Як прокурори на місцях сприймають євроінтеграційні вимоги й професійний дискурс навколо вступу до Євросоюзу — керівник напряму «Правопорядок» Лабораторії законодавчих ініціатив Євген Крапивін виступив 11 вересня як залучений тренер Тренінгового центру прокурорів України (ТЦПУ) на семінарі для прокурорів Дніпропетровської та Запорізької областей у Дніпрі. Також у межах події, організованої Консультативною місією Європейського Союзу в Україні (КМЄС) спільно із ТЦПУ, експерт ЛЗІ долучився до панельної дискусії «Роль прокурорів у процесі реформ, пов’язаних із вступом України до ЄС».

Для ЛЗІ заходи, як-от семінар «Зміцнення української прокуратури в рамках реформ, повʼязаних із вступом до ЄС: верховенство права, демократична стійкість та кримінальне правосуддя», — можливість звірити аналітику з практикою, ознайомитися із запитами та проблемами професійного середовища. Водночас це дає змогу поділитися напрацюваннями та рекомендаціями з тими, кого реформи та їх втілення стосуються безпосередньо.

Чутки про можливу відставку Руслана Кравченка з посади генерального прокурора з’явилися ще 12 грудня 2025 року. Однак тоді він поспішив це заперечити на особистій сторінці у Фейсбуці і пригрозив «я за кожним прийду особисто». 

Вже менше ніж за рік Кравченко написав заяву на звільнення на тлі корупційних скандалів в Офісі генпрокурора. Тепер її має підтримати Верховна Рада. Це доволі швидка кадрова розв’язка, але точно не вирішення головних проблем у прокуратурі — одній із складових трикутника правосуддя.

Йдеться не лише про конкретне кримінальне провадження чи людей, які в ньому фігурують. Операція Національного антикорупційного бюро (НАБУ) і Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) «Карфаген» підсвітила значно глибшу інституційну проблему: за останній рік прокуратура як інституція стала ще більше залежати від того, хто саме сидить у кабінеті генерального прокурора.

Робота Руслана Кравченка від початку була об’єктом регулярної критики. Його пріоритети не відповідали викликам воєнного часу, євроінтеграційні реформи зупинилися, а подекуди — відкотилися, а у прокуратурі запанувало «ручне управління» і призначення некомпетентних осіб на керівні посади.

«Карфаген» у цьому сенсі — лише верхівка айсберга. Він показав, наскільки дорого державі коштує система, у якій кадрові рішення дедалі більше залежать від волі керівника й не ґрунтуються на професіоналізмі, а внутрішні запобіжники слабшають або й взагалі відсутні.

Тому після звільнення Руслана Кравченка Україні доведеться відповісти одразу на два питання. Хто стане наступним генпрокурором? І що робити із понівеченою за Кравченка системою, яку наступник успадкує? А що буде далі з Русланом Кравченком — ймовірно, відповість САП у нових матеріалах.

Курс прокуратури за Кравченка став зрозумілим майже одразу після його призначення. 24 червня 2025 року він одним підписом перекреслив річну роботу відомства та міжнародних експертів над пілотним проєктом з добору керівників прокуратур, що передбачав поступовий перехід до призначень на основі конкурсу. Кравченко скасував положення про кадровий резерв для керівних посад у прокуратурі, який був фактично на фінішній прямій. Звісно, резерв не вирішував усіх кадрових проблем. Водночас це мало допомогти поступово перейти від кулуарного пошуку кандидатів до прозорого відбору за чіткими критеріями професійності та доброчесності.

Показовою стала й історія з «фейковими» прокурорськими інвалідностями. Після призначення Руслан Кравченко пообіцяв розібратися зі скандалом, який у 2024 році коштував посади його попереднику Андрію Костіну. Замість кримінальних справ генпрокурор просто надіслав скарги до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП) і чекав результату. Не дивно, що такий крок не дав відповіді на головне питання — чи були статуси інвалідності отримані незаконно. Тому прокурори дотепер не зазнали кримінальної відповідальності, заледве дисциплінарної (80% дисциплінарних справ просто закрили, а прокурори і надалі отримують виплати). Дехто втратив керівну посаду й залишився працювати рядовим прокурором. Щобільше — деякі з них навіть повертають собі інвалідність через суд після сумнозвісного скандалу. Тобто Кравченко самоусунувся від проблеми, намагався перекласти відповідальність на незалежний орган, а безкарність прокурорів стала ще більш очевидною всім.

Далі прокуратура за Кравченка продовжила рухатися до ще більш «ручної» моделі управління. Ще на початку каденції він намагався обґрунтувати спрощення процедур призначення «кадровим голодом» у прокуратурі, який сам вигадав. Вже під час липневої атаки на антикорупційні органи у 2025 році Парламент ухвалив закон № 4555-IX, який скасовував процесуальну незалежність НАБУ і САП. Журналістські розслідування демонструють активну роль Кравченка в цьому — за це він отримав можливість додати свої бенефіти у вигляді скасування конкурсів на керівні посади в прокуратурі. Після протестів частину положень, які стосувалися НАБУ і САП, виправили. Але руйнівні зміни для прокуратури залишилися.

На час воєнного стану скасували конкурси — з серпня 2025 року на посади в Офіс генпрокурора або обласну прокуратуру можна взяти будь-кого з юридичною освітою. Процесуальні повноваження генпрокурора розширили, що додатково посилило його вплив на всіх прокурорів. Тобто він тепер може надавати вказівки напряму слідчому в обхід прокурора, який веде справу, і «витребувати» необхідні провадження для перевірки, що повністю зупиняє рух у межах провадження.

Все, що хотіли обмежити для НАБУ і САП — встановили для інших органів правопорядку та прокуратури. Тобто генпрокурор може втручатися у справи, наприклад, Бюро економічної безпеки і Нацполіції, для реалізації як своїх ідей, так і відстоювання інших політичних інтересів.

Інституційні реформи прокуратури — конкурс на керівні (не лише рядові) посади, посилення прокурорського самоврядування, випадковий розподіл кримінальних проваджень, нова система оцінювання і вдосконалення дисциплінарної процедури — за Кравченка фактично опинилися на паузі.

Натомість генпрокурор обрав собі пріоритетом захист прав дітей. Офіс генпрокурора почав залучати керівників обласних і окружних прокуратур до особистої підтримки обвинувачення у резонансних справах щодо вбивств і зґвалтувань дітей (розуміючи, що вони гірше обізнані зі справою ніж прокурори, які вели їх з самого початку), а прокуратура пропонувала ширші можливості для координації інших державних органів у сфері захисту дітей. Така практика, на думку фахівців, створювала два ризики: поступове повернення прокуратури до радянсько-тоталітарної логіки «загального нагляду», від якої Україна відмовлялася під час попередніх реформ, та підміну спеціалізованих ювенальних прокурорів адміністративними керівниками.

Україна ж тим часом втратила цілий рік у реформі прокуратури, щобільше — отримала гіршу стартову позицію для наступного генпрокурора. Відкат реформи — це пряма відповідальність Кравченка, яка дивує навіть європейських бюрократів. Адже на зустрічах з міжнародними партнерами він казав одне, а робив протилежне.

До серпня 2025 року стати прокурором можна було лише через конкурс у КДКП. Лише потім «рухатись вгору» в системі. Прокурори, які вже були в системі, пройшли таку атестацію. Тож взяти «свою» людину одразу в Офіс генпрокурора було неможливо, а провести його або її через конкурс — марудно. Саме цей складний вхід в професію і скасували законом № 4555-IX. Кравченко активно користувався можливостями, які це відкривало.

Зокрема, саме за новими правилами у серпні 2025 року до Офісу генпрокурора прийшов Сергій Кропива — колишній посадовець кіберполіції та заступник голови Одеської ОВА. Він отримав керівну посаду у Департаменті міжнародного співробітництва без відкритого конкурсу. Щобільше, ніколи до цього не був прокурором.

За оцінками експертів Лабораторії законодавчих ініціатив, за новими правилами до системи прийшло понад тисячу людей без конкурсного добору та попередньої конкурсної оцінки професійності й доброчесності. Кравченко вручну «перетасував» керівний склад прокуратури, погіршивши рівень управління.

Саме тому сьогодні вже недостатньо просто повернути старі правила. Тепер же доведеться одночасно змінювати і ще й управлінські практики та оцінювати кадрові рішення, ухвалені за останній рік.

Тому що Кравченко йде, а його люди лишаються, і саме вони керують прокуратурою. Саме вони значною мірою сформували публічний образ відомства останнього року. Але прокуратура — одна зі складових системи правосуддя, і Кравченко не є уособленням всіх прокурорів.

Криза чи політична турбулентність на рівні найвищого керівництва не має кидати тінь на інституцію загалом і на тисячі звичайних прокурорів, які сумлінно виконують свою роботу.

У системі залишається багато професійних і доброчесних фахівців. Водночас за часів Кравченка частина з них опинилася на маргінесі ухвалення управлінських рішень, а частина — взагалі залишила прокуратуру. Саме ці люди мають керувати прокуратурою, зокрема — входити до органів прокурорського самоврядування, які повинні розвиватися відповідно до європейських стандартів. У демократичній державі прокуратура — це не «правоохоронний орган» з чіткою вертикаллю виконавчої влади, а важлива частина системи правосуддя, яка гарантує певний рівень незалежності як суддям, так і прокурорам. Їхні рішення диктуються не керівниками, а правом. Водночас самоврядування децентралізує систему, мінімізує повноваження керівника прокуратури, включно з генпрокурором, та захищає прокурора від незаконного тиску, насамперед політичного.

Тому оцінювати весь інститут виключно через дії чи бездіяльність його очільника означає ігнорувати реальний стан справ і знецінювати роботу тих, хто продовжує забезпечувати справедливе правосуддя.

Щоб система працювала ефективно і була стійкою до будь-яких персоналій на посаді генпрокурора, критично важливо зосередитися на глибинних інституційних реформах.

Насамперед ідеться про скасування шкідливих положень закону № 4555-IX, повернення прозорого конкурсу в прокуратурах всіх рівнів. Прокурорський корпус має бути сформований за принципами професійності, доброчесності та меритократії, а не лояльності до керівництва. Крім того, фундаментом незалежної прокуратури має стати дієве прокурорське самоврядування. Його органи мають стати не номінальними придатками владної вертикалі, а справжнім колективним органом, який захищає процесуальну незалежність прокурорів від адміністративного тиску і забезпечує справедливість дисциплінарних процедур. А також зобов’язання перед ЄС нова система оцінювання, випадковий розподіл кримінальних проваджень, дисциплінарна процедура тощо.

Окремої уваги потребують і кадрові рішення останнього року. Законного способу звільнити призначених в цей період прокурорів немає. До керівників, які були призначені без конкурсних процедур, має бути підвищена увага як з боку прокурорських підрозділів внутрішнього контролю, так і з боку органів правопорядку загалом.

Із новим генеральним прокурором є ще одна проблема — час. Після відставки Андрія Костіна восени 2024 року президент ще вісім місяців шукав нового генпрокурора. І, як бачимо, — ці тривалі пошуки успішними назвати складно.

Такий перехідний період може повторитися. За законом у разі відсутності генерального прокурора його повноваження здійснює перший заступник, а якщо його немає — один із заступників.

Нині перша заступниця генпрокурора — Марія Вдовиченко, яка є на негласних записах операції «Карфаген», а, за інформацією журналістів,  готувала нову атаку на антикорупційні органи. 8 вересня Вдовиченко написала заяву на звільнення, тож за розподілом обовʼязків черга переходить до заступника генпрокурора Максима Крима.

Водночас призначити наступного кандидата за поточною закритою процедурою означатиме фактичне повернення в точку, з якої починалася історія Кравченка.

Тому Україні потрібне перехідне рішення. Його завдання значно простіше: не дозволити знову призначити некомпетентного і недоброчесного генпрокурора, поки нова постійна модель ще не встановлена.

Але чи може президент сам це зробити? Навряд — у цьому важливим є також голос профільної спільноти, підтримка і довіра представників професії, яким, власне, у подальшому з цією людиною працювати. Наявність їхньої оцінки дасть змогу суспільству побачити, хто є кандидатом, який у нього досвід, наскільки він доброчесний, що зробить процес більш чітким та прозорим, а довіру до нього — більшою. Тому президент мав би подати свої кандидатури для оцінки компетентності та доброчесності перед внесенням до Парламенту.

Одним із таких механізмів може бути попередня перевірка кандидатів чинною Етичною радою. Вона оцінює кандидатів до Вищої ради правосуддя (ВРП) за критеріями професійної етики та доброчесності. Етична рада складається із шести членів: трьох суддів або суддів у відставці, запропонованих Радою суддів, і трьох міжнародних експертів. Це готова інфраструктура із досвідом перевірки декларацій, репутаційних ризиків, професійної етики, інформації з державних реєстрів і відкритих джерел, яка працює з 2022 року.

У майбутньому цю роль має перебрати реформована Рада прокурорів або нова конкурсна процедура — залежно від того, яку модель після консультацій із Венеційською комісією обере Україна.

Тому залучення Етичної ради на цьому етапі — це міст до деполітизації процедури призначення генпрокурора. Це виграє нам більше часу для якісного реформування в подальшому.

Європейський Союз уже кілька років говорить Україні про потребу зниження політичного впливу на процедуру призначення генпрокурора. Європейська комісія чітко вимагає деполітизувати порядок добору та звільнення генерального прокурора і зробити його прозорим та заснованим на професійних якостях із залученням прокурорського корпусу.

Сьогодні в Україні існує кілька способів, як виконати ці вимоги ЄС. Один із них — відкритий конкурс із залученням міжнародних експертів. Відповідний законопроєкт № 15343 депутати зареєстрували у Парламенті у червні 2026 року.

Інша модель передбачає більшу участь професійного середовища та реформованої Ради прокурорів у попередньому оцінюванні кандидата. Лабораторія законодавчих ініціатив раніше детально аналізувала обидва підходи та їхні конституційні ризики, адже в умовах воєнного стану зміни до Конституції України неможливі.

Зараз проблема не в необхідності обрати між ними за кілька днів. А в тому, що жодна з цих моделей не запрацює одразу. Кожен варіант потребує ухвалення законодавчих змін, їхньо імплементації, формування і запуску необхідних органів та процедур й, зрештою, проведення самого добору.

Постійні правила і процедури потрібні на роки. Генеральний прокурор потрібен на вже.

В Україні постать Генерального прокурора вважається однією з найбільш політично конʼюнктурних. Питання щодо призначень, повноважень та браку незалежності виникали чи не в кожного, хто обіймав цю посаду.

