Україна, м. Київ, 04071 Поділ,
вул. Воздвиженська, 45, офіс 404
+380445313768
info@parliament.org.ua
Запропоновані законодавчі ініціативи (в першу чергу зміни до Конституції України) потребують детального аналізу, розлогого обґрунтування і широкого суспільного обговорення. Чисельні зміни до Конституції не мають комплексного, узгодженого характеру, що вплине на розбалансування існуючих конституційних конструкцій.
Такі зміни можна назвати Конституційною реформою, яка, однак, такою не позиціонується. З попереднього досвіду, комплексні конституційні зміни (зокрема в частині судоустрою) проходили чимало етапів обговорень, узгоджень та доопрацювань (в тому числі в рамках спеціально утворених органів – Асамблей, Комісій тощо). Швидкі ж зміни, як правило, призводили до конституційних колізій, «унікальних» винаходів (які не мають світових аналогів), і ставили під сумнів суспільну легітимність Основного Закону (починаючи від пакетного голосування Конституційної реформи у 2004 р., і закінчуючи відновленням дій окремих положень Конституції України Верховною Радою у позаконституційний спосіб у 2014 р.). Обраний Президентом шлях продовжує сумну традицію підриву статусу Основного Закону України.
№ 1013 «Про внесення змін до Конституції України (щодо скасування адвокатської монополії)». Цей ЗП можна вважати інструментом вирішення колізії, яка виникла в результаті Конституційної реформи у 2016 році. Закріплення адвокатської монополії на рівні Конституції з самого початку викликало чимало запитань у правничій спільності загалом і серед конституціоналістів зокрема. Крім того, прописані норми передбачали поєднання протилежних за своєю природою статусів – державного службовця та адвоката. Це, у свою чергу, призвело до проблем на етапі проектування нової редакції закону про адвокатуру. Відповідно, ЗП № 1013 покликаний вирішити цю проблему.
№ 1014 «Про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань)». З моменту запуску антикорупційних інституцій виникла колізія, оскільки відповідними законами розширювалися повноваження Президента (керівники обох органів призначаються Президентом), повний обсяг яких викладений в Конституції України. Також Президент і Верховна Рада утворюють конкурсні комісії цих органів, однак, за Конституцією, ні в Ради, ні у Президента немає таких повноважень. Відповідно, ЗП № 1014, покликаний вирішити цю проблему. Водночас, з метою гарантування незалежності відповідних органів є необхідність деталізувати повноваження в частині формування конкурсних комісій (що передбачає участь Верховної Ради). Крім того, ЗП передбачає право Президента «утворювати незалежні регуляторні органи, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах, призначати на посади та звільняти з посад їх членів у порядку, визначеному законами України». Таке розлоге формулювання значно розширює повноваження Президента і створює конституційні передумови для втручання Президента у сферу повноважень Верховної Ради та Кабінету Міністрів в частині формування внутрішньої політики.
№ 1015 «Про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу)». Визначені наразі суб’єкти законодавчої ініціативи (Президент, народні депутати та Кабінет Міністрів) є складовою базової конституційної конструкції законодавчого процесу. Останній, в тому числі, передбачає процедурні вимоги до ініціатив, які подають суб’єкти. Існуюча наразі практика порушення цих вимог, а також зловживання правом законодавчої ініціативи народними депутатами неодноразово ідентифікувалася як одна з ключових проблем роботи єдиного законодавчого органу України. Запровадження законодавчої ініціативи народу в цьому контексті не тільки не дозволить вирішити цю проблему, але й може призвести до її поглиблення, що навряд сприятиме виробленню якісних рішень та формуванню прозорої і передбачуваної політики в державні. Крім того, відсутність чітких критеріїв народу як суб’єкту законодавчої ініціативи не дозволить реалізувати цю норму. В той же час існуючі (в тому числі передбачені Конституцією) механізми участі громадян у законодавчому процесі жодним чином не обмежують український народ у здійснення влади як безпосередньо, так і через органи влади (як приклад, у 2016 році запроваджено інститут електронних петицій і передбачені відповідні процедури розгляду та імплементації).
№ 1016 «Про внесення змін до статей 85 та 101 Конституції України (щодо уповноважених Верховної Ради України)». ЗП передбачає додаткові повноваження Верховної Ради: призначати на посади та звільнення з посад уповноважених Верховної Ради України за дотримання Конституції України і законів в окремих сферах. В той же час дотримання Конституції та законів не може розглядатися як самоціль. Закони, як інструменти державної політики і вирішення суспільних проблем, можуть бути ефективними або ні. Їх реалізація може здійснюватися ефективно або ні. Зазначені новації створюють альтернативний підхід до виконання контрольних функцій Парламенту за діяльністю виконавчих органів влади, що сумнівно як з точки зору доцільності, так і існуючих конституційних конструкцій. Крім того, контроль за дотримання законів в окремих сферах передбачає втручання Парламенту у судову сферу, а дотримання Конституції межує з виконанням функцій Конституційного Суду.
№ 1017 «Про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи)». За останні 20 років у публічному дискурсі неодноразово піднімалося питання щодо зменшення кількісного складу Верховної Ради (цифри варіювалися від 100 до 350 депутатів). Однак це видається швидше популістичним заграванням із виборцями, довіра яких до головного представницького органу держави завжди була низькою. Реальних підстав для цього немає. Для прикладу, чисельність народних обранців обох палат польського парламенту складає 560 депутатів (при населенні 38 мільйонів), а парламенту Чеської республіки – 281 (при населенні 10 мільйонів). Натомість є ризики концентрації влади в руках окремих груп, адже зменшення кількості мандатів (як передбачається до 300) при закріпленні пропорційної системи на конституційному рівні спричинять зменшення рівня політичною конкуренції і, відповідно, посилення впливу окремих груп/партій, які матимуть достатні обсяги фінансування.
