державних та недержавних організацій, саме останні мають шанс бути позбавлені податкових пільг у “боротьбі за наповнення бюджету”.

7.2 Регулювання діяльності неприбуткових організацій

7.2.1 Заснування

Існує два способи легалізації неприбуткових організацій: реєстрація та повідомлення. Благодійні організації та творчі спілки підлягають обов’язковій реєстрації. Тільки зареєстровані неприбуткові організації можуть мати статус юридичної особи. Реєстрація відбувається за ініціативою не менш трьох фізичних осіб. Засновниками та членами організації можуть бути як українські, так і іноземні фізичні особи та особи без громадянства. Законодавство не зобов’язує мати під час створення необхідну суму коштів для початкового фонду організації. Неприбуткові організації мають право створювати союзи організацій, а також входити до складу інших громадських організацій як колективні члени.

7.2.2 Ліквідація

Ліквідація неприбуткової організації може бути здійснена шляхом реорганізації або ліквідації, що відбувається через саморозпуск або примусовий розпуск за рішенням суду. Примусовий розпуск може бути застосовано, якщо діяльність організації безпосередньо підпадає під заборону, що визначається статтею 37 Конституції України та відповідними статтями законодавства, або ж коли неприбуткова організація продовжує протиправну діяльність, незважаючи на накладення на неї законодавчо визначених санкцій.

7.2.3 Види діяльності та повноваження

Неприбуткові організації, що зареєстровані як юридичні особи, користуються правами, що властиві будь-яким юридичним особам, щоправда, маючи цілий ряд особливостей. Так, всі зареєстровані неприбуткові організації мають право бути учасниками цивільно-правових відносин, отримувати майнові та немайнові права, бути позивачем та відповідачем в судових органах, бути засновником інших юридичних осіб, зокрема, підприємницьких, та засобів масової інформації. Вони мають право наймати штатних працівників до організації, займатись діяльністю, що передбачена статутом укладати угоди з іншими особами, проводити банківські операції.

Тим не менше, ці організації не повинні займатись підприємницькою, виробничою, торгівельною діяльністю тощо.

7.3 Фінансування неприбуткових організацій

7.3.1 Державне фінансування

До сьогоднішнього дня збереглася практика, за якою декілька державних організацій квазідержавного типу отримують державне фінансування, на відміну від інших організацій, що функціонують за рахунок власної діяльності. Кожен рік в державному бюджеті України передбачаються кошти на підтримку окремих неприбуткових організацій. З іншого боку, за останні роки з’явилася практика досить плідної співпраці неприбуткових організацій, з органами місцевої влади. Особливо це помітно в соціальній сфері, та стосується перш за все інвалідних, ветеранських та жіночих організацій. На поточний момент неприбуткові організації мають реальні можливості виступати в якості партнерів в реалізації місцевих програм, а реальна незалежність місцевих бюджетів від держави та можливість депутатів місцевих рад впливати на їх формування дає підстави стверджувати, що кількість соціальних програм, в реалізації яких беруть участь неприбуткові організації, буде збільшуватись.

7.3.2 Фінансування через внески донорів

Оподаткування внесків донорів, що надаються фізичним та юридичним особам щодо зарахування на валові витрати до чотирьох відсотків неоподатковуваного прибутку, який перераховується на рахунки неприбуткових організацій для підтримки їх діяльності, залишились в проекті Податкового кодексу незмінними порівняно з чинним законодавством. Аналогічно до чинного законодавства неприбуткові організації не є платниками податку на додану вартість (якщо не надають оплачувані послуги).

Ця пільга не є суттєвою та не спричиняє значного перерахування коштів від господарюючих суб’єктів до неприбуткових організацій. Закони багатьох країн дозволяють фізичним особам жертвувати більш значну частину своїх доходів із звільненням від податків, ніж юридичним особам. Наприклад, в США- 50%, Іспанії-20-30%. Це пояснюється тим, що для юридичних осіб можливості жертвувати частину прибутку природньо обмежені необхідністю реінвестування. Великий розмір пожертвувань, звільнених від податків, сприяє утворенню в таких країнах потужних благодійних фондів, які надають відчутну фінансову та іншу підтримку як іншим неприбутковим громадським так і групам громадян, які є найбільш соціально вразливими.

Проблема надання коштів неприбутковим організаціям з боку бізнесу не вирішується зміною цифри 4%. По-перше, в ці 4% включаються добровільні перерахування до бюджету, по-друге, значна частина бізнесу або не має прибутку, або сплачує фіксований податок (дрібний бізнес).