На адресу Генпрокурорів завжди лунає багато закидів — щодо відсутності професійного досвіду, політичної заангажованості, переслідування активістів та навіть участі у спробі ліквідувати незалежність антикорупційних органів у липні 2025 року. Ніде правди діти: Генпрокурорів в Україні часто призначали з-поміж політиків, некомпетентних осіб або людей з сумнівною репутацією. Чи все одночасно?

Можливість дострокового припинення повноважень не гарантує посаді Генпрокурора достатньої незалежності. Достатньо резолюції недовіри, підтриманої більшістю народних депутатів (226 голосів), щоб Генпрокурор втратив посаду. Це робить його заручником політичних сил та уможливлює тиск на нього під час перебування на посаді.

Європейська комісія відзначає заполітизованість процедури призначення і звільнення Генерального прокурора. І вимагає прозорого та обʼєктивного процесу із урахуванням думки самих прокурорів.

Нині активно говорять про впровадження конкурсу на цю посаду — 22 червня 2026 року зʼявився відповідний законопроєкт № 15343. Водночас Україна обмежена в радикальності законодавчих змін, адже під час воєнного стану не можна вносити зміни до Засадничого Закону.

Якщо окремі елементи обраної моделі будуть визнані неконституційними, то це поставить під сумнів можливість її подальшого втілення. Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) оцінила, як можуть відбуватися ці процеси в українській реальності.

Тож, чи реально знизити політизацію посади Генпрокурора під час війни і як? Як виконати цю вимогу Єврокомісії зараз та зробити процедуру ще кращою по завершенню воєнного стану? Розбираємо у матеріалі.

За Конституцією, Президент призначає та звільняє з посади Генпрокурора за згодою Верховної Ради. Водночас процедура призначення не передбачає прозорого добору, попереднього оцінювання професійної компетентності кандидата або участі органів прокурорського самоврядування у проведенні конкурсу на меритократичних засадах. Повна свобода розсуду Президента, кого номінувати на посаду Генпрокурора, підвищує ризики політичної залежності кандидатів.

Звільнити ж Генпрокурора можуть або за порушення закону (професійний критерій), або ж за політичним — через висловлення недовіри. Перший насправді не працює, бо всі спроби притягнути прокурора до дисциплінарної відповідальності закінчилися нічим. Залишається висловлення недовіри Генеральному прокурору з боку політичних сил, що може бути прямим наслідком його зусиль у боротьбі з політичною корупцією та економічними злочинами, учасниками яких можуть бути самі депутати. Відповідно, це стає елементом політичного тиску, що неодноразово призводило до того, що Генпрокурор подавав заяву про дострокове припинення повноважень превентивно, за власним бажанням. Тому ще у 2014 році Венеційська комісія радила «скасувати вотум недовіри Генеральному прокурору».

На перший погляд, конкурсна процедура добору Генерального прокурора здається одним із можливих механізмів для посилення незалежності прокуратури, зниження політичного впливу на цю посаду та підвищення суспільної довіри до органів прокуратури.

Уряд ідею конкурсу не підтримує. Адже прокуратура — не орган виконавчої влади, а Генпрокурор не член Уряду, якого призначають за політичним критерієм. Це частина політичної системи. З огляду на те, що це звужує свободу розсуду, кого призначати Генпрокурором для Президента та Парламенту, то вони, ймовірно, теж будуть проти такого рішення.

Водночас ключовий лімітуючий фактор тут — конституційність такого кроку. Адже його проведення передбачає внесення змін у Конституцію, що неможливо зробити в умовах воєнного стану.

Засадничий Закон чітко встановлює, що наразі призначення Генпрокурора — це виключне повноваження Президента та Парламенту. Тобто жоден конкурс, жодні консультації чи інший формат призначення наразі неможливі.

На користь неконституційності існує стільки ж аргументів, скільки й на користь конституційності. Проте мало хто готовий пропонувати Парламенту підтримати ризиковану законодавчу ініціативу, яку невдовзі Конституційний Суд України (КСУ) визнає такою, що не відповідає Конституції.

На мою думку, КСУ все ж звернеться до цільового тлумачення. Тобто скаже, що оскільки призначення і звільнення Генпрокурора не змінилися навіть після того, як прокуратура стала частиною системи правосуддя у 2016 році, то й наміру такого у законодавця не було. Суддям впровадили конкурс, а Генпрокурору — ні. Відповідно, прийде до висновку, що будь-яке звуження повноважень двоєдиного субʼєкта призначення (тобто Президента і Верховної Ради) матиме неконституційний характер. Тож повноваження Президента щодо призначень суддів і Генерального прокурора є частиною системи стримувань і противаг, яка, зокрема, забезпечує верховенство права.

Частково знизити політизацію призначення і звільнення Генпрокурора під час війни, а отже — виконати вимогу Єврокомісії, можна вже у 2026 році. Спершу дочекатися висновку Венеційської комісії, згаданого в євроінтеграційних зобовʼязаннях.

Важливо, щоби підтримана законодавча ініціатива не містила ризиків, які згодом можуть призвести до визнання цієї процедури неконституційною. Саме тому неминуче маємо говорити про перехідну модель, яка буде компромісом, а не ідеальним баченням. А вже після припинення або скасування воєнного стану у народних депутатів буде значно ширший набір опцій, проте невідомо, коли це станеться.

Тимчасовим рішенням може стати процедура, за якої Президент перед внесенням кандидатури Генерального прокурора обов’язково звертається до Ради прокурорів України за висновком щодо цього кандидата. Але для цього потрібна справді незалежна Рада прокурорів України. Трансформацію та посилення інституційної незалежності РПУ на законодавчому рівні наприкінці 2026 року передбачає Дорожня карта з питань верховенства права. Це має відбутися через повне відокремлення від Офісу Генпрокурора, перегляд функцій та форматів роботи її членів, виокремлення в окрему юридичну особу, забезпечення власним секретаріатом тощо.

Чи буде такий висновок обовʼязковим до врахування? Законодавчо — ні, адже без конституційних змін свободу розсуду Президента і Парламенту неможливо обмежити. Тож в перехідному варіанті це буде питанням політичної традиції. Водночас це точно підвищить прозорість і довіру до процесу, продемонструє критерії, за якими Президент номінує кандидата, а самоврядний орган надає зважену оцінку. Публічність цього процесу зменшить політизованість процесу призначення Генпрокурора.

Після війни, коли можна буде змінити Конституцію України, такий висновок стане обовʼязковим, а сама Рада прокурорів України зможе проводити конкурс або застосовувати будь-яку процедуру на власний розсуд. Наприклад, через конкурс або обрання найкращого з-поміж прокурорів на основі наперед визначених критеріїв, зокрема доброчесності.

Без внесення змін до Конституції звільнення Генпрокурора може відбуватися із залученням тимчасової слідчої комісії (ТСК) Верховної Ради. Завданням ТСК є здійснення парламентського контролю шляхом розслідування питань, що становлять суспільний інтерес. Тож логічно, щоб народні депутати у межах комісії розглядали питання невиконання Генпрокурором своїх функцій і завдань, які виходять за межі вчинення кримінального правопорушення, дисциплінарного проступку чи появи підстав, несумісних із зайняттям посади.

Після ж воєнного стану можна вести розмову про повне скасування політичного порядку звільнення (відставки) Генпрокурора — тобто висловлення недовіри. Законодавчо варто зберегти лише професійний критерій як підставу для звільнення. Йдеться про вчинення кримінального правопорушення, дисциплінарні проступки тощо.

Європейські партнери не вимагають конкурсів, залучення міжнародних експертів або ж прибрати посаду Генпрокурора як предмет політики. Натомість йдеться про те, щоб зробити процедури його призначення і звільнення видимими і прозорими та залучити до їх проведення прокурорський корпус. Адже європейські стандарти у сфері прокуратури не встановлюють єдиної обов’язкової моделі призначення генерального прокурора — вони враховують якість процедури, професійність кандидатів і мінімізацію політичного впливу.

Тож не варто ризикувати та впроваджувати потенційно неконституційні механізми добору та звільнення, обґрунтовуючи це бажанням відкритості. Можливості для оновлення процедур існують — як-от модель із залученням інституційно посиленої Ради прокурорів. Фокусуватися варто на реалістичних механізмах, які уможливлять конституційно прийнятний результат і зміни вже зараз, під час воєнного стану. Інакше прагнення деполітизувати посаду Генпрокурора так і залишатиметься на рівні амбітних декларацій, а не на рівні функціональних процедур. Тобто, заведе нас у політично неконструктивну суперечку, яка не матиме жодного результату.

Хто і як має призначати та звільняти Генерального прокурора? Сьогодні це рішення майже повністю в руках влади: Президент за згодою Верховної Ради призначає очільника прокуратури, а звільнити його можна вотумом парламентської недовіри — більшістю голосів народних депутатів. 

Наслідок — хронічна інституційна нестабільність: за роки незалежності жоден Генеральний прокурор не відпрацював повної каденції, а середня тривалість перебування на посаді не дотягує й до двох років.

Цю процедуру в частині звільнення критикувала ще Венеційська комісія у 2014 році, але конституційні зміни в частині правосуддя 2016 року не мали впливу на посаду Генерального прокурора. Тож деполітизувати цю процедуру Україна зобов’язалася вже у межах вступу до ЄС. Сьогодні на порядку денному є законопроєкт, який пропонує впровадити конкурс на посаду Генпрокурора із залученням міжнародних експертів, і який збурив дискусію в суспільстві.

У новій аналітичній записці експерти Лабораторії законодавчих ініціатив розбирають зміст євроінтеграційних зобовʼязань, європейські стандарти та моделі держав-членів ЄС, зважують аргументи «за» і «проти» конкурсу на посаду Генерального прокурора крізь призму конституційності й пропонують конкретні сценарії — від максимального до мінімального — для призначення та звільнення.

Лабораторія законодавчих ініціатив викладає власне бачення: який варіант є найкращим у перспективі та що реально зробити вже зараз — в умовах воєнного стану, коли зміни до Конституції неможливі.

Читайте аналітичну записку, щоб зрозуміти, як деполітизувати посаду Генерального прокурора — і чому це одна з ключових передумов утвердження верховенства права в Україні.

10 червня Верховна Рада України ухвалила законопроєкт № 6506-1, який передбачає зміни щодо розміру грошового забезпечення поліцейських. Наразі він очікує на підпис Президента України. Медіапростором прокотилася хвиля невдоволення, мовляв, «поліцейським підняли зарплати, а військовим — ні». Заголовки звучать ефектно, але лише частково відповідають змісту ухвалених змін. Насправді йдеться про встановлення мінімальної гарантованої межі оплати праці, а не про підвищення посадових окладів для всіх поліцейських. Саме ця різниця здебільшого залишилася поза увагою.

З’ясуємо, якою ж є повна картина щодо зарплат поліцейських у контексті ухваленого законопроєкту.

Проєкт Закону про збільшення виплат поліцейським «завис» у Парламенті ще з січня 2022 року. За основу його прийняли лише в березні 2025 року — з доопрацюванням, яке тривало майже рік. У першій редакції цього законопроєкту й справді йшлося про посадовий оклад, від якого потім розраховуються усі доплати — надбавки, премії тощо. Проте до другого читання ця концепція змінилася. 

В ухваленій редакції йдеться вже про загальний розмір грошового забезпечення, а не лише про посадовий оклад, тобто «голу ставку». Іншими словами, встановлюється мінімальний поріг, нижче якого сукупний розмір зарплати поліцейського не може опускатися. Його грошове забезпечення складається з посадового окладу, доплат за спеціальне звання, надбавок за вислугу років, доплат за доступ до держтаємниці, доплат за науковий ступінь, премій. 

Тобто в медіапросторі сплутали первинну редакцію законопроєкту й остаточну (ухвалену). У першому випадку дійсно йшлося б про збільшення грошового забезпечення, яке поліцейські отримують «на руки» майже вдвічі. Але в ухваленій редакції йдеться лише про мінімальну межу, яка не стосуватиметься більшості поліцейських.

Відповідно до ухвалених змін, ця сума сумарно має складати не менше 10 прожиткових мінімумів (наразі це 33 280 гривень). Зміни, передбачені проєктом Закону № 6506-1, набирають чинності з 1 січня 2027 року, а проєктований розмір прожиткового мінімуму на той час становить 3 482 гривні. Тобто мінімальна гарантована межа зарплати поліцейського становитиме 34 820 гривень.

На сьогодні різні категорії поліцейських уже отримують виплати, які наближаються до цього рівня або навіть перевищують його. За словами міністра внутрішніх справ Ігоря Клименка, середній розмір забезпечення поліцейського на початку 2026 року становив 34–36 тисяч гривень. 

Патрульні, слідчі, дізнавачі, психологи, які працюють у Національній поліції, отримують мінімум 25–30 тисяч гривень, але мають доплати. Наприклад, у патрульній поліції середня заробітна плата становить орієнтовно 20 тисяч гривень, ще приблизно 10 тисяч — отримують за наказом Міністерства внутрішніх справ (МВС) на час воєнного стану. Проте ці кошти не виплачуються під час лікарняного чи відпустки, тому не є повноцінною надбавкою. Саме тому МВС позиціонувало цей законопроєкт радше як унормування виплат, які б не залежали від воєнного стану, а не як збільшення грошового забезпечення як такого.

Тож теперішній рівень фактичних виплат не означає, що він гарантовано збережеться після завершення воєнного стану. Прийнятий законопроєкт закріплює мінімальний поріг грошового забезпечення на постійній основі, який не залежить від воєнного стану.

Атестованих поліцейських в Україні наразі близько 98 тисяч. Але підвищення зарплат торкнеться не всіх. Так, наприклад, частину поліцейських на керівних посадах у центральному апараті з великою вислугою років ці зміни взагалі не зачеплять. Адже вони вже отримують більше, ніж встановлений мінімум.

Припустимо, що 50 тисяч поліцейських мають нижчу заробітну плату (патрульні, дільничні, ювенальні офіцери та інші). Тоді навантаження на бюджет після набрання чинності Законом складатиме додатково близько пʼяти тисяч на кожного з них. Для Державного бюджету це складатиме приблизно 250 мільйонів гривень на рік і 20,8 мільйона гривень на місяць. 

Якщо ці ж кошти направити не поліцейським, а розподілити між військовими, які несуть службу (яких лише в структурі ЗСУ близько мільйона), то кожен з них отримав би додатково лише близько 208 гривень на місяць. Чи було б це справедливо? Питання риторичне. Безперечно, військові мають бути в пріоритеті, однак збільшення на 5% в очах суспільства виглядало б просто як знущання.