№ 1027 «Про внесення змін до статті 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України)». Хоча запропоновані зміни вирішують деякі редакційні проблеми чинних норм, загальна ідея щодо позбавлення мандату за неособисте голосування і пропуски під час пленарних засідань та засідань комітетів потребує детального вивчення і розгляду альтернативних варіантів вирішення існуючих проблем у практиці депутатської роботи. Хоча, для прикладу, у Литві факт неперсонального голосування тягне за собою позбавлення мандатів порушників, у більшості європейських країн неперсональне голосування народних обранців не є пріоритетним для парламентського порядку денного, оскільки процедури голосування продумані таким чином, щоб максимально виключити можливість неперсонального голосування, фальсифікації голосування чи делегування голосу іншому парламентарію. Загалом означені у пояснювальній записці проблеми кореняться у фракційній дисципліні, особливостях партійного будівництва і політичній культурі в Україні загалом. Вирішення цих проблем через Основний Закон має сумнівну доцільність з огляду на загальну практику дотримання Конституції.
№ 1028 «Про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України)». Ініціатива не має жодного сенсу. Наразі ніщо не забороняє створювати такі органи. Для прикладу, Інститут законодавства не є структурним підрозділом Апарату ВРУ, а утворений Постановою (ще Президії) ВРУ у 1994, а Розпорядженням Голови ВРУ у 2003 р. затверджено Положення про Інститут законодавства. Комітети (основні робочі органи Парламенту) відповідно до Закону мають (і активно використовують) можливість створювати робочі групи і дорадчі експертні та громадські ради.
Захід є спільною ініціативою Лабораторії законодавчих ініціатив, Центру розвитку інновацій та Ліги інтернів у рамках Програми стажування працівників законодавчої влади (Professional Fellows Program), що адмініструється Американськими Радами з міжнародної освіти за підтримки Бюро з питань освіти та культури Державного департаменту США.
Джейкоб Вентура, маючи чималий досвід роботи в законодавчому офісі Штату Массачусетс (США), надавав юридичну допомогу щодо реформи етичних стандартів судової системи Франції. Крім того, пан Вентура був членом нормотворчих команд обраних представників як на рівні штату, так і на федеральному рівні.
Під час семінару Джейкоб Вентура окреслив особливості урядування в США, ключові повноваження та засади функціонування виконавчої, законодавчої та судової гілок влади; детально розповів про законодавчий процес у США: від народження ідеї законопроекту й до його фінального голосування; а також розкрив особливості роботи та взаємодії з урядом неурядових організацій в США.
Спершу внаслідок потреби державної політики або необхідності оновлення чи скасування чинного закону виникає ідея нового законопроекту. Найчастіше ідеї нових законопроектів походять від членів Палати представників чи Сенату; якщо ж лобісти, представники бізнесу, неурядових організацій, охорони здоров’я, промисловості, освіти, транспорту та інших груп матимуть ідею щодо законопроекту, то вони мають запропонувати її членам законодавчої гілки влади.
Як правило, НУО, лобісти, члени округу, які обирають представників до законодавчої влади, та різні організації безпосередньо звертаються до свого представника або сенатора аби пролобіювати свій законопроект. Часто великі організації звертаються до багатьох законодавців, щоб отримати необхідну підтримку чи протидію законопроекту. Залежно головної ідеї законопроекту, так само багато людей можуть виступати «за» нього, як і «проти»; у цьому випадку особливий законодавчий орган повинен зважити плюси і мінуси при голосуванні «за» чи «проти» законопроекту. На успішність голосування за законопроект впливають різноманітні чинники: ставлення округу до цього законопроекту; перспективи переобрання протягом наступного циклу; інтерес політичного фінансування; особисті стосунки з окремими представниками партій; переваги законопроекту та ймовірність успіху законодавства; вплив партійного керівництва на законодавчий орган.
Вперше термін «неурядова організація» знаходить своє визначення у Статті 71 Статуту Організації Об’єднаних Націй в 1945 році. У Сполучених Штатах діють близько 1,5 мільйонів громадських організацій, де працюють близько 11,4 мільйона американців. За даними Уолденського університету, 80% громадян у всьому світі вважають, що завдяки НУО легше долучитися до реалізації позитивних соціальних змін.
НУО в США відрізняються за спрямуванням своєї діяльності: багато організацій працюють над питаннями, які впливають на людей у США, тоді як інші НУО в Сполучених Штатах зосереджують свою увагу на міжнародних цілях, включаючи багато нерозвинених країн. У США НУО можуть займатися як адвокатуванням, так і лобістською діяльністю.
22 травня 2017 року в приміщенні Верховної Ради України за адресою: вул. Грушевського, 5, Конференц-зал в межах панельної дискусії «Законотворчий процес та європейська інтеграція в контексті парламентської реформи» за участі Голови Верховної Ради України Андрія Парубія і Пета Кокса, Керівника місії Європейського парламенту з оцінки потреб Верховної Ради, відбулася презентація аналітичного матеріалу Проект концепції законодавчого процесу «від початку до кінця».
Проект концепції законодавчого процесу «від початку до кінця» містить аналіз наявних практик, огляд міжнародного досвіду, а також пропозиції до концепції реформи законодавчого процесу «від початку до кінця» з акцентом на посилення координації між суб’єктами законодавчої ініціативи. У рамках цього документу запропоновано альтернативні варіанти зміни законодавчого процесу «від початку до кінця», які умовно можна назвати «урядоцентричною» (на основі досвіду Франції), «парламентоцентричною» (на основі досвіду США) та «концепцією мінімально необхідних змін» (на основі аналізу наявних в Україні практик).
