У цьому випуску:

1. Аналіз окремих законів і законопроєктів за період з липня 2002 року по квітень 2004 року.
2. Стан та шляхи оптимізації парламенту та уряду.

“Орієнтири виборців” – моніторинг реалізації передвиборчих обіцянок народних депутатів у законотворчому процесі (підсумки 4-ї сесії Верховної Ради  України IV скликання). – К.: Міленіум, 2004. – 106 с.

У цьому виданні містяться матеріали про основні результати реалізації пілотного проекту, який здійснювався Лабораторією законодавчих ініціатив протягом  четвертої сесії Верховної Ради України IV скликання (вересень 2003 – січень 2004). Зокрема, подається узагальнена інформація про сутність та методологію проекту, статистичні результати моніторингу виконання передвиборних програм парламентських партій та блоків. Крім того, у книзі розміщено аналітичні матеріали про результати 4 сесії Верховної Ради в розрізі основних напрямів державної політики. Книга супроводжується CD-додатком, на якому розміщено матеріали моніторингу.

Видання зорієнтовано на широкий загал читачів, які цікавляться діяльністю депутатів Верховної Ради України.

Авторський колектив: Асланян Габріель, Євгеньєва Анжела, Замніус Віталій, Ковриженко Денис, Котляр Дмитро, Панцир Сергій.

Проект та видання цього звіту здійснено за підтримки Міжнародного фонду “Відродження”, Проекту Інституту Сталих Спільнот “Мережа громадянської дії в Україні” (за підтримки Агенства США з міжнародного розвитку) та Програми MATRA KAP Посольства Королівства Нідерландів в Україні. Положення та оцінки, висловлені у цьому виданні, можуть не співпадати з точкою зору зазначених інституцій.

Основна ідея проекту “Орієнтири виборців” полягає у забезпеченні якомога ширшого кола виборців оперативно поновлюваним інформаційно-аналітичним ресурсом, який дозволив би їм об’єктивно оцінювати виконання даних їм передвиборчих обіцянок. Оскільки основною діяльністю народних депутатів є законотворення, то основна увага повинна зосереджуватись на моніторингу законодавчих ініціатив – законопроектів внесених на розгляд парламенту. Враховуючи значний об’єм комплексної інформації про законотворчу діяльність, основним інструментом поширення інформації було обрано Інтернет.

На інтернет-сторінці Лабораторії законодавчих ініціатив https://www.parlament.org.ua/ була розроблена рубрика “Орієнтири виборця”, в рамках якої здійснюється підтримка стрічки новин про основні парламентські події, наводяться коментарі політиків, аналіз законодавчих ініціатив, наводяться експертні оцінки основних парламентських рішень, висвітлюються позиції фракцій та народних депутатів України щодо ключових суспільних проблем.

Враховуючи недоступність Інтернету для більшості виборців, для інформування громадськості про діяльність їх обранців активно використовувалися можливості ЗМІ та громадських організацій.

Від початку, концепцією проекту передбачалося здійснювати аналіз законодавчої діяльності тільки відповідно до передвиборчих програм партій та блоків. Проте, таке обмеження не дозволяло забезпечити комплексність та повноту інформації про законотворчий процес. Тому до концепції були внесені корективи, а моніторинг поширено і на законопроекти депутатів, обраних по мажоритарних округах, а також урядові законопроекти.

Методологія моніторингу будується на наступних підходах. Для аналізу відповідності передвиборчим обіцянкам законодавчих ініціатив використовуються програми депутатів, обраних у одномандатних округах та програми партій та блоків. Аналіз охоплює як конкретні обіцянки (наприклад, прийняти певний закон, підвищити розмір пенсій до рівня прожиткового мінімуму) так і декларативні, які не передбачають досягнення конкретного результату (наприклад, покращення добробуту населення, підвищення якості безкоштовного медичного обслуговування). Оцінка останніх має певні особливості, адже обіцянка депутата, наприклад, щодо “забезпечення житлом молодих сімей” не вказує на конкретні строки та спосіб її виконання, а тому не може бути однозначно оцінена станом на 2006 рік як така, що виконана/невиконана. Тому законодавчі ініціативи такого народного депутата, спрямовані на вирішення житлової проблеми, можуть оцінюватись як такі, що частково відповідають програмній обіцянці. У випадку, якщо за результатами експертизи буде встановлено, що законопроект не покращує становище у певній сфері (наприклад, житлове забезпечення молодих сімей), може бути зроблено висновок про його невідповідність програмним обіцянкам.

Застосування висновку про часткову відповідність програмі допускається і в тому випадку, коли законопроект чітко відповідає одним положенням програми і суперечить іншим. Такий висновок робиться також у разі, якщо законопроект з об’єктивних причин не повною мірою вирішує проблему, на яку спрямовано проект. Наприклад, програмою передбачено підвищити рівень мінімальної зарплати до прожиткового мінімуму. Проте, зважаючи на можливості державного бюджету, автор законопроекту пропонує підвищити розмір зарплати тільки до 50% прожиткового мінімуму. Враховуючи те, що мова йде все-таки про підвищення не до зазначеного в програмі рівня, робиться висновок про часткову відповідність програмі. У такій ситуацій цей висновок є швидше індикатором, аніж вироком. До 2006 року депутат має можливість виконати цю обіцянку і тоді висновок за результатами аналізу всіх законопроектів, які стосуються мінімальної зарплати, буде позитивним.

Отже, конкретні за часом виконання (наприклад, у межах періоду депутатських повноважень), способом виконання (наприклад, фінансування з державного бюджету) та кінцевою метою (наприклад, збільшення фінансування медицини на 100%) передвиборчі обіцянки можуть оцінюватись як виконані/невиконані. Декларативні (неконкретні) обіцянки можуть оцінюватись як виконані частково/невиконані. Висновки обгрунтовуються витягами із відповідних передвиборчих програм.

У тому випадку, якщо народним депутатом подано законопроект, спрямований на вирішення проблеми, з приводу якої в передвиборчій програмі не давались обіцянки, зазначається, що “відповідне положення у програмі відсутнє”.

Проміжні підсумки підбиваються за результатами кожної сесії. Після перегляду та повторного аналізу всіх “сесійних” підсумків, готується загальний висновок по виконанню кожної передвиборчої програми. Перегляд підсумків передбачає врахування редакції у якій законопроект набрав чинності закону. Якщо протягом розгляду законопроекту були внесені зміни, які заперечують відповідність програмі, то кінцевий висновок може не співпадати із зробленим на початку моніторингу.

Варто застерегти, що забезпечити однозначну об’єктивність висновків досить важко,  враховуючи характер самих передвиборчих обіцянок. А тому, слід пам’ятати, що зазначені висновки є лише орієнтирами для виборця. Тому одним з ключових елементів цього інформаційного ресурсу є надання оригінальних текстів програм та законопроектів, на підставі яких виборець може робити свої власні висновки.

Запорукою заможного життя громадян передвиборна програма Блоку Віктора Ющенка “Наша Україна” визнає відповідальну, професійну та справедливу владу. Відповідно, моральність визначається як основний принцип політики.

Концепція програми побудована на ідеї необхідності продовжувати діяльність, започатковану урядом В.Ющенка. Головні ж завдання парламентської роботи Блоку поділяються на довгострокові стратегічні пріоритети та оперативні тактичні кроки.

Виокремлено 4 групи пріоритетів та стратегічних завдань. До першої відносяться забезпечення прозорості взаємин суспільства та влади шляхом запровадження механізму громадського контролю за використанням бюджетних коштів, механізму громадського обговорення державних рішень, продовження правоохоронної та судової реформ.

До другої групи пріоритетів віднесено спрямування економіки на добробут кожної людини шляхом забезпечення прозорості та зрозумілості податкової системи, спрощення дозвільної системи у сфері підприємництва, введення податку на майно, підвищення якості та зменшення вартості медичного обслуговування. Таким чином, засадами економічної політики, за програмою, мали б бути сприяння законній підприємницькій діяльності, забезпечення соціальної справедливості у відповідних відносинах, а також підвищення якості та доступності медичних послуг.

Третім пріоритетним завданням діяльності Блоку Віктора Ющенка визнано відновлення традицій розвитку особистості шляхом запровадження інноваційних форм навчання, залучення молоді до політики, сприяння підприємницькій активності молоді, спрощення оподаткування для національного книговидання. Отже, молодіжна та освітня політики “Нашої України” мають бути спрямовані на осучаснення освіти, заохочення та сприяння політичній та підприємницькій активності молоді.

Четвертим стратегічним напрямком діяльності Блоку Віктора Ющенка є міжнародна активність задля розбудови транскордонного співробітництва, набуття Україною членства у Світовій організації торгівлі, запровадження європейських екологічних стандартів та налагодження співпраці з українською діаспорою.

Програмою “Нашої України” також закріплено 10 першочергових кроків, які передбачають прихід до влади професійних чиновників, повернення знецінених заощаджень громадян, підвищення зарплат та пенсій, створення системи адресної соціальної допомоги, захист материнства та дитинства, легалізацію міжнародними договорами української трудової еміграції, ефективне кредитування аграрного сектору, викорінення хабарництва, забезпечення прозорості бюджетного процесу, профілактики насильства та наркоманії серед молоді.

Характерною особливістю програми Блоку є те, що вона, фактично, не містить положень, які б можна було однозначно оцінити на предмет їхнього дотримання чи, навпаки, порушення. Вона рясніє оціночними поняттями на зразок “ефективний”, “дієвий”, “послідовний”, “передбачуваний”, “справедливий” тощо, а також неконкретними гаслами, як-то: “підвищимо”, “активізуємо”, “розширимо” та ін. Програма “Нашої України” є, скоріше, програмою цілей – вона, фактично, не визначає заходи та кроки, необхідні для їх досягнення.

У змістовному плані необхідно відзначити, що програма Блоку:

• не пропонує власного бачення напрямку державотворення (розбудови системи влади);
• обходить мовчанкою питання розвитку пріоритетних галузей економіки (якщо, звичайно, не рахувати книговидання);
• торкається соціальних питань на найбільш узагальненому та декларативному рівні.

За період моніторингу було проаналізовано на відповідність програмі блоку “Наша Україна” 106 законопроектів. З них 41 був внесений тільки депутатами, обраними за списком блоку і 65 – спільно з депутатами, обраними в мажоритарних округах та за іншими списками.

Із загального числа 45 законопроектів відповідають програмі, 8 – відповідають частково, 5 – не відповідають і 46 – не стосуються положень програми.

Програма КПУ вирізняється чіткою структурованістю, переходом від цілей і завдань до результатів діяльності комуністів у разі перемоги на виборах. Це, однак, не завадило вмістити у програму безліч демагогічних гасел (“Земля горітиме під ногами злочинців”, “Процвітання України в рівноправному союзі братерських народів суверенних держав” тощо) та популістських обіцянок (“Господарями життя стануть трудівники, а не злодії і кримінальні “авторитети”, “Створимо гідні умови жінці-берегині роду людського”, “Українські чорноземи родитимуть щедрі врожаї для всього народу, а не будуть засобом збагачення для шахраїв” тощо).

Характерним є ряд конкретних положень щодо планів законодавчої діяльності, більшість з яких, проте, є, очевидно, також мало реальними для виконання, але, одночасно, легко піддаються оцінці на предмет свого виконання:

• скасувати Земельний кодекс у незаконно прийнятій редакції;
• встановлення державної монополії на виробництво, обіг і реалізацію лікеро-горілчаних і тютюнових виробів, на зовнішню торгівлю, експлуатацію енергетичних мереж, рейкового, трубопровідного, морського й авіаційного транспорту;
• скасування податку на додану вартість, введення єдиного податку на обсяги реалізації товарів і послуг;
• надання російській мові статусу другої державної;
• у 2003 році встановити мінімальну зарплату і пенсію не нижче прожиткового мінімуму;
• протягом п`яти років повернути громадянам проіндексовані трудові заощадження;
• забезпечити фінансування науки і освіти на рівні, передбаченому законами;
• перетворити Україну на парламентсько-президентську республіку.

Із 17 поставлених перед комуністами перед собою завдань 8 стосуються економічної політики, 4 соціальної, по 2 – зовнішня політика та забезпечення правопорядку. Але, одночасно, майже всі прогнозовані результати діяльності КПУ у разі перемоги на виборах стосуються вирішення проблем соціального характеру.

Протягом періоду моніторингу було проаналізовано на відповідність програмі КПУ 69 законопроектів. З них 21 проект внесено тільки депутатами за списком КПУ і 48 – спільно з депутатами, обраними в мажоритарних округах та за іншими списками.

Із загального числа 26 проектів відповідають програмі, 12 відповідають частково, 8 – не відповідають і 23 – не стосуються положень програми.

Ряд положень передвиборної програми виборчого блоку політичних партій „За Єдину Україну” носить суто декларативний характер і не дозволяє визначити загальну спрямованість діяльності представників блоку в парламенті на реалізацію відповідних положень. До таких положень програми слід віднести, зокрема, зобов’язання зміцнити дієздатність держави, відродити українські сімейні цінності, створити ефективну систему соціального і пенсійного забезпечення, медичного обслуговування, дати реальну перспективу молодому поколінню, забезпечити взаємодію держави, політичних партій, громадянського суспільства, здійснити модернізацію сфери науки та освіти, провести оновлення управлінських кадрів, налагоджувати постійний діалог між владою і суспільством, прискорити адміністративну та судову реформу, гармонізувати інтереси центру та регіонів, активно протистояти екстремізму та нетерпимості, сприяти реалізації конституційних прав громадян.

Окремі положення програми дозволяють визначити загальні орієнтири діяльності представників блоку у Верховній Раді України. Ці положення також мають достатньо абстрактний характер. До них слід віднести, насамперед, зобов’язання блоку у сфері економіки – забезпечити стабільність національної грошової одиниці, підвищити реальні доходи населення у півтора рази, здійснити детінізацію економіки, підтримувати підприємництво, малий та середній бізнес, стимулювати розвиток внутрішнього ринку; у сфері екології – гарантувати екологічну безпеку країни, подолати наслідки Чорнобильської катастрофи, у сфері соціальної політики – захистити постраждалих від аварії на ЧАЕС, гарантувати соціальні права військовослужбовців, пенсіонерів та інвалідів, забезпечити повну продуктивну трудову зайнятість, збільшити на 1,5 млн. кількість робочих місць; у сфері зовнішньої політики – сприяти комплексній євроінтеграції України, зміцнювати зв’язки з країнами СНД, залучити Україну у міжнародну коаліцію боротьби з тероризмом; у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування – утворити парламентську більшість, яка нестиме відповідальність за результати економічного та соціального розвитку, запровадити громадський контроль за державним апаратом, сприяти розвитку муніципальних і регіональних форм демократії та самоврядування; у сфері аграрної політики – розбудувати інфраструктуру аграрного ринку, створити дієву систему правового захисту власності на землю та її власників, здійснювати державну підтримку фермерських, сімейних, малих та середніх сільськогосподарських підприємств.

Третя група положень передвиборної програми виборчого блоку „За Єдину Україну!” передбачає здійснення конкретних дій представниками блоку в парламенті. У сфері економіки до них слід віднести зобов’язання щорічно збільшувати ВВП на 6-7%, прийняти Податковий кодекс та знизити податковий тиск, у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування – створити другу палату парламенту – Палату Регіонів, запровадити нову систему міжбюджетних відносин за якої не менше 40% податків має залишатись у регіоні, у сфері аграрної політики – запровадити іпотечне кредитування.

На відповідність програмі виборчого блоку “За Єдину Україну!” було проаналізовано 58 законопроектів, внесених депутатами, яких було обрано за виборчим списком блоку. З них 13 були внесені тільки депутатами за списком і 45 спільно з депутатами, обраними в одномандатних округах та за іншими списками.

Із загального числа 25 законопроектів відповідають положенням програми блоку, 10 відповідають частково, 4 не відповідають і 19 не стосуються положень програми.

В цілому можна констатувати досить високий рівень конкретизації та структурованості програми БЮТ. Її  побудовано за принципом переліку головних конфліктів та протиріч, що склалися в різних сферах суспільного життя, та пропозицій щодо шляхів вирішення цих конфліктів.

На перше місце в програмі блоку поставлено сферу духовного життя. Серед інших положень, які стосуються вирішення проблем у цій сфері, пропонується об’єднати зусилля держави та релігійних конфесій у боротьбі проти наркоманії, СНІДу, дитячої безпритульності, проституції, злочинності та інших суспільних хвороб. Крім того, досить показовим є факт включення до переліку шляхів подолання проблем у сфері духовного життя “народження реальної свободи слова”.

У сфері політичного життя для вирішення відповідних проблем пропонується запровадити систему навчання ефективному державному менеджменту; законодавчо врегулювати процедуру імпічменту (відкликання) для всіх “недобросовісних виборних осіб”; визначити статус опозиції в Основному законі, надавши їй низку важливих контрольних повноважень за діяльністю влади. Крім того, пропонується частину існуючого “подоходного” податку громадянина спрямовувати безпосередньо на рахунок обраної ним партії (блоку) – щоправда, зі зменшенням загального обсягу податку.

Загальний комплекс заходів у виділеній окремим розділом правовій сфері головним чином пропонується вжити низку заходів з метою підвищення правової культури й освіти громадян поряд із спрощенням процедур та підвищенням ефективності судового захисту ними своїх прав. Серед інших заходів у правовій сфері пропонується істотно пом’якшити та диференціювати покарання за кримінально карані діяння.