Для України, яка вже пʼятий рік веде оборонну війну, питання забезпечення військовослужбовців, чітких термінів служби, адекватної відповідальності за правопорушення у війську чи мобілізації — залишаються надважливими, хоча й політично чутливими. Дійсно, грошове забезпечення українських військових має бути збільшене, і вони мають отримувати належну винагороду за свою службу. 

Та ці кроки не мають протиставлятися встановленню мінімальної межі грошових виплат для поліції, яка забезпечує громадську безпеку, протидіє загальнокримінальним правопорушенням та виконує низку інших функцій. 

Невдовзі після ухвалення законопроєкту № 6506-1 Президент анонсував підвищення зарплат військовослужбовцям — щонайменше 30 тисяч гривень у тилу. Це ще раз підтверджує, що внутрішня безпека (поліція, ДСНС) і військові — це два окремі треки підвищення грошового забезпечення, обидва важливі.

Дискусія щодо цього має відбуватися у профільній площині, розглядатися в контексті підвищення податків і зборів, оптимізації та перерозподілу витрат.  А заголовки новин мали б звучати інакше. Не «Верховна Рада підвищила зарплати поліцейським», а «Верховна Рада встановила мінімальний поріг зарплат у поліції». Саме це й є головним змістом ухвалених змін. Чи хтось свідомо маніпулює українцями, чи просто помилився, прочитавши первинну редакцію законопроєкту, а не ухвалену? Питання риторичне. Нагадує історію з «масовою трудовою міграцією».

Дорожня карта з питань верховенства права, Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та Урядовий План заходів до нього передбачають уніфікацію правових засад організації системи органів правопорядку зі встановленням критеріїв розмежування напрямів діяльності, яку здійснюють органи правопорядку та інші державні органи, на основі виключної функціональної спрямованості. Аналогічний захід визначений і в Дорожній карті з питань верховенства права.

Ідеться про розроблення та прийняття Закону «Про органи правопорядку», яким має бути визначено:

1. систему органів правопорядку;
2. уніфікацію засад їх організації та функціонування, основні критерії розмежування їхньої компетенції та напрями діяльності;
3. закріплення в їхній діяльності принципів доброчесності, гендерної рівності та недискримінації;
4. розбудову їхніх аналітичних спроможностей (кримінальний аналіз, ILP-модель);
5. закріплення їхньої інституційної незалежності, належного рівня фінансового та матеріально-технічного забезпечення; встановлення гарантій соціально-правового захисту працівників органів правопорядку;
6. форми міжвідомчої взаємодії та координації між органами правопорядку та прокуратурою, зокрема інформаційної, а також взаємодії з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування.

Крім того, документи державної політики в частині реформи всіх органів правопорядку передбачають удосконалення механізмів внутрішнього контролю та запобігання корупції, застосування єдиних критеріїв і стандартів доброчесності для перевірки співробітників усіх органів правопорядку, а також їхнього постійного моніторингу; впровадження єдиних етичних принципів для співробітників органів правопорядку.

Вказані заходи спрямовані на розв’язання проблем, пов’язаних із дублюванням функцій, на чіткіше розмежування повноважень органів правопорядку, на посилення незалежності цих органів, підвищення їхньої ефективності, удосконалення механізмів взаємодії та правових і соціальних гарантій для їхніх працівників.

• 2.1. Визначення ключових понять

Протягом кількох десятиліть в юридичній науціНапр.: Лапкін А.В. Прокурор у кримінальному провадженні: теоретичні, правові та організаційно-методичні проблеми : монографія. Харків : Право, 2020. С. 98, 122–123, 287; Тарасенко О.С. До поняття правоохоронні органи України. Науковий вісник публічного та приватного права. Вип. 3, 2025. С. 246–260; Столітній А.В. Законодавчі колізії визначення «органів правопорядку» та «правоохоронних органів» у контексті прокурорського нагляду: шляхи уніфікації термінології. Актуальні проблеми інноваційної економіки та права. 2026. № 1. С. 27–31 та ін. тривають дискусії щодо змісту і співвідношення поняття правоохоронні органи та органи правопорядку, які загострилися після внесення змін до Конституції України 2016 року. Тоді поняття органи правопорядку з’явилося в тексті Основного Закону як об’єкт прокурорського нагляду — відповідно до нових функцій прокуратури вона здійснює нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку (ст. 131-1 Конституції України). 

З огляду на це, можна зробити висновок, що органи правопорядку відповідно до конституційних функцій прокуратури наділені повноваженнями здійснювати негласні та інші слідчі й розшукові дії. Отже, з позиції конституційного регулювання до органів правопорядку насамперед належать органи, які мають повноваження здійснювати досудове розслідування кримінальних правопорушень та негласні слідчі (розшукові) дії, визначені КПК України (ст. 41, 216 КПК України) та Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність» (ст. 5 Закону) відповідно.

Водночас в Розділі І Конституції України вживається поняття правоохоронні органи: «забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом» (ст. 17 Конституції). Проте таке формулювання радше є артефактом застарілої термінології, на що вказують дві обставини: 1) згадка правоохоронних органів відбувається у загальному розділі Конституції в контексті національної безпеки, а не в спеціальних положеннях, присвячених питанню діяльності органів виконавчої влади та правосуддя; 2) внесення змін до Розділу І Конституції вкрай складне, безпрецедентне і, власне, майже неможливеЗаконопроєкт про внесення змін до розділу I «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України (ст. 156 Конституції України). В історії чинної Конституції України випадки внесення змін до Розділу І невідомі., тому що цей розділ визначає загальні засади устрою держави, а зміни до Основного Закону, що вносилися після 2014 року, спрямовані передусім на реформу системи правосуддя та визначення євроінтеграційного і євроатлантичного курсу держави. 

Серед юристів-практиків часто можна зустріти посилання на Закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», у якому нібито визначено перелік правоохоронних органів. Проте в цьому Законі прямо зазначено, що наведений у ньому перелік може застосовуватися лише для цілей регулювання цим Законом, відповідно до якого: «правоохоронні органи — органи прокуратури, Національної поліції, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, Національне антикорупційне бюро України, органи охорони державного кордону, Бюро економічної безпеки України, органи і установи виконання покарань, слідчі ізолятори, органи державного фінансового контролю, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції» (ч. 1 ст. 2 Закону).

Проблемним є, по-перше, той факт, що це поняття застосовується саме для цілей цього Закону, про що прямо вказано в його тексті; по-друге, те, що відсутній чіткий критерій, за яким саме ці органи віднесено до переліку; по-третє, цей перелік не є вичерпним, а визначення правоохоронних органів через правозастосовні та правоохоронні функції взагалі розширює його до повної невизначеності через повторюваність ознак і предмету визначення. Правоохоронні органи не можуть визначатись як органи, що виконують правоохоронні функції, адже це визначення нічого не додає до змісту поняття і не дає змоги зрозуміти, в чому полягають такі функції. 

Правоохоронна функція — це вкрай широке поняття, до якого в теорії відносять не тільки будь-яку діяльність органів влади із застосуванням норм права, а подекуди й діяльність будь-якої людини, яка підкоряється правовим нормам, отже, застосовує їх. Іншими словами, посилання на визначення, наведене у Законі «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», неможливе за жодних умов, крім випадків розвʼязання практичних питань застосування його положень. До того ж, юридична невизначеність перелікуБіла книга деполітизації органів правопорядку та прокуратури: призначення/звільнення керівництва / Крапивін Є.О. // Центр політико-правових реформ. Київ : ФОП Буря О.Д., 2023. С. 46. правоохоронних органів дезорієнтує.

Верховний Суд у 2023 році розвʼязав виключну правову проблему, яка полягає у відсутності на законодавчому рівні та в судовій практиці чітких критеріїв визначення понять «правоохоронний орган» і «працівник правоохоронного органу», що призвело до неоднакового застосування норм матеріального і процесуального права, а також вкрай негативно впливало на реалізацію принципу правової визначеності. Предметом неоднорідної судової практики було визначення субʼєкта посягання, який користується підвищеним захистом з боку держави (працівник правоохоронного органу), у відповідних складах кримінальних правопорушеньПрацівника правоохоронного органу названо потерпілим від таких кримінальних правопорушень, як опір (ст. 342 КК України), втручання в діяльність (ст. 343 КК України), погроза або насильство (ст. 345 КК України), умисне знищення або пошкодження майна (ст. 347 КК України), посягання на життя (ст. 348 КК України), захоплення як заручника (ст. 349 КК України), невжиття заходів безпеки (ст. 380 КК України).. 

Згідно з правовою позицією Верховного Суду у справі № 633/195/17 (провадження № 13-39 кс 23), до правоохоронних органів слід відносити: 1) органи державної влади, визначені в законах України як правоохоронні чи 2) такі, що здійснюють закріплену за ними на законодавчому рівні правоохоронну функцію. Розвʼязуючи питання про те, чи є особа працівником правоохоронного органу, необхідно виходити із системного аналізу: положень Конституції України, Кримінального кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, нормативно-правових актів, які регулюють правовий статус того чи іншого органу державної влади, з яким особа перебуває у трудових чи службових відносинах; повноважень працівника згідно з його посадовою інструкцією, які передбачають реалізацію правоохоронної функції, зокрема вжиття визначених законом превентивних заходів і заходів примусу, а також передбачених кримінальним процесуальним законодавством і законодавством про адміністративні правопорушення заходів; законодавства про пенсійне забезпечення відповідної категорії працівників.

Також варто звернути увагу на розробки допоміжних органів Парламенту. У 2024 році Дослідницька служба Верховної Ради України опублікувала документ під назвою «Наукова концепція законодавчого забезпечення діяльності органів правопорядку України». У ньому слушно зазначається, що наявна ситуація концептуальної та законодавчої невизначеності поняття, основоположних засад, статусу, завдань і функцій органів правопорядку як окремої автономної системи, їхнього розмежування з іншими державними органами, які виконують суміжні функції, негативно впливає на стан протидії злочинності та результативність відповідної державної політики в цій сфері. Як наслідок, вказана правова невизначеність призводить до неузгодженості та розбалансованості в роботі відповідних державних установ, неефективного виконання ними своїх функціональних повноважень та внаслідок цього — незабезпечення гарантій захисту громадян від кримінальних та інших протиправних посягань, недотримання принципу верховенства права, невиконання державними органами основного завдання щодо охорони конституційних прав та свобод людини і громадянина.

Загалом недосконале правове регулювання негативно впливає на визначення статусу того чи іншого державного органу, його місця у системі органів державної влади, призводить до неоднорідної правозастосовної практики, зокрема у кримінальних провадженнях щодо правопорушень проти авторитету органів державної влади.

На наш погляд, найпродуктивнішим підходом у розмежуванні понять правоохоронні органи та органи правопорядку є функціональний підхід, який спирається на основні завдання та функції відповідних органів, цілком узгоджується з положеннями Конституції України та відповідає положенням Дорожньої карти з питань верховенства права, Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та Урядового Плану заходів до нього.

Такий підхід дає змогу визначити: 

1. співвідношення вказаних понять. Найдоцільнішим видається розрізняти поняття правоохоронні органи та органи правопорядку як родове і видове (будь-який орган правопорядку є правоохоронним органом, але не кожен правоохоронний орган може бути віднесений до органів правопорядку);
2. критерії віднесення певного державного органу до категорії правоохоронних, серед яких можна виокремити функції та відповідні повноваження, а саме: 1) функції: захист прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань; охорона громадського порядку; забезпечення громадської та національної безпеки; 2) повноваження: запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування кримінальних правопорушень; здійснення оперативно-розшукових заходів, негласних слідчих (розшукових) дій; застосування від імені держави заходів прямого примусу, включно із застосуванням вогнепальної зброї.

• 2.2. Поняття «орган правопорядку» та його ознаки

Правовий порядок (правопорядок) — термін, який широко використовується як юридичною наукою, так і національним та міжнародним правом. Так, у ч. 1 ст. 19 Конституції України визначено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Отже, правовий порядок — це фактичний стан упорядкованості суспільних відносин за допомогою юридичних засобівТеорія держави і права: підруч. для студ. юрид. вищ. навч. закл. / О.В. Петришин, С.П. Погребняк, В.С. Смородинський та ін.; за редакцією О.В. Петришина. Харків, Право, 2014. С. 337. В останньому реченні практично акцентується на трьох складових цього поняття: а) праві; б) примусі; в) порядку. Тобто в усіх випадках так чи інакше йдеться про примусове застосування закону для захисту правопорядку з боку органів його охорони.

З огляду на це пропонується така дефініція:

Органи правопорядку — центральні органи виконавчої влади та структурні підрозділи державних органів і військових формувань, основними функціями яких відповідно до законів є захист прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань, охорона громадського порядку, забезпечення громадської та національної безпеки.

Ця дефініція враховує ситуацію, коли вказані функції не є основними для державного органу чи військового формування, однак у його структурі наявні підрозділи, що здійснюють такі функції (наприклад, Військова служба правопорядку у складі Збройних Сил України). 

Основними ознаками органів правопорядку можна вважати такі:

1. реалізація функцій із захисту прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку, забезпечення громадської та національної безпеки;
2. організація і порядок діяльності таких органів, їхній адміністративно-правовий статус визначаються законом;
3. приналежність до сектору безпеки і оборони;
4. повноваження щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття і розслідування кримінальних правопорушень;
5. повноваження здійснювати оперативно-розшукову діяльність/негласні слідчі (розшукові) дії;
6. право застосовувати прямий примус на підставі та у випадках, визначених законом, включно із правом на застосування вогнепальної зброї;
7. наявність контролю з боку органів прокуратури за діяльністю таких органів щодо протидії правопорушенням і здійснення негласних та інших слідчих і розшукових дій органів правопорядку.

• 2.3. Предмет регулювання Закону

На відповідність наведеним вище ознакам були проаналізовані державні органи та військові формування, які б могли бути віднесені до органів правопорядку (або на чиї підрозділи міг би поширюватися відповідний закон), а саме: Національна поліція України (НПУ); Державне бюро розслідувань (ДБР); Національне антикорупційне бюро України (НАБУ); Бюро економічної безпеки України (БЕБ); Служба безпеки України (СБУ); Державна прикордонна служба України (Держприкордонслужба); Служба зовнішньої розвідки України (СЗР); Управління державної охорони України (УДО); органи і установи виконання покарань та слідчі ізолятори Державної кримінально-виконавчої служби України (ДКВС); розвідувальний орган Міністерства оборони України (ГУР МО); Військова служба правопорядку ЗСУ (ВСП ЗСУ); підрозділи Національної гвардії України (НГУ); Державна митна служба (Держмитслужба); Служба судової охорони (ССО).

Для формування переліку органів і військових формувань за основу взято положення ст. 216 Кримінального процесуального кодексу України, законів України «Про національну безпеку України», «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та Урядового Плану заходів до нього. 

