Підводячи парламентські підсумки 2020 року, можна було б згадати гучні та знакові події, що сталися у Верховній Раді України: прийняття закону про ринок землі чи «банківського закону», коронавірусну епопею та перипетії, пов’язані з рішенням КСУ. Однак всі вищеперераховані події є звичайною політикою, яка мало впливає на функціонування ВРУ як інституції. У цих підсумках ми спробуємо сконцентруватися на більш фундаментальних речах, а саме трьох змінах, що стосуються правил роботи українського парламенту, його формату роботи та сфери впливу.

Перші місяці 2020 року у ВРУ пройшли в умовах поправкового протистояння. Спочатку розгорнулася битва за землю, коли до законопроекту щодо обігу земель сільськогосподарського призначення було подано 4018 поправок. Звичайна процедура розгляду цих поправок коштувала декількох пленарних тижнів. Однак вже невдовзі був поставлений абсолютний рекорд для України – понад 16 000 поправок до законопроекту 2571-д (так званий «антиколомойський закон»).

Депутати, що подавали сотні та тисячі правок, звичайно, не хотіли вносити зміни до законопроектів, вони хотіли просто заблокувати їхнє прийняття, використовуючи дозволені процедурні механізми (що зветься парламентською обструкцією). І хоча порівняно з рекордами інших країн 16 000 українських поправок не виглядають настільки приголомшливими, парламентська більшість вирішила обмежити можливості легального регламентного спротиву. Регламентний законопроект, прийнятий у першому читанні восени 2019 року відредагували та прийняли в цілому. Тож тепер законопроект, що налічує більше 500 поправок, можна розглядати за особливою процедурою, яка унеможливлює тривале блокування його прийняття. Таким чином, найефективніша зброя української парламентської обструкції була видалена з депутатського «арсеналу». Відповідно, парламентська меншість тепер має менше способів протидіяти діям більшості.

Одним з гасел партії «Слуга народу» була діджиталізація. Хоча вони не були в цьому новаторами. Величезні стоси паперу, на яких надруковані тисячі правок, і загальна неефективність комунікацій уже давно викликали критику. Тому тема переходу на сучасні технології підіймалася давно. Для прикладу можна згадати рекомендації Оціночної Місії Європейського парламенту.

У 2020 році діджиталізація Верховної Ради збільшилася. На початку року були прийняті зміни до Регламенту щодо впровадження електронного документообігу. Наступний поштовх діджиталізації надав коронавірус. Політики мають більше шансів захворіти на коронавірус, тому з початком епідемії багато парламентів пішли на карантин. Однак парламент є надто важливим органом, тому українські законотворці спробували розробити правила дистанційного голосування, хоча це так і не було втілено в життя. Іншим напрямом діджиталізації, до якого підштовхнув коронавірус, був онлайн-формат проведення засідань комітетів, а інколи і погоджувальних рад. Деякі аспекти діджиталізації є спірними, як-от дистанційне голосування, проте загалом можна відзначити діджиталізаційний тренд. Правила та формати, «винайдені» під час коронавірусу в майбутньому можуть застосовуватися і у звичайній роботі ВРУ. Хоча це відкриває, з одного боку, дорогу для нових можливостей, а з іншого – для нових загроз парламентській діяльності.

Найбільш поширене наразі сприйняття Верховної Ради є сприйняття її як законотворчої інституції. Проте в розвинутих демократіях, окрім законотворчої, парламент має здійснювати також контрольну функцію. Друга половина 2020 року дає деякі підстави сподіватися на те, що ВРУ теж поступово почне збільшувати свій контрольний потенціал.

Збільшення контрольних повноважень парламенту, за умови наявності однопартійної більшості, виглядає дещо неочікуваним, адже саме парламентська більшість наділена повноваженнями призначення виконавчої влади і тому мала б здійснювати прямий позапарламентський контроль. Проте, як показала практика, українська парламентська більшість не має великого впливу на кадрові призначення, а деякі депутати навіть не до кінця розуміють процедуру призначення членів уряду. Епідемія ж коронавірусу потребує ефективної та професійної роботи Кабміну. Тому депутати, спостерігаючи урядові невдачі, активізували діяльність зі збільшення парламентського контролю.

Спочатку був законопроект про інтерпеляцію, що пропонував запровадити новий формат звітування уряду перед парламентом з можливими наслідками у вигляді звільнення міністра, якщо депутатам не сподобається його звіт. Однак цей законопроект від фракції «Голос» не був прийнятий. Інший варіант подали депутати від «Слуги народу». Цей законопроект деталізував деякі аспекти звітування, проте якихось особливо корисних нововведень він не ніс. Його врешті-решт депутати і прийняли.

Навряд можна сказати, що ВРУ суттєво збільшила парламентський контроль у 2020 році, проте можна вважати, що дискусія щодо парламентського контролю активізувалася, були напрацьовані можливі механізми його впровадження. Якщо така тенденція збережеться, то можна очікувати нових законопроектів, що, ставши законами, якісно збільшать парламентський контроль.

Підсумовуючи, 2020 рік для Верховної Ради України приніс обмеження поправкового спаму, збільшення діджиталізації та початок руху до збільшення парламентського контролю.

Сподіваємося, 2021 принесе впровадження законодавчого процесу від початку до кінця, прийняття етичного кодексу та впровадження парламентської реформи.

З моменту створення Білої книги українського парламентаризму, та й від початку комплексної парламентської реформи у 2016 році, експерти і народні депутати неодноразово наголошували на важливості посилення контрольної функції парламенту. Але що це означає? І чи завжди заклик до посилення контрольної функції парламенту збігається в значенні зі збільшенням конституційного парламентського контролю?

Для початку трохи контексту. Нещодавно нардепи прийняли в першому читанні законопроект №4131 щодо забезпечення ефективної реалізації парламентського контролю. Радикальних заходів він не пропонує, але з огляду на пояснювальну записку, а також зауваження, надані ГНЕУ та парламентськими експертами, можна зробити висновок: у дискусії щодо парламентського контролю існують термінологічні труднощі. Коментарі щодо законопроекту будуть викладені наприкінці. А спочатку розберемося з поняттям парламентського контролю.

У правовій доктрині «парламентський контроль» тлумачиться доволі широко. Найбільш загальним буде наступне визначення:

Парламентський контроль – це здатність законодавчого органу стримувати діяльність виконавчих органів влади.Pennings, P. (2000, April). Parliamentary control of the executive in 47 democracies. In 28th Joint Sessions of Workshop of the ECPR (pp. 14-19)..

Стримування, при цьому, може означати здатність впливати на дії виконавчої гілки влади. Однак цей вплив може бути різним за своєю формою та інтенсивністю.

Специфіка контрольної функції виявляється в тому, що

«контрольні повноваження «присутні» у всіх функціях Верховної Ради України і на всіх стадіях парламентського процесу. При цьому контрольна функція реалізується через дві групи повноважень: повноваження першої групи мають тільки контрольне значення; інші носять комплексний характер, і однаковою мірою належать як до контрольної, так і до інших функцій Верховної Ради України».Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004..

Тож можна говорити про парламентський контроль в широкому сенсі і  парламентський контроль у вузькому сенсі. Останній, у свою чергу, означає можливість прямого впливу за результатами контрольних дій – наприклад, звільнення з посади.

ДослідникиMény, Yves (1996) France: the Institutionalization of Leadership. In: Josep M. Colomer (Ed) (1996) Political Institutions in Europe. London and New York: Routledge, pp. 99-137. виділяють такі види парламентського контролю:

• партійний контроль (зазвичай застосовується опозицією);
• непартійний контроль (через парламентський нагляд, який може приймати безліч форм: запитання, комітети, слухання тощо);
• контроль з можливістю застосування «санкцій» (наприклад, висловлення недовіри Уряду, Генеральному прокурору, звільнення з посади тощо).

В українській правовій думці схожий за своєю суттю був запропонований поділ Барабашом, який поділяв парламентський контроль залежно від наслідків на «обов’язковий» та «рекомендаційний».Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004.

Для простоти викладу будемо використовувати саме цей поділ.

Саме «обов’язковий» вид парламентського контролю, або контроль з можливістю застосування «санкцій», є найбільш  радикальним способом впливу, і, з огляду на це, є предметом регулювання Конституції. На це, власне, і звертає увагу Конституційний Суд у своєму рішенні від 10 травня 2000 року № 8-рп/2000:

«Верховна Рада України здійснює парламентський контроль у різних організаційно-правових формах, але тільки у межах, визначених Конституцією України».

У цьому сенсі Конституційний Суд тлумачить парламентський контроль у вузькому сенсі, і ми не можемо не погодитися з тим, що парламентський контроль, з можливістю настання прямих несприятливих наслідків (для виконавчої гілки влади), дійсно може здійснюватися лише в межах Конституції. Це закономірно випливає з конституційного принципу розподілу влади.Примітка щодо змін, внесених в Конституцію у 2019 році. Навіть не зважаючи на те, що в редакції Конституції 1996 року зазначалось, що до повноважень Верховної Ради належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією, а в чинній редакції, що до повноважень Верховної Ради належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією та законом, парламентський контроль в розумінні прямого впливу може здійснюватися лише в межах Конституції. В практичному вимірі це означає, що Верховна Рада може впливати лише на ті органи виконавчої влади, щодо яких можливість такого впливу (здебільшого через висловлення недовіри або звільнення з посади) визначено Конституцією. 

Тут можна згадати такі форми парламентського контролю, як звітування Голови Національного Банку, Генерального прокурора, звіти Кабінету Міністрів України тощо.

У цілому з обов’язковим парламентським контролем не повинно виникати складнощів. Органи, які є об’єктом такого контролю, повинні звітувати перед Парламентом у визначенні строки. Тут дійсно можна дискутувати щодо строків звітування та його змісту. Необхідним є закріплення варіантів реагування парламенту на такі звіти.

При цьому в широкому сенсі «парламентський контроль» є складовою будь-якої діяльності Верховної Ради. Навіть прийняття законів несе в собі частку контролю (щоб ухвалити якісний закон, треба володіти інформацією щодо проблем у реалізації чинних законів). І в цьому контексті парламентський контроль може регулюватися законами. Це якщо говорити про формальне вираження парламентського контролю.

Але що включає в себе парламентський контроль в широкому сенсі? І які його форми можуть бути запропоновані? Окрім депутатських запитів, парламентських слухань, «години запитань до уряду», варто зосередитися на такому, здавалось би, незначному способі парламентського контролю, як інформування.

Контроль у цьому випадку полягає насамперед у володінні інформацією. Маючи достатньо інформації щодо реалізації законів, проблем та виконання політик, Верховна Рада може впливати на державні органи через зміну законодавчого регулювання.

Крім того, тут яскраво проявляється дуальна природа парламентського контролю: 1) як державного контролю та 2) громадського контролю. Суб’єкти парламентського контролю, маючи всі ознаки державних контролюючих інституцій, здійснюють вплив на порушників закону також за допомогою таких інструментів громадського контролю, як громадська думка та широке висвітлення в засобах масової інформації.Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004. 

Тобто навіть заслуховування на пленарних засіданнях або на засіданнях комітетів інформації від будь-якого державного органу можна вважати парламентським контролем в широкому сенсі.