Зважаючи на значний об’єм відповідних програмних положень та деталізацію пропонованих заходів, можна констатувати досить велику увагу Блоку Юлії Тимошенко до проблем в економічній галузі. Вирішення конфліктів у цій сфері розробники програми блоку вбачають у реалізації низки заходів, серед яких можна виділити перевірку законності приватизації та проведення інвентаризації державної власності; створення “відверто протекціоністських  умов” для національного капіталу на етапі його становлення; заборону податкових перевірок частіше, ніж раз у три роки; зниження економічними важелями кредитних ставок до 5-6% річних та ін. Суттєвим чинником програми БЮТ є пропозиція обмежити коло власників землі лише громадянами України, “які живуть і працюють на ній”. Крім того, пропонується виключити юридичних осіб з кола суб’єктів, що мають право власності на землі сільськогосподарського призначення.

В соціальній сфері серед низки заходів можна виділити такі порівняно конкретні положення, як збереження на існуючому рівні віку виходу на пенсію, забезпечення протягом чотирьох років повернення знецінених та “вкрадених” заощаджень. “Родзинкою” програми є положення щодо запровадження відшкодування матеріальних та моральних збитків депортованим (у тому числі з земель Холмщини, Підляшшя, Лемківщини, Надсяння).

Можна зробити висновок, що головний конфлікт у зовнішньополітичній сфері, на думку розробників програми БЮТ, полягає у невідповідності “низького” статусу України на міжнародній арені її потужним потенційним можливостям. Характерною особливістю цього розділу є відсутність конкретно визначених векторів зовнішньої політики України. Натомість проголошується здійснення вітчизняної зовнішньої політики з усіма державами, з якими України має спільні інтереси.

За період моніторингу проаналізовано 42 законопроекти на відповідність програмі БЮТ. З них 18 внесено тільки депутатами, які пройшли за списком блоку і 24 спільно з депутатами, які пройшли за іншими списками.

Із загальної кількості 16 законопроектів цілком відповідають програмі, 2 відповідають частково, 3 – не відповідають і 21 не стосуються положень програми.

Загальний висновок, який можна зробити після ознайомлення з програмою соціалістів: вона є максимально конкретизованою та лаконічною. Її побудовано за принципом формулювання максимально конкретних обіцянок, поєднаних зі встановленням заходів, необхідних для досягнення визначених цілей. Наприклад, за рахунок введення 1,5% податку на імпортні автомобілі, дорожчі 50 тис. грн. та маєтки, ціною більше 500 тис. грн., планується забезпечити підвищення зарплати педагогам до 350 грн. Державна допомога батькам становитиме не менше 200 грн. на дитину щомісяця. Такого характеру конкретні положення домінують у програмі.

Соціалісти виступають за зміну системи влади. Їх метою є підвищення ролі парламенту й самостійності уряду. Програмою передбачається прийняття закону про імпічмент (порядок відставки) президента, сприяння проведенню прямих виборів керівників областей і районів.

В питаннях підтримки села можна знайти як досить конкретні положення, так і відносно декларативні гасла, на кшталт “Україна торгуватиме хлібом, а не землею!”, які можна розуміти по-різному. Крім того, в цій галузі передбачається зберегти єдиний фіксований податок на землю, забезпечити доступні довгострокові кредити і гарантовані “вигідні” держзамовлення.

Для дрібних і середніх підприємців пропонується запровадити єдиний фіксований податок. Серед іншого, програма містить обіцянку ліквідувати “Рекет бандитів, побори податківців та інших хабарників “у законі”. Пропонується створити Державний банк розвитку для кредитування вітчизняного виробництва. Крім того, передбачається запровадження протекціоністських заходів для захисту власного виробника.

Однак, поряд із наявністю інших положень, безперечно, головну увагу в програмі приділено різним аспектам соціальної політики, що, власне, є закономірним для політичних сил лівого спрямування. Зокрема, можна виділити обіцянки:

• законодавчо встановити середню зарплату в розмірі не менше двох прожиткових мінімумів і змусити уряд виконувати цю норму;
• пенсії та інші соціальні виплати будуть не нижчими прожиткового мінімуму (342 грн.);
• старшому поколінню гарантувати збереження пільг, безоплатну медичну допомогу, моральний спокій і повагу суспільства.

За рахунок використання для потреб населення українського природного газу та “дешевої” електроенергії атомних електростанцій соціалісти обіцяють зменшити на 30% комунальні платежі та законодавчо обмежити їх до 12 відсотків доходу сім’ї.

Молодих чоловіків може зацікавити обіцянка скоротити строкову службу до 12 місяців.

Одним із важливих чинників передвиборчої програми є фактично повна відсутність будь-яких положень, які б характеризували зовнішньополітичні орієнтири партії, якщо не враховувати посилання на законопроект “Засади внутрішньої і зовнішньої політики”, розроблений соціалістами, як це зазначено в самій програмі.

За період моніторингу було проаналізовано 41 законопроект, внесений депутатами, які пройшли за списком СПУ. З них, 9 законопроектів було внесено тільки депутатами-соціалістами і 30 спільно з депутатами, які пройшли за списками інших партій та блоків.

Із загальної кількості законопроектів, 12 відповідають програмі, 5 відповідають частково, 1 – не відповідають і 23 не стосуються положень програми СПУ.

Передвиборна програма Соціал-демократичної партії України (об’єднаної) характеризується чіткою та логічною структурою. У ній відображено основні програмні пріоритети і завдання діяльності партії.

Державне будівництво та місцеве самоврядування

Серед ключових завдань передбачено: подолання правового нігілізму влади, становлення партійно-політичної системи, підвищення ролі партій, забезпечення контролю суспільства над владою, формування більшості у парламенті та політично відповідального уряду. У той же час питання, що пов’язані із діяльністю місцевого самоврядування, у програмі не висвітлено.

Правова політика

Цій сфері майже не приділено уваги у програмі, зазначено лише, що слід унеможливити трансформацію України у “тіньове суспільство”, життя якого регулюється поза правовим полем.

Економічна та галузева політика

Пріоритетами визначено створення ефективної та соціально орієнтованої економіки; стабілізацію економічного законодавства; забезпечення державою невідворотності виконання господарських договорів і суворого дотримання зобов’язань учасниками господарської діяльності; захист внутрішнього ринку та вітчизняного виробника з використанням усіх заходів, що узгоджуються з міжнародними правилами, включаючи помірний протекціонізм; сприяння розвитку малого і середнього бізнесу; створення систем стратегічного планування, що забезпечуватиме щоденну роботу держави над довгостроковими проблемами. Першочерговою стратегічною проблемою визнано подолання наслідків виснаження соціальної та виробничої інфраструктури. Підкреслено необхідність якнайшвидшого прийняття Податкового кодексу та пакета законів, що забезпечують повноцінну реалізацію положень Земельного кодексу.

Соціальна політика

У програма доволі значну увагу приділено питанням соціальної політики та духовно-культурному розвитку. Серед пріоритетів зазначено: стабільне забезпечення громадян роботою (шляхом створення нових робочих місць); можливістю безкоштовного якісного лікування; зменшення розриву у доходах між найбагатшою і найбіднішою частинами суспільства; спрощення та дебюрократизація механізмів надання соціальної допомоги; забезпечення молоді можливістю отримати сучасну освіту, оволодіти професією, мати власне житло; забезпечення державної опіки сім’ї, материнства й  дитинства; ліквідація жебрацтва та дитячої безпритульності. Досягнення цих завдань передбачає розроблення та прийняття ряду важливих законів та кодексів: нового Кодексу законів про працю та законодавства про профспілки; пакета законів, що гарантують реформування охорони здоров’я на основі удосконалення бюджетних механізмів фінансування у поєднанні з поступовим запровадженням соціального медичного страхування; запровадження у податкове і трудове законодавство норм, що забезпечують зменшення диференціації доходів.
У духовно-культурній сфері передбачено відродження традицій високої української культури, духовності й моралі; забезпечення та примноження інтелектуального потенціалу суспільства; гармонізація міжнаціональних та міжконфесійних відносин; розвиток національної, мовної, релігійної самобутності; повноцінний і вільний розвиток російської мови та культури.

Інформаційна політика

У програмі не висвітлена.

Національна безпека і оборона

У програмі не висвітлена.

Зовнішня політика

Передбачено зміцнення суверенітету держави і активну участь у міжнародному розподілі праці; входження України у світові та європейські міжнародні організації; розвиток зв’язків із Росією на умовах партнерства, рівноправності і взаємної вигоди; створення системи загальноєвропейської колективної безпеки за участю країн Західної, Центральної, Східної Європи та Росії.
Отже, слід підсумувати, що основний наголос у програмі зроблено на таких сферах як державне будівництво, економічна та соціальна політика. У той же час таким важливим питанням як правова та інформаційна політика належної уваги не приділено.

На відповідність програмі СДПУ(о) було проаналізовано 11 законопроектів, з яких 2 було подано тільки депутатами, обраними за списком партії і 9 – разом з депутатами, обраними за списками інших партій та блоків.

Із загального числа тільки один законопроект відповідає програмі, 2 – не відповідають і 8 не стосуються жодних положень програми. 

Протягом 4 сесії у Верховній Раді було зареєстровано 24 законопроекти у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування. З них, зокрема, 8 – проекти нових Законів („Про вибори Президента України” (№ 2047 від 8 вересня 2003 року), „Про вибори депутатів Автономної Республіки Крим” ( 2229-2 від 24 листопада 2003 року), „Про вибори народних депутатів України”, „Про гарантії виборчих прав громадян” (№ 3434 від 8 жовтня 2003 року) та 16 – проекти змін до чинних законів України. Всі проекти було внесено народними депутатами України.

На розгляді профільних парламентських комітетів знаходилась низка проектів у сфері державного будівництва та самоврядування, які було внесено суб’єктами права законодавчої ініціативи протягом трьох перших парламентських сесій. З них прийнято парламентом та підписано главою держави лише Закон „Про внесення змін до законів України „Про місцеве самоврядування в Україні” та „Про місцеві державні адміністрації” (щодо утворення спостережних комісій), „Про внесення змін до Закону України „Про статус депутатів місцевих рад”, а також Закон „Про внесення змін до деяких законів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій”.

Найбільш важливі закони, прийняття яких прямо передбачено Конституцією України, парламентом розглянуто не було. Серед них – проекти законів „Про Президента України”, „Про Кабінет Міністрів України” (з пропозиціями глави держави), „Про центральні органи виконавчої влади”, „Про місто-герой Севастополь”, „Про великий Державний Герб України” тощо.

Незважаючи на наближення виборів глави держави і обумовлену цим фактом необхідність удосконалення чинного Закону „Про вибори Президента України”, жоден з проектів, спрямованих на врегулювання цієї проблеми також не був розглянутий в сесійній залі.

Пасивність парламенту у сфері законодавчого врегулювання проблем державного будівництва обумовлена, на наш погляд, декількома чинниками.

По-перше, – періодичним блокуванням роботи парламенту частиною народних депутатів. До порядку денного пленарних засідань неодноразово включались законопроекти, підготовлені профільним парламентським комітетом (в окремих випадках – тричі), однак розглянути їх до закінчення сесії так і не вдалось.

По-друге, – позицією глави держави та частини народних депутатів, які поділяють його політичний курс. Як відомо, проект Закону „Про Кабінет Міністрів України” зазнав восьмиразового „ветування” Президентом; проекти Законів „Про всеукраїнський референдум”, „Про Президента України”, „Про центральні органи виконавчої влади” та низка інших також навряд чи могли сподіватися на підтримку пропрезидентських фракцій та глави держави. Крім того, у звязку з необхідністю врегулювання гострих економічних та соціальних проблем (прийняття Державного бюджету на 2004 рік, врегулювання кризової систуації на аграрному ринку тощо), розгляд і прийняття цих проектів було поставлено на другий план. З цієї ж причини парламентом не було розглянуто законопроекти, що стосувались місцевих виборів, виборів в Автономній Республіці Крим та удосконалення окремих положень чинного Закону „Про вибори народних депутатів України”.

По-третє, концептуальною дисусійністю окремих законопроектів. Так, жоден з трьох проектів Закону „Про місто герой-Севастополь” не був прийнятий у першому читанні через те, що закладена в них концепція не знайшла підтримки 226 народних депутатів. В результаті 2 проекти (реєстр. №№ 3187 та 3187-2) взагалі були зняті з розгляду, а на повторне перше читання направлено проект № 3187-1, яким передбачено запровадження передбаченої Конституцією системи місцевого самоврядування в м. Севастополі (тобто, – паралельне функціонування міського голови і голови міської державної адміністрації).

 Серед проектів, які розглядались на четвертій сесії у сфері державного будівництва, окремо доцільно виділити та проаналізувати лише три: попередньо схвалений проект Закону „Про внесенні змін до Конституції України” (№ 4105), відправлений на повторне перше читання проект Закону „Про місто-герой Севастополь” та, безумовно, проекти Законів „Про вибори народних депутатів України”, які стали причиною перманентних блокувань роботи парламенту представниками опозиційних фракцій у жовтні 2003 року.

Проект Закону „Про внесення змін до Конституції” був попередньо схвалений 24 грудня 2003 року. 3 лютого 2004, за результатами переговорів між фракціями більшості, комуністів та Соціалістичної партії України проект був повторно схвалений зі змінами до тексту, які передбачали виключення положень про обрання Президента парламентом та обрання суддів строком на 10 років. Участь у голосуванні не брали Фракції „Наша Україна” та Блоку Юлії Тимошенко.

Пропонованими змінами до Конституції України передбачено суттєве звуження повноважень глави держави та розширення повноважень парламенту. Передбачено, зокрема, що кандидатура на посаду Прем’єр-міністра України визначається парламентом, парламент затверджує склад уряду (пропозиції стосовно кандидатів на посади Міністрів оборони та закордонних справ вносяться Президент), за парламентом пропонується закріпити право звільнення з посад членів Кабінету Міністрів України; обмежується можливість багаторазового застосування Президентом права вето на закони. Поряд з цим проект передбачає посилення впливу уряду на формування і діяльність органів виконавчої влади в центрі та на місцях. До основних недоліків проекту слід віднести, насамперед, збереження за прокуратурою функцій загального нагляду, позбавлення участі судової гілки влади у формуванні Конституційного Суду України. До недоліків проекту можна віднести також положення, якими передбачено дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі його виходу або виключення з фракції або депутатської групи, утвореної на основі партії або блоку, за списком якої (якого) обрано депутата.

Ініціатори змін до Конституції не передбачили реформування системи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального поділу.

Необхідно передбачити, що у разі збереження існуючої системи виборів до парламенту проект, у випадку його прийняття, навряд чи досягне задекларованих його ініціаторами цілей. Парламент зможе ефективно використати надані йому широкі повноваження лише у разі більш чіткої партійної структуризації Верховної Ради України. Запропонована змінами до Конституції система влади запрацює лише у тому випадку, коли у 2006 році вибори народних депутатів України відбудуться за пропорційною виборчою системою.

Суперечки навколо питання про найбільш оптимальну для України виборчу систему точаться ледве не з моменту проголошення Україною незалежності. Після переходу від мажоритарної виборчої системи до змішаної, за якою половина депутатського корпусу обирається в одномандатних округах, а половина – за пропорціною системою у загальнодержавному окрузі, виникла ідея обрання всього складу парламенту на основі пропорційного представництва в ньому політичних партій і блоків. Перехід до пропорційних виборів дозволив би забезпечити чітку фракційну структуризацію парламенту та посилити його вплив на формування уряду. Цілком очевидно, що проти такої системи виступав Президент та депутати, обрані в мажоритарних округах. Перший не був зацікавлений у звуженні свого впливу на формування та діяльність Кабінету Міністрів, другі – у втраті шансів бути обраними до парламенту. Саме тому спроби окремих фракцій, утворених на партійній основі, “проштовхнути” пропорційний виборчий закон у парламенті минулого скликання закінчились лише удосконаленням технічних аспектів діючого на той час Закону “Про вибори народних депутатів України”.

Після проголошення главою держави 24 серпня 2002 року курсу на політичну реформу, питання про необхідність запровадження пропорційної системи виборів до Верховної Ради було підняте знову і знайшло відображення у проекті Закону “Про вибори народних депутатів України” (реєстр. № 3425, внесений народними депутатами Ю.Ключковським, В.Олуйком, Г.Пономаренком та М.Рудьковським). Згодом на розгляд парламенту два проекти виборчих законів було внесено і представниками фракцій парламентської більшості, – проекти № 3425-1 (внесений С.Гавришем, Г.Дашутіним, Ю.Звягільським, Ю.Іоффе), 3425-3 (внесений О.Задорожнім, Б.Губським, Л.Миримським, С.Осикою).

Проект № 3425-3 передбачав запровадження мажоритарної системи виборів, відповідно до якої виборці голосують за кандидатів, висунутих партіями (по 1 кандидату для кожного з 450 одномандатних округів), а обраним вважаться кандидат, який отримав відносну більшість голосів виборців в окрузі на свою підтримку. В умовах широкого використання так званого „адміністративного ресурсу” про відповідність результатіввиборів реальному волевиявленню виборців годі й говорити. Очевидним є також і те, що сформований за такою системою парламент буде політично неструктурованим, а депутати в ньому представлятимуть не народ України, а, насамперед, інтереси своїх виборців. Державна політика у цьому випадку зводитиметься до газифікації окремих сіл, будівництва шкіл та доріг, розташованих в округах найбільш „впливових” депутатів. Тому говорити про позитивні результати застосування такої системи не доводиться. Цілком очевидно, що вона не могла бути підтримана фракціями, сформованими на основі партій та блоків.