Відповідність вказаним вище ознакам встановлюється на основі положень законів України, які регулюють діяльність цих органів.

Крім того, у процесі аналізу були виявлені окремі недоліки законодавства, які потребуватимуть усунення.

2.3.1. Статус державних органів

Статус центрального органу виконавчої влади мають: НПУ, БЕБ, ДКВС, Держмитслужба, а НАБУ є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. Ці органи відповідно до законодавства віднесені до виконавчої гілки влади. 

ДБР — правоохоронний орган, УДО і Держприкордонслужба — правоохоронні органи спеціального призначення. Держприкордонслужба відповідно до Закону України «Про розвідку» віднесена також до розвідувальних органів. 

СБУ має статус державного органу спеціального призначення з правоохоронними функціями. 

ССО — державний орган у системі правосуддя.

СЗР визначений як розвідувальний орган зі статусом окремого державного органу, який не є органом виконавчої влади.

НГУ є військовим формуванням з правоохоронними функціями, а ВСП ЗСУ — спеціальне правоохоронне формування у складі Збройних Сил.

Статус центрального органу виконавчої влади означає, що такі органи утворюються відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», а також цей Закон поширюється на їхню діяльність у частині, що не суперечить спеціальним законам. Відповідно до ст. 16 центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики. Їхня діяльність спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідне міністерство. Спеціальний статус центрального органу виконавчої влади передбачає спеціальний порядок формування складу такого органу (якщо він колегіальний) або спеціальний порядок призначення його керівника, а також особливу форму взаємодії з Урядом.

Поняття «державний орган» має широке значення і є узагальнювальним. У Законі України «Про запобігання корупції» визначено, що це поняття має таке значення: орган державної влади, зокрема колегіальний державний орган, інший суб’єкт публічного права, незалежно від наявності статусу юридичної особи, якому згідно із законодавством надані повноваження здійснювати від імені держави владні управлінські функції, юрисдикція якого поширюється на всю територію України або на окрему адміністративно-територіальну одиницю. Таким чином, цим поняттям охоплюються органи законодавчої, виконавчої і судової влади. 

2.3.2. Функції та завдання

У законах, які регулюють діяльність державних органів і військових формувань, включених до переліку, спостерігається різний підхід до визначення функцій та завдань цих органів, а також до змісту самих понять «завдання» і «функція». Однак переважає підхід, за якого функцією органу виступає його головне призначення, а завданнями є конкретні напрями діяльності. 

Захист прав і свобод людини, суспільства і держави від протиправних посягань, по суті, є функцією всіх органів переліку. Водночас під таким захистом мається на увазі забезпечення права на життя, свободу, недоторканність, особисту безпеку та приватну власність, запобігання злочинності, боротьба з тероризмом та організованою злочинністю, охорона суверенітету, територіальної цілісності держави та недоторканності її кордонів. 

Забезпечення громадської та національної безпеки також віднесене до функцій усіх державних органів переліку.

Водночас національна безпека — це захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз.

Громадська безпека і порядок — захищеність життєво важливих для суспільства та особи інтересів, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення яких є пріоритетним завданням діяльності сил безпеки, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб та громадськості, які здійснюють узгоджені заходи щодо реалізації і захисту національних інтересів від впливу загроз. 

П’ять органів з переліку мають повноваження провадити досудове розслідування: НПУ, ДБР, НАБУ, БЕБ, СБУ. Здійснювати оперативно-розшукову діяльність, крім цих п’яти органів, також можуть: Держприкордонслужба, СЗР, УДО, ДКВС і ГУР МО. З огляду на положення ст. 131-1 Конституції України, усі ці органи є об’єктом контролю з боку органів прокуратури. Однак СЗР та ГУР МО не можуть бути віднесені до органів правопорядку, оскільки їхньою основною функцією є розвідувальна, а не правоохоронна діяльність.

Усі органи переліку мають право на застосування фізичної сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї на підставах та у випадках, визначених законом. Водночас положення законів, які регулюють діяльність ДБР, НАБУ, БЕБ, СЗР, УДО, ДКВС, ГУР МО, НГУ та ССО, мають бланкетний характер і відсилають до відповідних положень Закону України «Про Національну поліцію».

2.3.3. Приналежність до сектору безпеки і оборони

До сектору безпеки й оборони відповідно до Закону України «Про національну безпеку України» не віднесено ДБР, НАБУ, БЕБ, ДКВС, Держмитслужбу. 

Три органи з перелічених мають майже ідентичний правовий статус: НАБУ, БЕБ і ДБР, однак невключення їх до сектору безпеки і оборони, на нашу думку, є помилковим.

Відповідно до Закону України «Про національну безпеку України» сектор безпеки і оборони — це система органів державної влади, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, правоохоронних та розвідувальних органів, державних органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, сил цивільного захисту, оборонно-промислового комплексу України, діяльність яких перебуває під демократичним цивільним контролем і відповідно до Конституції та законів України за функціональним призначенням спрямована на захист національних інтересів України від загроз, а також громадяни та громадські об’єднання, які добровільно беруть участь у забезпеченні національної безпеки України.

Отже, важливим критерієм віднесення того чи іншого державного органу до сектору безпеки є функціональна спрямованість на захист національних інтересів держави від загроз. 

Національні інтереси України — це життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян. 

Відповідно, загрози національній безпеці України — це явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України. До таких загроз належить і злочинність. 

ДБР, НАБУ, БЕБ утворені для протидії окремим категоріям кримінальних правопорушень. Ба більше, у Законі «Про Національне антикорупційне бюро України» зазначено, що цей орган протидіє корупційним та іншим кримінальним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці. Відповідно до Закону «Про Бюро економічної безпеки України» цей орган покликаний протидіяти загрозам економічній безпеці України, яка є складовою безпеки національної. Отже, ДБР, НАБУ і БЕБ мають бути віднесені до сектору безпеки і оборони як сили безпеки.

2.3.4. Органи правопорядку і перелік питань, які будуть регулюватися Законом

а) такі органи державної влади (положення Закону України «Про органи правопорядку» поширюються на них повністю):

• Національну поліцію України; 
• Державне бюро розслідувань; 
• Національне антикорупційне бюро України; 
• Бюро економічної безпеки України. 

б) структурні підрозділи таких державних органів і військових формувань, на які положення Закону України «Про органи правопорядку» поширюються частково:

• Служби безпеки України; 
• Державної прикордонної служби України; 
• Управління державної охорони України; 
• Державної кримінально-виконавчої служби України; 
• Національної гвардії України;
• Державної митної служби; 
• Військової служби правопорядку ЗСУ;
• Служби судової охорони.

У перспективі до переліку органів правопорядку (на які положення Закону поширюються в повному обсязі) можуть бути додані Державне бюро військової юстиції, а також митниця. 

До предмета регулювання Закону «Про органи правопорядку» пропонується віднести такі питання:

1. поняття органу правопорядку та інші дефініції, пов’язані з діяльністю таких органів;
2. організаційно-правовий статус органів правопорядку, особливості спеціального статусу в системі виконавчої влади;
3. вичерпний перелік органів правопорядку;
4. засади діяльності органів правопорядку (принципи діяльності, функції, повноваження, завдання, гарантії незалежності, засади організації, типова структура, загальна штатна чисельність кожного органу);
5. засади аналітичної діяльності, включно з використанням ILP-моделі, врахування кримінальної політики в діяльності органів правопорядку, застосування системи SOCTA та IOCTA, проведення регулярного оцінювання стану злочинності (crime survey, victimology survey) та довіри громадян до цих органів (включно з відчуттям безпеки як ключовою складовою довіри) тощо;
6. засади служби в органах правопорядку (засади і порядок призначення керівників, вимоги до кандидатів, строки повноважень керівників, підстави і порядок дострокового припинення їхніх повноважень; перелік типових посад (детектив, аналітик); порядок призначення та звільнення працівників, вимоги до кандидатів на посади, загальні засади носіння однострою, загальні засади присвоєння спеціальних звань, соціальний захист, гарантії матеріального забезпечення);
7. підстави і порядок застосування фізичної сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї;
8. засади міжнародної і міжвідомчої взаємодії та координації діяльності органів правопорядку (принципи, засади координації та взаємодії, роль МВС, порядок і форми взаємодії, особливості взаємодії органів правопорядку під час дії воєнного стану);
9. засади доброчесності та професійної етики працівників органів правопорядку (зокрема етичні засади взаємодії з учасниками кримінального провадження);
10.  система аудиту і внутрішнього контролю, засади захисту викривачів;
11.  загальний порядок і підстави притягнення працівників до дисциплінарної відповідальності;
12.  зовнішній контроль за діяльністю органів правопорядку (зокрема парламентський, громадський контроль).

Уніфікація ключових засад діяльності названих вище органів дасть змогу усунути прогалини в законодавстві, уточнити місце цих органів у загальній системі органів державної влади і їхній статус, посилити гарантії їхньої незалежності, удосконалити систему взаємодії між цими органами для ефективнішого виконання основних функцій. 

Лабораторія законодавчих ініціатив із коаліцією громадських організацій представила Європейській комісії проміжні результати цьогорічного Тіньового звіту за розділами 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека».

До презентації 4 червня долучилися представники Генерального директорату Європейської комісії з питань розширення та Східного сусідства (DG ENEST), який відповідає за переговори щодо розширення й вступу до ЄС з країнами-кандидатами та потенційними кандидатами на вступ. А також представники делегації ЄС в Україні.

Лабораторія законодавчих ініціатив із коаліцією громадських організацій третій рік поспіль моніторить та оцінює прогрес України у сфері євроінтеграції. Це незалежний альтернативний аналіз представників громадянського суспільства та експертного середовища за координації ЛЗІ.

Учасники презентували і обговорили результати у сферах верховенства права (суди, прокуратура, адвокатура), боротьби з корупцією та організованою злочинністю, реформи органів правопорядку, захисту засадничих прав і свобод людини за участі керівниці напряму «Верховенство права» ЛЗІ Карини Асланян і керівника напряму «Правопорядок» ЛЗІ Євгена Крапивіна, заступниці виконавчого директора з юридичних питань Transparency International Ukraine Катерини Риженко, голови правління Тетяни Печончик і адвокаційної менеджерки з євроінтеграції Анастасії Даців Центру прав людини ZMINA.

Керівниця напряму «Верховенство права» ЛЗІ Карина Асланян представила ключові результати за напрямом судової реформи. У фокусі — питання добору нових суддів та робота конкурсних комісій, вдосконалення дисциплінарних процедур, нерозв’язані проблеми, які потребують уваги вже зараз. А також — останні новини, пов’язані із ймовірними випадками корупції у Верховному Суді.

Важливим здобутком під час звітного періоду став запуск комплексного проєкту з цифровізації судової системи, який Лабораторія втілює спільно з ключовими інституціями судової влади — Верховним Судом, Вищою радою правосуддя, Державною судовою адміністрацією України та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, а також Конституційним Судом України.

Ключовими викликами на цьому етапі є призначення суддів Конституційного Суду, недопущення зупинки роботи ВРП через законодавчі колізії та належне реагування на ймовірні випадки корупції в судовій владі. 

Частини Тіньового звіту щодо прокуратури, адвокатури, а також посилення інституційної спроможності органів правопорядку протидіяти серйозним злочинам, включно з організованою злочинністю, презентував керівник напряму «Правопорядок» ЛЗІ Євген Крапивін.

Він підкреслив, що скасовані конкурси в липні 2025 року так і не було відновлено, у Генпрокурора залишаються надмірні повноваження. Попри вимогу Єврокомісії не лише повернути законодавство у попередній стан, а й утриматись від застосування цих повноважень — прогресу жодного. Найбільшим викликом у розвитку прокуратури є 10 пріоритетів Качки–Кос для України на 2026 рік. Передусім йдеться про зміну заполітизованого порядку призначення і звільнення Генпрокурора, а також впровадження обовʼязкового конкурсу на керівні посади. Це, зокрема, є частиною проєктів нової Антикорупційної стратегії, яку нині розробляє Україна. Конкурс на керівні посади мав бути впроваджений ще в березні 2026 року, але цього не сталося.

Євген Крапивін звернув увагу на відсутність будь-якого поступу у реформуванні адвокатури: незважаючи на створення у січні 2026 року урядової робочої групи з удосконалення законодавства у цій сфері, відтоді відбулося лише одне засідання. Це та супротив Національної асоціації адвокатів України значно сповільнюють досягнення належного результату і завдань Дорожньої карти з питань верховенства права в цьому напрямі.

Окремо Євген Крапивін зупинився на ключових аспектах Тіньового звіту за розділом 24 «Юстиція, свобода та безпека». 

Також цьогоріч експерти проаналізували ще одну частину кластера «Основи» — «Функціонування демократичних інституцій». Напрацювання у цьому напрямі коаліція за координації ЛЗІ також передала на ознайомлення Європейській комісії.

Цьогоріч Тіньовий звіт готують експерти Лабораторії законодавчих ініціатив, Transparency International Ukraine, Центру прав людини ZMINA, «Адвоката майбутнього», «Європи без бар’єрів», Асоціації правників України, Громадянської мережі «Опора», Центру демократії та верховенства права та за інформаційної підтримки «Європейської правди». Він вже традиційно буде опублікований напередодні Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу у 2026 році.

Тіньовий звіт є системним аудитом від профільних експертів громадських організацій, який не дублює офіційних документів держави і оцінки Європейської комісії і не залежить від їхніх позицій. Натомість є аналітичним інструментом підготовки фахового та комплексного бачення євроінтеграційних процесів, який передбачає залученість експертів до процесу реформ. І при цьому дає оцінку відповідності українського законодавства і всієї системи стандартам ЄС. 

Підготовка тіньових звітів — регулярна практика для усіх країн-кандидатів, які прагнуть вступити до Європейського Союзу. У Боснії і Герцеговині, Сербії, Північній Македонії, Молдові незалежні коаліції громадських організацій роками здійснюють альтернативний моніторинг прогресу реформ у сферах верховенства права, функціонування демократичних інституцій тощо. В Україні така робота системно здійснюється з 2024 року, коли коаліція громадських організацій вперше підготувала альтернативний аналіз до Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу. 

Тіньовий звіт — це всеціло продукт громадянського суспільства, незалежно від джерел підтримки. Для зміцнення інституційної незалежності процесу з 2026 року ЛЗІ започатковує нову тенденцію: Тіньовий звіт профінансований також і незалежними громадськими організаціями. Значна частина коштів на його розробку буде покрита Лабораторією законодавчих ініціатив і Transparency International Ukraine. ЛЗІ бере на себе місію забезпечити максимальну неупередженість і об’єктивність цього процесу підготовки, як і робить це щороку. 