Інформування є важливою частиною парламентського контролю.

Про збільшення ролі парламентського контролю без «санкцій» писало багато дослідниківДив. Mattson, Ingvar and Kaare Strom (1995) Parliamentary Committees. In: Döring, Herbert (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag., pp. 249-307., Longley, Lawrence D. and Roger H. Davidson (1998) Parliamentary Committees: Changing Perspectives on Changing Institutions, in: Lawrence D. Longley and Roger H. Davidson, The New Roles of Parliamentary Committees.

Парламент повинен налагоджувати комунікацію з іншими державними органами та вимагати інформацію і представлення цієї інформації від різних державних органів.Wiberg, Matti (1995) Parliamentary Questioning: Control by Communication? In: Herbert Döring (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag, pp. 179-222.

Таке інформування допомагає Верховній Раді розуміти актуальні проблеми, стан реалізації законів.

Висвітлення діяльності органів державної влади у парламенті робить їхню роботу більш прозорою, а процеси звітування перед громадськістю системними.Norton, P. (1993). Does parliament matter?. Harvester Wheatsheaf.

Можна говорити про необхідність створення певної культури звітування державних органів перед громадськістю та представлення таких звітів у Верховній Раді через процедуру інформування.

Однак ефективність таких заходів здебільшого залежить від організації роботи (особливо від дизайну системи звітування) всередині Кабінету Міністрів. Ключовим тут залишається реформа публічного адміністрування.Christensen, T., Lægreid, P., & Roness, P. G. (2002). Increasing parliamentary control of the executive? New instruments and emerging effects. Journal of Legislative Studies, 8(1), 37-62.

У цьому контексті необхідна тісна співпраця між урядом та парламентом. Маються на увазі чіткі вимоги щодо звітування державних органів перед громадськістю та Кабінетом Міністрів. Верховна Рада може відіграти в цьому процесі роль певного каталізатора.

Імовірно, варто законодавчо закріпити процедуру інформування державними органами Верховної Ради або її комітетів, хоча чинні положення Регламенту дозволяють це робити і без додаткової деталізації. Тут все залежить від того, наскільки комітети рішуче налаштовані комунікувати з відповідними органами, отримувати та опрацьовувати від них інформацію, а також від загального розуміння народними депутатами пріоритетності таких дій. З просуванням реформи публічної адміністрації комітети органічно мають прийти до принципу «інтенсивніший контроль щодо точкових конкретних питань».Там само. Однак для прихильників позитивістської концепції права зазначимо таке: у Регламенті можна закріпити процес ініціювання процедури інформування, закріпити розумні строки для підготовки такого інформування, зобов’язати Верховну Раду або комітет сформувати чіткий перелік питань. Необхідно також подумати про типові форми звітів для того, щоб кожен орган розумів, що від нього можуть вимагати, і документував свою діяльність заздалегідь узгодженим чином.

Іншим  аспектом, який вносить термінологічну плутанину в питання парламентського контролю, є «звітування» низки незалежних інституцій, які мають особливий правовий статус. Наприклад, Національна Комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – Регулятор). Верховна Рада лише опосередковано бере участь у формуванні цього органу через призначення частини складу конкурсної комісії і не має жодних важелів впливу щодо звільнення членів Регулятора.

Саме у випадках з Регулятором та низкою інших інституцій маємо термінологічну плутанину в контексті парламентського контролю. Справа в тому, що Регулятор повинен щорічно звітувати перед Верховною Радою, але остання ніяк не може впливати на нього в результаті розгляду цього звіту. Тож технічно це не є звітом, скоріш це якраз і є інформування. Мета такого інформування зрозуміла: Верховна Рада повинна знати, чи ефективно реалізується законодавча база і які є проблеми у цій сфері, а також привернення уваги громадськості та засобів масової інформації до діяльності Регулятора. Тож вона не може і не повинна прямо впливати на Регулятор, але вона може впливати на законодавче регулювання сфери, в якій діє Регулятор. Що в таких випадках важливо для ефективного контролю? Узгоджені з кожним таким незалежним органом форми звітувань, постійна комунікація, обов’язкові консультації з цими органами у випадку внесення змін до галузевого законодавства.

Окремо необхідно згадати про особливість парламентського контролю за умови наявності монобільшості в парламенті.

За Дюверже, виконавча та законодавча гілки влади, уряд та парламент, – це все конституційний фасад, в реальності тільки партії здійснюють владу.Duverger, M. (1959). Political parties, their organization and activity in the modern state. Methuen.

За умови парламентської монобільшості, парламент (в особі більшості) має усі необхідні важелі для контролю через партійні механізми. У той же час, за умови наявності монобільшості, парламентський контроль є неофіційним, прихованим від широкої громадськостіWiberg, Matti (1995) Parliamentary Questioning: Control by Communication? In: Herbert Döring (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag, pp. 179-222. і зводиться до контролю партії над урядом.

Іншими словами – монобільшість має всі засоби впливу на уряд. У нашому сучасному контексті це означає: заяви про те, що парламент не має достатньо механізмів для впливу на уряд або окремих міністрів, не відповідають дійсності (хоча слабка партійна дисципліна може ускладнювати такий контроль). Це, звісно, не скасовує необхідності удосконалення правових норм щодо парламентського контролю і початку нового раунду дискусії щодо гарантій участі у парламентському контролі з боку опозиції.

Законопроект пропонує встановити конкретні дати звітування низки державних органів. Така ініціатива може бути підтримана, хоча нагальної необхідності у зміні цих положень нема. Оскільки визначення конкретних дат подання звітів могло би бути частиною неформального регулювання.

Законопроект пропонує розширити участь комітетів у розгляді Верховною Радою звіту Кабінету Міністрів України про хід і результати виконання схваленої Програми діяльності Кабміну. Такий підхід є виправданим, оскільки покращує якість контролю за діяльністю Уряду. Однак інтенсивність заходів і їхня якість залишаються предметом внутрішнього регулювання. Словом, тільки від самих комітетів буде залежати, чи підвищиться якість контролю за Урядом. Адже ідеться, у першу чергу, про розроблення комітетами внутрішніх стандартів оцінки цієї програми. Було б доречно організувати якісь навчання для працівників секретаріатів комітетів (можливо, навіть спільні навчання з представниками Кабінету Міністрів та міністерств).

Законопроект пропонує деталізувати положення щодо розгляду Верховною Радою звітів і доповідей Кабінету Міністрів України. Одна з новел: Верховній Раді пропонується надати можливість формувати рекомендацї для Кабінету Міністрів.

Законопроект пропонує деталізувати порядок розгляду звітів низки органів, щодо яких Верховна Рада приймає кадрові рішення (Генеральний прокурор, Голова Служби безпеки, Голова Національного банку, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна, Рахункова палата, Уповноважений з прав людини). З огляду на те, що норми дублюються, було б доречно створити одну узагальнену норму, яка б детально регламентувала процес розгляду цих звітів, обов’язково додавши варіанти рішень, які можуть бути прийнятті за результатом розгляду. Варіант, запропонований у законопроекті, трохи суперечить юридичній техніці і перевантажує Регламент, але не несе в собі небезпеки.

Найбільш суперечливою в законопроекті є стаття 232-8, яка передбачає розгляд звітів, доповідей та інформації інших державних органів та посадових осіб. І хоча вище ми зазначали, що парламентський контроль в широкому сенсі може включати процедури інформування, спосіб, в який ця процедура пропонується законопроектом, – сумнівний. Необхідно розрізняти звітування та інформування,  адже за результатами звітування Верховна Рада може здійснювати вплив на орган, який звітує, а за результатами інформування Верховна Рада може здійснювати лише опосередкований вплив на діяльність органу через внесення змін до законодавчого регулювання. Тобто ті органи, до призначення яких Верховна Рада не має стосунку, не можуть звітувати перед Верховною Радою. Навіть якщо вони будуть презентувати свій річний звіт на пленарному засіданні, в контексті парламентського контролю такий звіт буде вважатися інформуванням. У зв’язку з цим виникає питання щодо доцільності включення поняття «звіт» до цієї норми. Тож, на нашу думку, ця частина потребує суттєвого доопрацювання, оскільки з тексту законопроекту не випливає, чи розуміють народні депутати цю різницю. А створення додаткових термінологічних труднощів здається хоч і типовим для законодавчого процесу, але все ж зайвим.

Видається надважливим провести роз’яснювальну роботу щодо природи парламентського контролю, його форм та важливості серед депутатів. Станом на зараз парламент має достатньо повноважень для здійснення ефективного парламентського контролю, особливо враховуючи факт наявності монобільшості. Питання полягає в зміні патернів роботи народних депутатів і комітетів та збільшенні взаємодії з органами виконавчої влади.

У підсумку маємо законопроект з красивою назвою, шляхетною метою, без особливих «зашкварів» та особливої користі.

Сподіваємося, що цей законопроект зможе стати стартовим майданчиком для обговорення суті контрольної функції парламенту. Почати можна було б (як завжди, в теорії, і, як ніколи, на практиці) з дослідження реалізації контрольної функції та визначення основних внутрішньопарламентських перепон для здійснення парламентського контролю в широкому сенсі.

25 жовтня 2020 року в Україні пройдуть місцеві вибори. Багато експертів вважають ці вибори одними з найскладніших в історії України: нова виборча система, багато багатомандатних округів, опціональне голосування за кандидатів в списку, проблеми з фінансуванням, тиск Росії з вимогою скасувати вибори, епідемія коронавірусу з щотижневими оновленнями рекордів. До всього пропонується ще й провести загальнонаціональне опитування в день голосування.

Незважаючи на одну з базових засад державної політики – передбачуваність, деталі про це опитування від початку були невідомі. Самі питання, на які пропонується відповісти громадянам, Президентом озвучив у відеозверненнях, і все ще (за тиждень до виборів і анонсованого опитування) не мають жодної формалізації.

Хоча були заяви про те, що це опитування буде приватним (тобто профінансовано «невідомим олігархом»), його анонсував Президент України. Більше того, у вересні один з лідерів парламентської більшості – Олександр Корнієнко – зареєстрував законопроект про опитування громадської думки (Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про Центральну виборчу комісію” щодо опитувань громадської думки Номер, дата реєстрації: 4043 від 03.09.2020). Законопроект пропонує надати ЦВК повноваження на проведення (за рішенням Кабміну) опитування громадської думки в день голосування на місцевих виборах. Законопроект так і не ухвалили до місцевих виборів, а Володимир Зеленський оголосив «усенародне опитування» без жодних законних на це підстав.

Конституція України, як конституція демократичної держави, встановлює, що «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ». Виникає питання щодо значимості думки носія суверенітету та єдиного джерела влади. Якщо носій суверенітету та єдине джерело влади підтримує чи не підтримує певне питання, то логічним є висновок, що представники народу – органи державної влади – мають діяти відповідно до волі народу, а саме – підтримувати чи не підтримувати певне рішення. Тільки висловлення волі народу про підтримку чи не підтримку певного питання називається не «опитуванням громадської думки», а «референдумом». І легітимність результатів такого волевиявлення народу через референдум забезпечується передбачуваними, прозорими і зрозумілими для всіх процедурами.