У проекті № 3425-1 пропонувалась більш складна система формування парламенту: партія або блок висуває 450 кандидатів у 450 округах, кількість мандатів отриманих партією визначається кількістю голосів виборців, відданих за її кандидатів в цілому по Україні. Манадати, отримані партією або блоком розподіляються між депутатами від неї пропорційно до кількості отриманих ними голосів на підтримку в округах. При цьому автори проекту передбачили, що перша партійна „п‘ятірка” отримує мандати незалежно від кількості голосів, відданих виборцями за її представників. Фактично, ця система за свою суттю залишалась мажоритарною – обраний до парламенту депутат був би прив’язаний не до партії, а до виборців, завдяки підтримці яких він потрапив до парламенту. Тому і наслідки її впровадження були б аналогічні тим, які б спричинило впровадження мажоритарної виборчої системи. Однак ця система має більше недоліків, ніж мажоритарна: вона уможливлює виникнення ситуації, коли окремі округи взагалі не будуть представлені у парламенті (навіть у разі підтримки кандидата 100% голосів виборців округу).

Під тиском опозиції парламент у жовтні 2003 декілька разів розглядав внесені законопроекти, однак жоден з них підтриманий не був. Найбільше голосів (209) на підтримку набрав законопроект № 3425

До порядку денного минулої сесії було включено проекти Закону „Про місто-герой Севастополь”, внесені на розгляд парламенту Кабінетом Міністрів України (№ 3187 від 4 березня 2003 року); народними депутатами України В.І. Вернидубовим та В.О. Заічко (№3187-1 від 21 березня 2003 року); Р.П.Безсмертним, І.О.Гринівим, М.Д.Катеринчуком, В.А.Ющенком (№ 3187-2 від 7 травня 2003 року); Л.І.Грачем (№ 3187-3 від 14 січня 2004 року). За результатами розгляду в першому читанні на повторне перше читання було відправлено проект № 3187-1, а інші проекти не здобули належної підтримки. Складність проходження законопроектів обумовлена тим, що у них втілено дві протилежні за змістом концепції. Розробники проектів № 3187 та 3187-2 фактично пропонують запровадити у місті модель виконавчої влади та самоврядування, яка насьогодні існує в областях. Така модель хоча і унеможливлює втручання органів самоврядування у сферу регулювання та інтересів центральної влади, не відповідає чинній Конституції. В той же час друга модель здійснення виконавчої влади і самоврядування у Севастополі, покладена в основу проектів № 3187-1 та 3187-3, відповідає Конституції та Європейській хартії місцевого самоврядування, але, не передбачаючи розмежування компетенції між виконавчим комітетом Севастопольської ради і Севастопольською міською державною адміністрацією, допускає виникнення проблеми „двовладдя” у місті.

Законотворча діяльність парламенту протягом четвертої сесії не торкнулась питань удосконалення організаційно-правової основи здійснення місцевого самоврядування, визначення статусу вищих (Президента України, Кабінету Міністрів України) та центральних органів виконавчої влади, порядку організації та проведення всеукраїнського і місцевих референдумів, зміни системи формування представницьких органів місцевого і регіонального самоврядування, удосконалення правової основи функціонування неприбуткових організацій. Хоча у парламенті було зареєстровано ряд проектів, спрямованих на врегулювання цих питань, жоден з них розглянутий не був.

Основним при характеристиці результатів четвертої сесії парламенту IV скликання у сфері бюджетної політики є прийняття закону про Державний бюджет України на 2004 рік. Важливими рисами бюджетного процесу-2004 стали стрімке проходження та вчасне прийняття відповідного проекту закону згідно з вимогами Бюджетного кодексу та домінуюча роль Кабінету Міністрів у процесі.

Так, проект Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” був внесений до Верховної Ради 10 вересня 2003 року, 23 жовтня прийнятий у першому читанні (на 3 дні пізніше за граничний термін, передбачений Бюджетним кодексом), а 27 листопада у другому читанні та в цілому (за БК – до 1 грудня).

У черговий раз під закладені в проекті державного бюджету на наступний рік фінансові показники коригувалось податкове законодавство. Усупереч положенням Бюджетного кодексу та Закону “Про систему оподаткування”, законом про Державний бюджет на 2004 рік було внесено цілий ряд змін до податкового законодавства, зокрема в частині зміни порядку адміністрування окремих податків та зупинення дії податкових пільг. При цьому слід відзначити, що чи не вперше була зроблена спроба дотриматись вимог базового податкового законодавства та не включати до закону про державний бюджет податкові новації. З цією метою було навіть подано відповідний проект Закону №4000-1 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” (внесений 20.10.2003 народним депутатом Г.Бондаренком з фракції “Регіони України”), що мав включити усі податкові нововведення, необхідні для збалансування бюджетних доходів та видатків.

Проте, задум Комітету ВР з питань фінансів та банківської діяльності реалізувати не вдалося і Закон про Державний бюджет на 2004 рік був ухвалений у звичній формі і рясніє змінами до податкового законодавства.

Цікавою є і доля згаданого проекту №4000-1, який у редакції від 21.10.2003 передбачав внесення змін до 18 законодавчих актів України, зокрема містив пропозиції щодо скасування цілого ряду податкових пільг. Уже 23 жовтня законопроект було прийнято в першому читанні, що обумовлювалось необхідністю узгодження термінів розгляду законопроекту з проходженням проекту державного бюджету. Проте, намагання включити до законопроекту №4000-1 величезну кількість норм зі змінами до податкової системи (навіть тих, що не були пов’язані із бюджетним законом) призвели до того, що у законопроекті про державний бюджет було збережено всі податкові новації, а сам проект №4000-1 не був підтриманий у другому читанні 27 листопада – у день остаточного схвалення Закону про Державний бюджет України на 2004 рік.

Після цього, законопроект №4000-1 перетворився з документу, що мав містити податкову складову основного фінансового плану на 2004 рік, на інструмент лобіювання. Одночасно, проект, підготовлений до повторного другого читання, увібрав у себе пропозиції народних депутатів, незадоволених змістом Закону про Державний бюджет. Так, редакція проекту №4000-1 від 23.12.2003 містила пропозиції щодо зміни вже до 31 законодавчого акту, окремі з яких просто викладались у новій редакції.

Цей податковий “монстр” фактично містить пропозиції щодо ревізії усього податкового законодавства України. Більше того, складно пояснити як законопроект з назвою “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” може містити положення щодо зміни самого Закону про державний бюджет. Пропоновані зміни не можна назвати системними та виваженими. Але на четвертій сесії парламенту IV скликання законопроект №4000-1 так і не був ухвалений, таке “досягнення” стало здобутком уже наступної сесії (проект був прийнятий в цілому 5 лютого 2004 року).

Для характеристики прийнятого в рекордні строки Закону про Державний бюджет на 2004 рік варто звернути увагу на величезну кількість законодавчих ініціатив про внесення змін до тільки-но прийнятого бюджетного закону. Ще до набрання чинності законом про Державний бюджет, тобто до 1 січня 2004 року, до Верховної Ради було подано 22 законопроекти про внесення змін до Закону “Про Державний бюджет України на 2004 рік”, а до закінчення сесії (15.01.2004) їх кількість зросла до 27. Показовим є те, що за весь 2003 рік у парламенті було зареєстровано лише 46 законопроектів про внесення змін закону про Державний бюджет на 2003 рік.

Усі зазначені законопроекти вносились народними депутатами, з яких багато хто при голосуванні за бюджетний закон 27.11.2003 підтримав урядовий проект. Це свідчить, зокрема, про значний тиск з боку уряду, що чинився на депутатів парламентської більшості, для яких прийняття закону про державний бюджет у запропонованій урядом редакції інколи означало завдання прямих збитків власному бізнесу. Наведена статистика та аналіз законопроектів про внесення змін також свідчить про якість прийнятого бюджетного закону та його збалансованість.

Характерним також є те, що більшість законопроектів про внесення змін стосуються повернення окремих пільг з оподаткування, дія яких була зупинена на 2004 рік законом про державний бюджет. По окремих питаннях (податкові пільги для книговидання, періодичних видань, продажу ліків, звільнення від ПДВ для сільськогосподарської продукції тощо) вносились ідентичні за своїм змістом законопроекти, але різними авторами (які мабуть сподівались на кумулятивний ефект від кількості законопроектів з однаковими пропозиціями). Більшість з цих пропозицій були враховані у проекті №4000-1 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”.

У цілому ж за період четвертої сесії на пленарних засіданнях Верховної ради було розглянуто 20 законопроектів з питань бюджетного законодавства, з яких 9 були прийняті як закон. Усі зазначені закони стосувались внесення змін до Закону “Про Державний бюджет України на 2003 рік”, що вказує на зосередження уваги депутатського складу навколо вирішення поточних проблем управління бюджетними коштами. Зазначеними законами внесено такі зміни:

• поширено механізм одноденного кредитування на навчальні заклади та установи освіти в частині погашення кредиторської заборгованості за спожиті комунальні послуги та енергоносії;
• збільшено видатки Міністерству з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи на 70 млн. грн., що спрямовуються на добудову об’єктів соціально-побутового призначення;
• прийнято рішення про спрямування 400 млн. грн. з Державного матеріального резерву виключно на закупівлю зернових та олійних культур, м’яса та цукру;
• збільшено питому видатків на організацію роботи Пенсійного фонду з 1,83% до 2,21%, що передбачало спрямування 55,8 млн. грн. на підвищення заробітної плати та 10,3 млн. грн. – на матеріально-технічне забезпечення тощо.

Серед інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері бюджетної політики слід відзначити наступне:

1. подано два альтернативні проекти закону “Про врегулювання міжбюджетних відносин на рівні районів, територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань” (№4006 від 18.07.2003, автор – Кабінет Міністрів; №4006-1 від 08.09.2003, автори – народні депутати А.Матвієнко та Є.Жовтяк). Проте, жоден із законопроектів не був розглянутий навіть у першому читанні. Зауважимо, що прийняття відповідного закону передбачено Прикінцевими положеннями Бюджетного кодексу;
2. подано 7 проектів законів про внесення змін до Бюджетного кодексу України. Зміни стосуються, переважно, внесення змін до розподілу видаткових повноважень між різними видами бюджетів;
3. подано проект закону “Про Державне казначейство України” (№4471 від 09.12.2003, автор – народний депутат В.Коновалюк, фракція “Регіони України”), яким визначаються організаційно-правові засади діяльності органів Державного казначейства.

Упродовж четвертої сесії Верховної Ради IV скликання суб’єктами законодавчої ініціативи було подано більше 75 законопроектів з пропозиціями внесення змін до системи оподаткування, з них лише 10 проектів було розглянуто і 3 прийняті як закон. Зокрема, слід відзначити:

1. подання 10 законопроектів, якими передбачається внесення змін до Закону України “Про податок з доходів фізичних осіб” від 22.05.2003;
2. подання Кабінетом Міністрів законопроекту “Про запровадження мораторію на розгляд та схвалення (затвердження) нових інвестиційних проектів у спеціальних (вільних) економічних зонах і на територіях із спеціальним режимом інвестиційної діяльності” (№4229 від 06.10.2003);
3. подання проекту закону “Про введення мораторію на примусове стягнення та арешт коштів підприємств паливно-енергетичного комплексу” (№4383 від 18.11.2003, автори – народні депутати В.Бронніков, О.Панасовський, П.Олійник, В.Литвин);
4. подання проекту закону “Про внесення змін до Закону України “Про спеціальні економічні зони та спеціальний режим інвестиційної діяльності в Донецькій області” (№4338 від 05.11.2003, автор – народний депутат В.Ландик), яким пропонується ліквідувати спеціальні економічні зони “Азов” та “Донецьк”. Підприємствам, які реалізують інвестиційні проекти у цих СЕЗ, пропонується надати статус суб’єктів спеціального режиму інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку з розповсюдженням на них передбачених Законом пільг з часу набрання ним чинності. Спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку залишається незмінним.

Закон про Фонд держмайна та Державна програма приватизації

Четверта сесія парламенту поточного скликання могла б принести справжній прорив у законодавчому регулюванні приватизації в Україні. Це б стало реальністю, якби були схвалені закони про Фонд державного майна України (ФДМУ) та Державну програму приватизації. Проте, обидва законопроекти (№3172 “Про Державну програму приватизації” та №3582 “Про Фонд державного майна України”) у вересні 2003 року не отримали мінімальної кількості голосів для прийняття навіть у першому читанні.

Обидва проекти, ініційовані Кабінетом Міністрів, мають довгу та складну історію проходження у парламенті, що ще матиме своє продовження. Так, проект закону про Державну програму приватизації на наступний період (2003-2008 роки) уперше був поданий до Верховної Ради у лютому 2003 року, але у червні був повернутий на доопрацювання. Уже 2 липня було внесено доопрацьований текст законопроекту, який проте не набрав мінімальної кількості голосів під час голосувань 9 та 18 вересня 2003 р.

Перший проект закону про ФДМУ з’явився у Верховній Раді ще ІІ скликання (у 1995 році) та був внесений Кабінетом Міністрів. У подальшому, проекти законів про Фонд державного майна України приймались Верховною Радою (двох скликань) у період з січня 1997 по листопад 1999 року 6 разів та 6 разів ветувались Президентом. Остання спроба зламати “погану” традицію відбулась у березні 2002 року, коли парламент намагався подолати вето Президента, але даремно. Подання на розгляд парламенту нового проекту Закону про ФДМУ значилося у списку рекомендацій Верховної Ради Кабінету Міністрів, закріплених в Постанові ВР від 22.05.2003 № 883-IV “Про Рекомендації парламентських слухань “Наслідки і перспективи приватизації в Україні”. У червні 2003 р. уряд подав новий законопроект (№3582), який, проте, не був підтриманий під час голосування 18 вересня 2003 р. Але уже в грудні Кабінет Міністрів внесено новий проект закону про ФДМУ (№4580 від 29.12.2003).

Новий “старий” законопроект про ФДМУ мало чим відрізняється від попереднього варіанту і містить, переважно, редакційні зміни, що цілком могли бути враховані при підготовці до другого читання. Єдиною суттєвою зміною є коригування статусу ФДМУ, який давно виступає каменем спотикання при розгляді численних законопроектів про Фонд держмайна. У редакції від 23.12.2003 пропонується зробити Фонд не лише підзвітним (як було передбачено проектом №3582), але й підконтрольним Верховній Раді Україні, і залишити його при цьому підпорядкованим Кабінетові Міністрів.

На жаль, два базові законодавчі акти у сфері приватизації не знайшли підтримки як з боку опозиційних фракцій, так і фракцій та депутатських груп пропрезидентської більшості. Цікавим є аналіз поіменних голосувань за обидва законопроекти. В обох випадках досить яскравим є те, що значна кількість народних депутатів з багатьох фракцій висловились проти урядових ініціатив (121 голос “проти” при голосування за законопроект про ФДМУ та 80 – за державну програму приватизації), тоді як, як правило, у разі несприйняття ідеї чи тексту законопроекту депутати просто обмежуються неголосуванням.

Голосування опозиції (“Наша Україна”, БЮТ, СПУ, комуністи) та окремих депутатських об’єднань парламентської більшості проти програми приватизації, яка передбачає завершення приватизації стратегічних об’єктів, перехід до приватизації державних холдингів та подекуди цілих галузей, можна пояснити, у першому випадку, побоюванням втратити навіть потенційну можливість отримання контролю за найважливішими об’єктами промисловості після президентських виборів, а в другому – небажанням ризикувати втратою прямого або опосередкованого контролю за стратегічними підприємствами.

Це підтверджується, зокрема, і внесенням представниками опозиції двох схожих законодавчих ініціатив:

• законопроекту “Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації” (№4230 від 06.10.2003, автори – народні депутати І.Гринів (“Наша Україна”), В.Семенюк (СПУ) та І.Бастрига (“Регіони України”)), яким фактично пропонується встановити мораторій на приватизацію об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, шляхом виключення їх зі сфери регулювання Закону “Про Державну програму приватизації”; та
• законопроекту “Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації” (щодо об’єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави) (№4360 вiд 11.11.2003, автори – В.Ющенко, Ю.Єхануров та І.Васюник, усі – члени фракції “Наша Україна”), яким пропонується до прийняття Закону України “Про особливості приватизації об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави” запровадити мораторій на приватизацію об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави (Група Г).

Одночасно, досить складно зрозуміти небажання тих самих опозиційних фракцій підтримати закон про Фонд державного майна України, який і надалі змушений функціонувати на підставі Тимчасового положення від 1992 року. Відсутність закону про ФДМУ негативно впливатиме й на самостійність та незалежність приватизаційного відомства.

Криворіжсталь

Відзначимо спробу керівництва Криворізького державного гірничо-металургійного комбінату “Криворіжсталь” зберегти контроль за підприємством, виключивши можливість його приватизації. З цією метою, до парламенту народним депутатом В.Гуровим (група “Народовладдя”) було внесено проект закону №2405-15 “Про внесення змін до Закону України “Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації”, яким пропонувалось внести до переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, ГМК “Криворіжсталь”.