Заступник Голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський, презентуючи дослідження, наголосив:
Документ відкритий до обговорення
Підготовка та презентація аналітчих матеріалів у форматі Policy Paper є частиною проекту, який реалізує Лабораторія законодавчих ініціатив у рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.
Очікувалося, що лейтмотивом цього проекту буде впровадження стандартів ЄС у сфері державної допомоги, відповідно до зобов’язань України в контексті Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС – у частині створення зони вільної торгівлі.
Втім, сталося навпаки. Внесений законопроект не тільки не відтворює суть європейських правил, але й не відповідає Конституції України, містить низку концептуальних недоліків, які призведуть до непрозорого і, зрештою, необ’єктивного регулювання у сфері держдопомоги.
Перше. Почнемо з визначення державної допомоги у законі (частина перша статті 1). А перед цим згадаємо її визначення в Лісабонському договорі: «Допомога, що її держава-член надає в будь-якій формі чи за рахунок державних ресурсів, якщо вона спотворює чи загрожує спотворити конкуренцію, надаючи переваги певним суб’єктам господарювання чи виробництву певних товарів, є несумісною зі спільним ринком тою мірою, якою вона впливає на торгівлю між державами-членами». Іншими словами, є дві умови несумісності зі спільним ринком допомоги, тобто її неприйнятності з політичної точки зору: це спотворення конкуренції та вплив на торгівлю. Тобто якщо ці умови не виконані – державна допомога є легітимною.
Натомість визначення урядового законопроекту одразу, безумовно і безальтернативно визначає державну допомогу такою, що спотворює конкуренцію або загрожує спотворенням економічної конкуренції: «Державна допомога суб’єктам господарювання — підтримка у будь-який спосіб суб’єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевого самоврядування, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності.
Не менш «цікавим» виглядає і те, що жодним чином у визначенні не згадується вплив допомоги на торгівлю з Європейським Союзом, правила якого нібито взяті за основу при розробці законопроекту.
Друге. Після визначення, стаття 2 законопроекту проголошує державну допомогу недопустимою, «якщо інше не передбачено цим законом». Це «інше» – насправді величезне вікно, яке дає змогу повністю ігнорувати закон, про що буде сказано нижче.
Частина друга статті 3 виключає зі сфери дії закону підтримку сільськогосподарського виробництва, хоча ця галузь є одним з найбільших одержувачів бюджетних коштів та податкових пільг.
Далі у тексті – виключення з-під дії закону такої сфери як інвестування у об’єкти інфраструктури якщо ця сфера регулюється процедурами державних закупівель. Хіба ці процедури зараз забезпечують конкуренцію у сфері розвитку інфраструктури?
Далі ще більше – за рішенням Кабінету Міністрів можуть бути звільнені від обов’язку інформування уповноваженого органу (Антимонопольного комітету), тобто фактично – так само виключені зі сфери дії закону – такі напрями державної допомоги:
Не важко уявити, як розробники нових програм державної допомоги будуть старанно підбирати їх назви та формулювання, аби уникнути тесту щодо впливу на стан економічної конкуренції.
Третє. Концепція законопроекту наступна – уповноважений орган визнає допомогу допустимою або ні. Підставою для можливої допустимості є … лише мета, яку обирають з чотирьох варіантів:
Це – виклад положень статті 107 Лісабонського договору. Вони є базовими для Європейської Комісії при розгляді справ державної допомоги. Однак «за кадром» для наших розробників залишилося те, що для розгляду цих справ Єврокомісія завчасно схвалила цілу низку правил – для окремих видів діяльності, галузей чи видів підтримки. Єврокомісія також в окремих випадках керується методиками економічного аналізу.
Чим буде керуватися уповноважений орган, встановлюючи міру допустимості? Текстом «мети», що надісланий міністерством? У законопроекті немає жодних норм щодо критеріїв, параметрів, принципів такого розгляду, навіть немає доручення Кабміну розробити їх.
Далі по тексту законопроекту ми бачимо право уповноваженого органу «надавати обов’язкові для розгляду рекомендації надавачам державної допомоги стосовно внесення змін в умови надання допомоги». А на основі чого вони будуть розроблені?
Стаття 19 Конституції України зобов’язує органи державної влади та їх посадових осіб діяти в установлений законом спосіб. Але законопроект про державну допомогу не встановлює цього способу при розгляді так званої «допустимості державної допомоги».
Більше того, уповноважений орган, схвалюючи допустимість, може одночасно встановити зобов’язання (!) для отримувачів допомоги (у тексті так і сказано «умовно-позитивне рішення») і в подальшому перевіряти належно чи неналежно вона використовується. А які критерії «належності»?
Ну і звичайно, законопроект передбачає право уповноваженого органу проводити перевірки суб’єктів господарювання, збирати і вимагати відповідну інформацію.
Треба зазначити, що ЄС-івський стандарт також за певних умов передбачає і перевірки, і встановлення умов використання допомоги. Але це ж в Євросоюзі – крайні випадки, коли можливості експертної взаємодії з урядом чи суб’єктом господарювання вичерпано. І знову-ж таки, ці кроки є легітимними, коли заздалегідь погоджені правила гри – тобто затверджені якісні вимоги до програм, проектів допомоги, і є методологічна база їх застосування.
В підсумку треба зазначити наступне. Перед виборами ми спостерігаємо цілий потік відображених у законопроектах та передвиборчих програмах ініціатив політиків та партій, спрямованих на підтримку цілих галузей або видів діяльності. Це і урядовий проект про фактичне відновлення вільних економічних зон, законопроекти про сприяння розвитку суднобудування, машинобудування тощо.