Власне опитування громадської думки здійснюють соціологічні агенції. Результати опитування громадської думки не мають статусу волевиявлення народу, їх необов’язково виконувати. Опитування громадської думки не передбачає встановлення думки кожного громадянина України: думку висловлює біля 2-3 тисяч респондентів, існує методологія проведення соціологічних опитування, яка визначає і декларує певний рівень похибки щодо того, наскільки коректно вибірка з 2-3 тисяч респондентів передає думку всіх мешканців України. Ніхто не має монополії на проведення опитувань – за бажання і наявності ресурсів можна створити власну соціологічну агенцію і проводити опитування на будь-які теми. Опитування не претендує на встановлення волі народу і не має юридичних наслідків. На відміну від опитування, референдум (який так чи інакше зобов’язує органи влади реагувати на результати) може організовувати та проводити тільки держава. Він фінансується у прозорий спосіб за допомогою спеціальних фондів або ж з бюджетних коштів і намагається відобразити думку щонайбільшої кількості громадян (як правило, має бути також певний необхідний рівень явки виборців), адже участь в ньому бере не декілька тисяч, а мільйони громадян.

«Опитування громадської думки», як пропонується законопроектом, буде проводитися монопольно державою. Якщо його планують проводити в день голосування, то питати будуть не 3 тисячі респондентів, а мільйони громадян. І при цьому всьому це подається не як референдум, а як опитування!

До того ж Президент у своїх зверненнях завірив громадян, що висловлена під час опитування воля народу буде виконана…

Але ми наголошуємо: по-перше, для проведення опитування немає жодних легальних підстав; по-друге, Президент відповідно до Конституції не має повноважень на оголошення ніякого «всенародного опитування».

На цьому моменті варто зробити паузу та привітати всіх читачів, що дочитали до цього абзацу. Адже кількість слів від початку цієї статті до цього абзацу вже перевищує кількість слів в проекті закону, який вніс Олександр Корнієнко. І це є проблемою.

Порядок проведення опитування, яке за всіма ознаками є референдумом, майже не врегульовано на законодавчому рівні. Рівень явки, питання обов’язковості участі в «опитуванні», його юридичні наслідки, порядок підрахунку результатів «опитування», захист від фальсифікацій результатів, захист від маніпулятивних питань, порядок агітації тощо. Все це не врегульовано законопроектом. Встановленням порядку проведення такого «опитування» та його організацією має займатися (за проектом закону) ЦВК, хоча опитування громадської думки не входять до компетенції ЦВК. Логічним є те, що ЦВК займається організацією референдуму, але порядок проведення референдуму (за Конституцією) встановлюється виключно законами, а не постановами ЦВК. Прийнятий в першому читанні проект Закону про народовладдя через всеукраїнський референдум, хоч і має недоліки, але все ж комплексно врегульовує питання проведення референдуму.

Як опитування громадської думки, так і референдуми можуть бути формами консультації з громадянами. Проте форма цієї консультації має бути когерентною. Опитування громадської думки має бути репрезентативним: враховувати розподіл громадян за статтю, віком, місцем проживання тощо. Якщо належний розподіл (репрезентативність) не буде забезпечено, то результати такої консультації будуть викривленими. Референдум має проводитися за виписаними процедурами, інакше його результати теж будуть викривленими.

Громадяни України вже знайомі з викривленими референдумами-опитуваннями, що не були проведені за належною процедурою (а вірніше процедури взагалі не існувало, адже станом на 2014 рік вже не діяв Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми») та не були репрезентативними. «Референдуми» в Криму, Донецьку, Луганську є гарними прикладами нехтування процедурами. А це становить небезпеку для демократичного устрою. Окрім вищезгаданих псевдореферендумів, є велика кількість прикладів узурпації влади з використанням референдуму. У таких випадках референдум створював додатковий канал легітимності, дозволяючи сильній фігурі, зазвичай президенту, обійти парламент або інші конституційні органи і узурпувати владу.

Проект закону щодо опитування громадської думки пропонує опитування, які за суттю та ознаками є референдумом, але виводить порядок його організації в сферу підзаконних актів – постанов ЦВК. Опитування, що будуть претендувати на волевиявлення народу, на які будуть посилатися очільники України при прийнятті найважливіших рішень, не будуть врегульовані законом. Тут відкривається величезний простір для спотворення волевиявлення. Виборчий Кодекс України має 289 статей для захисту виборчого процесу від спотворень та маніпуляцій, проект Закону «Про народовладдя через всеукраїнський референдум» має 131 статтю та займає 157 сторінок задля захисту процесу референдуму від спотворень та маніпуляцій. Риторичним є питання, чому проект закону щодо опитувань громадської думки міститься на 2 сторінках та має менше 400 слів? Можливо не від, а для маніпуляцій?

Маніпуляційними, принаймні, видаються питання, анонсовані Володимиром Зеленським.

Законодавство частини держав прямо забороняє виносити на референдум питання, пов’язані з правосуддям, попри це маємо питання №1 «Чи підтримуєте ви ідею довічного ув’язнення за корупцію в особливо великих розмірах?». Це питання сформульовано так, ніби непідтримка такого виду покарання означає підтримку корупції в особливо великих розмірах, а отже схиляє до ствердної відповіді.

І це при тому, що наразі система антикорупційних органів все ще не працює належним чином, і поки що підтримані судом обвинувачення і, відповідно, вироки для топ-корупціонерів ще треба пошукати. Якщо існуюча система антикорупційних органів, яку довго і звитяжно вибудовували, не може забезпечити виконання чинного законодавства, то складно собі уявити, що підвищення рівня покарання хоч якимось чином виправить цю ситуацію.

Незрозумілим є особливості правового статусу вільної економічної зони, яку пропонується створити на території Донбасу у питанні №2. Громадянам залишається лише здогадуватися, буде ця економічна зона «котом в мішку» чи «вовком в овечій шкурі», адже ніякого конкретного змісту словосполучення «вільна економічна зона» саме по собі не несе. У світі десятки, якщо не сотні вільних економічних зон. Яку саме з них пропонується обрати громадянам – не зрозуміло.

Законопроект про скорочення кількості депутатів до 300 уже був попередньо схвалений у ВРУ. Незрозуміло, чому Президент захотів проконсультуватися з громадянами саме зараз, поставивши питання №3, а не перед тим, як ініціювати розгляд цього законопроекту.

Хоча є нюанс: щодо цього законопроекту Конституційний Суд України надав висновок із застереженнями. А це означає, що, відповідно до Регламенту Верховна Рада мала доопрацювати законопроект змін до Конституції і знову ініціювати його розгляд у КСУ. Однак парламентська монобільшість цього не зробила, вирішивши просто проігнорувати застереження КСУ, які, до речі, були виключно техніко-юридичного характеру, спрямовані на запобігання невідповідностей між різними статтями Конституції. У такому розрізі винесення цього питання на «всенародне опитування» виглядає як спроба Президента (і його більшості у парламенті) легітимізувати свої дії щодо цього законопроекту (знову ж таки, всупереч позиції КСУ і положенням Регламенту Верховної Ради). Таке популістичне загравання із «всенародним волевиявленням» щодо, насправді, не дуже простого питання, що ставить на одну чашу ваг законність та процедуру, а на іншу – волю громадян, насторожує схожістю подібністю до авторитарних режимів.

Питання №4 і №5 є подвійними.

Четверте питання можна розбити так – «Чи підтримуєте ви легалізацію каннабісу в медичних цілях?» та «Чи підтримуєте ви зменшення болю у важких хворих?». Маніпуляція в тому, що, підтримавши зменшення болю, ми автоматично підтримуємо легалізацію каннабісу.

П’яте питання теж можна розбити на два: «Чи підтримуєте ви право України на використання гарантій безпеки, визначених Будапештським меморандумом?» та «Чи підтримуєте ви відновлення державного суверенітету і територіальної цілісності України?». І людина, що не підтримує меморандум, одночасно не підтримує і територіальну цілісність. Питання викликає і юридична сила самого меморандуму, який не був ратифікований країнами-підписантами, і не містив жодних важелів впливу чи механізмів змушувати країни-підписанти дотримуватися меморандуму.

Рівень маніпулятивності питань на неофіційному громадському опитуванні викликає значні побоювання щодо маніпуляцій громадською думкою у разі ухвалення законопроекту 4043 від 03.09.2020 або ж у разі спроб проведення такого опитування без будь-яких легальних підстав.

Загалом же, мотивів для ініціювання такого опитування може бути два: 1) хоч якось реанімувати рейтинги Слуги Народу і мобілізувати явку свого електорату на місцевих виборах, і 2) легітимізувати  небезпечні для українського суверенітету кроки щодо Донецької та Луганської областей.

Ефективне функціонування будь-якого органу державної влади неможливе без налагодження дієвої системи контролю за виконанням прийнятих ним рішень, адже сама «ефективність будь-якого рішення залежить від контролю». Так, наприклад, на парламент покладена функція контролю за діяльністю виконавчої влади. І скоро Верховна Рада може отримати більше інструментів для цього. У травні народні депутати зареєстрували законопроект №3499, який передбачає запровадження новітньої для України форми парламентськго контрою – інтерпеляції.

Це – ще одна з форм парламентського контролю, яка полягає в обговоренні депутатами діяльності виконавчої влади. Загалом її можна описати так: члени парламенту отримують право запросити представників уряду до парламенту, щоб урядовці або один конкретний урядовець пояснили свою політику, певні документи чи дії. Члени парламенту можуть ставити запитання урядовцям чи проводити дебати за результатами виступу члена уряду. Іноді за результатами таких дебатів парламент може висловити вотум недовіри.

Це нова для України форма парламентського контролю, який раніше здійснювався лише через депутатські запити та годину запитань до уряду. Найбільш близькою до інтерпеляції процедурою діючого Регламенту є процедура розгляду відповіді на депутатський запит, що встановлена ст. 226, але все ж процедура інтерпеляції передбачає більш конкретний вплив паралменту на діяльність уряду.

Зокрема, ст. 226 теж передбачає, що члени виконавчої влади можуть бути викликані до парламенту (для обговорення відповіді на депутатський запит). Але ми розглянемо відмінності:

Тобто – процедура обговорення депутатського запиту потребує вдвічі більшої кількості депутатів для її ініціації, рішення мінімум 226 депутатів для її призначення, триває в 4 рази менше та не має чітких юридичних наслідків. Щоправда, вона може стосуватися будь якої посадової особи, а не лише членів уряду.

Процес розгляду інтерпеляції в пленарній залі ВРУ може тривати близько двох годин. Він включає виступи народних депутатів-ініціаторів інтерпеляції та міністра-«відповідача». Після цього дискусія відбувається у форматі запитань-відповідей. Своє слово може також сказати прем’єр-міністр.

За результатами обговорення ВРУ може затребувати якісь додаткові документи – тоді призначається нова дата розгляду інтерпеляції. Якщо ж додаткових питань немає, після обговорень парламент переходить до голосування за визнання роботи члена Кабміну незадовільною. Якщо «за» проголосувало менше 226 народних депутатів, тоді робота цього члена Кабміну вважається задовільною – і він на три місяці він отримує «імунітет» від інтерпеляції.

Якщо ж робота члена Кабміну визнається незадовільною то прем’єр має протягом 15 днів внести подання про звільнення такого члена Кабміну або ж ВРУ самостійно розглядає питання його звільнення.