Законопроект був прийнятий за один день (20.11.2003) у першому читанні та в цілому, але вже 10 грудня був повернутий з пропозиціями Президента. Попри посилання Президента у своїх пропозиціях на правові причини вето (неузгодження із законом про приватизацію державного майна тощо), очевидно, що справжня причина вето на закон про заборону приватизації Криворіжсталі лежить у площині економічних інтересів.

Слід також згадати, що КДГМК “Криворіжсталь” внесено до списку об’єктів, які планується приватизувати у 2004 році (при цьому розмір пакету акцій, що пропонуватиметься на продаж ще не визначено).

Укррудпром

У першому читанні було прийнято проект закону “Про особливості приватизації підприємств ДАК “Укррудпром” (№3168 від 25.02.2003, внесений народним депутатом В.Мовчаном з фракції НДП). Законопроектом передбачається приватизація окремо підприємств, які входять до складу ДАХК “Укррудпром” із закріпленням у державній власності 25% акцій. Спочатку на продаж виставлятимуться пакети акцій невеликого розміру – у розмірі, що перевищує 25% (тобто різниця між загальним державним пакетом та 25%, які закріпляються за державою). Законопроектом відкрито захищаються інтереси сьогоднішніх великих акціонерів підприємств Укррудпрому для реалізації заявленої мети – “недопущення внутрішніх корпоративних суперечок”.

На розгляді парламенту також знаходився альтернативний проект закону (№3168-1, внесений народними депутатами В.Гуровим, О.Климпушом, О.Козаченком, І.Сміяненком та О.Юхновським), яким пропонувалась приватизація ДАХК “Укррудпром” як єдиного підприємства (один об’єкт приватизації, що включає пакети акцій ВАТ, які входять до складу холдингу) із закріпленням в державній власності 50% плюс одна акція Укррудпрому;

Серед інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері приватизації слід відзначити наступне:

1. внесення альтернативного проекту закону “Про особливості приватизації пакета акцій, що належать державі у статутному фонді закритого акціонерного товариства “Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія “Укртатнафта” (№3594-1 від 16.09.2003, автор – народний депутат Д.Сандлер, група “Демократичні ініціативи”). Законопроект є альтернативним до проекту №3594 від 25.06.2003 (внесений народними депутатами В.Гаврилюком, О.Климпушом., О.Козаченком, А.Мокроусовим, О.Юхновським), хоча за своїм змістом майже ідентичний останньому. Відрізняються лише положення щодо: 1) складу приватизаційної комісії (18 членів замість 15-и в проекті Гаврилюка та ін.); 2) порядку обрання членів комісії від Верховної Ради (всього 9 представників, які делегуються депутатськими фракціями та групами пропорційно до кількості їх членів); 3) надання акціонерам Укртатнафти права придбання пакету за найвищою ціною, запропонованою учасниками конкурсу;
2. внесення проекту Закону “Про особливості приватизації Державного підприємства “Одеський припортовий завод” (№4075 вiд 29.08.2003, внесений народними депутатами В.Демьохіним та О.Козаченком, обидва – члени групи “Народовладдя”). Законопроектом пропонується визначити об’єктом приватизації акції підприємства, що перебувають у державній власності, крім 50% плюс одна акція, закріплених у державній власності. Приватизацію пакета акцій передбачається здійснити шляхом проведення конкурсу;
3. неприйняття у першому читанні проекту закону “Про корпоратизацію державних підприємств” (№3354 від 09.04.2003, внесений Кабінетом Міністрів), яким визначаються правові, економічні та організаційні відносини, пов’язані з корпоратизацією державних підприємств (дотепер порядок корпоратизації регулюється Указом Президента №210 від 15.06.1993 “Про корпоратизацію підприємств”).

Одним із законопроектів-довгожителів парламенту, який мав шанс стати нарешті законом, був законопроект “Про управління об’єктами державної власності” (№0962), первісний проект якого був внесений Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради ще ІІІ скликання 25.10.2001 та був прийнятий в першому читанні 10.01.2002. Законопроектом визначались правові основи управління об’єктами державної власності, тобто здійснення Кабінетом Міністрів та іншими суб’єктами повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об’єктів, пов’язаних з їх використанням і розпорядженням.

Закон був схвалений у цілому 11 вересня 2003 року, але невдовзі був повернутий Президентом з пропозицією його скасування, виходячи, зокрема, з його невідповідності положенням Господарського кодексу України. Верховна Рада погодилася з президентською пропозицією, скасувавши 5 лютого 2004 року закон “Про управління об’єктами державної власності”.

У зв’язку з цим зазначимо, що, по-перше, більшість з конкретних пропозицій Президента до закону могли бути враховані в доопрацьованому тексті, а, по-друге, необхідність прийняття зазначеного закону прямо випливає з положень Конституції України (відповідно до статті 116 Конституції “Кабінет Міністрів здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону”).

У грудні 2003 р. Верховна Рада прийняла в другому читанні й у цілому нову редакцію Закону про лізинг (відповідний законопроект №2591 був внесений ще 27.12.2002 народним депутатом П.Писарчуком з фракції СДПУ(о)). Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про лізинг” (№1381-IV) набув чинності 16 січня 2004 року. Закон про лізинг отримав нову назву – “Про фінансовий лізинг” та новий зміст, що більшою мірою відповідає сучасним умовам господарських відносин.

Слід зазначити, що до другого читання законопроект “підійшов” у значно скороченому вигляді, порівняно з текстом законопроекту, прийнятим у першому читанні 09.07.2003 р., що дозволило знайти компроміс між лобістами нової редакції (найактивнішим з них був НБУ) та противниками змін.

Основні нововведення Закону:

• скасовано поняття оперативного лізингу, відтепер за законом про фінансовий лізинг є лише один вид лізингу – фінансовий, під яким розуміється вид цивільно-правових відносин, що виникають із договору фінансового лізингу, за яким лізингодавець зобов’язується набути у власність річ у продавця (постачальника) відповідно до встановлених лізингоодержувачем специфікацій та умов і передати її у користування лізингоодержувачу на визначений строк не менше одного року за встановлену плату (лізингові платежі);
• спрощено процедури оформлення та реєстрації лізингового договору;
• введено у законодавство та регламентовано поняття сублізингу.

Слід відзначити, що сфера регулювання закону про фінансовий лізинг обмежена відносинами, пов’язаними з непрямим лізингом відповідно до ЦКУ. До речі, Цивільний кодекс не містить поняття фінансового лізингу та оперує термінами – “прямий” та “непрямий” лізинг. Термін “фінансовий лізинг” (так само як і “оперативний”) збережено у Господарському кодексі України, положення якого подекуди не узгоджуються з нормами ЦКУ. На нашу думку, штучне обмеження сфери регулювання нової редакції закону про лізинг є необґрунтованим, оскільки звужує можливості суб’єктів господарювання здійснювати операції прямого лізингу через недостатню регламентацію та захист прав сторін договорів прямого лізингу.

Важливим кроком у напрямі зменшення вартості кредитних ресурсів, розвитку фінансового і торговельного кредитування суб’єктів підприємницької діяльності, захисту законних прав і інтересів українських та іноземних інвесторів тощо стало прийняття 18 листопада 2003 року у повторному другому читанні та в цілому Закону України “Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень” (набув чинності 01.01.2004). Відповідний законопроект був внесений ще 24.10.2002 року народними депутатами – членами Комітету ВР з питань фінансів та банківської діяльності С.Буряком, В.Капустіним, В.Цушком, Б.Губським, С.Терьохіним, Т.Васадзе, Е.Галієвим, В.Тополовим.

Основними досягненнями Закону є:

• створення єдиної системи реєстрації забезпечувальних обтяжень на майно кредитора, які виникають в силу закону або договору та запровадження Державного реєстру обтяжень рухомого майна (замість Державного реєстру застав рухомого майна), до якого забезпечується доступ будь-якої особи за встановлену плату;
• створення чіткої системи черговості пріоритетів кредиторів при задоволені їх вимог за рахунок реалізації майна боржників, яке було надано кредиторам в якості забезпечення;
• створення дієвого механізму позасудового задоволення вимог кредиторів;
• включення податкової застави до загальної системи забезпечення виконання зобов’язань в якості одного з видів публічного обтяження;
• врегулювання обтяжень в міжнародному обороті;
• внесення змін до законодавства (Цивільного кодексу України, законів “Про заставу”, “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, “Про нотаріат”, “Про виконавче провадження” тощо), що пов’язані з прийняттям нового закону тощо.

У січні 2004 року до парламенту було внесено проект закону №4598 “Про внесення змін до статті 3 Закону України “Про концесії” (щодо переліку об’єктів) (автори – народні депутати Р.Богатирьова та П.Буждиган), яким пропонується внести магістральний нафтопровід “Одеса-Броди” до переліку об’єктів, які можуть надаватися у концесію (у редакції проекту від 2 лютого 2004 р. додається також морський нафтовий термінал “Південний”).

Про підтримку законопроекту заявив Кабінет Міністрів, який розглядає концесію нафтопроводу в контексті прийнятого рішення про його аверсне використання в напрямі Одеса-Броди-Плоцьк. Слід зазначити, що в січні 2003 року Кабінет Міністрів вніс на розгляд Верховної Ради проект закону (№3043), що розроблений ВАТ “Укртранснафта” та передбачає внесення до переліку сфер господарської діяльності, об’єкти права державної власності в яких можуть надаватися у концесію, “транспортування нафти магістральним трубопровідним транспортом”.

Цікавим є той факт, що один з двох ініціаторів законопроекту №4598 – П.Буждиган – є членом фракції комуністів. Тоді як передвиборча програма КПУ передбачає встановлення державної монополії на експлуатацію трубопровідного транспорту. Крім того, ще 10 листопада 2003 року народні депутати, чільні представники фракції комуністів П.Симоненко та С.Гуренко, внесли до парламенту проект закону про мораторій на продаж, приватизацію, корпоратизацію, здачу в оренду або в концесію та інші зміни форми власності державних мереж газо-нафто-аміако-транспортних систем України або їх частин на період до 2015 року (№4355).

Законопроект з такою назвою було зареєстровано 24.09.2003 (№4189). Автор законодавчої ініціативи – народний депутат В.Онопенко (фракція БЮТ). Законопроект спрямований на реалізацію конституційних вимог щодо незалежності органів судової влади і має стати, на думку автора, гарантією фінансового та матеріального забезпечення судової діяльності. З цією метою законопроектом пропонується запровадити:

• особливу процедуру планування бюджетних асигнувань на фінансування судової влади;
• специфічний порядок виділення та розподілу бюджетних коштів, призначених для фінансування судової влади;
• особливий порядок використання коштів Державного бюджету України, виділених на фінансування судової влади;
• здійснення контролю за належним використанням грошових коштів, виділених на фінансування судової влади;
• щорічне збільшення витрат на фінансування органів судової влади;
• виведення фінансування органів судової влади з-під казначейської системи обслуговування бюджетних коштів і надання судам, іншим органам, організаціям та установам, що входять до системи судової влади, права самостійно приймати рішення щодо витрачання бюджетних коштів;
• можливість безспірного списання коштів, передбачених у Державному бюджеті для фінансування органів судової влади.

Відзначимо й прийняття 20 листопада 2003 року Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки книговидавничої справи в Україні” (№1300-IV). Відповідний законопроект (№3556) був внесений 27.05.2003 народним депутатом Царьовим О.А. (“Регіони України”). Законом №1300-IV:

• визначено вичерпний перелік кодів товарів, ввезення яких звільняється від сплати мита та податку на  додану вартість;
• продовжено до 2009 року пільговий режим оподаткування суб’єктів книговидавничої справи;
• поширено дію Закону “Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні” на підприємства книготоргівлі, інших розповсюджувачів книговидавничої продукції;
• звільнено від сплати податку на додану вартість суб’єктів підприємницької діяльності – резидентів України, які одночасно здійснюють видавничу діяльність, діяльність по виготовленню, розповсюдженню книжкової продукції та виробництва паперу і картону;
• визначено особливості державної закупівлі послуг з випуску книжкової продукції.

Уже через сім днів після прийняття закону №1300 Верховною Радою було схвалено в цілому закон про Державний бюджет України на 2004 рік, статтею 80 якого на 2004 рік зупинялася дія більшості податкових преференцій, наданих підприємствам книговидавничої сфери. Після цього до парламенту було подано 5 проектів законів, якими пропонувалось відновити у тій чи іншій мірі пільговий режим оподаткування. Найповнішим з них був славнозвісний законопроект №4000-1 “Про внесення змін до деяких законів України з питань оподаткування у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”, який був прийнятий у повторному другому читанні та в цілому 5 лютого 2004 року.

Відповідно до новоухваленого закону:

1. відновлено дію Закону України «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні». Цим знято питання щодо дії пунктів 11.37 та 11.38 Закону «Про податок на додану вартість», які відповідно до експертного висновку Лабораторії законодавчих ініціатив мали діяти ще з 01.01.2004, але за відсутності офіційного письмового роз’яснення Державної податкової адміністрації ПДВ продовжував стягуватися;
2. відновлено дію підпункту 5.1.2 пункту 5.1. статті 5 Закону «Про ПДВ» та викладено його в новій редакції – звільнено від оподаткування операції з «продажу книжок, виданих державною мовою; продажу учнівських зошитів, підручників та навчальних посібників вітчизняного виробництва». До цього діяла норма про звільнення операцій з продажу книжок вітчизняного виробництва;
3. відновлено дію підпункту 7.13.7 Закону «Про оподаткування прибутку підприємств» щодо звільнення до 1 січня 2009 року від оподаткування прибуток видавництв, видавничих організацій, підприємств поліграфії та розповсюджувачів книжкової продукції, отриманий від видавничої діяльності, діяльності з виготовлення і розповсюдження книжкової продукції, виробленої в Україні, крім видань рекламного та еротичного характеру.

Ця справді радісна новина для українських книговидавців трохи затьмарюється черговою неузгодженістю, що виникає у зв’язку з ухваленням проекту №4000-1, точніше – з новою редакцією підпункту 5.1.2 Закону «Про ПДВ». Відповідно до цього підпункту у редакції новоухваленого закону, звільняються від оподаткування ПДВ операції з продажу «книжок, виданих державною мовою». Тоді як, відповідно до пункту 11.38 цього ж Закону «Про ПДВ», тимчасово до 1 січня 2009 року звільняються від оподаткування операції з «продажу книжкової продукції, виробленої в Україні». Звідси пряма неузгодженість двох норм одного закону, яку ще доведеться вирішувати.

До інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері економічного законотворення, розглянутих (внесених) упродовж четвертої сесії Верховної Ради IV скликання, слід також віднести наступне:

1. Скасування готельного збору як одного з місцевих зборів (закон “Про внесення зміни до статті 15 Закону України “Про систему оподаткування” №1271-IV від 18.11.2003). Відповідний законопроект (№3394) був внесений 16 квітня 2003 р. народним депутатом В.Хомутинником.
2. Введення спеціального режиму інвестиційної діяльності на території міста Шостки (закон №1251-IV вiд 18.11.2003) та територіях пріоритетного розвитку Чернігівської області (закон №1250-IV вiд 18.11.2003). Відповідні законопроекти були внесені Президентом України ще в травні 2002 року (№№ 0958, 0957).
3. Прийняття 9 грудня 2003 р. у першому читанні проекту закону “Про ломбарди та ломбардну діяльність” (№2424-1 від 18.07.2003, внесений Кабінетом Міністрів), що визначає організаційні, економічні та правові засади створення та діяльності ломбардів в Україні.
4. Прийняття 20 листопада 2003 р. у першому читанні проекту закону “Про розвиток автомобільної промисловості України” (№3677 від 13.10.2003, внесений народними депутатами Ю.Кармазіним, В.Гуровим, М.Рудьковським, Я.Сухим, О.Івченком, Г.Дашутіним, О.Бабуріним, І.Бастригою), яким передбачається створення сприятливих умов для залучення інвестицій і розвитку вітчизняної автомобільної промисловості, захисту внутрішнього автомобільного ринку з урахуванням вимог СОТ і законодавства ЄС. Законопроект був прийнятий у цілому 5 лютого 2004 року.
5. Подання Кабінетом Міністрів проекту Закону “Про внесення змін до Господарського кодексу України” (№4445 від 27.11.2003), що передбачає узгодження положень ГКУ з Конституцією України, Цивільним кодексом України, законодавством про захист економічної конкуренції та природні монополії. Законопроектом пропонується, зокрема, вилучити всі положення стосовно підприємств колективної форми власності, вилучити з ГКУ більшість положень щодо захисту економічної конкуренції та природних монополій тощо. Законопроект, проте, потребує суттєвого доопрацювання, оскільки не усуває усіх розбіжностей між ГКУ та ЦКУ.
6. Подання Кабінетом Міністрів доопрацьованого проекту закону “Про акціонерні товариства” (№3059-1 від 18.12.2003), попередній варіант якого не був підтриманий 09.07.2003. Інший законопроект про акціонерні товариства (№3059) був внесений 03.02.2003 народним депутатом Мусіякою В.Л., але був відкликаний 09.07.2003.
7. Подання Національним банком України проекту закону “Про організацію формування та обігу кредитних історій” (№4196 від 26.09.2003), яким передбачається створення системи приватних бюро кредитних історій, що здійснюватимуть накопичення, збереження та надання відомостей про виконання кредитних зобов’язань, а також іншої інформації, що може бути використана для оцінки платоспроможності позичальника.
8. Подання двох альтернативних проектів законів про азартні ігри в Україні (№4204 від 30.09.2003, автори – народні депутати В.Сівкович, Г.Самофалов; №4204-1 від 24.10.2003, автор – Кабінет Міністрів).