Антикорупційна стратегія (АС) — це документ, який визначає засади й пріоритети державної антикорупційної політики на наступні п’ять років. Він розробляється Національним агентством з питань запобігання корупції (НАЗК) та ухвалюється Верховною Радою України (ВРУ). Стратегія має ґрунтуватися на системному аналізі ситуації щодо корупції та результатів виконання попередньої стратегії.

У подальшому на виконання АС Уряд розробляє і затверджує чіткий план дій з її реалізації — Державну антикорупційну програму (ДАП).

В історії України це вже третій стратегічний документ антикорупційної політики. Перша стратегія затверджена 14 жовтня 2014 року на період до кінця 2017 року. Наступна стратегія розрахована на 2021–2025 роки, однак відповідний Закон Парламент ухвалив лише в червні 2022 року. Тому на досягнення очікуваних результатів фактично лишалося три роки.

Наразі у Верховній Раді зареєстровано три законопроєкти про засади державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки, що є безпрецедентною ситуацією. Раніше Парламент ухвалював урядовий законопроєкт, вносячи деякі правки, а альтернативні навіть не подавалися. 

Цього разу суб’єктами подання виступили голова Комітету Верховної Ради з питань антикорупційної політики Анастасія Радіна (законопроєкт № 15230), Кабінет Міністрів України (законопроєкт № 15230-1) і група народних депутатів — членів фракції політичної партії «Європейська солідарність» (законопроєкт № 15230-2).

З огляду на великі обсяги документів і досить короткі строки, відведені на його розгляд і прийняття (відповідно до Дорожньої карти з питань верховенства права він має бути ухвалений не пізніше ІІ кварталу 2026 року), доцільно звернути увагу водночас на позитивні положення та недоліки усіх трьох варіантів. Зокрема, у найбільш важливих сферах: протидія корупційним і пов’язаним з корупцією правопорушенням, судоустрій і статус суддів, прокуратура, адвокатура й органи правопорядку.

У цій сфері були ідентифіковані проблеми, що охоплюють інститути дисциплінарної, адміністративної, кримінальної та цивільно-правової відповідальності за корупційні й пов’язані з корупцією правопорушення. Додатки до всіх трьох законопроєктів містять ідентичні положення, що може свідчити про консенсус суб’єктів законодавчого подання у погляді на ці проблеми й очікувані результати їх розвʼязання.

Зокрема, пропонується уточнити підстави для притягнення осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до дисциплінарної відповідальності: 

• за порушення вимог антикорупційного законодавства чи правил етичної поведінки;
• у разі набрання законної сили рішенням суду, яким на особу накладено адміністративне стягнення за правопорушення, пов’язане з корупцією;
• якщо особу звільнено від адміністративної відповідальності через малозначність чи справу закрито за спливом строків накладення адміністративного стягнення.

Ці положення по суті перенесені з АС на 2021–2025 роки. Оскільки досягти визначених результатів так і не вдалося, до законодавства не внесені необхідні зміни. 

Водночас варто виважено підійти до питання притягнення до дисциплінарної відповідальності публічних службовців у разі закриття справи про адмінправопорушення через сплив строків. Як показують дослідження судової практики, суди, застосовуючи цю підставу для закриття справи, досить рідко констатують факт вчинення правопорушення і винуватість особи. Відповідно, притягнення до дисциплінарної відповідальності на підставі рішення суду, яким особу не визнано винуватою, призведе до оскарження таких рішень. Тож напрошується очевидний висновок, що потрібно підвищувати якість судових рішень.

Поряд із цим проєкт АС на 2026–2030 роки передбачає збільшення строків накладення адміністративного стягнення за правопорушення, пов’язані з корупцією, що має зменшити кількість справ, які суди закривають з цієї підстави.

Дещо сумнівним видається положення проєкту АС щодо узагальнення судової практики Верховного Суду (ВС) у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією. 

Відповідно до положень Кодексу України про адміністративні правопорушення, Верховний Суд розглядає таку категорію справ, якщо ЄСПЛ констатує порушення конвенційних прав під час розгляду відповідної справи національним судом, а також як суд апеляційної інстанції — справи про правопорушення, передбачені ст. 185-3 цього Кодексу (прояв неповаги до суду). КУпАП не передбачає касаційного перегляду справ, а постанова апеляційного суду є остаточною й оскарженню не підлягає (ст. 294 КУпАП).

За весь час функціонування (з грудня 2017 року) Верховний Суд розглянув 8 касаційних скарг на рішення апеляційних судів у справах про адміністративні правопорушення. В усіх випадках Суд відмовив у відкритті провадження, посилаючись на ст. 294 КУпАП. Отже, досягнення указаного стратегічного результату є неможливим, принаймні до ухвалення законодавства щодо преюдиційного запиту, що надасть ВС можливості висловлюватися стосовно справ, які не підлягають касаційному оскарженню, приводячи судову практику в таких справах до єдиного знаменника. 

Загальний аналіз усіх трьох проєктів АС свідчить, що проблеми притягнення до відповідальності за корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення здебільшого не були розвʼязані протягом 2023–2025 років та потребують подальших заходів. Водночас важливо також проаналізувати причини, з яких аналогічні очікувані результати АС на 2021–2025 роки не були досягнуті.

У судовій сфері проєкти АС зосереджуються на питаннях дискреції під час формування органів суддівського врядування: Вищої ради правосуддя (ВРП) та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС), а також на забезпеченні їхньої безперервної роботи. Останнє є досить суттєвим рухом вперед у розумінні державою одного із базових принципів належного урядування: не можна зупиняти роботу органу без передання його повноважень іншим органам. Історія судової реформи останніх 12 років показує, що Парламент уже двічі зупиняв роботу ВККС та ВРП, що призвело до значної нестачі суддів у судах та, як наслідок, погіршення доступу громадян до правосуддя. Відмінності між трьома законопроєктами у формулюваннях не є суттєвими, тож повинні бути підтримані Парламентом у будь-якій з редакцій. 

Відмінність між законопроєктами № 15230, № 15230-1 та № 15230-2 щодо питань формування органів суддівського врядування полягає у підходах до наділення правом вирішального голосу незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами, у складі конкурсних комісій, які добирають членів ВРП та ВККС. Перші два законопроєкти залишають їм це право і на наступний період, водночас ініціатори законопроєкту № 15230-2 вважають, що у таких експертів має бути право голосу, але нарівні з українськими членами конкурсних комісій. 

І хоча ідея однакової ваги голосів міжнародних та національних експертів в українських конкурсах є правильною, на цьому етапі Україна ще не повністю готова до відмови від вирішального голосу експертів, делегованих міжнародними партнерами. Насамперед через те, що українські суб’єкти делегування членів комісій потребують подальшого реформування і наразі не викликають довіри суспільства, що і призвело до потреби застосування формули з міжнародниками з правом вирішального голосу. 

Дещо відрізняються і погляди суб’єктів законодавчої ініціативи на особливості обрання Ради суддів України (РСУ). АС у редакціях законопроєктів № 15230 і № 15230-1 пропонують запровадити електронне голосування всіх суддів за новий склад РСУ, а законопроєкт № 15230-2 — голосування всіх суддів, але без уточнення способу голосування. З огляду на те, що в Україні триває повномасштабна війна, розвʼязана РФ, а наш рух до ЄС передбачає повну діджиталізацію судової влади як один з елементів ефективного суду, вільного від корупції, обрання нових складів РСУ за допомогою електронного голосування є більш логічним. 

Водночас заслуговують на підтримку положення проєкту № 15230-2, спрямовані на мінімізацію корупційних ризиків у діяльності Національної школи суддів України (НШСУ) та розширення додаткових механізмів забезпечення довіри до процедур суддівської карʼєри, насамперед за рахунок ротацій на адміністративних посадах у суді. Ці положення мають значно вищий рівень деталізації порівняно з проєктами законів № 15230 і № 15230-1. Реалізація відповідних положень є вкрай актуальною для виконання євроінтеграційних зобовʼязань, зокрема з огляду на критичний звіт TAIEX щодо функціонування НШСУ і Тренінгового центру прокурорів України, що нещодавно був наданий Україні.

Необхідність ротації суддів на адміністративних посадах давно дискутується, однак немає консенсусу. Водночас сотні голів судів та їхніх заступників продовжують обіймати свої посади понад шестирічний строк, передбачений законодавством, вдало маніпулюючи прогалинами у законодавстві. 

У проєкті № 15230-2 доданий очікуваний стратегічний результат щодо ролі Громадської ради доброчесності (ГРД), відсутній в інших версіях АС на 2026–2030 роки. Він передбачає: «Громадська рада доброчесності відповідно до рекомендацій Венеційської комісії (Європейської комісії “За демократію через право”) має отримати законодавче закріплення в системі взаємного балансу добору суддів між громадськістю та державою, де громадськість посилює прозорість, але не підміняє інституційне рішення судової влади». Це доповнення так само заслуговує на підтримку народних депутатів у процесі розгляду законопроєктів. 

Проблеми діяльності Вищого антикорупційного суду (ВАКС) в проєктах АС містяться у розділі «1.10. Незалежність, інституційна стійкість та ефективність антикорупційних інституцій» і не включають принципових відмінностей. 

Проблеми, ідентифіковані у сфері прокуратури, й очікувані стратегічні результати щодо їх розвʼязання, присвячені процедурам добору на посади прокурорів, матеріальному забезпеченню, внутрішнім управлінським процесам в органах прокуратури, питанням процесуального керівництва, що здійснюється групою прокурорів, критеріям визначення оптимальної чисельності органів прокуратури тощо.

Усі три проєкти АС у цій частині мають певні відмінності. 

У проєкті № 15230-1 відсутня проблема щодо ризиків неформального чи політичного впливу на процедури призначення та звільнення Генерального прокурора, а також відповідні очікувані стратегічні результати. Проєкти № 15230 і № 15230-2 містять такі положення, хоча й із різним ступенем деталізації. 

Якщо основний проєкт має чіткий орієнтир на добір кандидатів на посаду Генерального прокурора із залученням конкурсної комісії, то другий альтернативний проєкт оперує загальним і оціночним поняттям «кращі європейські практики», а також посилається на Спільну заяву Комісарки Марти Кос та Віцепремʼєр-міністра України Тараса Качки. Таке формулювання знижує вимірюваність і досяжність очікуваного стратегічного результату. 

У різних країнах Європи статус Генерального прокурора, його роль у системі органів державної влади та рівень політичної ваги варіюються залежно від інституційної моделі прокуратури. Відповідно, визначити, які саме практики є найкращими, досить складно.

Що стосується удосконалення процедури висловлення недовіри Генеральному прокуророві, то законопроєкт № 15230 пропонує визначити підстави для цього, а також орган, який мав би повноваження звільняти Генерального прокурора з адміністративної посади у дисциплінарному порядку. Законопроєкт № 15230-2 не містить згадки про відповідні органи, що є суттєвим недоліком з огляду на наявну практику Конкурсно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП).

Рішенням від 28 лютого 2018 року № 97дп-18 за результатами розгляду дисциплінарного провадження щодо Генерального прокурора Ю. Луценка КДКП констатувала відсутність законодавчого механізму реалізації дисциплінарного стягнення стосовно Генерального прокурора. Це унеможливило його притягнення до відповідальності за дисциплінарний проступок. Відсутність чітких механізмів і процедур фактично нівелює інститут дисциплінарної відповідальності Генерального прокурора та знижує рівень контролю за діяльністю на цій посаді.

Отже, щодо питань, присвячених удосконаленню процедур призначення та звільнення Генерального прокурора, АС у редакції законопроєкту № 15230 найкраще відповідає засадам стратегічного планування.

Інші положення проєктів законів № 15230 та № 15230-1 у цих питаннях не відрізняються. А законопроєкт № 15230-2 містить уточнення щодо наслідків функціонування нової системи оцінювання якості роботи прокурорів: пропонується, що за результатами такого оцінювання можуть прийматися не лише рішення кадрові й управлінські рішення, а також рішення про преміювання, а й рішення про дисциплінарні стягнення. Такий підхід є хибним та створює додаткові корупційні ризики. Питання дисциплінарної відповідальності й оцінювання не можуть бути змішані в одній процедурі.

Оцінювання ефективності стосується якісної роботи прокурора, що має враховуватися під час просування по службі, характеризувати прокурора, впливати на бонуси (премію) тощо. Проте ніяк не може бути інструментом покарання за неналежні результати роботи, адже по суті це є поверненням «палочної системи» оцінювання (динаміка статистичних показників, що автоматично призводить до покарання у разі її від’ємності), яка де-факто існує з радянських часів і шкоду від якої вдалося мінімізувати лише в окремих випадках.

Предмет дисциплінарної відповідальності — це конкретний дисциплінарний проступок, тобто винне невиконання чи неналежне виконання прокурором своїх обов’язків. Перелік дисциплінарних проступків, підстави і порядок притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності визначені законом та передбачають таку відповідальність за конкретний випадок.

Предмет оцінювання якості роботи — це процедура, яка допомагає визначити, наскільки ефективно прокурор виконує покладені на нього службові обов’язки протягом певного періоду (у чинному порядку оцінювання період становить рік), тобто є радше заохочувальним інструментом і слугує мотивацією до професійного розвитку. Вона допомагає керівнику скласти більш об’єктивне уявлення про потенціал колективу, сформувати кадровий резерв, а також робить більш прозорими рішення про преміювання чи інші заохочення.

Отже, якщо за результатами оцінювання якості роботи існуватиме можливість притягнення до дисциплінарної відповідальності, то це може перетворитися на інструмент адміністративного впливу на прокурорів і підірвати їхню процесуальну незалежність.

Удосконалення діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури в усіх трьох проєктах АС міститься у розділі «1.10. Незалежність, інституційна стійкість та ефективність антикорупційних інституцій». Однак її доцільно розглядати як одну зі спеціалізованих прокуратур в єдиній системі органів прокуратури.

Обидва альтернативні законопроєкти виключають положення АС на 2026–2030 роки щодо надання керівнику САП права самостійно вносити відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань (ЄРДР) про можливе вчинення народним депутатом України кримінального правопорушення та погоджувати клопотання, які розглядаються слідчим суддею.

Наразі це — виключне повноваження Генерального прокурора. Воно є результатом політичного компромісу 2019 року, за якого депутатську недоторканність (імунітет від кримінального переслідування без згоди ВРУ) замінили на особливий порядок притягнення до кримінальної відповідальності за виняткового процесуального контролю з боку Генерального прокурора. Для Уряду і народних депутатів наявність такого політичного компромісу, досягнутого парламентарями цього ж ІХ скликання, що і має розглянути АС на 2026–2030 роки, є ключовим аргументом щодо неможливості його зміни. 