Тобто, наголошуємо, що фактично інтерпеляція сама по собі не може призвести до звільнення члена Кабміну. Його роботу можна лише визнати незадовільною, а після цього потрібно проводити новий розгляд питання звільнення члена Кабміну і нове голосування щодо цього питання. Відповідно – потрібно ще раз, вже після голосування по інтерпеляції, назбирати мінімум 226 голосів для звільнення міністра.

Ідея запровадження закону про інтерпеляцію – вартісна. Утім, насторожує те, що депутати намагаються запровадити інтерпеляцію окремим законом, а не через зміни до Регламенту. Таким чином, може виникнути проблема сумісності цього закону з Регламентом.

А ось і ймовірні політичні наслідки ухвалення цього законопроекту:

• По-перше, прийняття законопроекту може призвести до посилення парламентського контролю за виконавчою владою. Депутатські запити є здебільшого непублічними, а година запитань до уряду є дуже розмитою, оскільки депутати ставлять різні питання на різні тематики до різних міністрів, міністри ж здебільшого відповідають щось на зразок «не знав про цю ситуацію, розберемось» або озвучують загальні факти. Інтерпеляція ж має сконцентрувати обговорення на певному конкретному переліку питань, і до цього буде прикута публічна увага. Нарешті, наслідком розгляду інтерпеляції може стати звільнення члена Кабміну.
• По-друге, фракції отримають новий інструмент здійснення політики (politics), частина критики влади буде здійснюватися у формі інтерпеляцій.
• По-третє, відбудеться посилення правлячої більшості, яка призначає Голову ВРУ, адже саме Голова ВРУ отримує повноваження з модерації процесу інтерпеляції та може відмовити в її розгляді.
• По-четверте, якщо Голова ВРУ буде неухильно дотримуватися норм Регламенту та закону «Про інтерпеляцію» та не буде відхиляти інтерпеляцію, що ініціює опозиція, тоді доволі велика частка пленарного часу, імовірно, буде присвячена саме розгляду інтерпеляцій.

В Україні готують законопроекти про впровадження дистанційного голосування. Наразі є також багато новин про те, що депутати, фракції, парламенти переходять на дистанційну роботу. Якщо під дистанційною роботою розуміти обговорення окремих питань чи навіть законодавчих ініціатив, яке за своїми правовими наслідками не відрізняється від участі у відео-інтерв’ю та телешоу, тоді дійсно багато окремих партій, фракцій, груп чи просто депутатів працюють дистанційно. Якщо ж говорити про розгляд та голосування питань порядку денного, наслідком яких є прийняття законодавства, то таких прикладів буде значно менше.

Через епідемію коронавірусу багато парламентів світу змушені були змінити режим своєї роботи, а все тому, що політики мають більший за інших шанс захворіти на коронавірус. Але саме парламент є ключовою інституцією в демократичному врядуванні. Тому, щоб не блокувати роботу законодавчого органу, багато депутатів по всьому світу почали говорити про впровадження дистанційного голосування у своїх парламентах. Зокрема, спікер грузинського парламенту доручив розробити ініціативу, яка дозволить здійснювати електронне обговорення та голосування за законопроекти. У Великобританії дискусія про дистанційне голосування доволі давня. Спочатку вона стосувалася депутаток, які нещодавно народили, але коронавірус знов повернув актуальність цьому питанню. У США як на рівні конгресу, так і на рівні парламентів штатів також з’явилися пропозиції про запровадження дистанційного голосування.

А президент Латвії вирішив піти дуже оригінальним шляхом. Після консультацій з юристами він заявив, що згідно з Конституцією, у разі надзвичайних обставин «Сейм може зібратися в іншому місці». Таким іншим місцем, на думку президента Латвії, є електронний простір, тобто Сейм може проводити свої засідання онлайн. Хоча наразі прецедентів дистанційного голосування у Латвії немає.

Абсолютна більшість парламентів світу не поспішають втілювати в життя законодавчі ініціативи щодо дистанційного голосування. Очільники як республіканців так і демократів у Конгресі США виступили проти таких ініціатив. Інші парламенти теж надають перевагу таким заходам з протидії коронавірусу, як:

• корекція часу пленарних засідань (їх відміна чи перенесення);
• дезінфекція будівель парламенту;
• переведення всієї непленарної діяльності парламенту в дистанційний режим (офіси депутатів, працівники апарату працюють дистанційно);
• дозвіл на дистанційну участь окремих депутатів у пленарних засіданнях: виступи, спостереження за засіданням, участь в обговоренні (але не голосування);
• максимальне скорочення часу обговорення питань у пленарній залі і переведення такого попереднього обговорення в дистанційний режим;
• Перенесення правил поводження в громадських місцях на пленарну залу (відстань між людьми, носіння масок, тощо).

В Італії, де епідемія коронавірусу набула особливо великого розмаху, депутати обмежили кількість пленарних засідань – вони проводяться лише один день на тиждень (у середу). Також в італійському парламенті намагаються забезпечити відстань між депутатами у мінімум 1 метр.

Якщо ж говорити саме про можливість дистанційного голосування, то в рамках побіжного огляду вдалося знайти лише два парламенти, де воно є можливим, причому обидва парламенти не є парламентами суверенних держав.

Очільник Європарламенту у попередніх заявах стверджував, що можливою буде лише дистанційна участь депутатів у пленарних засіданнях, але не голосування. Утім, зі стрімким поширенням коронавірусу він змінив свою думку і, згідно з повідомленнями у ЗМІ, 26 березня пройде перше засідання Європарламенту з можливістю дистанційного голосування. Голосування буде здійснюватися через використання електронної пошти.

Другим парламентом є Законодавчі Збори Пермського краю. 19 березня 2020, депутати підтримали поправки, які дозволяють діяльність Законодавчих Зборів, комітетів та комісій у дистанційному режимі на період введення режиму підвищеної готовності чи надзвичайної ситуації. Питання порядку денного планується розглядати через відеозв’язок, а заочне голосування здійснювати за допомогою «Єдиного віртуального кабінету депутата». Причому депутати вже мають досвід використання заочного голосування.

Невідомо, чи надихалися народні депутати України одним з наведених прикладів, але законопроекти щодо дистанційної пленарної роботи розробили і у Верховній Раді. Для реалізації цієї мети Верховна Рада планує прийняти законопроект № 3250 «Про підстави та порядок проведення пленарних засідань Верховної Ради України та засідань комітетів Верховної Ради України в режимі відеоконференції на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню короновірусної хвороби (COVID-19)» (далі – законопроект 3250).

Мотивація прийняття цього законопроекту чітка та зрозуміла. Та ми хотіли би зазначити декілька моментів, які, на нашу думку, потребують обговорення. Дії Верховної Ради (особливо в надзвичайних ситуаціях!) мають бути законними та відповідати Конституції. А вкрай важливі і термінові законодавчі ініціативи мають ухвалюватися у законний спосіб, в результаті застосування якого неможливо поставити під сумнів легітимність прийнятих рішень чи наміри парламентарів (або пропрезидентської більшості).

Також ми глибоко переконані, що законодавчий процес, навіть у найскладніших ситуаціях, повинен бути відкритий, а суспільство повинно бути максимально поінформоване про законодавчі ініціативи, їх мету та можливі наслідки, і у разі потреби могло б відреагувати хоча б в онлайн–режимі.

Законопроект №3250 встановлює можливість проведення пленарних засідань у форматі відеоконференції.

Так, Конституція не містить положень, які б обмежували можливість проведення пленарних засідань у форматі відеоконференцій, але такий формат має передбачати забепечення особистого голосування. У рішенні КСУ від 7 липня 1998 року зазначається, що особисте  голосування народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України означає його безпосереднє волевиявлення незалежно від  способу голосування.

Викликає питання законодавчий спосіб закріплення порядку проведення таких пленарних засідань. Сам законопроект є новим, тобто таким, що буде існувати у формі окремого законодавчого акту, а не вносити зміни до інших законів. Це важливо, оскільки частина 5 статті 83 Конституції України передбачає, що «порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України», а частина третя статті 88 зазначає: Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України. З цього закономірно слідує, що зміни порядку роботи ВРУ (наприклад,  можливість проведення відеоконференції) мають обов’язково міститися в Регламенті.

Суб’єкти законодавчої ініціативи запропонували варіант, відповідно до якого порядок роботи Верховної Ради визначатиметься окремим законодавчим актом, а не Регламентом. Законопроект у прикінцевих положеннях також передбачає внесення змін до статті 1 Регламенту, яка визначає, що порядок роботи Верховної Ради України (…) встановлюється Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України та низкою інших законів. Пропонується додати у перелік законів новий закон про проведення пленарних засідань у режимі відеоконференції. Однак такої відсилки недостатньо для забезпечення законності. Регламент (затверджений Законом) є основним актом, який регулює роботу народних депутатів. Інші закони, до яких відсилає стаття 1 Регламенту, є такими, що доповнюють положення Регламенту, однак не можуть йому суперечити тому, що Регламент має вищу юридичну силу, оскільки положення Конституції прямо на нього посилаються. Тобто в ситуації, коли Регламент та, наприклад, закон «Про комітети Верховної Ради України» суперечать один одному, перевага надається положенням Регламенту.

Таким чином запропоновані зміни повинні міститися в Регламенті, наприклад, як додаткова Глава, яка матиме тимчасову дію. Звісно, створення комплексних змін щодо проведення пленарних засідань у режимі відеоконференції та модернізація відповідно до них Регламенту з точки зору юридичної техніки є більш обачливим і правильним варіантом. Утім, короткі строки на підготовку законопроекту роблять такий підхід небезпечним, оскільки розробка комплексних змін потребує часу. При цьому, досвід роботи Верховної Ради у режимі відеоконференції дасть можливість розробити такі зміни по закінченню строку дії прийнятих тимчасових положень.

Чому так важливо, щоб положення про режим відеоконференції містилися в Регламенті? Тому, що це спосіб забезпечити законність рішень Верховної Ради. Теоретично, рішення Верховної Ради, прийняті в режимі відеоконференцій, якщо така можливість не передбачена Регламентом, можуть бути визнані неконституційними. А це може потягнути за собою низку неприємних правових наслідків – наприклад, позови до ЄСПЛ, позови до міжнародних арбітражів тощо. Адже в таких умовах – під час відеоконференції – може відбуватися голосування за впровадження надзвичайного стану, що передбачатиме обмеження прав і свобод громадян, які гарантовані Конституцією та низкою міжнародно-правових актів.

Процес голосування зафіксовано в статті 10 проекту закону.

Народний депутат України після появи його зображення на інформаційному табло називає своє прізвище, ім’я, по батькові, номер посвідчення народного депутата України, реєстраційний номер законопроекту, проекту іншого акту, що розглядається, після чого особисто здійснює голосування шляхом підняття руки із зазначенням позиції «за», «проти» або «утримався». Тривалість часу голосування кожного з народних депутатів України становить не більш як 15 секунд. У разі необхідності тривалість часу голосування може бути збільшена головуючим. Зазначений процес можна вважати достатнім для забезпечення волевиявлення народними депутатами та запобігання зловживань. За умов відсутності відповідного програмного забезпечення та попереднього досвіду його використання, запропонований варіант можна вважати оптимальним.