У цьому випуску:

1. Аналіз окремих законопроєктів за період з січня по вересень 2003 року.
2. Конституційна реформа та президентські вибори.
3. Ступінь відповідності законодавства України вимогам Світової організації торгівлі.

У цьому випуску:

1. Аналіз окремих законопроєктів за період з січня по вересень 2003 року.
2. Конституційна реформа та президентські вибори.
3. Ступінь відповідності законодавства України вимогам Світової організації торгівлі.

У цьому випуску:

1. Аналіз окремих законопроєктів за період з травня по жовтень 2003 року.
2. Управління виборчим процесом.

У цьому випуску:

1. Податкова реформа: крок вперед, крок назад.
2. Аграрна реформа: прорив у законодавчому регулюванні.
3. Зміни у соціальному законодавстві за результатами 3 сесії Верховної Ради IV скликання.
4. Пенсійна реформа — довгоочікувані законодавчі рішення.
5. Законодавчі ініціативи запровадження ф’ючерсної торгівлі в Україні.
6. Результати роботи 3 сесії Верховної Ради IV скликання.
7. Парламенти країн світу. Парламент королівства Іспанія.

Книга “Виборче законодавство: українська практика, міжнародний досвід та шляхи реформування” видана спільними зусиллями трьох організацій: Лабораторії законодавчих ініціатив, Комітетом виборців України та Школою політичної аналітики.

У виданні окреслено основні параметри міжнародних виборчих стандартів, розглянуті ключові проблеми українського виборчого законодавства та вироблено рекомендації щодо імплементації окремих найбільш вдалих механізмів із законодавчого регулювання інших країн.

Виборчі процедури на сьогодні є одним із найважливіших складників механізму демократичного формування влади. Проте цей механізм може бути дієвим і справедливим лише за умови свідомого і вільного вибору громадянина. Адекватне відображення волі громадян щодо формування системи влади, створення умов для вільного і свідомого волевиявлення вимагають не лише законодавчого закріплення принципів вільних і чесних виборів, а й детального правового регулювання процедур щодо ведення виборчої кампанії, визначення статусу суб’єктів виборчого процесу, їхніх прав і обов’язків, визначення результатів виборів тощо. Саме необхідність вирішення комплексу проблем, пов’язаних із реалізацією виборчих прав громадян, стала основою для даного дослідження.

В основу методології дослідження покладено компаративний аналіз міжнародних стандартів, національного законодавства інших країн і виборчого законодавства України щодо правового регулювання виборчих процедур. Враховуючи різний ступінь наближеності ситуації у проаналізованих країнах до демократичного ідеалу, автори виходили з того, що синхростадіальний підхід є найбільш оптимальним при розробці практичних рекомендацій для вдосконалення виборчої нормативно-правової бази в Україні.

Метою дослідження є встановлення основних тенденцій розвитку виборчого законодавства зарубіжних країн (насамперед, країн Центральної та Східної Європи), виділення найбільш ефективних механізмів вирішення правових колізій у провадженні виборчого процесу, пошук шляхів оптимізації виборчого законодавства України. Вибір країн Центральної та Східної Європи як модельних є не випадковим, оскільки пострадянський і постсоціалістичний простір характеризується подібними перверсіями в політичній (у тому числі виборчій) культурі, сформованими в період російсько-радянського окупаційного режиму.

Крім того, є необхідність окреслити основні параметри міжнародних виборчих стандартів як орієнтири при визначенні демократичності українського законодавства, його відповідності ідеям вільних і чесних виборів. На нашу думку, найбільш ефективною гарантією запобігання порушенням у ході виборчого процесу є не стільки боротьба з порушеннями і порушниками, скільки створення умов, які не допускали б їх виникнення.

При реалізації цієї мети автори ставили собі за мету вирішення таких завдань:

1. визначення основних проблем українського виборчого законодавства;
2. аналіз міжнародно-правових норм і рішень міжнародних організацій щодо встановлення правил провадження виборчого процесу;
3. порівняльний аналіз досвіду правового забезпечення організації виборів у зарубіжних країнах (насамперед, країнах Центральної та Східної Європи);
4. виділення зразків вирішення проблемних питань виборчого процесу в законодавстві інших країн (у тому числі, визначення повноважень суб’єктів виборчого процесу, фінансування кампанії, питання рівного доступу до засобів агітації тощо);
5. вироблення рекомендацій щодо імплементації окремих найбільш вдалих механізмів із законодавчого регулювання інших країн для застосування у виборчій практиці України.

Об’єктом дослідження є міжнародний та національний досвід правового регулювання виборів як механізму формування інститутів державної влади.

Предметом дослідження є конкретні форми правового вирішення проблемних питань на всіх стадіях виборчого процесу.

Було б неправильним стверджувати, що дана тема не була взагалі відображена у вітчизняній та зарубіжній політологічній чи юридичній літературі. Питання виборчого законодавства та його практичної реалізації тієї чи іншою мірою присутні в багатьох оглядах політичних трансформацій, що відбулися у країнах ЦСЄ. Серйозна увага приділяється їм на сторінках відомого часопису «Конституційне право: східноєвропейський огляд», що видається Чиказькою школою права та Московським громадським науковим фондом. Особливо слід відзначити ґрунтовні праці, видані у Польщі: «Демократії Центрально-Східної Європи у порівняльній перспективі» (Вроцлав, 1998) та «Центрально-Східна Європа. Регіон, держави. Суспільства в період трансформації» (Люблін, 2000), де дається детальний аналіз багатьох аспектів реалізації права вибору в цих країнах.

Основна кількість робіт, присвячених державному устрою, політичній системі кожної зі східноєвропейських країн окремо, у вітчизняній і закордонній літературі відноситься до періоду до 1989 року. Публікацій, які стосуються еволюції державних інститутів у цих країнах у період після реформ кінця 1980 — початку 1990 украй мало, до того ж більшість із них є переважно публіцистичними і стосуються лише кожної з країн окремо. Великий інтерес до змін у Східній Європі в даний час виявляють Ш. Авінері, Е. Арато, Ж. Бешлер, З. Бжезінський, Е. Геллнер, Р. Дарендорф, К. Джавітг, Т. Каротерс, А. Лейпхарт, М. Лінд, Х. Лінц, В. Остром, К. Р. Санстейн, Ф. Фукуяма, Дж. Хеллман, С. Холмс, Я. Елстер та інші1.

У російській літературі, у якій розглядаються постсоціалістичні інституціональні зміни у Східній Європі, можна відзначити роботи Т. Г. Биткової, О. Т. Богомолова, І. М. Буніна, К. С. Гаджиєва, О. Ю. Гуськової, Д. Л. Златопольського, В. Б. Кувалдіна, О. Н. Кулика, Л. С. Ликошиної, К. В. Нікіфорова, Ю. С. Новопашина, С. О. Романенка, М. А. Сахарова, В. Й. Фрейдзона, Л. Ф. Шевцової та інших. З країн Східної Європи найбільшу кількість досліджень у даній тематиці проведено польськими політологами (Є. Вятр, Л. Л. Гарлицький, Б. Геремек, А. Замойський, Е. Летовська, А. Міхнік, Я. Онишкевич, В. Осятиньський, П. Співак, Л. Фаландиш та інші).

Роботи, присвячені різним проблемам країн Східної Європи періодично випускають Інститут слов’янознавства і балканістики, ІНІОН, ІМЕМВ, Інститут права і публічної політики, однак серед них практично немає робіт, присвячених інституту виборів парламенту в країнах Східної Європи в цілому. Багато праць вітчизняних дослідників з цього питання виходило невеликим накладом у локальних збірниках і не доступні широкому загалові.

Дана робота є, фактично, однією з перших спроб в Україні комплексного і системного осмислення міжнародного досвіду законодавчої практики у сфері реалізації виборчого права. Особлива увага авторів привернута до досвіду виборчого регулювання країн постсоціалістичного простору, оскільки їхні політичні реалії є співвідносними з українськими, основною характеристикою яких є високий ступінь втручання інститутів держави у виборчий процес (т. зв. чинник адмінресурсу), порушення принципу рівності в доступі до засобів інформації, забезпечення належних гарантій дотримання громадянських виборчих прав.

Перед тим, як детально розглянути конкретні питання правового регулювання виборчого законодавства у групі зарубіжних країн, автори зробили спробу окреслити критерії вільних і чесних виборів, розроблені на основі міжнародних виборчих стандартів. У роботі дане власне визначення міжнародних виборчих стандартів, встановлено їхні основні джерела. Автори проаналізували як усі акти міжнародного виборчого права — Загальна декларація прав людини, Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, Загальний коментар Комітету ООН з прав людини до статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, Документ Копенгагенської наради конференції з людського виміру НБСЄ, та ін., так і основні рішення міжнародних організацій на предмет змістовного наповнення принципів вільних, чесних, справедливих і дійсних виборів.

У цьому дослідженні розглянуто виборчі закони Албанії, Болгарії, Боснії та Герцеговини, Латвії, Литви, Македонії, Молдови, Польщі, Румунії, Словаччини, Угорщини, України, Чехії.

Також певну увагу приділено і законодавству країн колишнього СРСР. Так, в дослідженні розглянуто виборчі закони Киргизстану, Білорусі, Вірменії, Російської Федерації.

Наявність низки схожих рис робить особливо цінним вивчення досвіду цих країн. Країни Східної Європи сприятливі для порівняльних досліджень, тому що відповідають висунутому більшістю компаративістів критерію максимально можливої подібності політичної культури досліджуваних країн.

Критеріями, що дозволяють виділити Східну Європу як особливу політичну систему і виявити внутрішньосистемні і позасистемні зв’язки Східної Європи виступають наявність стійких історичних і політичних зв’язків усередині даного регіону, географічна близькість і сильна економічна взаємозалежність, соціально-культурна близькість.

Зміни, які відбулися в країнах Центральної та Східної Європи з часів падіння в них режимів тоталітарного соціалізму, рівнозначні за своїм змістом цілій епосі. Уперше у світовій історії процеси демократизації відбувалися в таких масштабах та з такою швидкістю4 . Свого часу відомий угорський соціал-демократ І. Пожгаї писав з цього приводу: «Світ змінився протягом кількох днів. Прокинувшись вранці, ми опинились похованими під руїнами світової соціалістичної системи».

Шлях декларованого «повернення в лоно світової цивілізації» виявився досить складним і суперечливим процесом. На початку 90-х рр. минулого сторіччя здавалося, що спільне минуле, наявність спільних проблем та мети розвитку європейських постсоціалістичних країн дозволить їм здійснити демократичні трансформації, використовуючи спільну стратегію змін. Проте на практиці ми можемо спостерігати значну різноманітність форм та методів переходу від командно-адміністративної системи радянського зразка у напрямку до кращих зразків сучасних демократичних держав. Це дозволяє говорити про несинхронність модернізаційних процесів у цих країнах.

На перший погляд, результати демократичних змін значною мірою визначалися стартовими умовами постсоціалістичних країн ЦСЄ, серед яких дослідники виділяють особливості структури економіки, якісний склад політичних еліт, психологічну готовність суспільства до радикальних політичних та економічних реформ, культурні та політичні традиції, роль церкви тощо.

Але навряд чи правомірно зводити усю різноманітність політичної практики постсоціалістичних країн лише до дії зазначених чинників. Цілій низці країн регіону вдалося до певної міри знівелювати їхню негативну дію (скоротити тривалість первинної трансформаційної кризи, знизити соціальні видатки краху попередньої системи) шляхом реалізації більш продуманої стратегії здійснення перетворень. Багатопланові завдання політичних та економічних трансформацій були вирішені цими країнами у відносно короткий проміжок часу «згори», державою, яка сама перебувала у стані кардинальної перебудови.

На цьому шляху постсоціалістичними країнами Європи накопичено чималий позитивний досвід,  зокрема у сфері законодавчого регулювання і реалізації виборчого права. Більшість країн регіону продемонструвала значні успіхи у процесах демократизації, свідченням чого є те, що вісім з десяти нових членів ЄС представляють країни саме цього регіону, а вступ до цієї організації ще двох країн ЦСЄ — Румунії та Болгарії — уже чітко визначений у часі. Для того щоб пройти аналогічний шлях, багато країн Заходу потребували кількох десятиліть поступального розвитку. Значну роль у досягненні нинішніх успіхів відіграли аналіз та пристосування західного досвіду до постсоціалістичних умов країн ЦСЄ. Україна також отримала унікальний шанс — використати не лише накопичений до цього часу досвід розвинених європейських демократій, а й урахувати недоліки та позитиви демократизації в країнах, які є набагато ближчими до України за первинними стартовими умовами політичних трансформацій.

Досвід побудови правової держави в країнах ЦСЄ свідчить, що цей процес є складним і досить тривалим. Фактично, він пройшов лише свою початкову стадію. За цей період створено основи нової правової системи — ухвалено низку законодавчих актів конституційного значення, на основі західних стандартів здійснено розробку нових законів з конституційного, господарського, цивільного, виборчого та кримінального права. Однак брак соціального досвіду існування в нових умовах призводить до нестабільності законодавства, постійного внесення змін до вже існуючих законів, а то й заміни їх новими. До того ж усе це відбувається на тлі активної адаптації національного законодавства цих країн до вимог Європейського Союзу, які не завжди враховують специфіку і реальну політико-правову практику країн ЦСЄ.

Але основна проблема полягає не стільки в ухваленні законів, які відповідали б загальноприйнятим демократичним принципам, скільки в забезпеченні дотримання цих принципів на практиці, яке не завжди лежить у площині законодавчого регулювання.

У більшості країн регіону також спостерігаються значні проблеми, пов’язані з тягарем досвіду тоталітарних режимів, як-то: незаконне лобіювання корпоративних інтересів на шкоду загальнонаціональним, корупція, тісне зростання влади з організованою злочинністю, зловживання службовим становищем, використання своєї посади для досягнення власного добробуту. Як і в Україні, у країнах ЦСЄ можемо спостерігати превалювання політичної доцільності над духом і буквою законів. Для значної кількості чиновників домінуючим чинником у виборі остаточного варіанту рішення є групові чи персональні інтереси. Наприкінці 90-х років ХХ ст. ці країни залишалися суспільствами, де правили передусім люди, а не закони6 .

Але ступінь обтяженості державних механізмів цих країн викривленнями демократії є різним і загалом нижчим від України.

Незважаючи на низку недоліків процесів демократизації, немає сумнівів, що на початку ХХІ ст. у країнах ЦСЄ діють основні інститути, норми та процедури демократичної правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою. Повною мірою це стосується і сфери виборів.

Слід зазначити, що революційні зміни, які відбулися наприкінці 80-х — на початку 90-х у країнах ЦСЄ, були легітимовані внаслідок проведених у цих країнах демократичних виборів на багатопартійній змагальній основі. Саме завдяки демократичним виборам, проведеним відразу після падіння прокомуністичних режимів, багатьом опозиційним до комуністичного режиму силам вдалося зайняти відповідну нішу в політичній системі. Однак перші такі вибори стали, швидше, прецедентом. І лише після проходження трьох, а то й більше (як, наприклад, у Болгарії) електоральних циклів вибори змогли стати реальним механізмом формування демократичної влади на основі політичних преференцій громадян держави. Цим визначається і особлива увага в законодавстві посткомуністичних країн до виборів як основоположного демократичного механізму реалізації волі народу.

Перехід більшості країн ЦСЄ на демократичні шляхи розвитку призвів не лише до змін у законах про вибори, а й до юридичного закріплення основ виборчого права, виборчої системи інших аспектів інституту безпосередньої демократії у текстах конституцій.

Вважається, що сам факт включення положень, що регулюють інститут виборів, до конституції свідчить про зміну пріоритетів самої держави, про визнання значення цього інституту для функціонування державного механізму.

У більшості країн регіону прийнята пропорційна система виборів, яка має свої національні особливості.  Законодавством Угорщини, Албанії, Македонії, України передбачена змішана, мажоритарно-пропорційна система виборів, причому частка депутатів, які обирається за тією чи іншою системою, а також механізми розподілу депутатських мандатів вирішуються національним законодавством цих країн по-різному.

Спільним для більшості країн регіону є і запровадження певного відсоткового порогу (5 %) для політичних партій з метою недопущення надмірної фрагментації парламенту та стимулювання утворення сильних політичних партій. Додатковим стимулом для цього вважається запровадження більш високого виборчого бар’єру для коаліцій політичних партій. Особливо жорстким у цьому плані є законодавство Словаччини, відповідно до якого кожен учасник коаліції має набрати 5 % голосів.

Така система виборів, без сумніву, сприяла розвитку в країнах регіону багатопартійної системи. Разом з тим розвиток залежності депутатів від керівництва потужних політичних партій (а не від електорату) підштовхує політиків цих країн до дискусії щодо можливого запровадження елементів мажоритарної виборчої системи.