Зазначимо, що за нового порядку притягнення до відповідальності понад 40 народним депутатам повідомлено про підозру, а кількість кримінальних проваджень може бути більшою. Керівник САП не заявляв про прямий конфлікт з Генпрокурором щодо проблем внесення відомостей до ЄРДР і погодження клопотань, з чого можна зробити висновок, що практична проблема має радше потенційний характер.

У разі наявності політичних перешкод для підтримки народними депутатами АС на 2026–2030 роки це положення наразі може бути виключене з проєкту за умови, що до нього повернуться в подальшому: або коли буде реальна сукупність випадків ігнорування Генпрокурором обґрунтованих матеріалів НАБУ і САП, або якщо нове скликання ВРУ не буде відчувати себе «обтяженим» раніше укладеним політичним компромісом.

Включення адвокатури в АС на 2026–2030 роки зумовлене актуальністю цього питання в контексті євроінтеграції — розвиток адвокатури є предметом Дорожньої карти з питань верховенства права. Хоча адвокатура і є незалежним самоврядним інститутом, професія адвоката має державне регулювання. З огляду на ті корупційні ризики, які існують в адвокатурі (отримання свідоцтва, закриті бюджети тощо), та системні проблеми («континуїтет» органів адвокатського самоврядування (ОАС) з 2022 року, неделегування двох членів до ВРП та одного до КДКП тощо), вона стала частиною державної політики у сфері євроінтеграції, а наразі йдеться і про антикорупційну політику та політику у сфері правосуддя.

Корупційні ризики у сфері правосуддя мають системний характер і не обмежуються лише судами та прокуратурою. Скільки б не реформували суди й прокуратуру, ігнорування адвокатури в антикорупційній політиці держави означає відтворення корупційних практик на рівні всієї системи. Навіть якщо дивитися на ситуацію формально, то за Розділом VIII Конституції України адвокатура входить до системи правосуддя поряд із судами та прокуратурою, тобто включення адвокатури до АС є логічним і необхідним кроком. 

Уперше адвокатура з’являється в Антикорупційній стратегії як окремий повноцінний підрозділ — поряд із судами та прокуратурою, що дозволяє узгодити антикорупційну політику з положеннями Конституції, з логікою реформи системи правосуддя і зобов’язаннями України перед ЄС.

Проблеми адвокатури, ідентифіковані НАЗК, та відповідні очікувані результати в незміненому вигляді містяться у проєктах законів № 15230 та № 15230-1. Водночас у проєкті № 15230-2 є деякі зміни, що не впливають на зміст запропонованих заходів державної політики. Вони стосуються уточнення формулювання окремих проблем, деталізації їхніх наслідків тощо. 

Наприклад, у проблемі щодо формування ОАС до вже перерахованих вище питань додається «відсутність реальної виборчої конкуренції, ефективних механізмів оскарження, представництва альтернативних професійних груп, формування неформальних стабільних центрів впливу, брак ротації керівництва», а також відповідний наслідок: ускладнення доступу до професії, обмеження можливості забезпечити дисциплінарний контроль та високі професійні стандарти.

Також уточнюються деякі деталі, які не впливають на зміст. Наприклад, не просто «онлайн-голосування», а «захищене онлайн-голосування», хоча за своїм змістом будь-яке онлайн-голосування повинно мати належний рівень захисту від втручання, гарантувати безпеку даних тощо. Або ж додавання слова «періодичного» до «виборчого циклу», хоча цикл, за визначенням, передбачає періодичність. 

Отже, всі три документи містять первинний задум розробників АС на 2026–2030 роки, а проєкт Закону № 15230-2 пропонує деякі стилістичні правки, уточнені формулювання, що можуть стати предметом обговорення у вигляді поправок на етапі доопрацювання АС в профільному Комітеті.

В усіх проєктах АС на 2026–2030 роки ідентифіковані проблеми у діяльності Національної поліції України (НПУ), Державного бюро розслідувань (ДБР) та Національного антикорупційного бюро України (НАБУ).

У редакції АС, доданій до законопроєкту № 15230-1, повністю відсутні проблема щодо нормативно-правового регулювання процедур добору на посади керівників НПУ та ДБР, а також відповідні очікувані стратегічні результати, хоча необхідність запровадження прозорих меритократичних конкурсів на такі посади вже неодноразово відзначали національні експерти та міжнародні партнери.

Зважаючи на те, що суб’єктами подання законопроєктів № 15230 і № 15230-2 є народні депутати, можна сподіватися, що під час парламентських обговорень ці положення будуть збережені у повному обсязі.

Законопроєкт № 15230-2 додатково містить проблеми щодо інституційної незалежності ДБР та відсутності чітких критеріїв визначення підслідності цього органу. Зазначено, що розв’язання цих проблем дозволить досягти таких стратегічних результатів: 

• запровадження механізму комплексного кадрового та інституційного «перезавантаження» ДБР (включно із проведенням відкритого конкурсу на посаду директора із залученням незалежних експертів з вирішальним голосом, а також — обов’язкової періодичної атестації працівників бюро);
• забезпечення чіткого фокусування ДБР на його первинній місії — боротьбі з катуваннями, незаконними затриманнями та іншими службовими злочинами у сфері правосуддя, а також впровадження системи періодичного зовнішнього незалежного аудиту діяльності бюро, негативний висновок якого є підставою для дострокового звільнення його керівництва; 
• розбудова аналітичної спроможності ДБР для переходу до стратегічного визначення пріоритетів його діяльності на основі верифікованих даних (за європейськими інструментами, такими як SOCTA), що дозволить уникати вибіркового правозастосування та тиску на інші органи державної влади. 

Ці пропозиції відображають нагальні проблеми у діяльності ДБР, на які звертали увагу експерти й міжнародні партнери. Протягом 2025–2026 років ДБР неодноразово виступало інструментом політичного тиску й міжвідомчого протистояння, що відтягує ресурси органу від виконання основних завдань і підриває довіру до нього. Розбудова аналітичних спроможностей ДБР співвідноситься з євроінтеграційними змінами, відповідно до яких національні органи правопорядку мають бути інтегровані у європейську систему протидії злочинності. 

Крім того, у тексті законопроєкту № 15230-2 пропонується, щоб протягом 30 днів після набрання чинності Законом України «Про засади державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки» Верховна Рада заслухала звіт директора ДБР про результати діяльності бюро у 2025 році, а в разі визнання роботи незадовільною Президент має звільнити директора бюро. Ця пропозиція цілком узгоджується із положеннями Закону України «Про Державне бюро розслідувань».

Хоча загалом ми погоджуємося з актуальністю цих питань, варто зазначити, що проблеми діяльності ДБР мають більш комплексний характер і потребують виваженого та збалансованого рішення. 

Наразі відповідно до Дорожньої карти з питань верховенства права проводиться комплексне дослідження, яке має визначити необхідність і доцільність подальшого реформування ДБР відповідно до кращих європейських практик і привести до підготовки, прийняття та імплементації закону з урахуванням необхідних рекомендацій. 

У Спільній заяві Комісарки Марти Кос та Віцепремʼєр-міністра України Тараса Качки зазначено, що до грудня 2026 року буде представлено законопроєкт про реформу ДБР за результатами дослідження. У процесі підготовки такого закону також необхідно провести широкі дискусії із залученням експертів та громадськості.

Як і в чинній АС на 2021–2025 роки, у проєктах не були досліджені проблеми діяльності Бюро економічної безпеки України (БЕБ), які мають корупційний характер. І якщо чинна АС має іншу структуру, то в проєктах АС на 2026–2030 роки варто звернути увагу на інституційну незалежність і спроможність бюро як одного з органів правопорядку. 

Зокрема, потребує посилення діяльність підрозділів внутрішнього контролю БЕБ, від ефективності яких певною мірою залежать доброчесність і прозорість бюро. Також неодноразово зверталася увага на неконкурентний рівень грошового забезпечення працівників БЕБ, що не дозволяє залучати найкращих спеціалістів і створює корупційні ризики в діяльності бюро. 

Питання, пов’язані з функціонуванням Національного антикорупційного бюро України у проєктах АС, включені до розділу «1.10. Незалежність, інституційна стійкість та ефективність антикорупційних інституцій».

Редакції усіх трьох проєктів АС здебільшого мають спільний погляд на проблему інституційної стійкості та незалежності НАБУ за винятком деяких точкових змін, що пропонує редакція законопроєкту № 15230-2. Зазначено, що одним зі способів досягнення стійкості й незалежності бюро є формування високопрофесійного та доброчесного колективу за результатами відкритих і прозорих конкурсів, а також налагодження ефективної комунікації діяльності НАБУ через посередництво Ради громадського контролю.

Обидві пропозиції видаються сумнівними. Відповідно до Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» Рада громадського контролю при НАБУ (РГК) є інструментом забезпечення прозорості та цивільного контролю за діяльністю бюро. Як зазначено у Звіті за результатами зовнішньої незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАБУ (оцінка проводилася з березня 2023 року до листопада 2024 року), самі члени РГК відзначили досить високий рівень взаємодії бюро із радою. Така взаємодія виражається у залученні членів РГК до конкурсних і дисциплінарних процедур, наданні інформації та піврічних звітів про діяльність НАБУ, оцінці кількості публічної інформації, яку оприлюднює бюро тощо. Це свідчить про досить високий рівень прозорості органу.

Відкритість конкурсів на посади НАБУ реалізується як через залучення представників громадськості до конкурсних комісій (особи, визначені РГК), так і через регулярну публікацію оголошень на сайті НАБУ, що дозволяє будь-якому кандидатові, який відповідає вимогам, взяти участь у конкурсі. 

Усі три проєкти АС на 2026–2030 роки як містять слушні пропозиції, так і залишають поза увагою важливі питання. Порівняно з попередніми антикорупційними стратегіями, ці законопроєкти до голосувань у пленарному складі Верховної Ради мають бути розглянуті усіма парламентськими комітетами (раніше проєкти АС досліджували тільки 5 комітетів).

Антикорупційна стратегія — це не лише вимога антикорупційного законодавства й запорука стабільної та поступальної антикорупційної політики. Це також зобов’язання України перед міжнародними партнерами, що фігурує у Плані для Ukraine Facility та Дорожній карті з питань верховенства права. У спільній заяві Комісарки з питань розширення Марти Кос та Віцепремʼєр-міністра України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Тараса Качки 11 грудня 2025 року зазначено, що ухвалення Антикорупційної стратегії і Державної програми з її виконання є одним із пріоритетів на 2026 рік, які мають продемонструвати рішучість нашої держави зміцнювати свої інституції, досягти суттєвого прогресу у реформах в межах Кластера «Основи» процесу вступу до ЄС і просуватися далі на своєму європейському шляху.

Спеціальний порядок призначення та переведення прокурорів в умовах воєнного стану без конкурсних процедур на підставі поданої заяви, запроваджений Законом України № 4555-IX, який набрав чинності у липні 2025 року, вибивається із загальної логіки реформи прокуратури. Після атестації 2019–2021 років і відкритих доборів до Офісу Генерального прокурора у 2020 році система розвивалася як прозора та конкурентна, з акцентом на доброчесність. Відмова від цих підходів ставить під сумнів послідовне оновлення кадрів і наближення роботи прокуратури до європейських стандартів.

Конкретна проблема була описана в:

• Звіті Єврокомісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення 2025, де рекомендується протягом року скасувати положення, що дозволяють переведення та призначення прокурорів до обласних прокуратур і Офісу Генерального прокурора без конкурсу, а також надають Генеральному прокурору право доступу до будь-яких матеріалів досудового розслідування, та утриматися від подальшого застосування цих положень до їх скасування;
• Тіньовому звіті до Звіту Єврокомісії щодо України у 2024 році за розділами 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека», який містить рекомендації скасувати зміни, внесені Законом № 4555-IX, що суттєво обмежили обсяг процесуальної незалежності прокурорів та необґрунтовано посилили процесуальну роль Генерального прокурора;
• Спільній заяві Комісарки з питань розширення М. Кос та Віцепремʼєр-міністра України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Т. Качки, яка визначила 10 пріоритетів, один із яких — протягом року ухвалити закон, відповідно до європейських стандартів та після консультацій із Венеційською комісією, для забезпечення прозорого та заснованого на заслугах процесу відбору, призначення і переведення прокурорів на керівні та інші посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах, включаючи чіткі критерії та прозору, конкурентну й меритократичну процедуру відбору, що передбачає оцінювання професійної компетентності та доброчесності;
• Бенчмарки (умови) вступу України до ЄС у межах Кластера 1, які повторюють вимогу щодо вилучення положень закону, що дозволяють призначення та переведення прокурорів до обласних прокуратур і Офісу Генерального прокурора без конкурсного відбору, а також надання Офісу Генерального прокурора права доступу до будь-яких матеріалів досудового розслідування. 

Крім того, закон запровадив прихований інструмент тиску на прокурора — звільнення з органів прокуратури у разі ліквідації або реорганізації структурного підрозділу, в якому він обіймав посаду. Це дозволило керівнику органу прокуратури або структурного підрозділу звільняти незалежних прокурорів, створювати новий штатний розпис і призначати лише тих прокурорів, які відповідають «баченню» нового керівника.

Із липня 2025 року протягом понад 8 місяців не було ухвалено закону, який би скасовував позаконкурсні призначення до органів прокуратури, тому прокуратура активно використовує можливість призначати прокурорів вищого рівня.

Відповідна практика загрожує:

1. відходом від меритократичного підходу та руйнуванням моделі кар’єрного зростання прокурорів; 
2. погіршенням якості кадрового складу та послабленням незалежності органів прокуратури;
3. формуванням лобістських груп в органах прокуратури шляхом призначення лояльних працівників;
4. відхиленням від європейських стандартів і вимог реформ та підривом довіри з боку міжнародних партнерів.

Наразі у Верховній Раді України зареєстровано три законодавчі ініціативи (законопроєкт № 13601 від 08.06.2025, законопроєкт № 13601-1 від 22.08.2025 та законопроєкт № 13699 від 26.08.2025). Усі проєкти закону подані народними депутатами України, а не Урядом чи Президентом України.

Ключова ідея першого законопроєкту (№ 13601) полягає у відновленні попередньої редакції Закону «Про прокуратуру»:

• скасування всіх змін до Закону України «Про прокуратуру», внесених Законом № 4555-IX, та повернення до редакції закону, що була чинною до внесення таких змін;
• відновлення порядку призначення на посади прокурорів в органах прокуратури усіх рівнів, який існував до запровадження воєнного стану.