Підтримка окремих галузей економіки (насамперед сільського господарства) є чільним елементом передвиборних програм багатьох кандидатів-мажоритарників, особливо – провладних.
На скільки потрібна ця підтримка, наскільки вона буде ефективною і принесе користь громадянам-працівникам і споживачам (у вигляді робочих місць та якісних товарів) – тема для фахової дискусії в кожному окремому випадку. Це цікавий дослідницький процес, певний виклик пошуку рівноваги між інтересами суспільства, інтересами власників та держави. Це традиція виваженої промислової політики у будь-якій розвинутій країні, не тільки у ЄС.
На жаль, такі ініціативи, як законопроект про державну допомогу, не сприяють впровадженню європейського підходу. Замість розвитку політичного дискурсу, створення певного дискусійного «майданчику» в політичному процесі, він прагне створити чергову нішу адміністративного ринку.
Ця дискусія повинна розвиватися навколо універсальних принципів надання державної допомоги, відображених у досвіді та правилах Європейського Союзу:
Проект Лабораторії законодавчих ініціатив та Мережі підтримки реформ “Поширення європейських принципів у сфері державної допомоги та державних закупівель” здійснюється за підтримки Міжнародного фонду “Відродження”.
Подібним проблемам вже була присвячена стаття на «Економічній правді»: Держдопомога компаніям: потрібні зміни.
Питання, чи пов’язана така продуктивність з наближенням виборів, в сучасних обставинах, напевно, не стоїть. Попри те, що більшість наполягала і наполягає на своєму варіантові виборчої системи та таких принципових позиціях як 5% бар’єр і заборона участі блоків у виборчих перегонах, на минулій сесії депутати не жили парадигмою звітності перед виборцями. Мова скоріше має йти про становлення жорсткої «виконавчо-політичної дисципліни» в лавах більшості. Цю версію підтверджують також інші результати моніторингу, що свідчать про суттєве збільшення кількості ухвалених законів за пропозицією Уряду.
Разом з тим, партнери Партії регіонів у сесійному залі далеко не завжди засвідчували повну підтримку своїм колегам. Так фракція Народної Партії не голосувала за 1, а група «Реформи заради майбутнього» – за 5 проектів законів, підтриманих «регіоналами». Т.зв. «група Рибакова» зараз формує свій політичний капітал і його вага буде більшою за умови демонстрації певних самостійних позицій. Власне, цим і пояснюється ситуативне неспівпадіння поглядів групи з голосуванням Партії регіонів.
Але далі всіх в даному контексті пішли комуністи, які вже протягом певного часу вибудовують власний імідж «опозиції у владі» (особливо з огляду на невтішну соціологію для Партії регіонів). КПУ висловила незгоду з 25 проголосованими в цілому законами, при чому до їх переліку потрапили не лише звичні для Компартії норми, пов’язані з приватизацією, а й закони про судоустрій та державну службу. Ситуація з наближенням парламентських виборів до певної міри має стати скрутною для комуністів, адже їх альянс з Партією регіонів з ідеологічної точки зору, й тим більше – у сучасній соціально-економічній ситуації, не є природнім. Однозначно, що мають існувати неформальні домовленості про обмін між КПУ та партією влади ресурсами на виборах взамін на підтримку законодавчих ініціатив уряду й президента. Комуністи стають дедалі вразливішими у кадрових питаннях, при перерозподілі портфелів в уряді. Крім того, їм потрібно шукати аргументи для власної виборчої кампанії.
Опозиційні фракції традиційно не голосували за закони, які підтримувала влада. Так, за дев’яту сесію фракція «Наша Україна – Народна самооборона» віддала голоси тільки за 2 закони, а «БЮТ-Батьківщина» – за 3. І це з урахуванням вже згаданого виборчого закону, який не підтримало багато опозиціонерів, хоча це й не вплинуло на фракційну статистику. За сучасних політичних умов, особливо у ситуації з провалом євроінтеграційної політики, порушеннями політичних свобод громадян, ув’язненням лідерів опозиції та, головне, з наближенням виборів, така позиція хоч і не є конструктивною, але виглядає достатньо логічною і привабливою з огляду на розчарування громадян-виборців.
Більшість ухвалених законів ініціювалися народними депутатами – 75. Звична для України картина. Але, водночас, вона йде в розріз з європейською практикою, де більшість законів ухвалюються за ініціативи уряду й на виконання програми його діяльності. Втім, слід відзначити, що наразі кількість урядових законів в Україні зростає й маємо тенденцію до вирівнювання показників – за минулі півроку Кабмін став ініціатором 70 ухвалених парламентом законів. Втім, навряд чи можна говорити про реалізацію європейських стандартів, оскільки чіткої програми діяльності уряду спостерігати не доводиться. Крім того, варто зважати на вітчизняну специфіку законодавчого процесу – уряду часто значно легше проводити власні закони через депутатів коаліції, ніж проходити всю процедуру узгодження між урядовими комітетами. Тож частково закони депутатів-«регіоналів» насправді є ініціативами Кабінету Міністрів.
Президент за дев’яту сесію ініціював 7 законів, й ще 1 був ухвалений з подачі Національного Банку України. Останній, до речі, з часу відновлення власного права законодавчої ініціативи зміг провести вже 4-й свій закон.