При всьому демократизмі виборчих законів у країнах ЦСЄ, практика їх реалізації вказує на цілу низку порушень і відступів від прийнятих у всьому світі принципів чесних і вільних виборів. Вони явно не були такими в Хорватії часів Ф. Туджмана, Югославії С. Мілошевича, Албанії С. Беріши. Дрібні та значні зловживання були зафіксовані при проведенні парламентських виборів у низці інших країн. За оцінкою болгарської неурядової організації «Громадянська ініціатива за вільні і демократичні вибори», у 1997 році у голосуванні на виборах парламенту взяло участь більш як мільйона «мертвих душ».

Проведення змагальних виборів потребувало і значних фінансових витрат для ведення передвиборної агітації. Це, у свою, чергу, породило інший негативний прояв посткомуністичних режимів — політичний клієнталізм, тобто залежність політичних партій та блоків від своїх фінансових спонсорів, у тому числі й у виборі напрямків реалізації своїх політичних стратегій.

Врахування цих чинників також суттєво впливало на прийняття тих чи інших норм виборчого законодавства в країнах ЦСЄ. Саме тому слід пам’ятати, що рівень демократичності тієї чи іншої країни не визначається лише на основі оцінки ступеня зрілості інституціонального складника демократичної політичної системи. Не сприяють розкриттю реального ступеня демократизації і суто нормативістські підходи. Набагато більше для розуміння реального стану речей дає аналіз практики функціонування цих інститутів та реалізації законодавчих норм, що регулюють їхню діяльність. На його основі й були вироблені конкретні рекомендації, які, як сподіваються автори, можуть прислужитися Україні в досягненні її стратегічної мети — побудови демократичної правової держави.

Проведене дослідження може становити практичний інтерес для всіх, хто цікавиться інститутом виборів, питаннями конституційного права, перебігом політичних процесів у країнах Центральної та Східної Європи. Робота може бути використана в процесі викладання спецкурсів у рамках навчальних дисциплін з політології і права, при розробці проектів законодавчих актів, написанні політичних документів.

З утвердженням у світі загальнолюдських цінностей як базової засади побудови справедливого суспільного порядку зростає роль міжнародно-правових норм у регулюванні внутрішньодержавних процесів. Предметом регулювання міжнародного права стають не лише питання міждержавних відносин, а й правовідносини, що виникають в конкретних національних державах у зв’язку з дотриманням прав людини і громадянина.

Крім того, зростає авторитет міжнародних організацій, у тому числі тих, які відслідковують питання, пов’язані з дотриманням прав людини. Позиція міжнародних організацій в оцінці внутрішньої політики конкретної держави щодо порушення прав людини часто є основою для міжнародних політичних і економічних санкцій проти неї.
З огляду на те, що кожна держава, у тому числі й Україна, є носієм власної правової традиції, а міжнародні стандарти в галузі прав людини мають певний рівень формалізації, є потреба узгодити підходи як до створення, так і до адаптації національного законодавства відповідно до міжнародних стандартів.

Одним із центральних принципів у реалізації прав людини є принцип народного суверенітету, основною ознакою якого є правоздатність громадян в управлінні публічними (державними і самоврядними) справами через участь у формуванні системи влади і доступ до публічної служби. Очевидно, форми прямої демократії можуть мати обмежене застосування, коли йдеться про управління публічними справами; реалізація прав на участь громадян у вирішенні питань загальнополітичного характеру, у прийнятті рішень відбувається через опосередковані форми демократії. Серед таких форм основне місце посідають вибори. Вибори є основним механізмом, з допомогою якого громадянин може реалізувати право на управління державними справами, на формування системи влади тощо. Суспільна значимість виборів виставляє на порядок денний необхідність створення комплексу превентивних заходів (насамперед у правовому регулюванні виборчих процедур) щодо запобігання можливим порушенням у волевиявленні громадян. У рамках національних правових систем такі заходи є не завжди ефективними; тому виникає потреба встановлення певних міжнародних стандартів виборів.

До визначення поняття «міжнародних стандартів» є різні підходи, основною ідентифікаційною ознакою яких є визначення джерел міжнародних стандартів. Один із російських авторів ототожнює міжнародні стандарти з міжнародним правом, поділяючи «мінімум міжнародних правових стандартів» на три категорії: 1) цілі або завдання, що визначаються міжнародним правом; 2) права і обов’язки особи і політичних партій та груп; 3) поєднання специфічних обов’язків, програмних зобов’язань і відповідальності та прав, що є обов’язковими для держави [5]. Інший підхід до міжнародних стандартів (правда, у даному випадку йшлося не про виборчі стандарти) поділяє джерела міжнародних стандартів на чотири категорії: перша — це універсальні міжнародні акти, прийняті ООН; до другої та третьої належать документи регіонального характеру: акти, прийняті в рамках європейських міжнародних організацій (Рада Європи, ОБСЄ) та документи Співдружності Незалежних Держав (СНД); четверту групу складають двосторонні міжнародні договори України, у яких є відповідні норми.

У нашому дослідженні ми будемо брати за основу відмінне від вищезгаданих, узагальнене визначення. Під міжнародними стандартами виборів будемо розуміти загальноприйняті вимоги, закріплені міжнародними угодами або встановлені міжнародними організаціями, що визначають принципи та оптимальні форми провадження виборчих процедур з метою якнайповнішої реалізації виборчих прав громадян. Міжнародні стандарти виборів не варто ототожнювати виключно з міжнародним правом, оскільки джерелом міжнародного права як загальнообов’язкових норм поведінки держав є рішення Організації Об’єднаних Націй; проте міжнародно-правові норми, що врегульовують питання виборчого права, є складником міжнародних стандартів виборів.

У розвитку міжнародного права в регулюванні виборчих процесів можна виділити два рельєфних періоди:
1) 50—60-ті роки ХХ століття, коли з падінням колоніальної системи виникла потреба встановити для новоутворених держав зі слабкими демократичними традиціями і слабкою політичною культурою населення своєрідний «мінімум» правоздатності особи і громадянина в управлінні державою;
2) 90-ті роки ХХ століття — час вивільнення з-під російсько-радянського окупаційного режиму, а також з-під сателітних Радянському Союзу режимів держав Східної Європи й Азії. У цей період необхідність втручання міжнародного права у виборчі процеси була пов’язана з посттоталітарними рецидивами — централізацією і концентрацією влади в руках олігархічних кланів і, як наслідок, використання останніми виборчих процедур у власних інтересах.

Першим документом, який закладав основи міжнародного виборчого права, була Загальна декларація прав людини (прийнята 10 грудня 1949 року). Стаття 21 Декларації визначала, що «воля народу повинна бути основою влади уряду; ця воля повинна виявлятись у періодичних і нефальсифікованих виборах, які повинні проводитися при загальному і рівному виборчому праві шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування». Тобто Декларація містила такі виборчі стандарти: 1) періодичність виборів; 2) загальне і рівне виборче право; 3) рекомендація таємного голосування як найоптимальнішої форми реалізації виборчого права (але не абсолютизуючи останню).

7 березня 1966 року Генеральна Асамблея ООН прийняла Міжнародну конвенцію про ліквідацію всіх форм расової дискримінації (ратифікована Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 21 січня 1969 року). Статтею 5 Конвенції було визначено, що країни-підписанти зобов’язалися заборонити й ліквідувати расову дискримінацію при реалізації політичних прав, у тому числі права брати участь у виборах — «голосувати і виставляти свою кандидатуру — на основі загального і рівного виборчого права, права брати участь в управлінні країною, так само як і в керівництві державними справами на будь-якому рівні, а також права рівного доступу до державної служби».

Поняття расової дискримінації в даній Конвенції мало широке трактування, оскільки документ запобігав обмеженню політичних прав не лише за ознакою кольору шкіри чи іншими расовими ознаками. Відповідно до Конвенції, під расовою дискримінацією розумілося будь-яке розрізнення, виняток, обмеження чи перевага, основані на ознаках раси, кольору шкіри, родового, національного чи етнічного походження, метою або наслідком яких є знищення або применшення визнання, використання чи здійснення на рівних засадах прав людини та основних свобод у політичній, економічній, соціальній, культурній чи будь-яких інших галузях суспільного життя [11]. Щоправда, обумовлювалося, що дані відмінності, винятки, обмеження чи переваги не застосовуються, коли йдеться про різницю між громадянами і негромадянами держав. Даний міжнародний документ був підготовлений для країн зі змішаною расовою і етнічною структурою і мав урегулювати питання рівності волевиявлення й доступу до державної служби країн постколоніального світу (як колоній, так і метрополій). Конвенція передбачала створення спеціального Комітету, який би відслідковував випадки расової дискримінації у країнах-підписантах Конвенції.

16 грудня 1966 року Генеральна Асамблея ООН прийняла Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (цей Міжнародний пакт був ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української РСР №2148-VIII від 19 жовтня 1973 року). Даний пакт є примітним з того погляду, що документ не лише окреслив міжнародно-правове розуміння громадянських і політичних прав, установив їх перелік, а й запропонував Факультативним протоколом (Україна приєдналася до Факультативного протоколу відповідно до Постанови Верховної Ради Української РСР від 25 грудня 1990 року N582-XII) механізм контролю за їх дотриманням у країнах-підписантах: Комітет з прав людини ООН отримував повноваження приймати від окремих осіб письмові повідомлення про порушення прав; далі за визначених умов Комітет мав доводити повідомлення до відома держав-учасниць, які порушують визначені пактом права. Останні, у свою чергу, протягом шести місяців мали подати Комітету письмові пояснення чи заяви з даного питання.

Стаття 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 року визначала, що кожен громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації… і без необґрунтованих обмежень право і можливість: а) брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і через вільно вибраних представників; б) голосувати і бути вибраним на дійсних періодичних виборах, що відбуваються на основі загального рівного виборчого права при таємному голосуванні і що забезпечують вільне волевиявлення виборців» [10]. Положення 25 статті Пакту, фактично, повторювали норми, закладені Загальною декларацією прав людини і Конвенцією про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, щоправда, розширюючи коло антидискримінаційних характеристик.

Наступним етапом формалізації міжнародних виборчих стандартів став Документ Копенгагенської наради конференції з людського виміру НБСЄ, учасники якого віднесли вільні вибори до «числа елементів справедливості, що істотно необхідні для повного вираження гідності, властивої людській особистості, і рівних і невід’ємних прав усіх людей» [3], а волевиявлення людей на вільних, чесних, періодичних і непідроблених виборах є основою легітимності влади. Документ Копенгагенської наради повторював засвідчені вищезгаданими міжнародними актами загальні вимоги до інституту виборів. Згідно з актом, вибори мали проводитися «через розумні проміжки часу шляхом таємного голосування чи рівноцінної процедури вільного голосування в умовах, що забезпечують на практиці вільне вираження думки виборцями при виборі своїх представників».

Розділ 7 Документа Копенгагенської наради визначив такі умови виборів, за яких їх можна вважати підставою для формування легітимної державної влади, «основою влади уряду»:

1. вільні вибори проводяться з розумною періодичністю, що встановлюється законом (проте поняття «розумної періодичності» наразі не деталізовано);
2. усі мандати хоча б однієї палати національного законодавчого органу мають бути об’єктом вільного змагання кандидатів у ході всенародних виборів. (Даний пункт Копенгагенського документа є новим у міжнародних стандартах і означає, що в разі, якщо у країні законодавчий орган є двопалатним, одна з палат має вибиратися на основі загального виборчого права; у разі, якщо парламент є однопалатним, то дана норма зобов’язує, щоб він вибирався всенародним голосуванням);
3. гарантування повнолітнім громадянам загального та рівного виборчого права (ця зобов’язуюча норма встановлює виборчу правосуб’єктність громадянина, але не конкретизує обмежень, які можуть запроваджуватися до певних категорій повнолітніх);
4. забезпечення проведення голосування таємно або із застосуванням рівноцінної процедури вільного голосування, а також чесний підрахунок голосів та повідомлення про нього, опублікування офіційних результатів;
5. повага до права громадян добиватися політичних чи державних посад особисто чи в ролі представників політичних партій чи організацій без дискримінації (знову ж таки акт не дає визначення «дискримінації»);
6. повага до права окремих осіб чи груп осіб створювати в умовах повної свободи свої політичні партії або інші політичні організації та надання таким політичним партіям і організаціям необхідних юридичних гарантій, що дозволяють їм змагатися між собою на основі рівності перед законом та органами влади;
7. забезпечення проведення політичних кампаній в атмосфері свободи та чесності, яку дозволяє закон та державна політика, і в якій жодні адміністративні дії, примус чи залякування не утримували б партії та кандидатів від вільного висловлення власних поглядів і оцінок, а також не заважали б виборцям ознайомлюватися з ними та обговорювати їх або голосувати вільно, без побоювань покарання;
8. забезпечення невстановлення будь-яких юридичних чи адміністративних бар’єрів для вільного доступу до засобів масової інформації на недискримінаційній основі для всіх політичних груп та окремих осіб, які бажають взяти участь у виборчому процесі;
9. забезпечення права кандидатів, що отримали необхідну кількість голосів, яка визначена законом, належним чином обіймати посаду та мати змогу залишатися на ній до закінчення строку своїх повноважень або до їх припинення іншим чином, що регулюється законом відповідно до демократичних парламентських та конституційних процедурам.

Копенгагенська нарада вперше у виборчій практиці задекларувала введення у практику виборчих процесів конкретних держав інституту іноземних і національних спостерігачів. Даний інститут, на думку держав-учасниць Наради, здатний підвищити авторитетність виборчого процесу в державах, де проводяться вибори. Даний документ не визначає умов функціонування спостерігачів, їх статусу — повноважень, відносин з органами державної влади, правову силу висновків міжнародних і національних спостерігачів, вказуючи лише, що держави-підписанти Документа Копенгагенської наради «запрошують спостерігачів від будь-яких інших держав-учасниць КБСЄ та будь-яких відповідних приватних установ та організацій, які цього забажають, спостерігати за ходом їхніх національних виборів в обсязі, що допускається законом». Отже, тут можна вести мову про такі засади спостереження: 1) підставою для участі у спостереженні є запрошення; 2) запрошення видається від імені держави; 3) участь у спостереженні можуть брати недержавні організації.

У Парижі 26 березня 1994 року на 154-й сесії Ради Міжпарламентського союзу було прийнято «Декларацію про критерії вільних і справедливих виборів», за яку проголосувало 112 країн. Ця Декларація деталізує критерії і принципи вільних виборів, урегульовуючи правила поведінки у виборчому процесі таких його суб’єктів: особи, кандидата та партій, держави.

Щодо правосуб’єктності особи, то декларація визначила:
1) кожен повнолітній громадянин має право голосувати на виборах без будь-якої дискримінації;
2) кожен дорослий громадянин має право доступу до діючої, безсторонньої і рівної процедури реєстрації виборців;
3) той, хто має право голосу не може бути позбавлений права голосування чи виключений зі списків виборців інакше як на законних підставах, причому ці підстави повинні відповідати зобов’язанням даної держави по міжнародному праву;
4) кожен громадянин, позбавлений права голосування чи виключений зі списків виборців, повинен мати право оскаржити таке рішення в судовому порядку для швидкого і дієвого усунення помилки, якщо вона зроблена;
5) кожен виборець має право на рівний і реальний доступ на виборчу дільницю, для того щоб здійснити своє право на голосування;
6) кожен виборець має право здійснити на рівній основі з іншими виборцями своє право, причому його голос має таку ж вагу, як і голос інших виборців;
7) право на таємницю голосування є абсолютним і не може бути жодним чином обмежене.

Декларація визначила такі права й обов’язки кандидата і партій у ході виборчого процесу:
1) кожен має право брати участь в управлінні своєю країною і повинен мати рівні можливості висунути свою кандидатуру на виборах. Критерій участі в управлінні визначається відповідно до національних конституцій і законів і не суперечить міжнародним зобов’язанням держави;
2) кожен має право вступити або разом з іншими організувати політичну партію чи організацію з метою конкуренції на виборах;
3) кожен індивідуально чи разом з іншими особами має право: а) вільно виражати політичні погляди; б) шукати, одержувати і повідомляти інформацію і робити обґрунтований вибір; в) вільно пересуватися по країні, беручи участь у передвиборній кампанії; г) брати участь у передвиборній кампанії на рівній основі з іншими політичними партіями, включаючи партію, що сформувала існуючий уряд;
4) кожен кандидат чи кожна політична партія повинні мати рівні можливості доступу до засобів інформації, особливо до засобів масової інформації з метою викладу своїх політичних поглядів;
5) право кандидатів на безпеку їх життя і власності повинне бути визнане і захищене;
6) кожна особа і кожна політична партія мають право на охорону законом і на захист від порушень політичних і виборчих прав;
7) вищевказані права можуть бути обмежені у виняткових випадках, що передбачені законом і обґрунтовано застосовуються в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, підтримки суспільного порядку, захисту суспільного добробуту і моралі, а також захисту прав і свобод громадян, причому дані обмеження повинні відповідати зобов’язанням держави перед міжнародним правом. Припустимі обмеження для висування кандидатів, що стосуються створення і діяльності політичних партій, виборчих прав, застосовуються у випадках, коли це не зв’язано з дискримінацією на основі раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національності чи соціального походження, власності, місця народження чи іншого стану.
8) кожна особа чи політична партія, чия кандидатура чи виборчі права зазнали обмежень чи були скасовані, має право оскаржити в судовому порядку прийняті рішення з метою їх перегляду і виправлення помилок швидко й ефективно.
9) кандидат, партія несуть відповідальність перед суспільством. Насамперед, жоден кандидат чи політична партія не повинні використовувати насильство.
10) кожен кандидат і політична партія, що беруть участь у виборах, повинні поважати права і свободи інших.
11) кожен кандидат і політична партія, що беруть участь у виборах, повинні погодитися з результатами вільних і справедливих виборів.