З іншого боку, бентежать короткі строки на ознайомлення депутатів з положеннями законопроектів (стаття 4 проекту закону) – як мінімум 24 години. Залишається сподіватися, що Верховна Рада буде планувати свою роботу так, щоб цей строк був більшим.

В умовах пандемії дійсно є необхідність в прийнятті швидких рішень. Однак народні депутати не повинні забувати про необхідність обґрунтування своїх рішень перед суспільством. У таких надзвичайних умовах це має велике значення для ефективності та успішності правозастосування норм на практиці. За звичайних умов, нові норми права, як правило, проходять певну еволюцію на практиці, щоб відповідати соціальним реаліям. Зараз цього часу немає, тож дуже важливо, щоб депутати могли обґрунтувати необхідність заходів, які приймаються, а також максимально детально спрогнозувати, як ці норми будуть працювати. Саме для цього необхідно підвищувати інформаційно-аналітичну спроможність Верховної Ради, зокрема, шляхом залучення зовнішніх аналітичних центрів та громадських організацій. Зараз кожен крок Верховної Ради значною мірою впливає на рівень довіри до влади, навіть якщо крок правильний, але не доопрацьований, – це може викликати обурення та зневіру.

Це необхідно тримати в голові особливо тоді, коли розглядають ініціативи з посилення повноважень органів правопорядку задля забезпечення реалізації норм, які обмежують права та свободи громадян в умовах пандемії коронавірусу. Якщо рішення максимально обґрунтовані, а громадяни – поінформовані, то, очевидно, і лояльність до таких рішень буде значно більшою, і, відповідно, немає необхідності для посиленого контролю з боку органів правопорядку.

Перш за все необхідно відмітити позитивну складову законопроекту: запровадження спрощеної системи (без тендерів). Водночас у тексті проекту закону є і деякі нюанси.

Законопроект вводить адміністративну відповідальність за порушення «карантину людей, санітарно-гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил і норм». У пояснювальній записці автори зазначили, що ця норма спрямована на можливість притягнення до відповідальності за самовільне залишення місця обсервації (карантину) особою, яка може бути інфікована коронавірусною хворобою COVID-19. Утім, сама норма сформульована значно ширше за змістом, оскільки охоплює усі санітарно-гігієнічні та санітарно-протиепідемічні правила та норми, а також відсилає до невичерпного переліку нормативно-правових актів. Таке формулювання порушує принцип визначеності, оскільки залишається незрозумілим, які дії будуть вважатися адміністративним правопорушенням. 

Більше того, формулювання «карантин людей» є некоректним, оскільки таким поняттям не оперує жоден нормативно-правовий акт. Закон «Про захист населення від інфекційних хвороб» розмежовує поняття «обсервація» та «територія карантину». Так, «особам, які виявили бажання залишити територію карантину до його відміни, необхідно протягом інкубаційного періоду відповідної хвороби перебувати в обсерваторі під медичним наглядом і пройти необхідні обстеження. Після закінчення терміну перебування в обсерваторі з урахуванням результатів медичного нагляду та обстежень їм видається довідка, що дає право на виїзд за межі території карантину». Тож не до кінця зрозуміло, за що саме передбачається відповідальність: за самовільне залишення обсервації чи території карантину.  

Відкритим залишається і питання визначення території карантину. Відповідно до постанови КМУ карантин вводиться на всій території України. Але в умовах поширення вірусу логічним є розділення території карантину на місто, село, район тощо. Питання  можливості «закриття» міст на в’їзд та виїзд обговорюють мери міст, і це потребує додаткових роз’яснень Міністерства охорони здоров’я. Адже за умов обмеження пересування по території України можна говорити про обмеження конституційних прав, що в свою чергу потребує іншого правового регулювання, а саме – запровадження надзвичайного стану. 

Безперечно, запровадження відповідальності є необхідним. Та є питання щодо відповідальності осіб, яким було поставлено діагноз COVID-19, і, у зв’язку з легким протіканням хвороби, надано медичну вказівку самоізолюватися. У випадку, якщо такі особи порушують умови самоізоляції та наражають на небезпеку інших людей, необхідно розробити механізм відповідальності (така ситуація, наприклад, була в Японії). Крім цього, доречним є передбачити механізми реагування на відмову особи від проходження тестування (принагідно можна згадати випадок в Південній Кореї).

Законопроект також пропонує суттєво збільшити відповідальність за порушення правил та норм, встановлених з метою запобігання епідемічним та іншим інфекційним захворюванням. І хоча до відповідальності можуть бути притягнуті лише посадові особи органів влади, а також посадові особи суб’єктів господарювання, непокоїть в збільшенні відповідальності поява реального строку за порушення правил та норм. В умовах пандемії здається, що таке збільшення відповідальності є доречним, та не треба забувати, що ми рано чи пізно повернемось до нормальної ситуації, а ця норма залишиться в такому ж вигляді. За звичайних умов це буде означати тиск на бізнес у зв’язку з перевірками та відповідне збільшення корупційних ризиків.

Не можуть не викликати занепокоєння і такі запропоновані Проектом норми:

• Доповнення статті 84 Кодексу законів про працю України та статті 26 Закону України «Про відпустки» новою частиною: У разі встановлення Кабінетом Міністрів України карантину, відповідно до Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», термін перебування у відпустці без збереження заробітної плати не включається у загальний строк, встановлений наразі чинними частинами цих же статей – 15 днів.
• Встановлення в прикінцевих положеннях Проекту, що на період встановлення карантину або  обмежувальних заходів роботодавець може доручити працівникові, у тому числі державному службовцю, службовцю органу місцевого самоврядування, виконувати протягом певного періоду роботу, визначену трудовим договором вдома, а також надавати працівнику, у тому числі державному службовцю, службовцю органу місцевого самоврядування, за його згодою відпустку.

У комплексі ці дві норми (без деталізації виду відпустки у прикінцевих положення) можуть призвести до ситуації масової відправки працівників (у тому числі державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування) «за згодою» у не оплачувану відпустку на достатньо тривалий час. Така відпустка по-перше, не буде обмеженою 15-ма днями, і взагалі не враховуватиметься при обчисленні днів неоплачуваної відпустки, передбаченої наразі законодавством. А, по-друге, відповідно до статті 29 Закону «Про захист населення від інфекційних хвороб», «карантин встановлюється на період, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби». Наразі Кабмін встановив карантин на усій території України до 3 квітня 2020 р. Однак, зважаючи на загальносвітові тенденції, цей термін може бути подовжений. У разі тривалої пандемії і необхідності продовження карантину на достатньо тривалий час вище зазначені норми можуть призвести до соціально-економічної кризи, а у випадку масового відправлення у неоплачувану відпустку працівників органів державної влади та місцевого самоврядування – до колапсу державних інституцій.

Для мінімізації соціально-економічних наслідків пандемії коронавірусу та викликаної нею економічної рецесії необхідно розглянути додаткові або альтернативні варіанти стимулювання соціальної ізоляції працівників при забезпеченні гарантованого Конституцією України права «на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло».

Також Проект №3219 у прикінцевих положеннях пропонує з дня оголошення карантину зупинити перебіг строків звернення за отриманням адміністративних та інших послуг та строків надання цих послуг, визначених законом. «Від дня припинення карантину перебіг цих строків продовжується з урахуванням часу, що минув до його зупинення». Таке рішення виглядає цілком логічним з огляду на необхідність обмеження контактів громадян у місцях надання адміністративних послуг, а також через можливість масової «відпустки» працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Утім, залишається відкритим питанням, чи не повинні, за цією ж логікою, бути окремо зупинені строки підготовки відповідей на запит про публічну інформацію на час дії карантину. Адже це не є адміністративною послугою, а за ненадання і за невчасне надання інформації розпорядники публічної інформації несуть відповідальність згідно із Законом «Про доступ до публічної інформації». У комплексі з попередніми новаціями Проекту (щодо неоплачуваних відпусток) така ситуація ще більше загрожує стабільній роботі державних інституцій.

Проект Закону про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо оптимізації роботи Верховної Ради № 3018 від 05.02.2020 пропонує низку змін, які можна поділити на чотири тематичні блоки:

1. Зміни порядку розгляду пропозицій та поправок.
2. Зміни в часовому режимі роботи.
3. Зміни щодо порядку скасування рішень.
4. Зміни строків ознайомлення.

У цілому, цей проект закону спрямований на протидію затягуванню роботи (обструкції) парламенту та пришвидшення проходження законопроекту від моменту реєстрації до його ухвалення в цілому. Та перераховані зміни навряд можна назвати «оптимізацією» роботи Верховної Ради, наслідки роботи якого відчувають на собі всі без винятку громадяни України. Річ у тім, що швидкість ухвалення рішень та їх кількість дуже опосередковано корелюють з такими поняттями, як оптимальність або ефективність роботи парламенту. При цьому час (навіть дуже великий його обсяг), витрачений на розгляд одного питання, може з більшою вірогідністю забезпечити суспільне обговорення та якісніший аналіз наслідків ухвалення рішення. І обструкції через затягування роботи парламенту, у цьому контексті, не можуть розглядатися як винятково негативне явище.

Зміни в порядку розгляду пропозицій та правок. Зміни до ст. 116, 118, 120, 121 Регламенту направлені на протидію затягуванню пленарних засідань через подання великої кількості правок – тобто, на боротьбу із так званим поправковим спамом.

За чинної редакції Регламенту розгляд поправок відбувається постатейно: спочатку розглядаються всі поправки до першої статті, потім до другої і т.д. Поданий законопроект пропонує спочатку розглядати ті поправки, які були враховані головним комітетом, а вже потім – поправки, які головний комітет відхилив, але на розгляді яких наполягає ініціатор. Такі зміни не зменшать кількість поправок, які потрібно розглянути перед ухваленням закону, але значно спростять процес їх розгляду для депутатів більшості. Тепер депутати від більшості можуть уважно розглядати кожну поправку, внесену комітетом, а після їх розгляду покинути пленарну залу. І коли депутати меншості будуть подавати тисячі поправок з метою затягнути засідання, то розгляд цих поправок буде відбуватися без депутатів більшості. Відповідно – внесення цих поправок буде провалено.

Також у випадках подачі тисяч поправок ВРУ у складі депутатів меншості буде приймати рішення про подовження засідань, можливо навіть розглядати «поправковий спам» вночі, а коли справа дійде до голосування закону в цілому, то згідно з новою редакцією ч. 5 ст. 121 Регламенту, воно буде проведено на початку наступного пленарного засідання.

Запропоновані проектом закону новації можуть пришвидшити розгляд великої кількості поправок, поданих з метою затягування роботи, але деякі формулювання наявні в законопроекті не є досконалими. Зокрема варто було б конкретизувати механізм, наявний у ч. 5 ст. 121 «голосування за прийняття відповідного законопроекту в другому читанні та в цілому може бути проведено на початку наступного пленарного засідання», а саме уточнити: яким чином і хто може приймати рішення про те, що голосування за прийняття законопроекту в цілому буде проведено на початку наступного пленарного засідання. Не варто забувати і про те, що, окрім прийняття законопроекту в другому читанні та в цілому, його можна відправити на повторне друге чи навіть третє читання. Шоправда, згадати хоч один приклад третього читання за останні 10 років буде великим викликом.