7.3.3 Власна діяльність

В Україні неприбуткові організації, як правило, не займаються підприємницькою діяльністю. Допускається господарська діяльність благодійних організацій в будь-якій формі, але за умови її спрямування на виконання статутних завдань. Але, якщо благодійна організація буде здійснювати господарську діяльність без створення власної підприємницької структури, вона відразу ж втратить статус неприбуткової організації та буде змушена сплачувати прибутковий податок.

7.4 Контроль за діяльністю неприбуткових організацій

7.4.1 Органи нагляду за діяльністю

Нагляд та контроль за діяльністю неприбуткових організацій в Україні здійснюють органи легалізації (за дотриманням положень статуту організації), податкові органи (за правильним та своєчасним наданням фінансової звітності) та органи прокуратури (в порядку загального нагляду, як це передбачено перехідними положеннями Конституції України).

Організації, що починають здійснювати діяльність, спрямовану на отримання прибутку, виключаються з реєстру неприбуткових організацій та, відповідно, повинні сплачувати всі податки, передбачені для юридичних осіб, що не відносяться до неприбуткових. Якщо ж організація почне здійснювати діяльність, що не відповідає її цілям та статутним завданням, легалізуючий орган самостійно або за поданням будь-якого іншого державного органу або посадової особи, а також прокурор, через судові процедури має право накласти на таку організацію різні види санкцій, включаючи примусовий розпуск організації.

7.4.2 Звітність

Переобтяжлива податкова звітність є однією з головних проблем, з якими стикаються неприбуткові організації. Часто неприбуткові організації є досить невеликими і мають дуже незначні надходження і видатки. Проте звітність таких організацій, особливо якщо вони не попали до реєстру, є такою ж як для великих організацій з потужними ресурсами і штатом, чи взагалі як для підприємницьких організацій. Аби вести таку бухгалтерію, потрібен бухгалтер з відповідною зарплатою, на яку організація не може віднайти коштів. Тому необхідне спрощення податкової звітності для невеликих організацій. Аналогічна ситуація існує з Пенсійним фондом та фондом соціального страхування, фондом зайнятості населення, яким також необхідно складати відповідні звіти та які мають право застосовувати санкції щодо керівництва організації.

Крім того, має місце невиправдане дублювання податковими органами функцій та повноважень реєструючих органів. Для державної реєстрації організації необхідно подати до реєструючого органу цілий ряд документів: заяву, статут, протокол установчих зборів, інформацію про засновників, про керівні органи, про головну організацію (для філій і представництв), документ, що підтверджує надання юридичної адреси.

Звичайно, такий великий перелік документів навряд чи є виправданим, але їх подання для здійснення державної реєстрації принаймі виглядає логічним.

Абсолютно незрозумілим є вимога податкової служби представити їй поряд із актами державної реєстрації: свідоцтвом про реєстрацію та посвідченим реєстраційним органом статутом, всього пакету інших документів.

Адже один державний орган, уже здійснив перевірку цих документів і на їх підставі видав державне свідоцтво.

Більше того, перед тим, аби документи були прийняті на реєстрацію у відділі реєстрації платників податків, слід відвідати податкову міліцію, де здійснюється перевірка поданих документів і на зворотному боці копії статуту працівник міліції ставить свій підпис. Має місце цікава ситуація. Дійсність печатки міністерства юстиції і підпис заступника міністра юстиції важить менше ніж підпис лейтенанта міліції!

Це все на перший погляд і не виглядає надто обтяжливо. Але по-перше прийом документів в податковій інспекції та податковій міліції йде не щоденно і там величезні черги, по-друге дублювання державними органами функцій один одного підриває довіру до цих органів з боку громадян, а у разі реєстрації осередку іноземної організації, це ще суттєві додаткові витрати, оскільки легалізація документів іноземної організації є недешевою.

7.4.3 Публічний контроль

В Україні законодавчо визначених органів та способів публічного контролю за діяльністю неприбуткових організацій не існує.

Чому діюче законодавство стримує здійснення внесків до неприбуткових організацій?

Згідно діючого законодавства підприємства відносять суму, яка перерахована до благодійних організацій, на затрати. Це призводить до того, що підприємства та Державний бюджет розподіляють суму благодійних внесків між собою: 70% внесків фінансується підприємством і 30% суми фінансується бюджетом. Це є слабким стимулом для підприємств, оскільки благодійна діяльність означає для них витрати (див. числовий приклад).

Ситуацію, що склалася можна представити у вигляді гри і відобразити у наведеному рисунку 1. Гру представлено у відсотках прибутку попереднього року, який можна віднести на затрати звітного періоду. Тобто 4% благодійних внесків розподіляються між підприємством і державою як 2,8% та 1,2%. Для підприємства і бюджету домінантною стратегією є не платити внесків, тому благодійні організації ніяких коштів і не отримують.