Другий законопроєкт (№ 13601-1) передбачає:

• скасування добору на посади прокурора в окружних прокуратурах, який здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів, що означає фактичне погіршення незалежності прокурорів через повну відмову від будь-яких конкурсних процедур на усіх рівнях;
• уніфікацію підходу до вирішення питання призначення прокурорів на усіх рівнях на час дії воєнного стану.

Третій законопроєкт (№ 13699) про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та Закону України «Про прокуратуру» охоплює ширше коло питань, ніж кадрова політика, та передбачає:

• відновлення порядку призначення на прокурорські посади в органах прокуратури всіх рівнів, який існував до запровадження воєнного стану;
• скасування розширення повноважень Генерального прокурора щодо надання йому матеріалів досудового розслідування, встановлення строків і порядку його здійснення, що відновлює незалежність кожного прокурора у кримінальному провадженні.

Таким чином, для вирішення описаної проблеми доцільним є ухвалення законопроєкту № 13601 або № 13699, які передбачають відновлення конкурсних процедур та повернення до моделі, що забезпечує незалежність і послідовність реформи прокуратури.

• Ризик незворотності відкату реформи. Продовження неконкурсних призначень може підірвати архітектуру реформи прокуратури 2019–2021 років, нормалізувати виняткові практики та закріпити подвійні стандарти між прокурорами, призначеними до та після липня 2025 року, що ускладнює повернення до меритократичної моделі.

Продовження позаконкурсних призначень:

1. руйнує базову архітектуру реформи;
2. нормалізує виняткові механізми;
3. формує різні підходи до статусу та кар’єрного просування прокурорів залежно від часу їх призначення (до та після липня 2025 року).

Після переходу до призначень на розсуд керівництва, відновлення конкурсних механізмів ускладнюється як з політичної, так і з адміністративної точки зору. Замислена як тимчасова процедура, вона може набути ознак стійкого регресу.

• Підрив незалежності прокуратури. Позаконкурсні призначення на посади вищого рівня підвищують інституційну залежність від суб’єкта призначення.

За відсутності прозорих процедур і професійної оцінки, прокурори можуть сприйматися як особисто лояльні призначенці, а не як незалежні процесуальні суб’єкти.

Це підвищує ризик того, що:

1. ключові посади в обласних прокуратурах та Офісі Генерального прокурора будуть заповнюватися особисто лояльними кандидатами;
2. неформальні вертикальні залежності замінюватимуть інституційні гарантії незалежності;
3. дискреція прокурора у чутливих провадженнях опосередковано визначатиметься кадровими очікуваннями.

• Ризик правової невизначеності та вибірковості. Відсутність чітких, прозорих критеріїв відбору серед кандидатів створює простір для вибіркових або непослідовних рішень.

Навіть якщо призначення формально відповідатимуть Закону № 4555-IX, відсутність: 1) відкритого переліку вакансій і посадових інструкцій, 2) механізмів рейтингової оцінки, 3) незалежної комісії — підриває передбачуваність і принцип рівного доступу до професії.

Це зумовлює:

1. поступове виправдовування несправедливого кар’єрного просування;
2. внутрішній поділ прокурорів на призначених за конкурсною та неконкурсною процедурою.

• Ризики для євроінтеграції та підтримки з боку ЄС. Меритократичне і прозоре призначення прокурорів безпосередньо пов’язане з виконанням Україною зобов’язань у межах Кластера 1 (Фундаментальні засади) у межах переговорної рамки ЄС. Крім того, цю проблему було відображено у звіті Європейської комісії в межах Пакета розширення 2025 року. Європейська Комісарка з питань розширення Марта Кос визначила вирішення відповідної проблеми одним із десяти ключових пріоритетів. Бенчмарки вступу України до ЄС у межах Кластера 1 підкреслили важливість вилучення положень, які дозволяють призначення та переведення прокурорів до обласних прокуратур та Офісу Генерального прокурора без конкурсу.

Збереження спрощених позаконкурсних практик:

1. суперечить зобов’язанням України щодо реформування в межах європейської інтеграції;
2. послаблює переговорну позицію України в оцінках верховенства права;
3. може вплинути на макрофінансову та технічну допомогу.

З огляду на те, що реформа прокуратури неодноразово згадувалася в оцінках Європейської комісії, відхилення на цьому етапі має стратегічні геополітичні наслідки.

Відновлення повноцінних конкурсних процедур призначення та переведення є не лише питанням процедурного вдосконалення, а й необхідною передумовою збереження незалежності, легітимності та підзвітності органів прокуратури.

Концентрація повноважень, коли керівництво одночасно призначає без конкурсу та впливає на ліквідацію чи реорганізацію посад, створює ризики зловживань і послаблює гарантії від свавільних рішень. У таких умовах відновлення повноцінних конкурсних процедур також слугує передумовою збереження незалежності та відповідності роботи інституції європейським стандартам.

Короткострокові (термінові законодавчі зміни):

• Якнайшвидше скасувати положення Закону № 4555-IX, які дозволяють призначення прокурорів до обласних прокуратур та Офісу Генерального прокурора без конкурсного відбору на підставі поданої заяви.

Конкурсні призначення мають бути відновлені як єдиний законний механізм доступу до вищих прокурорських посад. 

• Скасувати норму закону, яка дозволяє звільнення прокурорів у зв’язку з ліквідацією або реорганізацією органу прокуратури без належних гарантій захисту.

Коли один і той самий суб’єкт може фактично ліквідувати посаду, яку займає незалежний прокурор, а згодом створити нову посаду, на яку може бути призначена лояльна особа, це створює структурні умови для зловживань. Така модель суперечить принципам демократичного врядування, послаблює систему інституційних стримувань і противаг та ставить під загрозу незалежність прокуратури.

Середньострокові:

• Удосконалити та модернізувати конкурсний порядок переведення прокурорів із прокуратур нижчого рівня до прокуратур вищого рівня.

Відновлення конкурсу не повинно просто відтворювати модель, що існувала до запровадження воєнного стану, а має її посилити. Зокрема:

1. забезпечити чіткі, оприлюднені критерії оцінювання;
2. запровадити структуровану методологію оцінювання;
3. забезпечити щомісячне публічне звітування про наявні вакантні посади та відповідні посадові обов’язки, а також оголошення конкурсів серед прокурорів нижчого рівня для їх заміщення. 

Доручити Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів (КДКП) активно відновлювати та систематично проводити конкурсні процедури відбору для переведення на посади прокуратури вищого рівня. 

КДКП, у свою чергу, необхідно:

• ухвалити та оприлюднити детальну методологію оцінювання професійної компетентності, управлінських навичок (за наявності відповідної посади) та доброчесності;
• стандартизувати процедури співбесід;
• встановити передбачувані строки проведення регулярних конкурсів (раз на місяць або раз на три місяці).

Чітке розмежування повноважень щодо призначення та звільнення прокурорів, а також посилення інституційної ролі КДКП є необхідними для забезпечення незалежності та демократичної підзвітності. 

Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

15 травня 2026 року Кабінет Міністрів України зареєстрував проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо приведення у відповідність з Конституцією України функцій прокуратури в частині здійснення представництва інтересів держави в суді (реєстр. № 15253 від 15.05.2026).

У пояснювальній записці до законопроєкту вказано, що відповідні зміни до закону розроблено з метою унормування випадків, у яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, а також усунення неконституційного розширення функцій прокуратури.

З огляду на це проєктом Закону пропонується:

1. викласти ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у новій редакції, якою передбачити здійснення представництва прокурором виключно інтересів держави і лише у визначених законом виключних випадках;
2. конкретизувати коло таких виключних випадків, зокрема у сфері об’єктів цивільного права, вилучених або обмежених у цивільному обороті;
3. привести процесуальні повноваження прокурора у відповідність до процесуального законодавства та засад судочинства;
4. виключити з законодавства положення про представництво прокурором інтересів громадян.

Проєкт Закону розроблено на виконання Рішення Другого сенату Конституційного Суду України від 03 грудня 2025 р. № 6-р(ІІ)/2025, яким функцію представництва інтересів держави в суді визнано такою, що не відповідає Конституції України з огляду на те, що виключна функція перетворилася на загальне правило, адже підстави її реалізації чітко не визначені законом.

Конституційний Суд України зазначає, що «невизначення в Законі меж дискреції для прокурора і суду, які розв’язують питання про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, має наслідком можливість керуватися цим органам фактично лише власним суб’єктивним розумінням того, що означає “не здійснює” або “неналежним чином здійснює”. Це вказує на те, що дискреція прокурора та суду, яка випливає зі змісту відповідних приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, є такою, що її межі не визначені Законом чітко і зрозуміло. Унаслідок цього винятковий процесуальний інструмент прокуратури перетворено на універсальний механізм представництва інтересів держави в суді, чим розширено зміст відповідної конституційної функції прокуратури» (п. 7.2 Рішення).

Своєю чергою, «[це] зумовлює позасудове оцінювання прокурором ефективності дій чи встановлення бездіяльності інших суб’єктів владних повноважень поза сферою кримінального права, тоді як, зокрема, у сфері кримінального права вже наявні відповідні механізми реагування прокуратури на випадки нездійснення або неналежного здійснення суб’єктами владних повноважень своїх функцій для захисту інтересів держави. Цим самим створено не передбачений Конституцією України механізм упливу прокуратури на реалізацію повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших суб’єктів владних повноважень, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, та знівельовано вимогу статті 6 Конституції України щодо самостійного здійснення повноважень кожним органом у визначених Конституцією України межах» (п. 7.3 Рішення).

Поза межами цього конституційного провадження відповідно до принципу non ultra petita залишилося питання конституційності зазначених приписів Закону в частині представництва прокурором у суді інтересів громадянина — висновки КСУ не поширювалися на цей аспект представницької функції. Водночас чинне законодавство досі містить положення щодо представництва прокурором інтересів громадян у суді, хоча після конституційної реформи 2016 року така функція не передбачена статтею 131-1 Конституції України. Отже, збереження цих положень у Законі порушує принцип вичерпності конституційно визначених функцій прокуратури та суперечить правовим позиціям Конституційного Суду України щодо заборони їх розширення.

У резолютивній частині Рішення КСУ відтермінував визнання неконституційності (втрати чинності) представницької функції прокуратури на 1 січня 2027 року — саме в цей строк законодавець має чітко визначити підстави для представництва, інакше прокуратура втратить можливість здійснення представництва інтересів держави. 

Питання здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді залишається одним із дискусійних у контексті реформування прокуратури та приведення її функцій у відповідність до європейських стандартів.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Така конституційна модель була запроваджена у 2016 році в межах реформи правосуддя з метою істотного обмеження непритаманних прокуратурі повноважень, які існували раніше.

Історично представницька функція прокуратури в Україні сформувалася як елемент радянської моделі прокуратури, що передбачала широкі наглядові повноваження поза межами кримінальної юстиції. У межах цієї моделі прокуратура виступала універсальним інструментом захисту державних інтересів у різних сферах публічного управління. 

Фактично Венеційська комісія надала висновок щодо здійснення прокурорами функції представництва інтересів держави та громадянина в суді ще у 2013 році, аналізуючи тоді ще проєкт чинного Закону України «Про прокуратуру».

Венеційська комісія звернула увагу на те, що функція представництва «інтересів держави в суді», сформульоване занадто широко, оскільки під такими інтересами теоретично можна розуміти будь-яке питання, що, на думку державної влади, стосується виконання нею власних функцій або взагалі мають значення для держави, навіть якщо йтиметься про конкретні законні права і обов’язки приватних осіб чи організацій. 

І хоча ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» певною мірою обмежує сферу дії цього положення у випадках, коли ця функція делегується іншому, ніж прокуратура, органу державної влади, коло інтересів, які має право представляти прокуратура, залишається невизначеним. 

Таким чином, до повного скасування цієї функції Венеційська комісія вважає за доцільне чітко визначити коло інтересів, які має право представляти прокуратура. З цією метою обмежити функції прокуратури представництвом інтересів, що стосуються лише питань морального або політичного характеру, виключно у випадках, коли йдеться про необхідність захисту конкретних передбачених законом прав держави.

Крім того, Венеційська комісія звернула увагу на відсутність згадки про те, що представництво прокурором інтересів держави виключається у випадку державних компаній, тому дане положення можна інтерпретувати як таке, що дозволяє їм діяти від імені цих компаній, що було б абсолютно недоречним, враховуючи роль, покладену на їхнє керівництво. 

Отже, ще на етапі формування сучасної законодавчої моделі прокуратури Венеційська комісія висловлювала доволі стриману та в певному сенсі скептичну позицію щодо наділення прокуратури широкою представницькою функцією. Запропонований підхід передбачав її істотне звуження та максимально чітке визначення меж застосування.

У сучасних демократичних системах така модель поступово визнається несумісною з принципом поділу влади та роллю прокуратури як органу кримінальної юстиції.

Міжнародні стандарти також виходять з необхідності обмеження функцій прокуратури сферою кримінального переслідування. Зокрема, у Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1604 (2003) зазначено, що функції прокурорів мають бути зосереджені на переслідуванні осіб, винних у вчиненні кримінальних правопорушень, а для виконання інших функцій повинні створюватися окремі компетентні органи.

Водночас у Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів (КРЄП) визнається, що у деяких державах прокурори можуть виконувати функції поза межами кримінальної юстиції, однак у такому випадку ці повноваження повинні бути чітко визначені законом, мати винятковий характер та не створювати привілейованого становища прокурора у судовому процесі.

Подібний підхід відображений і у Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи № Rec(2012)11 щодо ролі прокурорів поза системою кримінального правосуддя, яка наголошує, що такі повноваження повинні бути чітко врегульовані, здійснюватися з дотриманням принципів рівності сторін та не порушувати баланс між учасниками судового процесу.

Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія), аналізуючи зміни до Конституції України у 2015 році, також підкреслювала, що представництво інтересів держави прокурором має бути залишковим та виключним повноваженням, яке застосовується лише у випадках, коли інші механізми захисту державних інтересів відсутні або є неефективними.

Таким чином, конституційна модель прокуратури, запроваджена в Україні у 2016 році, фактично передбачає субсидіарну роль прокурора у сфері представництва інтересів держави. Прокуратура має втручатися лише тоді, коли відповідні органи державної влади або інші суб’єкти, уповноважені законом захищати такі інтереси, не здійснюють або здійснюють свої повноваження неналежним чином.

На практиці функція представництва інтересів держави продовжує застосовуватися досить широко, хоча розглядається як тимчасовий або перехідний механізм, зумовлений особливостями розвитку інституційної системи держави. У довгостроковій перспективі захист інтересів держави має здійснюватися насамперед відповідними органами державної влади, які є носіями цих інтересів та наділені необхідними повноваженнями.