У ст. 116 законопроекту пропонується уповноважити головний комітет самостійно оголошувати прийняте ним рішення щодо розширення переліку статей закону, до яких можуть вноситися поправки до другого читання. Основним недоліком цієї пропозиції є некоректне формулювання, яке потребує доопрацювання з метою уникнення двозначного трактування. З тексту законопроекту однозначно не випливає, що таке оголошення робить представник комітету. Крім цього, варто подумати над удосконаленням цього механізму комплексно. Адже потреба в зміні інших статей може виникнути і на етапі другого читання. Для комплексного вирішення цієї проблеми треба проводити додаткові дослідження, щоб визначити позиції комітетів.

Законопроект пропонує змінити ст. 118 Регламенту так, що однакові поправки (які повністю повторюють одна одну, тобто є однаковими за текстом і змістом), за рішенням головного комітету включатимуться до порівняльної таблиці як одна поправка із зазначенням усіх ініціаторів їх внесення в порядку черговості їх внесення. Пропозиція спрямована на зменшення витраченого часу на розгляд поправок у другому читанні. Однак варто зазначити, що на 100% однакові правки до законопроекту зустрічаються не так часто, а зміна слова або пунктуаційного знаку означатиме, що це різні поправки. Тож ці положення не призведуть до зменшення поправочного спаму, а сама норма буде діяти у дуже небагатьох випадках.

У світовій практиці існують деякі альтернативні способи протидії «поправковому спаму» (обструкції через велику кількість поправок):

1. Голосування частин законопроекту (або всього законопроекту) у редакції, запропонованій урядом. Уряд пропонує на розгляд парламенту певний варіант законопроекту (однієї з частин законопроекту), депутати можуть лише проголосувати, або не проголосувати за його прийняття. Правки вносити при цьому вони не вповноважені.
2. Можливість обирати, які поправки будуть обговорюватися. Спікер на власний розсуд обирає, які поправки будуть ставитися на дебати, а які ні.
3. Можливість групувати обговорення поправок. Спікер об’єднує (групує) обговорення певних поправок. У випадку подачі дуже великої кількості поправок, які мають на меті затягнути засідання їх обговорення. А завдяки групуванню можна значно зменшити тривалість їх розгляду.
4. Поєднання голосування за законопроект з голосуванням за довіру уряду. Окремого голосування за законопроект не відбувається. Провал цього єдиного голосування буде означати і неприйняття законопроекту, і провал голосування за довіру уряду.

Зміни в часовому режимі роботи. У рамках цього блоку пропонується внесення змін у ст. 19, 25, 27 Регламенту. Найбільших змін зазнають пленарні засідання у п’ятницю. Планується подовжити їх час до 16:00, а також змінити черговість питань, що розглядаються. За діючої редакції Регламенту, у п’ятницю депутати мають 1 годину «законопроектної» роботи, що розділена півгодинною перервою. Весь інший час присвячується виступам з різних питань, запитанням уряду та запитам. Причому у третю п’ятницю місяця навіть ця одна година часу для розгляду законопроектів може бути витрачена на запити й обговорення відповідей на них. Проект закону № 3018 переносить розгляд запитів та відповідей у кінець розкладу пленарного засідання, тож тепер депутати матимуть 3 години часуГодина роботи, півгодини перерви та ще 2 години роботи. для розгляду законопроектів. Цей час не буде завантажений запитами та обговоренням відповідей на них. Ці зміни можуть зробити п’ятницю повноцінним робочим днем.

Інша зміна полягає у зменшенні кількості можливих перерв, які ініціюються двома фракціями чи групами. За нинішнього складу ВРУ, відповідно до діючого Регламенту, на вимогу фракцій та груп може бути оголошено 3 перерви по 30 хвилин кожна. Законопроект же пропонує зменшити цю норму до 1 перерви на 30 хвилин протягом 1 засідання. Але разом з тим вводиться новий механізм надання 3-хвилинних виступів з трибуни – теж на вимогу двох фракцій. Зменшення кількості перерв має на меті зменшити вірогідність затягування засідань (обструкції). Та насправді цей механізм може стати новим способом затягування засідань. Річ у тому, що кількість виступів на вимогу двох фракцій не обмежена, тому можливими є багаторазові виступи. У сумі вони можуть перевершити часові витрати від існуючих наразі перерв. Ще однією проблемою є саме формулювання тексту законопроекту (зміни запропоновані до ст. 27), яке має бути доопрацьоване.

Зміни щодо порядку скасування рішень. Законопроект пропонує змінити ст. 48 та збільшити мінімальну кількість депутатів, які можуть вносити проект постанови про скасування рішення Верховної Ради, до кількості найменшої зареєстрованої на першій сесії ВР фракції (тобто для ВР ІХ скликання – не менше 17 депутатів). Поки що такий проект може вносити будь-який депутат одноосібно.

З одного боку, наразі цей механізм не займає багато часу. За весь час роботи VIII скликання було зареєстровано 117 постанов про скасування рішень Верховної Ради, на розгляд яких було витрачено загалом 20 годин пленарного часу. Порівняно з більш ніж 1500 годинами роботи у сесійному залі за все VIII скликання, витрачені 20 годин (або трохи більше 1% часу) на розгляд відповідних постанов навряд можна назвати критичною втратою часу. З іншого боку, ефективність цього механізму з точки зору досягнення мети (скасування рішення) сумнівна. За VIII скликання жодна така постанова не була прийнята. І це закономірно, оскільки прийняти рішення про скасування прийнятого з порушеннями закону мають фактично ті самі люди, які з порушеннями за нього голосували.

Пропозиції збільшити кількість ініціаторів дійсно може зменшити кількість таких постанов, адже у VIII скликанні більшість таких постанов було зареєстровано 1-3 ініціаторами. Утім, народний депутат одноособово може подавати законодавчі ініціативи, правки та пропозиції під час підготовки до другого читання. За цією ж логікою Регламент наразі передбачає і одноособове право народного депутата реєструвати постанови про скасування рішення Верховної Ради, що також можна розглядати як спосіб реалізації права на законодавчу ініціативу. За умови прийняття пропонованого положення загальна логіка Регламенту постраждає. Тож питання збільшення мінімальної кількості ініціаторів для подання постанови про скасування рішень – це частина більшої дискусії про обмеження права законодавчої ініціативи народних депутатів з метою покращення законодавчого процесу.

Зміни строків ознайомлення. Пропонується зменшити строки ознайомлення (ст. 112 та 117) депутатів з висновками комітетів, ГНЕУ, ГЮУ, а також з порівняльною таблицею до 5 днів. І хоча цілком зрозуміле бажання привести Регламент у відповідність до актуальних парламентських практик (ідеться про систематичне порушення строків ознайомлення народних депутатів із супровідними документами), таке зменшення строків не є доцільним.

З одного боку, депутати повинні мати певний люфт часу для формування власної позиції по законопроекту, адже особисте голосування ґрунтується на конституційному обов’язку народного обранця обстоювати інтереси народу України як суверена влади. Крім цього, фракції для формування злагодженої позиції по кожному законопроекту практикують проведення засідань, що також потребує часу на організацію і попередній аналіз проектів внутрішньофракційними аналітичними структурами (якщо такі, звісно, наявні).

З іншого боку, можливість завчасного ознайомлення з висновками та порівняльною таблицею важливе для прозорої і передбачуваної діяльності Верховної Ради. Законодавчі акти впливають на всіх громадян або на визначену групу стейкхолдерів, які також повинні мати можливість ознайомитися з проектами актів та оцінити ступінь і характер їх впливу на свої права та інтереси. Тому строк ознайомлення має, в тому числі, враховувати спроможність громадянського суспільства і різних груп стейкхолдерів опрацьовувати ці документи та мобілізуватися у разі порушень їх прав чи суттєвого протиріччя інтересам. 

Насамкінець, зменшення строків ознайомлення до 5 днів навряд значно покращить формальні показники роботи Верховної Ради, адже за І-ІІ сесії роботи новообраного парламенту для ознайомлення із супровідними документами до другого читання фактично надавалося менше 5 днів у більше, ніж 70% випадків.

Детальніше про способи затягування роботи парламенту та способи протидії читайте вже незабаром у новому дослідженні Лабораторії Законодавчих Ініціатив, присвяченому обструкції.

У липні 2018 року у ВРУ було зареєстровано законопроект 8602 «Про публічні електронні реєстри». Цей законопроект був розроблений експертами на замовлення Державного агентства з питань електронного урядування України за підтримки Фонду «Євразія» (проект міжнародної технічної допомоги «Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах»/TAPAS). Незважаючи на те, що розробником законопроекту був орган державної влади, зареєстрований він був групою народних депутатів.Данченко Олександр Іванович, Опанасенко Олександр Валерійович, Матузко Олена Олександрівна та інші А в жовтні 2019 року цей законопроект з незначними змінамиПоняття “інформаційно-телекомунікаційні” було замінено на “електронні комунікаційні”. було знову зареєстровано вже іншою групою народних депутатівКрячко М.В., Соха Р.В., Федієнко О.П., Чернєв Є.В. з реєстраційним номером 2110. Головне науково-експертне управління (ГНЕУ) надало негативний висновок на ці законопроекти з рекомендацією повернути на доопрацювання.

У першу чергу, викликає занепокоєння, що законопроекти, які розробляються центральними органами виконавчої влади (ЦОВВ) подаються не як урядові ініціативи, а як ініціативи народних депутатів. Намагання уникнути узгодження внутрішньо урядових процедур грає проти кінцевих бенефіціарів – громадян України. Необхідність погодження цього законопроекту всередині Уряду надзвичайно важливе, з огляду на те, що закопроект претендує утворити єдину інтероперабельну систему публічних електронних реєстрів. Зважаючи на це, позиція держателів реєстрів є необхідною для того, щоб системно охопити проблему функціонування публічних реєстрів. Зміст законопроекту вимагає внесення змін ледь не в усі законодавчі акти, які регулюють діяльність конкретних реєстрів.

Схожа ситуація прослідковується з альтернативним законопроектом, який розроблявся ЦОВВ, але також був зареєстрований як ініціатива народних депутатів.Фролов Павло Валерійович, Монастирський Денис Анатолійович Власне виникла ситуація, коли два урядові проекти закону конкурують між собою не всередині Уряду, а безпосередньо в залі пленарних засідань.

Законопроект викликає низку критичних зауважень.

Відсутність перехідних положень та системного внесення змін до чинних законів. З одного боку, це пряме порушення Регламенту: відповідно до ч.8 ст. 90 Регламенту «якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі «Перехідні положення» цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті. До законопроекту додається перелік законів та інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття».

З іншого боку, у цьому випадку відсутність змін до чинних законів фактично означає, що реформування системи реєстрів може затягнутися надовго, адже мова йде про несистематичне внесення змін до чинних законів в майбутньому. У найгіршому випадку, Закон «Про публічні електронні реєстри» буде працювати лише для тих реєстрів, які будуть створені після прийняття закону.