В проекті Податкового кодексу ситуація навіть погіршується тим, що через зміну ставки податку, держава фінансуватиме лише 20% благодійного внеску. Тобто з внеску у розмірі 4% прибутку попереднього року бюджет профінансує лише 0,8%.

     Таблиця 2. Стимули для благодійних внесків згідно діючого законодавства

Яким чином можна виправити ситуацію і створити достатні стимули для здійснення благодійної діяльності?

Фактично держава через пільгу в оподаткуванні вже явно погодилася відмовитися від надходжень до бюджету у розмірі 0,8% прибутків підприємств і не заперечує проти направлення цих коштів на користь неприбуткових організацій. Тому не буде великої різниці, якщо вона погодиться сплачувати 1% прибутків підприємств до неприбуткових організацій (в попередньому випадку це було 1,2%).

Щоб зацікавити підприємства здійснювати внески до благодійних чи громадських організацій необхідно забрати антистимули для здійснення внесків у вигляді додаткових витрат підприємств.

Ми пропонуємо зміни до проекту Податкового Кодексу, які дозволять підприємствам перераховувати 5% податкового зобов’язання з податку на прибуток безпосередньо до неприбуткових організацій, що становить 1% прибутку підприємств. Запропоноване перерахування податку на прибуток в Україні буде покращенням існуючої ситуації і дозволить запровадити принципово новий механізм, який можна розвинути у майбутньому. Це відповідає практиці окремих країн (див. досвід Угорщини).

Процедура перерахування може виглядати, як надання платіжного доручення органам казначейства перераховувати суму внеску до неприбуткової організації. Це дасть достатньо можливостей для контролю за рухом коштів з боку податкових органів. Необхідно лише зауважити, що процедурою має бути передбачено, щоб не втрачалася ідентичність платника благодійних внесків. Для багатьох підприємницьких організацій розголос у суспільстві також є важливим стимулом для здійснення внесків.

Чи не призведе зміна в законодавстві до зменшення надходжень до Державного бюджету?

Необхідно зазначити, що порядок відшкодування благодійних внесків при сплаті податку на доходи громадян повинен залишитися незмінним, поки що це ніяк не вплине на ситуацію, оскільки частка заробітних плат в доході офіційної економіки є незначною.

Згідно зміненого порядку відшкодування благодійних внесків для підприємств, їм буде однаково, куди перераховувати кошти: до Державного бюджету чи до неприбуткових організацій, тому найбільш ймовірно, що вони скористаються наданою можливістю. Це призведе до втрати для Державного бюджету 1% надходжень від податку на прибуток підприємств. Податок на прибуток підприємств у 1999 році становив 6,4 млрд. гривень. Згідно запропонованого нового порядку надходження до неприбуткових організацій можуть становити 64 млн. гривень. Це відносно невелика сума. Дефіцит видатків на аналогічні цілі державою у 1999 році становив 430 млн. гривень. Недовиконання бюджету на допомогу малозахищеним категоріям громадян та фінансування громадських організацій у 1999 році становило 45% від запланованих витрат. Можна стверджувати, що бюджет не є ефективним механізмом розподілу коштів, тому поле для діяльності неприбуткових організацій існує. Здійснення благодійних внесків зменшить надходження до державного бюджету, проте неприбуткові організації зможуть надавати аналогічні послуги суспільству і компенсують втрати.

9 липня 2001 року спільно з Представництвом Фонду Конрада Аденауера в Україні та Національним демократичним інститутом міжнародних відносин (NDI)  проведено круглий стіл на тему: Закон “Про політичні партії в Україні”: українські реалії та європейські перспективи”.

У роботі круглого столу взяли участь народні депутати України Г.Крючков, В.Лавринович, Б.Беспалий, Ю.Ключковський, Л.Косаківський, Президент Фонду сприяння політико-правовим реформам В.Стретович, Директор Представництва Фонду Конрада Аденауера в Україні д-р Манфред Ломанн, Директор політико-правових програм Українського центру економічних та політичних досліджень ім. О.Разумкова І.Жданов, Олег Процик (Інститут відкритого суспільства, Лондон), експерт Програми “Вибори та політичні процеси” (EP3) В.Ковтунець, в.о. Директора Київського центру Інституту Схід-Захід С.Максименко, Керівник проекту Київського центру Інституту Схід-Захід Л.Мудрак, головний експерт з питань діяльності політичних партій Національного демократичного інституту міжнародних відносин Алекс Григор’євс (Латвія), голова Товариства конституційного права В.Кампо, Голова партії “Нова Генерація України” Ю.Мірошниченко, Євген Петренко (Партія “Собор”) та інші.