Традиційно, більшість ухвалених законів стосувалися галузевої політики, правової політики та економіки, в той час як соціальна політика, політика в галузі культури і освіти й інформаційна сфера залишалися на маргінесі уваги законотворців. Найбільш резонансними стали закон про парламентські вибори, про державну службу та регулювання роботи Фонду держмайна. Активно просувалася протягом сесії тема заборони реклами тютюну та боротьби з тютюнопалінням взагалі. Інтенсивно приймалися норми в сфері охорони здоров’я, зокрема – щодо регулювання обігу лікарських засобів. Скандальну увагу привернули до себе закони про Національний архівний фонд та архівні установи, згаданий закон щодо скасування квот на українську музику, а також закон про «захист інформаційного простору», яким забороняється реклама ворожок. Крім того, постійно вносилися зміни в Податковий кодекс, зокрема були встановлені нові правові засади функціонування спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва.
3 листопада 2011 р. Верховною Радою України було прийнято рішення про утворення Тимчасової спеціальної комісії з питання підготовки проекту Закону України про вибори народних депутатів України, якій до 17 листопада 2011 р. доручалось підготувати та подати на розгляд парламенту проект нової редакції закону про парламентські вибори. 17 листопада комісія внесла на розгляд парламенту підготовлений нею законопроект (№ 9265-д), який того ж дня був прийнятий парламентом у першому читанні та в цілому як закон. За прийняття закону проголосувало 366 народних депутатів України. Нижче наведено короткий аналіз його основних положень.
1. Виборча система. Згідно із законопроектом, вибори народних депутатів України проводитимуться на основі змішаної виборчої системи – 225 депутатів обиратимуться за мажоритарною системою відносної більшості у 225 одномандатних виборчих округах, 225 – за пропорційною системою з голосуванням за закриті списки кандидатів у депутати від партій у єдиному загальнодержавному виборчому окрузі. У загальнодержавному виборчому окрузі право на участь у розподілі депутатських мандатів матимуть лише ті партії, які подолають 5% виборчий бар’єр. Самовисування допускатиметься лише в одномандатних виборчих округах. Виборчі блоки не матимуть права висувати кандидатів на виборах. Проведення чергових парламентських виборів на основі змішаної системи, підвищення виборчого бар’єру з 3 до 5%, а також виключення можливості висування кандидатів блоками критикувалось Венеціанською комісією та Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES). Можливість самовисування кандидатів лише в одномандатних округах не в повній мірі узгоджується з Копенгагенським документом ОБСЄ. Досвід проведення виборів за змішаною системою показав, що ця система сприяє провладним партіям, які за рахунок зловживання адміністративним ресурсом в одномандатних округах можуть отримати значно більше місць в парламенті, ніж отримали б, якби вибори проводились за пропорційною системою з голосуванням у єдиному загальнодержавному окрузі за закриті партійні списки.
2. Територіальна організація виборів. У порівнянні із законопроектом № 9265-1, внесеним народними депутатами України – представниками фракцій парламентської більшості (т.зв. «проект Єфремова»), законопроект № 9265-д містить ряд суттєвих нововведень в частині територіальної організації виборів:
3. Виборчі комісії та статус членів виборчих комісій. Законопроект № 9265-д суттєво змінив порядок формування виборчих комісій порівняно із законопроектом № 9265-1, наблизивши його до порядку, встановленого чинним Законом „Про вибори народних депутатів України”. Зокрема, передбачається, що ОВК формуватимуться за поданнями фракцій та партій-суб’єктів виборчого процесу. Від кожної фракції до складу ОВК включатиметься по 1 представнику, решта членів комісій (від партій-суб’єктів виборчого процесу) включатиметься до складу комісій шляхом жеребкування (від кожної партії до складу ОВК включатиметься по 1 представнику). В аналогічний спосіб формуватимуться і ДВК – кожна парламентська фракція буде гарантовано представлена у складі ДВК 1 членом комісії, в той час як представництво кандидатів-самовисуванців та партій – суб’єктів виборчого процесу у складі ДВК вирішуватиметься на основі жеребкування (від самовисуванця та партії–суб’єкта виборчого процесу до ДВК може бути включено 1 члена комісії). Такий підхід до формування ОВК і ДВК запобігатиме надмірному представництву у складі комісій представників партій, які утворили власні парламентські фракції.
На позитивну оцінку заслуговують і положення статті 33 законопроекту, відповідно до якого рішення комісій (крім винятків, встановлених для засідань у день голосування та підрахунку голосів) ухвалюватимуться більшістю голосів від їх складу (а не більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії, як передбачалось законопроектом № 9265-1). Це нововведення запобігатиме прийняттю рішень меншістю від складу комісій. Ще одне позитивне нововведення законопроекту (яке, щоправда, не відповідає рекомендаціям Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ) – закріплення за суб’єктами висування кандидатур до складу виборчих комісій права заміни призначених за їхніми поданнями членів комісій. У цьому контексті варто нагадати, що законопроект № 9265-1 не передбачав можливості відкликання (заміни) членів комісій суб’єктами подання кандидатур до складу комісій, що породжувало низку ризиків (наприклад, „перекуповування” членів комісій від певних партій і т.п.). Попри ці нововведення, ряд недоліків законопроекту № 9265-1 у законопроекті № 9265-д усунуто все одно не було. Наприклад, про відхилення кандидатур до складу комісій рішення не прийматиметься, що ускладнить можливості судового оскарження відхилення. Крім того, якщо комісією вищого рівня прийматиметься рішення про дострокове припинення повноважень члена комісії нижчого рівня, такий член комісії зможе бути замінений іншим членом комісії від того ж самого суб’єкта подання кандидатур до складу комісій лише якщо кількісний склад комісії зменшиться до нижчої за мінімальну межу.