Відповідно до Декларації про критерії вільних і справедливих виборів, встановлено права й обов’язки держави у виборчому процесі. Серед обов’язків держави Декларація визначає:
1) забезпечення гарантій прав та інституційних рамок для проведення регулярних, дійсних, вільних і справедливих виборів відповідно до міжнародних правових зобов’язань: а) встановлення дієвої, безсторонньої і недискримінаційної процедури реєстрації виборців; б) визначення чітких критеріїв реєстрації виборців — віку, громадянства й місця проживання, забезпечуючи застосування цих критеріїв без яких-небудь розходжень; в) сприяння становленню і вільній діяльності політичних партій, при можливості регулюючи фінансування політичних партій і виборчих кампаній, забезпечення поділу партії і держави, установлення рівних умов для суперництва в ході виборів; г) прийняття національних програм громадянської освіти, забезпечення умов для ознайомлення з виборчими процедурами і правилами.
2) вжиття «політичних та інституційних кроків» для поступового досягнення й утвердження демократичних цілей, у тому числі через установлення нейтрального, безстороннього і збалансованого механізму організації і проведення виборів. Дана норма включає в себе: а) забезпечення підготовки й неупередженості всіх осіб, відповідальних за різні аспекти виборів, установлення послідовних процедур голосування, про які поінформовано виборців; б) забезпечення реєстрації виборців, відновлення списків виборців і процедур голосування з використанням допомоги національних і міжнародних спостерігачів; в) вимогу, щоб партії, кандидати і засоби масової інформації прийняли і виконували кодекс поведінки, що регулює їхні дії в період проведення виборчої кампанії і голосування; г) забезпечення чесності голосування шляхом вжиття відповідних заходів, що не допускають багаторазового голосування однієї особи чи неправомочних осіб; д) забезпечення чесного підрахунку голосів.
3) забезпечення дотримання прав людини для всіх громадян, «що проживають на їхній території і на території суб’єктів, які перебувають під їхньою юрисдикцією», у тому числі: а) свободу пересування, збір об’єднань і вираження думок, особливо під час політичних зборів і мітингів; б) партіям і кандидатам — свободу в поширенні своїх поглядів серед виборців і можливість рівного доступу до державних і громадських засобів масової інформації; в) вжиття необхідних заходів, що гарантують неупередженість у висвітленні виборчої кампанії державними і громадськими засобами масової інформації.
4) вжиття необхідних засобів для забезпечення партіям і кандидатам «розумних можливостей для представлення своїх виборчих платформ»;
5) вжиття заходів для забезпечення дотримання принципу таємного голосування і для того, щоб виборці мали можливість голосувати вільно, без страху і не побоюючись залякування;
6) забезпечення таких умов, коли при голосуванні виключається підкуп чи інші протизаконні дії, зберігаються безпека і цілісність процесу голосування, а підрахунок голосів проводиться підготовленим персоналом і може бути виведений на монітор і підданий безсторонній перевірці;
7) вжиття заходів для забезпечення ясності і зрозумілості усього виборчого процесу, у тому числі здійснюваних через присутність представників партій чи належним чином акредитованих спостерігачів;
8) створення умов, щоб партії, кандидати і їх прихильники користалися рівною безпекою, а державні органи робили необхідні кроки для запобігання випадків насильства в ході виборів;
9) забезпечення заходів для того, щоб випадки порушення прав людини і скарги, що стосуються виборчого процесу, розглядалися швидко й ефективно в тимчасових рамках виборчого процесу такими незалежними і безсторонніми органами, як виборчі комісії чи суди.

Досить абстрактна норма статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, яка повторювала положення Загальної декларації прав людини, була розшифрована Комітетом ООН з прав людини у 1996 році. Загальний коментар Комітету ООН з прав людини до статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права на сьогодні є одним з основних джерел міжнародного права у визначенні виборчих стандартів.

Загальний коментар до статті 25 Пакту тлумачить даний документ як такий, що «визнає і захищає право кожного громадянина брати участь у веденні державних справ, голосувати і бути обраним» і зобов’язує держави незалежно від форми державного правління гарантувати громадянам забезпечення цих прав.

Варто зауважити, що коментар чітко визначає суб’єктом реалізації виборчих прав виключно громадян держав. І принцип рівності застосовується виключно до категорії громадян.

Основна увага Коментарю Кабінету ООН (оскільки предметом регулювання Пакту були громадянські і політичні права осіб) приділяється трактуванню передбачених пактом особистих виборчих прав громадян. Виділимо такі з них:

1. згідно з Коментарем, не допускається жодних обмежень права на участь у виборах і права бути вибраним громадян залежно від їх раси, кольору шкіри, статі, мови, віросповідання, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, власності, походження тощо. Спеціально обумовлюється недопустимість диференціації у визначенні виборчих прав за способом набуття громадянства: за народженням чи в результаті натуралізації;
2. Коментар прив’язує виборчу правоздатність громадянина до повнолітнього віку, визнаючи необґрунтованим встановлення для виборців іншого вікового порогу;
3. Відповідно до Коментарю, реалізація виборчих прав громадянами не може бути призупинена або припинена, за винятком законодавчо встановлених випадків, «які є об’єктивними та обґрунтованими». Серед таких випадків Комітет визначив припинення виборчих прав з причини душевної хвороби особи;
4. підставою для обмеження виборчих прав є засудження за вчинення кримінальних правопорушень. Але, згідно з Коментарем, якщо засудження у кримінальній справі є причиною для позбавлення громадянина права обирати, то тривалість позбавлення права обирати повинна бути «пропорційною до важкості вчиненого злочину і вироку». Дане формулювання є дуже нечітким і не дозволяє встановити визначені параметри відображення даної норми у національному законодавстві. Зате інше положення Коментарю Комітету однозначно встановлює, що особи, які позбавлені волі, але не засуджені (тобто, особи, які перебувають під слідством, і проти них застосовано запобіжний захід у формі утримання у слідчому ізоляторі), не можуть бути позбавлені можливості використати право голосу;
5. одним з основних принципів реалізації виборчих прав громадянина Коментар визначає його вільний вибір у ході виборчого процесу. Вільний вибір у даному разі можна характеризувати як:а) недопустимість тиску на громадянина з боку держави, створення правових засад для рівного волевиявлення громадян: «Особа, наділена правом брати участь у голосуванні, повинна мати можливість вільно здійснити свій вибір і голосувати за будь-якого кандидата, за чи проти будь-якої пропозиції, винесеної на референдум чи плебісцит, вона повинна бути вільна підтримувати уряд чи бути в опозиції до нього, не зазнаючи утиску, який би міг спотворити свободу вільного вибору громадян. Виборці повинні мати змогу вільно формувати свою думку, вони повинні бути вільними від насильства, утисків чи маніпуляційних втручань у будь-якій формі прояву». (Дана норма, на жаль, є лише декларацією і не розкладається Коментарем на конкретні операції і процедури, які б мали гарантувати захист виборця від зовнішнього тиску.);б) держава як суспільний інститут повинна забезпечити умови для вільного визначення громадянина щодо тієї чи іншої кандидатури. Базуючись на документі Комітету ООН, можна визначити такі умови: 1) наявність альтернативи вибору: «особи, наділені правом обирати, мають можливість вільного вибору зі списку кандидатів, запропонованого їм»; 2) усунення або нейтралізація реєстраційних перешкод при реалізації виборчого права громадянином. Згідно з Коментарем Комітету ООН, «якщо реєстрація здійснюється за постійним місцем проживання, держава повинна вжити всіх заходів, щоб уникнути позбавлення громадян без постійного місця проживання їхнього права обирати. Будь-яке насильницьке втручання в реєстрацію виборців повинне переслідуватися законом… Для ефективної реалізації виборцями своїх прав, зазначених у статті 25, необхідно проводити просвітницькі заходи щодо виборів і процедур реєстрації»; 3) забезпечення свободи слова, об’єднань і зібрань у період виборчої кампанії: «Свобода слова, зборів і асоціацій є важливою передумовою для ефективного використання громадянами їхнього виборчого права (права обирати) і повинна гарантуватися державою»; 4) проведення просвітницьких та інших заходів, необхідних для голосування і свідомого голосування громадянина: «Держава повинна вживати заходів для подолання таких перешкод для ефективного здійснення виборчого права, як неписьменність виборців, мовні перешкоди, бідність, обмеженість пересування через фізичні вади». З цією метою інформація і матеріали про вибори повинні бути доступні мовами нацменшин, для осіб, які не вміють читати, повинні застосовуватися спеціальні засоби, такі як фотографії та символи.

Проте виборчі права — це не лише право обирати та брати участь у референдумах чи плебісцитах. У документі Комітету ООН виписані також норми, які встановлюють загальні права громадян у зайнятті виборних посад. На нашу думку, дані положення можна систематизувати в кілька блоків:

1. Коментар встановлює можливість встановлення певних обґрунтованих вимог при реалізації особами права на зайняття виборних посад. До прикладу, правомірною є вимога для встановлення вищого вікового цензу при зайнятті виборних посад;
2. як дискримінаційне визначається встановлення таких вимог до осіб, що мають право на обрання: освіта, місце проживання, походження чи політичні переконання;
3. коментар Комітету допускає встановлення особливого режиму для осіб, що суміщають виборні посади з посадами органів державної влади. Проте, згідно з трактуванням, якщо є вагомі причини вважати, що обрання на певні виборні посади є несумісним із обійманням інших посад (суддів, високих військових чинів, державних службовців високого рангу), то заходи для уникнення конфлікту інтересів у таких випадках не повинні суттєво обмежувати виборчі права. Причини для звільнення з виборної посади повинні бути визначені законом і базуватися на об’єктивних і обґрунтованих критеріях при дотриманні справедливих процедур;
4. Коментар Комітету запобігає створенню «партократичних» виборчих систем, даючи можливість громадянинові реалізувати своє право бути вибраним без партійної ідентифікації: «Право громадянина бути вибраним не може бути необґрунтовано обмеженим вимогою членства у будь-якій політичній партії». Також політичні переконання не можуть виступати умовою позбавлення особи права бути обраною.

Коментар до статті 25 Пакту також передбачає необхідність забезпечення вільного обміну інформацією між громадянами, кандидатами та вже обраними представниками інтересів громадян. Під вільним обміном інформацією розуміється свобода преси та інших мас-медіа від політичної цензури, а також свобода бути задіяним у політичній діяльності особисто чи через участь у політичних партіях та інших організаціях, свобода обговорення державних справ, свобода проведення мирних демонстрацій та маніфестацій, право критикувати і бути в опозиції до існуючої влади, право публікувати політичні матеріали, а також право брати участь у виборчих кампаніях і поширювати політичні ідеї.

Попри те, що Пакт і, відповідно, Коментар зачіпають лише питання гарантій реалізації прав виборця і прав громадянина на обрання, кілька положень останнього передбачають стандартизацію виборчих процедур. Серед процедурних питань відзначимо такі:

1. Коментар не встановлює певних вимог до виборчої системи, визначаючи лише її принцип «одна особа — один голос»;
2. 2) умови щодо дати висування, внеску чи застави повинні бути обґрунтованими і не можуть бути дискримінаційними;
3. якщо до кандидата ставиться вимога зібрати певну мінімальну кількість голосів для висунення в кандидати, така вимога має бути обґрунтованою і не ставати перешкодою для кандидата;
4. вибори повинні проводитися через розумний проміжок часу, а також у правовому полі, яке гарантує ефективне використання громадянами їхніх виборчих прав;
5. можливість введення національним законодавством обмежень у фінансуванні виборчої кампанії з метою «гарантувати право вільного вибору громадян, яке може бути підірване непропорційним фінансовим забезпеченням передвиборної кампанії кандидатів»;
6. інституційне забезпечення виборчого процесу, утворення незалежної виборчої комісії: «Необхідно створити незалежну виборчу комісію, яка б наглядала за перебігом виборчих процесів і гарантувала чесність і незалежність виборів, які повинні проводитися відповідно до національного законодавства». Проте Комітет ООН не визначає суб’єктів формування такої виборчої комісії, гарантії її незалежності, повноваження, правову основу діяльності;
7. загальні вимоги щодо розмежування виборчих округів: «Розмежування виборчих округів та метод розподілу голосів не повинні спотворювати розподіл виборців чи дискримінувати ту чи іншу групу та не повинні необґрунтовано виключити чи обмежити право громадян вільно обирати їхніх представників»;
8. забезпечення таємності процесу голосування, у тому числі (якщо необхідно) за межами приміщення для голосування. Режим таємного голосування Коментарем визначається як стан, за якого виборці будуть забезпеченні від надання інформації про те, як вони будуть голосувати або як вони проголосували, і «від будь-якого незаконного втручання у процес голосування»;
9. вимоги щодо самого процесу голосування і підрахунку голосів, а саме: а) гарантування безпеки та надійності виборчих скриньок; б) підрахунок голосів має проводитись у присутності кандидатів чи їх довірених осіб; в) наявність процедури перевірки правильності результатів голосування, а також можливість звернення до суду «для того, щоб виборці могли бути певні у правильності результатів виборів»; г) допомога, що надається виборцям із фізичними вадами, сліпим чи неписьменним виборцям повинна надаватися незалежними інституціями чи особами.

Порівняльний аналіз міжнародних стандартів виборів і виборчого законодавства України дає підстави вважати, що на сьогодні майже немає в українському законодавстві норм, які б суперечили положенням міжнародного права. Аналіз Закону України «Про вибори народних депутатів України», проведений експертами ОБСЄ/БДІПЛ виявив такі недоліки останнього:

1. згідно з розділом 8 Копенгагенського Документа, Закон має включати участь позапартійних місцевих спостерігачів (чого нема в українському законодавстві. — Авт.);
2. протоколи з результатами виборів, які видаються окружними виборчими комісіями та ЦВК мають включати зведену таблицю, що відображає результати з усіх виборчих дільниць (в разі протоколу ОВК) та результатів усіх ОВК (для протоколу ЦВК) для можливості порівняння, щоб результати нижчестоящої комісії були правильно пораховані у вищестоящій комісії;
3. міжнародні спостерігачі повинні мати право отримати завірену копію протоколів з результатами голосування всіх ОВК, включаючи результати по багатомандатному округу. Вони вже мають право отримувати завірену копію на рівні дільниці;
4. було б бажано, щоби попередні результати виборів публікувалися без відкладання;
5. має бути чітка процедура, що дозволяє, подати ще раз реєстраційні документи після виправлення помилок;
6. необхідно знизити «вибіркові» перевірки фінансування партій і кандидатів, що можуть призвести до зловживань.
7. повинна бути чітка диференціація під час впровадження позапартійних вимог між громадськими/ державними медіа та приватними ЗМІ.

Попередній розгляд даного питання дає всі підстави, щоб зробити висновок про нечіткість загальноприйнятих вимог до виборчого процесу і їх нездатність запобігти порушенням у волевиявленні громадян. Тобто декларуються лише принципи, основоположні засади справедливих і вільних виборів, але відсутні реальні механізми їх реалізації. Ця проблема є особливо актуальною з огляду на те, що в сучасних умовах удосконалилися технологічні прийоми зацікавлених сил у порушеннях виборчого процесу, фальсифікації результатів виборів тощо. Також треба звернути увагу на неврахування регіональних та субрегіональних особливостей реалізації виборчого права у встановленні міжнародних стандартів. До прикладу, навіть міжнародна організація ОБСЄ, яка здійснює контроль за дотриманням виборчих (і не лише виборчих) прав громадян у Європі, не завжди адекватно враховує субрегіональну специфіку виборчого процесу в країнах пострадянського простору. І є об’єктивна причина цього — неможливість встановити єдині виборчі стандарти для країн з різною суспільною і політичною культурою, з різною демократичною традицією.

У цьому зв’язку треба сприймати як закономірне явище створення квазіміжнародних виборчих стандартів, тобто стандартів, створених на основі субрегіональних міждержавних угод. Однією з них є Конвенція про стандарти демократичних виборів, виборчих прав і свобод у державах-учасницях Співдружності Незалежних Держав.

Відповідно до Конвенції, стандартами демократичних виборів є закріплені в національних конституціях і законах право громадянина обирати і бути обраним в органи державної влади, органи місцевого самоврядування, в інші органи народного (національного) представництва, принципи періодичності й обов’язковості, справедливості, правдивості і свободи виборів на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, що забезпечують свободу волевиявлення виборців, відкритий і гласний характер виборів, здійснення судового й іншого захисту виборчих прав і свобод людини і громадянина, суспільного і міжнародного спостереження за виборами, гарантії реалізації виборчих прав і свобод учасників виборчого процесу. Правовою базою для визначення стандартів виборів є Конституції і закони держави.