Через це законопроект не вирішує проблему термінологічної неоднорідності, оскільки єдиний термінологічний апарат використовується лише в межах цього законопроекту. З точки зору вирішення проблеми термінологічної неоднорідності, ефективнішим був би законопроект про внесення змін до чинних законів, які регулюють функціонування конкретних реєстрів. Варто ще раз зазначити, що проблема використання різної термінології не постала б, якби законопроекти розроблялися та погоджувалися в Уряді відповідно до Регламентних процедур.

Виникає питання доцільності прийняття цього законопроекту. Цей законопроект за своєю природою є рамковим та мав би «на основі єдиного термінологічного апарату визначити систему публічних електронних реєстрів, законодавчі вимоги до публічних електронних реєстрів, реєстрової інформації, а також принципи, організаційні, інституціональні, процесуальні та фінансові засади їх існування й взаємодії». З одного боку, законопроект встановлює низку важливих правових норм, наприклад, принципи функціонування публічних електронних реєстрів, визначає систему органів, систему реєстрів. Утім, більшість норм мають скоріш рекомендаційний характер, оскільки вони встановлюють можливість відмінного від закладеного в ньому регулювання іншими законами про конкретні реєстри. Це не така велика проблема, однак, якщо законопроект не може сформулювати свої положення уніфіковано для всіх реєстрів, то корисність такого закону сумнівна.

Іншим питанням є доцільність регулювання частини правових відносин на законодавчому рівні. Наприклад, технічні питання створення, реорганізації, ліквідації реєстрів (які, в свою чергу, ще й дублюються в законопроекті стосовно Реєстру Реєстрів).

Проблеми у системності використання запропонованих понять та термінів. Законопроект пропонує створення нової термінологічної рамки, і в той же час не надає вичерпного правового регулювання створених ним термінів, тим самим порушуючи принцип правової визначеності. Зокрема, це стосується таких понять, як «користувач реєстрової інформації», «отримувач реєстрової інформації», «посередник», «постачальник реєстрової інформації», «створювач реєстрової інформації». Важливим у законопроекті є закріплення на рівні закону поняття пов’язуючого ідентифікатора, у відсутності якого і полягає основна проблема інтероперабельності реєстрів. Законопроект не деталізує це поняття правовими нормами, через що залишається незрозумілим, як саме буде використовуватися пов’язуючий ідентифікатор на практиці.

Окремі поняття не мають свого правового визначення. Це, зокрема, такі поняття, як «метадані»,  «нетипові, ексклюзивні матеріальні форми документів», «регістри», «валідація», «певні конклюдентні дії».  У самому тексті законопроекту терміни використовуються несистемно. Наприклад, незрозуміло чи поняття «Інформація про об’єкти реєстрів» еквівалентне поняттю «реєстрова інформація». Така сама ситуація з поняттями «реєстрація» та «державна реєстрація». Потребує доопрацювання положення проекту статті «Статус реєстрової інформації», оскільки незрозуміло, в якому сенсі вживається поняття «офіційна інформація» і які правові наслідки це створює.

У законопроекті не приділено достатньо уваги забезпеченню безпеки функціонування електронної інформаційної взаємодії. Створення інтероперабельної системи електронних реєстрів несе в собі великі ризики незаконного втручання в таку систему. І хоча це невідворотний крок в сучасному світі, держава має надавати гарантії того, що права особи не будуть порушені, а у випадку порушень шкода буде відшкодована.

Необхідність утворення єдиної інтероперабельної системи публічних електронних реєстрів, визначення уніфікованої інституціональної структури функціонування публічних електронних реєстрів та єдиних вимог є безперечною. Однак спосіб та форма, у який пропонується врегулювати це питання є невдалою. Величезна кількість зауважень, змістовних та технічних, унеможливлює стабільне, безпечне та передбачуване функціонування системи публічних реєстрів у разі прийняття цього законопроекту. Розробникам необхідно удосконалити законопроект, зробити його системним і викласти основні вимоги до публічних реєстрів у вигляді принципів. Критичним є проведення роботи зі систематизації змін, які необхідно внести до чинних законів. Особливу увагу слід приділити дотриманню юридичної техніки, зв’язності використання понять. Такі системні законопроекти потребують детального обговорення в державних органах. З одного боку, для того щоб зрозуміти, з якими проблемами державний орган може зіткнутися під час застосування закону. А з іншого – для того, щоб на момент прийняття закону державні органи розуміли, яка їх роль у реалізації закону, адже велика частина положень, що регулюють функціонування реєстрів, знаходиться на рівні підзаконних нормативно-правових актів, тож подальша доля інтероперабельності багато в чому буде залежати від подальших дій міністерств, ЦОВВ та інших держателів реєстрів.

Верховна Рада України ІХ скликання ухвалила законопроект №1029, який передбачає скасування державного фінансування партій, які набрали 2% голосів на останніх парламентських виборах.

Необхідно нагадати, що запровадження державного фінансування політичних партій було однією з умов введення безвізового режиму між Україною та ЄС. Відповідні зміни (які набули чинності з 1 липня 2016 року) були складовою антикорупційного пакету законопроектів, і, власне, вводилися в дію Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції». Серед іншого, логіка цих змін полягала в тому, щоб:

• зменшити вплив великого капіталу (тобто окремих приватних донорів та промислово-фінансових груп) на політичні парті і, відповідно, на ухвалення політичних рішень;
• зробити фінансування політичних партій прозорим та посилити контроль за партійними фінансами з боку держави (контролює НАЗК);
• забезпечити умови для розвитку нових політичних партій, чесної та прозорої міжпартійної конкуренції.

Останнє, як наслідок, мало надати виборцям можливість ширшого вибору під час місцевих та загальнонаціональних виборів. Також це повинно було сприяти більш активному залученню громадян до суспільно-політичного життя через партії, які краще відображають інтереси тих чи інших верств населення. Власне, саме для цього і була запроваджена норма про державну підтримку не тільки партій, які потрапили до парламенту (набрали більше 5% голосів), але й подолали встановлений законом бар’єр у 2% голосів виборців.

Варто відзначити, що на момент ухвалення зазначеного Закону у жовтні 2015 року він отримав схвальні відгуки ОБСЄ, Венеційської комісії та GRECO. Зокрема, цей закон враховував позиції ряду ключових міжнародних документів у сфері регулювання фінансування політичних партій та боротьби з корупцією: 

• «Керівні принципи та доповідь щодо фінансування політичних партій», прийняті Венеціанською Комісією (2001 р.);
• Рекомендації ПАРЄ «Фінансування політичних партій» (2001 р.);
• Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи «Про загальні правила боротьби з корупцією при фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній» (2003 р.).

У 64 із 173 держав світу політичні партії отримують державні кошти на виконання своїх статутних цілей, у 14 країнах відшкодовуються витрати (або частина витрат) на ведення виборчої кампанії і у 40 країнах регулювання передбачає і перше, і друге. При цьому в багатьох країнах державну підтримку отримують не тільки парламентські партії, але й ті учасники виборчих змагань, які здобули певний рівень підтримки виборців. Наприклад, у Німеччині це 0,5% голосів на загальнонаціональних виборах або 1% голосів під час виборів на рівні федеральних одиниць – земель).

Яка ж логіка стояла за рішенням Президента та парламентської більшості відрізати від державного фінансування непарламентські політичні партії, які подолали бар’єр у 2%? Офіційно Президент України посилається на «несприйняття значною частиною громадян державного фінансування діяльності політичних партій». Це несприйняття знайшло свій вияв у електронній петиції «Скасувати бюджетне фінансування політичних партій в Україні», у відповідь на яку Президент і ініціював відповідні зміни. Власне, і на момент ухвалення цих змін у 2015 р. 76,9% громадян не підтримували запровадження державної підтримки політичних партій (при тому, що лише 29% опитаних знали щось про цю тему). То чому зараз і чому саме так? Адже між скасуванням державного фінансування політичних партій і відрізанням від фінансової підтримки партій, які не пройшли до парламенту, є невелика різниця у кількасот мільйонів гривень бюджетних коштів на рік.

Вочевидь зіграв свою роль дискурс щодо неможливості підтримки за рахунок коштів платників податків тих політичних сил, які обіймають відверто або приховано антиукраїнську позицію. Принаймні, дискусії навколо цього точилися з моменту оголошення перших екзит-полів під час позачергових виборів до Верховної Ради. Крім того, в умовах відсутності визначеності щодо характеру подальшої співпраці з МВФ додаткові кошти можуть бути затребувані на більш нагальні речі. Можна припустити, що враховуючи всі фактори (неможливість повного скасування державного фінансування політичних партій через зобов’язання перед європейськими партнерами, загроза спричинити суспільний розкол у випадку фінансової підтримки політичних сил з сумнівною репутацією, публічний запит на скасування державного фінансування загалом, а також можливі фінансові труднощі у найближчий час) Президент і парламентська більшість обрали варіант, який видався найбільш оптимальним. Показово, що зазначені зміни були включені в законопроект, який загалом стосується перезавантаження НАЗК і тільки в частині скасування державного фінансування стосуються закону «Про політичні партії». У висновку Головного науково-експертного управління та зауваженнях Головного юридчного управління до другого читання не згадано про загрози та наслідки цих змін. У результаті дискусія здебільшого велася навколо інших аспектів законопроекту, а пропозиції деяких народних депутатів прибрати відповідні норми (або винести ці зміни в окремий законопроект) не знайшли підтримки ані у комітеті, ані в сесійній залі.

Принагідно варто нагадати, що аналогічна ситуація була і під час першої спроби запровадити державне фінансування політичних партій. Так, згідно із Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів у зв’язку з запровадження державного фінансування політичних партій» (27 листопада 2003 р.) фінансування статутної діяльності партій мало розпочатися з 1 січня 2007 року, а за результатами виборів 2006 року держава мала відшкодувати витрати на проведення передвиборної агітації. Однак Закон «Про Державний бюджет України на 2007 рік» зупинив дію цих положень на 2007 рік, а Закон «Про Державний бюджет України на 2008 рік» взагалі скасував їх. І хоча у 2008 році Конституційний Суд України визнав положення відповідних законів неконституційними, дію цих норм так і не було відновлено. 

Друга спроба також виявилася не дуже вдалою. Адже на сьогоднішній день державну підтримку на свою статутну діяльність отримали лише парламентські партії 8-го скликання. При цьому більшість цих коштів партії спрямували, в першу чергу, на політичну рекламу (менше частина коштів була витрачена на забезпечення діяльності центрального апарату та місцевих осередків партій; зарплату працівників статутних органів та місцевих організацій партій). І хоча ці витрати в цілому відповідають визначеній законодавством статутній діяльності, такий розподіл коштів неодноразово критикувався в експертному середовищі. Зокрема, про це йдеться в Аналітичній записці Національного інституту стратегічних досліджень: «практично відсутні видатки партій на активну політико-освітню діяльність, розвиток власних наукових і дослідницьких інституцій, орієнтованих на розробку державних політик».

Таким чином, з невеликого досвіду державного фінансування саме парламентських політичних партій можна зробити висновок, що такий підхід не виконує поставлених перед цим механізмом цілей. У той же час, світова практика свідчить, що запровадження державного фінансування політичних партій (і, зокрема, позапарламентських) може дійсно призводити як до обмеження впливу великого капіталу на партії, так і до збільшення партійного плюралізму, формування більш конкурентного партійного середовища із більшим залученням громадян до суспільно-політичного життя (Канада, Фінляндія, Ізраїль, Мексика, Італія).