4. Списки виборців. Передбачений законопроектом № 9265-д порядок складання і уточнення списків виборців не зазнав суттєвих змін у порівнянні із законопроектом № 9265-1. Передбачається, зокрема, що попередні списки виборців передаватимуться органами ведення Державного реєстру виборців не до ОВК, а безпосередньо до ДВК, що послабить контроль за їх складанням. У день голосування зміни до уточнених списків виборців вноситимуться на підставі рішення суду, що не в повній мірі відповідає рекомендаціям Кодексу належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії та посилюватиме ризик кратного включення виборців до списків виборців на різних виборчих дільницях. Законопроектом також передбачена можливість зміни місця голосування без зміни виборчої адреси без використання відкріпних посвідчень. Процедура зміни місця голосування законопроектом та Законом „Про Державний реєстр виборців” належним чином не врегульована (зокрема, в частині прозорості, контролю за зміною місця голосування і т.п.), що може призвести до зловживань при вирішенні питання про зміну місця голосування, кратного включення виборців до списків виборців на дільницях та інших негативних наслідків.
5. Фінансування передвиборної агітації. Порядок фінансування передвиборної агітації, закріплений у законопроекті № 9265-д загалом є аналогічним порядку фінансування агітації, відображеному у законопроекті № 9265-1. Відповідні положення містять ряд недоліків, на які звертали увагу Венеціанська комісія та Міжнародна фундація виборчих систем: правила формування виборчих фондів не узгоджено з правилами фінансування політичних партій; законопроектом не встановлено будь-яких вимог до фінансових звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів; не передбачено відповідальність за неподання фінансових звітів або їх несвоєчасне подання; величина внеску до виборчого фонду партії (400 мінімальних заробітних плат) є надмірною, порівняно з іншими країнами Європи; звіти про надходження і використання коштів виборчих фондів до дня голосування не оприлюднюватимуться; не передбачено обов’язковості розкриття у фінансових звітах інформації про донорів, внески яких перевищили певну визначену законом межу тощо.
6. Висування і реєстрація кандидатів. Законопроект № 9265-д значною мірою змінив порядок висування і реєстрації кандидатів у депутати, порівняно із законопроектом № 9265-1. Так, передбачається, що всі кандидати у депутати реєструватимуться лише ЦВК, що заслуговує на позитивну оцінку (згідно із законопроектом № 9265-1 кандидати у загальнодержавному окрузі мали реєструватись ЦВК, а кандидати в одномандатних округах – окружними виборчими комісіями, що суперечило Конституції України). Щоправда, у законопроекті збережено неконституційне положення законопроекту № 9265-1 в частині можливості одночасного балотування кандидата у загальнодержавному окрузі та одному з одномандатних округів. На позитивну оцінку заслуговує також положення законопроекту, згідно з яким кандидати в одномандатних округах зобов’язані подавати до ЦВК свої передвиборні програми, які підлягатимуть оприлюдненню на веб-сайті ЦВК. У зв’язку з цим варто нагадати, що згідно із законопроектом № 9265-1 подання кандидатом до ЦВК власної передвиборної програми було його правом, а не обов’язком. Внесена партіями і кандидатами грошова застава повертатиметься лише у випадку отримання ними місць у парламенті, що свого часу критикувалось міжнародними інституціями, які рекомендували повертати заставу партіям і кандидатам, які отримали певний рівень підтримки виборців. Декларації про майновий стан, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру оприлюднюватимуться на веб-сайті ЦВК лише в частині відомостей, які не є конфіденційними. Як і законопроект № 9265-1, аналізований законопроект не дає однозначної відповіді на питання про те, які саме із задекларованих відомостей мають відноситись до конфіденційних.
Одним із недоліків законопроекту є встановлення різних строків розгляду документів, поданих для реєстрації кандидатів в загальнодержавному та в одномандатних округах – рішення про реєстрацію кандидатів у загальнодержавному окрузі ЦВК прийматиме протягом 5 днів з дня прийняття заяви про реєстрацію кандидатів, а рішення про реєстрацію кандидата в одномандатному окрузі – протягом 4 днів з дня прийняття заяви про реєстрацію кандидата в одномандатному окрузі. Досить прогресивним нововведенням законопроекту є те, що неправильне оформлення реєстраційних документів та порушення вимог законів при висуванні кандидатів не вважатиметься підставою для відмови у реєстрації кандидатів. Такий підхід суттєво звузить можливості для виключення з виборчих перегонів певних кандидатів, зокрема – висунутих опозиційними партіями. Однак його недоліком може стати те, що з’їзди партій, на яких висуватимуться кандидати, проводитимуться лише на папері. До позитивів законопроекту варто зарахувати і те, що строк виправлення недоліків у поданих для реєстрації кандидатів документах продовжено до двох днів, що створить належні умови для своєчасного усунення виявлених ЦВК недоліків. Якщо законопроект № 9265-1 передбачав можливість скасування реєстрації кандидатів у випадку повторного вчинення ними порушень, за які їм було оголошено попередження, то законопроект № 9265-д передбачає можливість скасування реєстрації кандидатів лише у виняткових випадках, не пов’язаних з вчиненням порушень виборчого законодавства (окрім порушень, які позбавляють особу права бути обраною депутатом).
7. Передвиборна агітація. Основними нововведенням законопроекту № 9265-д в частині регулювання передвиборної агітації стало відновлення державного фінансування агітаційної діяльності. Зокрема, за рахунок коштів Державного бюджету України виготовлятимуться інформаційні плакати про партії і кандидатів в одномандатних округах, надаватиметься ефірний час на радіо і телебаченні партіям – суб’єктам виборчого процесу, друкуватимуться передвиборні програми партій і кандидатів в одномандатних округах. Ці новели заслуговують на позитивну оцінку, оскільки забезпечуватимуть належне інформування виборців про учасників виборчих перегонів та рівність можливостей партій у здійсненні передвиборної агітації. У той же час, у законопроекті збережено положення, розкритиковані Венеціанською комісією та ОБСЄ/БДІПЛ, зокрема – в часті регулювання права на відповідь, заборони коментування і оцінювання змісту передвиборних програм протягом 20 хвилин до і після їхньої трансляції, покладення на державні та приватні ЗМІ однакових обов’язків, заборони здійснення агітації в ЗМІ з часткою іноземної власності та участі іноземців в агітаційній діяльності, можливості застосування до ЗМІ санкцій, непропорційних ступеню тяжкості вчинених порушень. Не зазнало будь-яких змін і положення законопроекту № 9265-1 в частині можливості здійснення агітації публічними службовцями у вільний від роботи час.