Водночас, дані Звіту Офісу Генерального прокурора за 2025 рік свідчать про те, що в умовах недієвості або бездіяльності уповноважених органів прокурорами пред’явлено позовів щодо фінансових активів на суму понад 33,8 млрд грн. Вартість активів, щодо яких судами постановлено рішень про задоволення вимог прокурорів, склала 1,5 млрд грн, а вибуття яких попереджено за задоволеними та закритими справами — 13 млрд грн. Вартість активів, щодо яких забезпечено реальне виконання судових рішень — 215,2 млн грн. При цьому протягом 2025 року особлива увага приділялася захисту інтересів держави у бюджетних правовідносинах, де ефективність вжитих заходів має безпосередній вплив на можливості держави та органів місцевого самоврядування забезпечувати фінансування першочергових потреб. Тобто функція представництва активно виконується прокуратурою, а на рівні державної політики планів щодо її обмеження з 2016 року не пролунало.

Як уже згадувалося, КСУ у Рішенні від 03.12.2025 № 6-р(ІІ)/2025 зазначив, що випадки представництва мають бути об’єктивно винятковими, чітко визначеними законом, зведеними до мінімально необхідних та сприйматися саме як винятки, а не як загальне правило участі прокуратури у судових провадженнях.

Конституційний Суд також звернув увагу на те, що чинне законодавче регулювання не забезпечує достатньої юридичної визначеності щодо меж дискреції прокурора у вирішенні питання про звернення до суду в інтересах держави. Зокрема, можливість здійснення представництва у випадках, коли відповідний орган державної влади або місцевого самоврядування «не здійснює» чи «неналежним чином здійснює» захист інтересів держави, фактично залишає прокурору та суду надмірно широкий простір для суб’єктивного тлумачення таких підстав. На думку Суду, така невизначеність призводить до того, що винятковий процесуальний інструмент прокуратури перетворюється на універсальний механізм представництва інтересів держави в суді, чим розширює зміст відповідної конституційної функції.

З огляду на це, Суд визнав неконституційними окремі приписи абз. 1 ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» в частині, яка дозволяє прокурору здійснювати представництво інтересів держави у зв’язку з нездійсненням або неналежним здійсненням їх захисту іншими суб’єктами владних повноважень. Водночас Суд відтермінував втрату чинності цих положень до 1 січня 2027 року, зважаючи, зокрема, на необхідність забезпечення безперервності виконання прокуратурою її функцій в умовах воєнного стану.

Проблеми з визначенням меж представницьких повноважень прокуратури простежуються і в судовій практиці. Так, у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 15 січня 2026 року у справі № 921/190/25 було підтверджено, що спеціалізовані прокуратури у сфері оборони можуть здійснювати представництво інтересів держави лише у межах правовідносин, пов’язаних із оборонною сферою. Суд наголосив, що підзаконні акти, зокрема накази Генерального прокурора, не можуть розширювати повноваження органів прокуратури понад межі, визначені законом. Відтак звернення спеціалізованої прокуратури у сфері оборони з позовом у справі щодо шкоди довкіллю та інтересів органу місцевого самоврядування було визнано таким, що подане особою без належних повноважень.

4.1 Позитивним аспектом законопроєкту є сама спроба законодавчо конкретизувати перелік випадків, у яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави (запропонована редакція ч. 2 ст. 23 проєкту Закону). Такий підхід загалом відповідає правовій позиції Конституційного Суду України щодо необхідності чіткого та передбачуваного алгоритму визначення виключних підстав для реалізації прокуратурою цієї функції. У законопроєкті  вичерпно та конкретно визначені підстави та джерела отримання прокурором інформації, необхідної для здійснення представництва інтересів держави в суді, визначено чітку процедуру дій прокурора.

4.2 Позитивної оцінки також заслуговує запропоноване законопроєктом виключення із законодавства положень щодо представництва прокурором інтересів громадян у суді. Попри те, що така складова функції представництва згадується в ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», вона виходить за межі конституційного регулювання і є рудиментом попередніх повноважень органів прокуратури.

Після конституційної реформи 2016 року функція представництва інтересів громадянина більше не належить до конституційно визначених функцій прокуратури, передбачених статтею 131¹ Конституції України. Відтак подальше збереження відповідних положень у Законі України «Про прокуратуру» фактично суперечить принципу вичерпності конституційних повноважень прокуратури та не узгоджується з правовими позиціями Конституційного Суду України щодо недопустимості розширення функцій прокуратури законом.

У цьому аспекті законопроєкт демонструє правильний підхід до приведення законодавства у відповідність до Конституції України та логіки реформи прокуратури 2014–2016 років, яка була спрямована на поступову відмову від непритаманних прокуратурі позакримінальних функцій.

Крім того, виключення функції представництва інтересів громадян узгоджується із міжнародними стандартами Ради Європи та рекомендаціями Венеційської комісії, відповідно до яких прокуратура повинна зосереджуватися насамперед на функціях у сфері кримінальної юстиції, а захист прав та інтересів приватних осіб має забезпечуватися через систему безоплатної правничої допомоги, адвокатуру та інші спеціально уповноважені інституції.

4.3 Щодо випадків здійснення представницької функції.

Попри окремі позитивні аспекти законопроєкту — спробу законодавчої конкретизації підстав представництва та приведення окремих положень Закону України «Про прокуратуру» у відповідність до Конституції України — запропонована редакція в цілому викликає низку суттєвих застережень і потребує доопрацювання.

Попри формальне закріплення «виключного» характеру представництва, запропонований перелік випадків здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді охоплює надзвичайно широкий спектр правовідносин та значною мірою відновлює можливість системного втручання прокуратури у сферу публічного управління поза межами кримінальної юстиції.

Зокрема, йдеться про такі підстави як «порушення фундаментальних національних інтересів», «стратегічні загальнонаціональні пріоритети», «колізія повноважень» між органами влади, «неможливість самостійного захисту» інтересів держави відповідним органом, а також виявлення прокурором фактів порушення або загрози порушення інтересів держави під час здійснення ним процесуального керівництва досудовим розслідуванням.

Фактично така модель сприяє ще більшому розширенню меж участі прокуратури поза межами кримінальної юстиції. 

Запропонованою редакцією ч. 2 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено 9 випадків здійснення прокурором представництва інтересів держави:

1. порушення або загроза порушення фундаментальних національних інтересів України або стратегічних загальнонаціональних пріоритетів, визначених законом;
2. порушення або загроза порушення інтересів держави щодо об’єктів права власності Українського народу або об’єктів цивільного права, які перебувають під особливою охороною держави, забезпечення збереження яких гарантовано державою та які відповідно до закону є вилученими з цивільного обороту або обмежено оборотоздатними;  
3. відсутність органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншої юридичної особи публічного права, які відповідно до закону уповноважені на захист інтересів держави в суді, або відсутність у таких суб’єктів повноважень на звернення до суду з відповідним процесуальним документом у спірних правовідносинах;  
4. порушення інтересів держави органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншою юридичною особою публічного права, до повноважень яких віднесено судовий захист таких інтересів держави;
5. наявність колізії повноважень між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими юридичними особами публічного права щодо здійснення ними захисту інтересів держави у межах їх компетенції;
6. заподіяння шкоди інтересам держави кримінальним правопорушенням або іншим суспільно небезпечним діянням, якщо цивільний позов у кримінальному провадженні не був або не міг бути поданий чи був залишений без розгляду;
7. виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням, участі у кримінальному або адміністративному провадженні незалежно від їх результатів фактів порушення або загрози порушення інтересів держави, що потребують судового захисту;
8. звернення органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншої юридичної особи публічного права із клопотанням про подання позову у зв’язку з неможливістю самостійного захисту інтересів держави;  
9. у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави.

Серед відповідного списку, окремі застереження викликає пункт 5, який передбачає можливість здійснення прокурором представництва інтересів держави у разі наявності колізії повноважень між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими юридичними особами публічного права щодо здійснення ними захисту інтересів держави.

За своєю суттю колізія повноважень є наслідком недосконалості законодавчого регулювання розмежування компетенції відповідних органів публічної влади. Виявлення та усунення таких колізій повинно здійснюватися насамперед на нормативному рівні шляхом законодавчого уточнення та належного розмежування повноважень відповідних суб’єктів, а не вирішуватися у кожному конкретному випадку на підставі дискреційного рішення прокурора про наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.

З огляду на відсутність чітких критеріїв поняття «колізія повноважень», така підстава має надмірно оціночний характер та створює ризик додаткового розширення дискреції прокурора поза межами конституційної моделі виключного та субсидіарного представництва інтересів держави.

Пункт 7 ч. 2 ст. 23 проєкту Закону, відповідно до якого підставою для здійснення прокурором представництва інтересів держави є виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням, участі у кримінальному або адміністративному провадженні фактів порушення або загрози порушення інтересів держави, що потребують судового захисту.

Фактично запропонована конструкція легалізує можливість для прокурора ініціювати представництво інтересів держави практично у будь-якій сфері публічних правовідносин — у разі самостійного виявлення ним потенційного порушення «інтересів держави» під час реалізації інших повноважень прокуратури.

З урахуванням надзвичайно широкого та оціночного характеру поняття п. 1 ч. 2 цієї ж статті «порушення або загроза порушення фундаментальних національних інтересів України або стратегічних загальнонаціональних пріоритетів»: така модель створює ризик суттєвого розширення дискреції прокурора та фактичного повернення прокуратури до квазінаглядових функцій.

По суті, йдеться про створення механізму, за якого будь-яке кримінальне або адміністративне провадження потенційно може стати підставою для подальшого втручання прокуратури у сферу діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування чи інших суб’єктів публічного права через механізм представництва інтересів держави в суді.

4.4 Щодо підстав представництва.

Частина 3 редакції вищезгаданої статті проєкту закону надає вичерпний перелік для початку встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді:

1. інформація, отримана під час виконання повноважень прокурора;
2. інформація, що надходить до органів прокуратури від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб публічного права;
3. звернення фізичних і юридичних осіб, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та об’єднань громадян;
4. публічна інформація, публікації у медіа.

Заслуговує на окрему увагу положення, що дозволяє прокурору здійснювати представництво у разі виявлення фактів порушення інтересів держави із публічної інформації та медіапублікацій як приводу для ініціювання встановлення підстав представництва. Попри формальну заборону самостійного пошуку інформації, така модель фактично наділяє прокуратуру функцією моніторингу законності діяльності органів влади та інших суб’єктів публічних правовідносин та наближає прокуратуру до функціоналу, характерного для так званого «загального нагляду», від якого Україна офіційно відмовилася внаслідок реформи прокуратури 2014 року та конституційних змін 2016 року.

У результаті існує ризик, що замість виконання рішення Конституційного Суду України щодо звуження та чіткого обмеження представницької функції прокуратури, запропонований законопроєкт фактично створить нову, значно деталізовану та водночас широку модель участі прокуратури у захисті державних інтересів у суді.

4.5 Додаткові застереження викликає і п. 8 ч. 2 ст. 23 проєкту Закону, відповідно до якого прокурор може здійснювати представництво інтересів держави на підставі звернення органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншої юридичної особи публічного права у зв’язку з неможливістю самостійного захисту інтересів держави.

Запропонована конструкція створює ризик формальної легітимізації залучення прокурора до будь-яких категорій спорів за його власною ініціативою.

Зокрема, прокурор може самостійно виявити, на власний розсуд, потенційне порушення «інтересів держави» під час здійснення інших повноважень, після чого подальший вступ прокуратури у справу може бути формально обґрунтований шляхом отримання відповідного листа або клопотання від органу державної влади чи іншого суб’єкта публічного права.

За відсутності чітких критеріїв поняття «неможливість самостійного захисту інтересів держави» така модель фактично дозволяє використовувати звернення відповідного органу не як винятковий механізм, а як інструмент процесуальної легітимізації вже ініційованого прокуратурою втручання.

У результаті існує ризик перетворення представницької функції прокуратури із субсидіарного та виключного механізму на універсальний спосіб участі прокуратури у публічно-правових спорах.

4.6 Аналіз запропонованих змін свідчить про те, що фактична спрямованість законопроєкту не повною мірою відповідає правовій позиції Конституційного Суду України, якою визначено, що метою подальших змін до Закону України «Про прокуратуру» мало б стати саме звуження та чітке обмеження підстав здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді, мінімізація дискреції прокурора та забезпечення виключного і субсидіарного характеру цієї функції.

Ще на етапі підготовки чинного Закону України «Про прокуратуру» Венеційська комісія звертала увагу на надмірну широту формулювання поняття «інтереси держави», що створює ризик надмірного розширення ролі прокуратури поза сферою кримінальної юстиції. Міжнародні стандарти Ради Європи послідовно виходять із того, що основною функцією прокуратури має залишатися кримінальне переслідування, тоді як виконання інших функцій допускається лише у виняткових випадках і за умови чіткого законодавчого врегулювання.

Конституційна реформа прокуратури 2014–2016 років була спрямована саме на трансформацію прокуратури в орган кримінальної юстиції, що діє максимально наближено до європейських стандартів, враховуючи вітчизняну особливість системи правосуддя. У цьому контексті представництво інтересів держави в суді мало набути виключного, субсидіарного та залишкового характеру.

Отже, подальше законодавче врегулювання представницької функції прокуратури має здійснюватися не шляхом нормативного визначення максимально широкого кола підстав для представництва, а навпаки — через їх суттєве звуження, чітке визначення та мінімізацію дискреції прокурора відповідно до Конституції України, рішення Конституційного Суду України та міжнародних стандартів.

У перспективі представництво інтересів держави прокурором у суді має розглядатися як тимчасовий, винятковий та залишковий механізм, який поступово втрачатиме своє значення у процесі подальшої інституційної еволюції прокуратури України та її наближення до європейської моделі органу кримінальної юстиції. Хоча європейські стандарти і не забороняють прокуратурі здійснювати функції поза межами системи кримінальної юстиції, вони мають бути мінімальними; натомість органи виконавчої влади, адміністративна юстиція та інші інструменти поза сферою публічного обвинувачення мають задовольняти потреби у захисті прав людини.

Вважаємо, що проєкт Закону № 15253 від 15.05.2026 потребує доопрацювання в частині звуження підстав для представництва. Запропонований деталізований перелік підстав для представництва не звужує їх порівняно з чинною ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а радше зберігає в тому самому обсязі або навіть розширює — що й було предметом неконституційності, встановленої КСУ у Рішенні від 03.12.2025 № 6-р(ІІ)/2025. Відповідні підстави можуть бути звужені під час доопрацювання проєкту Закону до другого читання або шляхом відкликання проєкту Закону і внесення доопрацьованого на заміну.