Що стосується можливих наслідків відрізання від фінансової підтримки непарламентських політичних партій, то така ініціатива може суттєво зменшити спроможність нових політичних партій. Безумовно, треба враховувати факт відсутності в Україні сталості у функціонуванні політичних партій, мається на увазі перед усім тенденція до створення політичних проектів безпосередньо перед виборами, основна діяльність яких припадає на конкретний політичний період. За таких умов відрізання від фінансової підтримки непарламентських політичних партій може ще надовго залишити України у ситуації, коли політичні партії виникають навколо великого капіталу (або медійних особистостей), а не навколо інтересу широких груп громадян чи політичних програм. Проблема політичних партій – це не та проблема, яка вирішується за рік чи два, її вирішення потребує цілеспрямованої освітньої політики, політики з забезпечення неупередженості ЗМІ та багатьох інших елементів. Державне фінансування політичних партій – це один з механізмів, який створює умови для забезпечення сталості політичних партій, в українських реаліях фінансування непарламентських політичних партій – це можливість створити сталі політичні партії у майбутньому.

Занепокоєння викликає швидкість, з якою приймається рішення про відрізання від фінансування, а також відсутність валідної аргументації. Враховуючи, що фінансування політичних партій було запроваджено не так давно з огляду на довжину політичних циклів, необхідно провести відповідні дослідження, які дали б відповідь на те, як впливає фінансування (не)парламентських політичних партій на виборчий процес в Україні. Без відповіді на це запитання будь-які зміни в питанні державного фінансування політичних партій є інфантильними витівками, а не законотворчою діяльністю.

Аналізуючи пояснювальну записку до ЗП 1043, достатньо важко зрозуміти, яку саме проблему вирішують запропоновані зміни. Точніше кажучи пояснювальна записка не містить бодай-якогось обґрунтування достатньо суттєвим змінам Регламенту, які вплинуть на права народних депутатів – особливо депутатів меншості. Принаймні формулювання на кшталт «очевидна недосконалість» законодавчого процесу, або «ігнорування правил законодавчої техніки» навряд зможуть пояснити позбавлення окремого депутата права реєструвати постанови про скасування рішень Верховної Ради чи ставити питання про підтримку відхиленої головним комітетом пропозиції під час розгляду законопроекту у другому читанні. Важко повірити, що під ініціативою з такою блискучою аргументацією підписалося цілих 23 законотворці.

З виступу одного з ініціаторів законопроекту під час обговорення в сесійній залі стало зрозумілим, що ЗП 1043 спрямований проти навмисного «розбалансування редакції законопроекту шляхом вимоги поставити на підтвердження будь-якої врахованої комітетом поправки, а також можливість будь-якого депутата зареєструвати постанову про скасування рішення Верховної Ради про прийняття закону, яке забороняло Голові Верховної Ради підписувати цей акт до постановки на голосування такої постанови». Також аргументами на користь цього законопроекту стали час та ресурси, витрачені під час розгляду питань, які можуть бути ініційовані одним окремим народним депутатом (стенограму пленарного засідання Верховної Ради України від 10 вересня 2019 року можна переглянути тут).

Що стосується часу, витраченого на розгляд постанов про скасування рішень Верховної Ради, то тут варто звернути увагу на досвід роботи 8-го скликання. Так, за весь час було зареєстровано:

• 107 постанов про скасування рішення Верховної Ради про прийняття законопроектів;
• 10 постанов про скасування рішення Верховної Ради про прийняття постанов.

З них:

• В ПД не включено – 13;
• Знято з розгляду – 12  (9 ЗП, 3 постанови);
• Повернуто суб’єкту – 2 (постанови);
• Відкликано – 5 (4 ЗП, 1 постанова);
• Не прийнято – 85 (81 ЗП, 4 постанови);
• Прийняті – 0.

З огляду на загальну кількість проектів актів, зареєстрованих за цей же час (більше 13 000) зазначені цифри видаються вкрай малими. Крім того, в середньому на розгляд таких постанов витрачалося приблизно по 14 хвилин часу у сесійній залі, а загальна кількість витраченого часу становить приблизно 20 годин. Порівняно з приблизно більш, ніж 1500 годинами роботи у сесійному залі за все 8-ме скликання витрачені 20 годин (або трохи більше 1% часу) на розгляд відповідних постанов навряд можна назвати критичною втратою часу.

Більше того, в цьому контексті варто відзначити, що механізм, закладений у ст. 48 Регламенту Верховної Ради, є фактично єдиним інструментом (дієвість якого при цьому досить сумнівна) для запобігання ухваленню законопроектів, під час розгляду яких були порушені регламентні процедури. Пункти 3, 5 та 6 ст. 48 Регламенту логічно пов’язані між собою: народний депутат одноособово звертається спочатку до Головуючого на пленарному засідання щодо ідентифікованих порушень, потім, у разі відсутності вжитих заходів, реєструє постанову про скасування рішення. Враховуючи вище зазначене внесення змін до п. 6 ст. 48 (збільшення суб’єкта реєстрація відповідних постанов до 1/3 складу парламенту) розбалансує існуючий механізм, а також фактично зробить із цього запобіжного інструменту ще більш «мертву» норму, ніж є наразі.

Також необхідно звернути увагу на той факт, що право законодавчої ініціативи народних депутатів визначено Конституцією України, Регламентом Верховної Ради, Законом «Про статус народного депутата України», а зміст цього права неодноразово розкривався у рішення Конституційного Суду. Відповідно народний депутат одноособово може подавати законодавчі ініціативи та подавати правки та пропозиції під час підготовки до другого читання. За цією ж логікою Регламент наразі передбачає і одноособове право народного депутата реєструвати постанови про скасування рішення Верховної Ради, що також можна розглядати як спосіб реалізації права на законодавчу ініціативу.

Щодо внесення змін до статей 120 та 121 Регламенту в частині позбавлення окремого депутата права ініціювати розгляд відхилених головним комітетом пропозиції під час розгляду законопроекту у другому читанні (а також ставити на підтвердження врахованої головним комітетом пропозиції), то в цій частині дійсно є логіка, обумовлена практикою роботи попередніх скликань. Так, зафіксовані випадки, коли на вимогу народного депутата, ініціатора законопроекту, ставляться на голосування окремі поправки, підтримані комітетом, а депутати таку поправку не підтримують. Таким чином порушується баланс підготовленого комітетом  до другого читання законопроекту. Прикладом може бути ситуації з законопроектом про Конституційний Суд, коли частину поправок проголосували, а частину – ні. В результаті був отриманий незбалансований закон, про що прямо заявив Голова профільного комітету, що в результаті призвело до відхилення законопроекту.

З точки зору витраченого часу на розгляд підтриманих (обговорення та голосування щодо підтвердження) чи відхилених головним комітетом пропозицій за ініціативи окремого народного депутата (ініціатора відповідних поправок), то такі зміни також мають сенс. Так, протягом 5-8 сесії 8-го скликання у першому читанні було розглянуто 646 унікальних законопроектів, розгляд яких зайняв у депутатів 231:17:49 (54 % від загального часу витраченого на реалізацію законодавчої функції в сесійній залі). В середньому розгляд одного законопроекту у першому читанні займає 21 хвилину. В той саме час розгляд законопроекту у другому читанні займає в 2,5 рази більше – 56 хвилин (209 законопроектів з загальним часом розгляду 195:14:16).

Втім, ця проблема може коренитися не стільки у прописаному механізмі (ст. 120 та 121 Регламенту), скільки у ставленні народних депутатів до першого читання. Під час пленарних засідань неодноразово можна почути, що законопроект є вкрай важливий і його треба ухвалити, а усі недоліки будуть усунуті на стадії другого читання. В результаті відсутності змістовної дискусії і без фільтрування очевидно недоопрацьованих законопроектів на етапі першого читання подальший розгляд законопроектів неминуче призводить до складнощів і витрати надмірного часу під час розгляду у другому читанні.

Що стосується способу, у який ініціатори ЗП 1043 пропонують вирішити означену вище проблему, то він потребує доопрацювання. Про це, зокрема, недвозначно написано у Висновку  Головного науково-експертного управління до законопроекту. І йдеться не лише про «редакційні неточності», як заявив Голова Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України, виступаючи на підтримку цього законопроекту. Річ в тім, що запропонована в ЗП редакція передбачає лише спосіб прийняття рішення щодо обговорення відповідних поправок та пропозицій, але не визначає суб’єкта ініціативи проведення обговорення. Якщо у чинній редакції статті 120 Регламенту зазначається, що  «За наполяганням ініціатора внесення – суб’єкта права законодавчої ініціативи може бути проведено обговорення…», то ЗП 1043 пропонує формулювання «За процедурним рішенням Верховної Ради може бути проведено обговорення…». В результаті не зрозуміло хто і коли ініціює розгляд відповідних питань. Чи потребуватиме одного процедурного рішення розгляд усіх поправок та пропозицій до другого читання, чи процедурне рішення потрібне для розгляду кожної окремої поправки?

В частині процедури розгляду та ухвалення ЗП 1043 також звучали зауваження, що законопроект не може бути розглянутим у той же день, коли його було включено до порядку денного сесії та пленарного засідання (як власне і відбулося). Насправді в цій частині Регламент Верховної Ради не містить прямої заборони, однак ряд положень (п. 1На пленарному засіданні Верховної Ради, за винятком випадку, передбаченого частиною четвертою цієї статті, розглядаються лише законопроекти, включені до порядку денного сесії Верховної Ради. та п.4За процедурним рішенням Верховної Ради для невідкладного розгляду може бути включено до порядку денного пленарного засідання (без додаткового включення до порядку денного сесії) законопроект, якщо він був підготовлений для термінового розгляду на виконання відповідного доручення Верховної Ради. ст. 96, п. 1 ст. 24Проект розкладу пленарних засідань сесії Верховної Ради на кожний місяць сесії готується Апаратом Верховної Ради за поданнями комітетів, тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій з урахуванням пропозицій депутатських фракцій (депутатських груп) відповідно до затвердженого порядку денного сесії Верховної Ради і подається на розгляд Погоджувальної ради. Проект розкладу пленарних засідань сесії Верховної Ради має містити інформацію про день і час проведення та порядок денний пленарних засідань, назви, реєстраційні номери законопроектів (у тому числі й альтернативних) із зазначенням суб’єктів права законодавчої ініціативи, дату їх надання народним депутатам.) дає підстави вважати, що включення питання у порядок денний і його розгляд дійсно мають відбуватися з певним проміжком. Втім, даний законопроект відповідно до ст. 101 Регламенту  визначено Президентом України як невідкладний (а також було відповідне доручення Верховної Ради),  що дозволило відповідно до п.4 ст. 96 Регламенту розглянути цей законопроект одразу після включення до порядку денного пленарного засідання.   

Підсумовуючи можна констатувати, що

1. законопроект дійсно потребує доопрацювання і це зафіксована позиції Головного науково-експертного управління;
2. внесення змін до п. 6 ст. 48 не є обґрунтованим, але несе у собі ризики для внутрішньо парламентської системи стримувань та противаг.