8. Спостереження за виборами. У законопроекті № 9265-д збережено всі прогресивні нововведення законопроекту № 9265-1 в частині регулювання спостереження за виборами (наприклад, за офіційними спостерігачами від громадських організацій збережено статус суб’єктів виборчого процесу тощо). Водночас у проекті не було враховано рекомендації Міжнародної фундації виборчих систем щодо удосконалення правового регулювання спостереження за виборами, зокрема – в частині необхідності надання спостерігачам від громадських організацій права подавати скарги до виборчих комісій, закріплення за спостерігачами від громадських організацій права здійснення спостереження на всій території України, а не лише в межах певних виборчих округів.
9. Підготовка до голосування, організація голосування, підрахунок голосів та встановлення результатів виборів. Серед основних позитивних нововведень законопроекту № 9265-д в частині підготовки до голосування, його організації, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів варто виділити наступні: 1) закріплення обов’язковості встановлення ступенів захисту виборчих бюлетенів (ці ступені встановлюватимуться ЦВК); 2) необхідність друкування в бюлетені номера виборчої дільниці (однак при цьому відповідні положення законопроекту не узгоджено між собою, оскільки відповідно до частини десятої статті 82 законопроекту номери виборчих дільниць вписуватимуться до бюлетенів); 3) необхідність підтвердження підстав для голосування за місцем перебування виборця довідкою медичної установи про стан здоров’я; 4) обов’язковість складання протоколів про підрахунок голосів виборців і про підсумки голосування у кількості примірників, яка на чотири або три примірники (залежно від типу протоколу) перевищує кількість членів відповідних комісій (згідно із законопроектом № 9265-1 протоколи складались відповідно у 3 або 4 примірниках). У той же час, законопроектом не було усунуто ряд недоліків законопроекту № 9265-1. Зокрема, акти прийому-передачі виборчих бюлетенів від підприємства-виготовлювача ЦВК не оприлюднюватимуться на веб-сайті ЦВК (оприлюднюватиметься лише зведена інформація); у законопроекті відсутні вимоги щодо кількості кабін для голосування, якими мають оснащуватись виборчі дільниці; на стрічці, якою опечатуватиметься сейф з бюлетенями, проставлятимуться лише підписи членів комісії, а не всіх присутніх при опечатуванні осіб; у протоколі про підрахунок голосів виборців на дільниці непотрібно вказувати кількість бюлетенів у кожній скриньці для голосування; законопроект не передбачає можливості визнання голосування в окрузі недійсним. Ряд положень законопроекту, зокрема – в частині підстав визнання голосування на дільниці недійсним, критикувався міжнародними організаціями. Відповідні рекомендації міжнародних інституцій у ньому враховано не було.
10. Оскарження рішень, дій та бездіяльності щодо виборів. Основним позитивним нововведенням законопроекту в частині оскарження рішень, дій та бездіяльності щодо виборів є продовження строків подання скарг до виборчих комісій з 2 днів (як передбачалось законопроектом № 9265-1) до 5 днів. В цілому ж встановлений законопроектом порядок подання і розгляду скарг не зазнав принципових змін. Так, законопроектом звужено сферу компетенції комісій щодо розгляду скарг (окремі типи порушень можуть бути оскаржені виключно до суду), встановлено надмірно короткі строки розгляду скарг (2 дні з дня отримання тощо), звужено коло суб’єктів звернення зі скаргами (наприклад, офіційні спостерігачі не матимуть права подавати скарги до комісій).
Загалом, хоча законопроект № 9265-д є помітним кроком уперед у напрямі удосконалення проекту Закону № 9265-1, він навряд чи може вважатись кроком вперед у напрямі удосконалення українського виборчого законодавства та створення передумов для його подальшої кодифікації. Тип виборчої системи, за якою формуватиметься склад майбутнього парламенту, прогалини в регулюванні територіальної організації виборів, складання і уточнення списків виборців, організації голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів все ще залишають багато можливостей для зловживань і можуть не сприяти проведенню виборів 2012 р. у відповідності до демократичних стандартів.
27 травня 2011 року Міністерство юстиції оприлюднило на власному веб-сайті доопрацьований варіант проекту Закону „Про вибори народних депутатів України” і 23 червня направило його на експертизу до Венеціанської комісії, Міжнародної фундації виборчих систем та Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ (БДІПЛ).
Висновок на законопроект був підготовлений Венеціанською комісією та БДІПЛ/ОБСЄ 12 вересня 2011 р. Остаточне його схвалення на пленарній сесії Комісії очікується 15 жовтня цього року. Відтак Міністерство юстиції отримало достатньо часу для доопрацювання законопроекту перед його внесенням до парламенту.
У цьому контексті виникає цілком закономірне питання – які саме рекомендації Комісії варто враховувати в процесі удосконалення проекту нового варіанту Закону про парламентські вибори? Комісія критично оцінила положення статті 9 законопроекту, згідно з якими депутатом може бути обрано особу, яка проживає в Україні протягом останніх 5 років та не має судимості за вчинення умисного злочину. Проте, хоч Комісія і закликала переглянути ці обмеження, їх перегляд потребує змін до статті 76 Конституції, що наразі є фактично неможливим. Відповідно, ця рекомендація не може бути виконана. Важливим недоліком законопроекту, на думку експертів Комісії, є відсутність чітких критеріїв визначення меж виборчих округів та можливість їх утворення безпосередньо перед початком виборчого процесу.
Від себе відзначимо, що цей недолік може ускладнити планування партіями власних виборчих кампаній. Так, ті потенційні кандидати, які вже зараз активно рекламують себе в певних регіонах, за 90 днів до виборів можуть дізнатись про те, що їх нинішнє уявлення про межі потенційних округів може бути далеким від дійсності – „уявні” округи можуть бути „порізані” між двома-трьома округами, що зведе їх нинішні зусилля щодо своєї популяризації серед виборців нанівець.
Відсутність критеріїв утворення округів може призвести до того, що округи будуть нарізатись в інтересах певних партій і кандидатів, звісно – не опозиційних. Саме тому законопроект необхідно доповнити положеннями, які передбачатимуть утворення округів задовго (наприклад, за 6 місяців) до початку виборчого процесу та визначатимуть критерії визначення меж округів.
Згідно із законопроектом, засідання комісії є повноважним за умови присутності на ньому більше половини від складу комісії; при цьому рішення комісії можуть прийматись більшістю від присутніх на засіданні. На думку міжнародних експертів , ці положення законопроекту можуть призвести до зловживань і прийняття рішень меншістю від складу комісій. Щоправда, Комісією не було враховано національний досвід проведення виборів, коли в умовах більш жорстких вимог до кворуму та ухвалення рішень певні партії зривали проведення засідань і прийняття комісіями рішень, що, м’яко кажучи, не дуже позитивно впливало на їх роботу. Тому до врахування цієї позиції Комісії необхідно підходити зважено.
Досить критично Комісія оцінила пропоноване законопроектом регулювання фінансування виборчих кампаній. До недоліків віднесено відсутність обмежень розміру виборчого фонду, належного регулювання непрямих внесків (наприклад, коли фінансування передвиборної агітації здійснюється не шляхом перерахунку внеску до виборчого фонду, а опосередковано – шляхом надання послуг на безоплатній основі чи зі знижками тощо), необхідність перерахування залишків виборчих фондів самовисуванців до державного бюджету, відсутність вимог щодо оприлюднення фінансової звітності до проведення виборів тощо. З урахуванням загальноєвропейської тенденції до підвищення прозорості фінансування виборів, ці висновки Комісії мають бути враховані при подальшому удосконаленні законопроекту. При цьому удосконалюватись має не лише сам законопроект, але і Закон „Про політичні партії в Україні”, вимоги якого в частині фінансування партій не узгоджено з положеннями виборчого законодавства.
Традиційно Комісія розкритикувала й підстави визнання голосування на дільниці недійсним (стаття 91 законопроекту). На думку європейських експертів, встановлення мінімальних порогів (10% чи 20%) для порушень, що можуть тягти визнання голосування недійсним, фактично означає встановлення межі толерантності до виборчих порушень. У зв’язку з цим Комісією було запропоновано передбачити можливість визнання голосування на дільниці недійсним в усіх випадках, коли внаслідок порушень неможливо встановити результат волевиявлення виборців. Пропонований Комісією підхід вже застосовувався в ході виборчих кампаній (зокрема, у 2002 р.), однак був переглянутий, оскільки створював грунт для різноманітних зловживань. Наприклад, в деяких округах кандидати-переможці програвали вибори лише тому, що на дільницях, де за них голосувала більшість виборців, голосування визнавалось недійсним. Тому питання про необхідність врахування згаданої рекомендації Комісії є доволі дискусійним.
Варто відзначити, що з тих чи інших причин поза увагою Венеціанської комісії залишилась низка інших проблемних положень законопроекту про парламентські вибори. Зокрема – недоліки процедури формування виборчих комісій, яка є дискримінаційною щодо тих партій, які не утворили власні парламентські фракції (йдеться насамперед про опозиційні фракції), позбавлення незалежних кандидатів, висунутих шляхом самовисування, права висувати кандидатури на посади членів окружних виборчих комісій, відсутність належних гарантій доступу виборців до найбільш важливої інформації про суб’єктів виборчого процесу (передвиборних програм кандидатів і партій, декларацій про доходи тощо, які оприлюднюватимуться лише на веб-сайті ЦВК), скасування державного фінансування передвиборної агітації (що є нетиповим для загальноєвропейської практики). Поза увагою Комісії залишилась і процедура зміни місця голосування без зміни виборчої адреси („модернізований” аналог голосування за відкріпними посвідченнями), регулювання якої є незадовільним і може призвести до зловживань.
Таким чином, рекомендації Венеціанської комісії щодо удосконалення законопроекту про парламентські вибори мають враховуватись виважено, з урахуванням вимог Конституції та національної практики проведення виборів. Оскільки предметом розгляду Комісії були далеко не всі проблемні положення законопроекту, доопрацювання останнього не має зводитись лише до обговорення рекомендацій європейських експертів. Міністерству юстиції та парламенту варто дослухатись і до тих пропозицій вітчизняних фахівців, які хоч і не знайшли відображення у Висновку Комісії, однак врахування яких сприятиме проведенню парламентських виборів у відповідності до загальновизнаних стандартів.
Лабораторія законодавчих ініціатив підготувала висновки та пропозиції щодо проекту закону „Про лобіювання”, який опрацьовується Міністерством юстиції України. На думку експертів Лабораторії, законопроект потребує ґрунтовного доопрацювання перед його внесенням на розгляд Верховної Ради України.