Дана Конвенція дає таке змістове трактування виборчих принципів:

1. принцип загального виборчого права: а) право кожного громадянина по досягненні встановленого віку обирати і бути обраним в органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші органи народного (національного) представництва, на виборні посади без будь-яких обмежень дискримінаційного характеру: за ознакою статі, мови, релігії чи віросповідання, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національної меншини чи етнічної групи, майнового стану чи іншої обставини; б) право громадянина на вільне волевиявлення (рівне з іншими громадянами держави) у випадку, якщо він проживає або перебуває в період проведення національних виборів за межами території своєї держави. Відповідно до Конвенції, «дипломатичні представництва і консульські установи держави, державні органи і посадові особи сприяють громадянам у реалізації їхніх виборчих прав і свобод, встановлених конституціями і законами»; г) право кожного громадянина на отримання інформації про включення його до списку виборців, на уточнення цієї інформації з метою забезпечення її повноти й достовірності, на оскарження у встановленому законодавством порядку відмови про включення його до списку виборців;
2. принцип рівного виборчого права: а) право кожного громадянина мати один голос або кілька рівних з іншими громадянами голосів і здатність здійснити на рівній основі з іншими громадянами своє право голосувати, причому його голос має таку ж вагу, як і голос інших виборців; б) при проведенні голосування по одномандатних чи багатомандатних виборчих округах ці округи повинні утворюватися на рівній основі. Під «рівною основою» розуміється приблизна рівність одномандатних виборчих округів за кількістю виборців або приблизна рівність кількості виборців на один депутатський мандат у багатомандатних виборчих округах. Підставами для відхилення від середньої норми представництва можуть бути важкодоступний і віддалений характер місцевості, компактність проживання корінних малочисельних народів чи інших національних меншин і етнічних груп; в) право кожного виборця на рівний і безперешкодний доступ на виборчу дільницю, а також у приміщення для голосування для того, щоб реалізувати своє право на участь у вільному голосуванні; г) надання громадянинові можливості реалізувати своє право на участь у голосуванні за допомогою організації дострокового голосування, голосування поза приміщенням для голосування або інших процедур голосування, що забезпечують створення максимальних зручностей для виборців; д) право кожного громадянина мати рівні можливості висунути свою кандидатуру на виборах; обмеження, пов’язані з особливостями участі у виборчій кампанії кандидатів, які балотуються на виборну посаду на новий термін, регулюються конституціями та законами; е) кандидати не вправі використовувати переваги свого службового чи посадового положення або переваги своєї професії з метою свого обрання.
3. принцип прямого виборчого права: а) громадяни голосують на виборах відповідно за кандидата чи список кандидатів або проти кандидата, кандидатів чи списку кандидатів безпосередньо або проти всіх кандидатів чи списку кандидатів; б) всі мандати в одній із палат національного законодавчого органу є об’єктом вільної змагальності кандидатів чи списків кандидатів у ході всенародних виборів.
4. принцип таємного голосування. Конвенція дає визначення даного принципу як такого, що означає усунення контролю за волевиявленням виборців, забезпечення рівних умов для вільного вибору. Критерії даного принципу є неналежним чином виписані в документі, за винятком таких з них: а) право громадян на таємницю голосування не може бути жодним чином обмежене; б) застосування процедури таємного голосування (у тому числі виключення будь-якої можливості контролю чи спостереження за заповненням виборцем бюлетеня в місці таємного голосування);
5. принцип періодичності і обов’язковості виборів: а) вибори є обов’язковими і проводяться в терміни, встановлені конституціями і законами; б) вибори мають проводитися з періодичністю, що встановлюється конституцією, законом; в) термін повноважень органів, що обираються, і виборних посадових осіб встановлюється конституцією і законами. Зміна терміну повноважень повинна встановлюватися в порядку, передбаченому конституцією, законами; г) не мають вживатися дії чи поширюватися заклики до здійснення дій, що спонукають чи мають своєю метою спонукання до зриву або відміни чи переносу терміну виборів, виконання виборчих дій і процедур, призначених відповідно до конституції, законами.Проте при визначенні принципу періодичності і обов’язковості виборів Конвенція обумовлює можливість в умовах військового чи надзвичайного стану для забезпечення безпеки громадян і захисту конституційного ладу, відповідно до Конституції і законів, можуть установлюватися обмеження прав і свобод із зазначенням меж і терміну їх дії, а також може бути відкладено проведення виборів.
6. принцип відкритості і гласності виборів: а) підготовка і проведення виборів здійснюється відкрито і гласно; б) обов’язковість офіційного опублікування або доведення до загального відома іншими способами (у порядку і в терміни, передбачені законами) рішень виборчих органів, органів державної влади й органів місцевого самоврядування, пов’язаних із призначенням, підготовкою і проведенням виборів, забезпеченням і захистом виборчих прав і свобод громадян. В іншому разі рішення, що зачіпають виборчі права, свободи й обов’язки громадянина, не можуть застосовуватись; в) офіційне опублікування центральним виборчим органом у терміни, встановлені національним законодавством про вибори, у своєму друкованому органі чи в інших засобах масової інформації про підсумки голосування, а також дані про всіх обраних осіб; г) забезпечення умов до здійснення громадського і міжнародного спостереження за виборами;
7. принцип вільних виборів визначається як забезпечення «громадянам та іншим учасникам виборчого процесу можливості без жодного впливу, насильства, загрози застосування насильства чи іншого протиправного впливу зробити свій вибір щодо своєї участі чи неучасті у виборах у формах, що допускаються законом, і законними методами, не побоюючись покарання або впливу, у тому числі виходячи з підсумків голосування і результатів виборів», а також «забезпечення правових і інших гарантій щодо неухильного дотримання реалізації принципу вільних виборів протягом усього виборчого процесу». Складниками даного принципу є такі положення: а) участь громадянина у виборах є вільною і добровільною. Це значить, що ніхто не вправі примусити виборця брати чи не брати участі у виборах, голосувати за або проти того чи іншого кандидата (чи список кандидатів), а також ніхто не має права впливати на волевиявлення виборця; крім того, жоден інститут (у тому числі суд) не може примусити громадянина оголосити, як він голосував на виборах або як збирається голосувати; б) «жоден кандидат чи політична партія (коаліція), інше громадське об’єднання чи організація не повинні використовувати методи психічного, фізичного, релігійного примусу або заклики до насильства чи погрози застосування насильства, чи будь-яких інших форм примусу».
8. принцип справжності виборів. Його суть — у правовому забезпеченні свідомого вибору виборця — «дотримання принципу справжніх виборів повинне забезпечувати виявлення вільно вираженої волі народу і приведення до її здійснення безпосередньо». Основними характеристиками справжніх виборів є: 1) реальний політичний плюралізм, ідеологічне різноманіття і багатопартійність, що здійснюються через функціонування політичних партій; 2) забезпечення вільного доступу виборців до інформації про кандидатів, списки кандидатів, політичні партії (коаліції) і про процес виборів; 3) забезпечення вільного доступу кандидатів, політичних партій (коаліцій) до ЗМІ і телекомунікацій; 4) визначення термінів виборів таким чином, щоб учасники виборчої боротьби змогли «розгорнути повноцінну передвиборну агітаційну кампанію»; 5) забезпечення рівних і справедливих умов для реєстрації кандидатів, списків кандидатів і політичних партій (коаліцій). Реєстраційні вимоги не можуть бути дискримінаційними; 6) можливість оскарження кандидатом чи політичною партією (коаліцією) результатів голосування в судах або інших законодавчо визначених органах.
9. принцип справедливості виборів. Його суть — у створенні державами рівних умов для всіх учасників виборчого процесу. Даний принцип базується на таких положеннях проведення виборів: а) загальне і рівне виборче право; б) рівні можливості кожному кандидатові чи кожній політичній партії (коаліції) для участі у виборчій кампанії, у тому числі доступу до засобів масової інформації і телекомунікацій; в) справедливе і гласне фінансування виборів, виборчої кампанії кандидатів, політичних партій (коаліцій); г) чесність при голосуванні і підрахунку голосів, повне й оперативне інформування про результати голосування з офіційним опублікуванням усіх підсумків виборів; д) організація виборчого процесу неупередженими виборчими органами, що працюють відкрито і гласно під діючим суспільним і міжнародним спостереженням; е) швидкий і ефективний розгляд судами й іншими уповноваженими на те законом органами скарг про порушення виборчих прав і свобод громадян, кандидатів, політичних партій (коаліцій) у часових рамках відповідних етапів виборчого процесу, забезпечення права громадянина на звернення до міжнародних судових органів за захистом і поновленням своїх виборчих прав і свобод у порядку, передбаченому нормами міжнародного права.

Згідно з даним принципом, у державі мають робитися кроки (насамперед, законодавчі), спрямовані на забезпечення жінкам справедливих (нарівні з чоловіками) можливостей у реалізації права вибирати і бути обраними до виборних органів чи на вибрані посади як особисто, так і в складі політичних партій чи коаліцій у порядку, передбаченому законодавчо.

Справедливість виборів також має досягатися через створення однакових можливостей у висуненні кандидатів шляхом самовисунення, зборами виборців, політичними партіями (коаліціями) та іншими суспільними об’єднаннями й іншими суб’єктами права висування кандидатів (чи списків кандидатів).

Варто зауважити, що дана Конвенція не лише задекларувала визначені принципи, а й дала реальні механізми їх реалізації. Ці механізми можна виділити в кілька блоків. Перший із них визначає необхідним створення незалежного органу, який би здійснював реалізацію виборчих прав громадян:

1. реалізація виборчих прав і свобод, контроль за їх дотриманням покладається на спеціальні виборчі органи (виборчі комісії), статус яких визначається законодавчо; не допускається створення інших органів з аналогічними або подібними функціями, які б перешкоджали, втручались у діяльність комісії тощо;
2. можливість надання кандидатові, політичній партії (коаліції), що висунула список кандидатів, права призначити в порядку, передбаченому законом, у виборчий орган, що зареєстрував кандидата (список кандидатів), і в нижчестоящі виборчі органи по одному членові виборчого органу з правом дорадчого голосу. Під правом дорадчого органу розуміється право представника виступати на засіданні виборчого органу, вносити пропозиції з питань, що входять у компетенцію виборчого органу, вимагати проведення за даними питаннями голосування, право оскаржувати дії (бездіяльність) виборчого органа у вищестоящий виборчий орган чи в суді, здійснювати інші повноваження, передбачені законами;
3. встановлення певного режиму відносин виборчого органу з органами виконавчої влади, за якого: рішення виборчого органу є обов’язковими до виконання органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, установами та організаціями, останні також зобов’язані сприяти виборчим органам;
4. законодавче зобов’язання організацій, «що здійснюють теле- і радіомовлення», редакцій періодичних друкованих видань, зазначених у законодавстві про вибори, надавати виборчим органам безкоштовно ефірний час, можливість для розміщення друкованої інформації для необхідного інформування виборців про вибори та хід виборчої кампанії.

Крім того, цілий розділ Конвенції присвячений правам ЗМІ у висвітлені ходу виборчого процесу. У тому числі документ надає такі права ЗМІ у відносинах з виборчими органами: представники ЗМІ мають право бути присутнім на засіданнях виборчих органів, знайомитися з документами й матеріалами відповідних виборчих органів про підсумки голосування чи результати виборів, виготовляти або одержувати від відповідного виборчого органу копії зазначених документів і матеріалів, передавати їх для опублікування в засоби масової інформації і телекомунікацій. Крім того, ЗМІ мають право бути присутніми на публічних агітаційних заходах, висвітлювати в засобах масової інформації хід їх проведення, бути присутніми при проведенні голосування, підрахунку голосів виборців, при встановленні підсумків голосування і результатів виборів.

Визнаючи за правильну логіку підписантів Конвенції в інституційному забезпеченні виборчого процесу, мусимо сказати, що документ залишає досить значний маневр для зловживань зацікавлених чинників у ході виборчого процесу, оскільки Конвенція не визначає суб’єктів формування виборчих комісій, не вказує (хоча б у загальних рисах процедури їх формування) порядку призначення і звільнення членів виборчих комісій, відповідальності останніх. Посилання на виключно законодавче регулювання даного процесу, як показує досвід, не може запобігти зловживанням у цій сфері. Інший невідпрацьований момент — уникнення визначення законодавчих параметрів, що мають урегульовувати відносини виборчих органів зі ЗМІ, зокрема, які ЗМІ мають надавати ефірний час і газетну площу, як саме мають працювати виборчі комісії з комерційними ЗМІ, відповідальність виборчих органів за порушення законодавства при роботі зі ЗМІ тощо.

Наступним блоком механізмів реалізації виборчих принципів у Конвенції можна виділити питання ведення виборчої агітації (хоча в самому документі цей розділ відсутній). Щоправда, дані пункти Конвенції є дуже нечіткими. Вони лише встановлюють, що суб’єкти ведення агітаційної діяльності мають свободу діяти в будь-яких формах, що допускаються законом, і законними методами, в умовах плюралізму думок і відсутності цензури; усім кандидатам і партіям надаються рівні умови доступу до ЗМІ і телекомунікацій для проведення своєї передвиборної агітації. При цьому останні не мають допускати «зловживання свободою слова і свободою масової інформації». Фактично, норми, які становлять даний блок, повторюють загальні положення будь-якої конституції держави, не додаючи жодного нового принципу, не подаючи жодного реального механізму забезпечення чесного ведення виборчої кампанії. У цьому зв’язку Конвенція повністю відносить дані питання до предмета регулювання національного законодавства: «Перелік порушень умов і порядку проведення кандидатами, політичною партією (коаліцією) своєї агітаційної діяльності, а також участь засобів масової інформації в інформаційному висвітленні виборчої кампанії, що є підставою для настання відповідальності, установлюється законами».

Це тим більше шкода, якщо зважити, що Конвенція СНД містить пункт про недопустимість «засобу масової інформації і телекомунікацій однієї держави — учасника дійсної Конвенції …використовуватися з метою участі в агітаційній діяльності при проведенні виборів на території іншої держави — учасника дійсної Конвенції» [9]. На пострадянському просторі досі спостерігається подібна практика, особливо з боку проімперськи налаштованих російських ЗМІ, тому розшифровка цього положення, у тому числі про відповідальність таких ЗМІ, була б суттєвою підпорою забезпечення чесних і правдивих виборів.

Одним з нових і дуже позитивних моментів Конвенції СНД при визначенні стандартів виборів треба відзначити прив’язання принципів чесності, рівності і справедливості виборів до встановлення параметрів фінансування виборів і виборчої кампанії. Логіка підписантів є зрозумілою: створення рівних фінансових можливостей суб’єктів виборчої боротьби має стати заборолом застосуванню різного роду технологій у формуванні іміджу політичної сили на виборах. Фінансування виборчої кампанії, згідно з Конвенцією, має спиратися на такі позиції: 1) забезпечення у законодавчо визначеному порядку виділення кандидатам, політичним партіям (коаліціям), що беруть участь у виборах, бюджетних коштів на ведення виборчої кампанії; 2) забезпечення можливості утворення позабюджетного фонду при виборчому органі або формування власного грошового виборчого фонду для фінансування своєї виборчої кампанії і використання для цих цілей власних коштів, добровільних грошових пожертв фізичних і (або) національних юридичних осіб у розмірах і порядку, передбачених законами. Рух коштів на виборчу кампанію поза виборчими фондами Конвенція вимагає поставити поза законом; 3) заборона фінансування виборчих кампаній за рахунок іноземних джерел, у тому числі коштів іноземних фізичних і юридичних осіб. При тому Конвенція об’єктом фінансування в даному випадку визначає не лише кандидатів, партії чи коаліції, що беруть участь у виборах, а й «інших громадських організацій, що прямо чи побічно або іншим способом відносяться або перебувають під безпосереднім впливом чи контролем кандидата, політичної партії (коаліції) і сприяють… реалізації цілей політичної партії чи коаліції»; 4) підконтрольність виборчих фондів учасників виборчого процесу, яка досягається через: а) забезпечення відкритого і прозорого характеру всіх грошових пожертвувань на виборчу кампанію, недопустимість анонімних і таємних пожертв; б) періодичні звіти і повідомлення кандидатів, політичних партій (коаліції) — учасників виборів, у відповідні органи (виборчі органи чи інші, передбачені законом) про надходження всіх пожертв у свої грошові виборчі фонди, про тих, хто надає ці пожертви, а також про всі свої витрати з цих фондів. На виборчі органи покладається функція забезпечення опублікування даних відомостей у ЗМІ, визначених законом. Особливості відповідальності за порушення зазначених норм, заходи для попередження їх порушення Конвенція відносить до предмета регулювання національного законодавства.

Норми, зазначені у Конвенції щодо фінансування виборчої кампанії, треба сприймати лише як перший крок до запровадження контролю за фінансовими потоками в ході виборчої кампанії. Тому ні про яку оптимальність запропонованих у Конвенції механізмів наразі не може бути й мови. Скажімо, яким чином визначити організації, що перебувають «під впливом» кандидата чи політичної партії, які форми відповідальності можуть бути в принципі за порушення даних норм, як можна запобігти реалізації технологій, пов’язаних з компрометацією суб’єкта виборчої боротьби за порушення пунктів щодо фінансування виборчої кампанії — на всі ці та багато інших питань дуже складно дати відповіді. І відсилочні норми на національне законодавство не можна вважати за прийнятні; міжнародно-правові акти мають встановлювати хоча б загальні підходи до вирішення цих проблем.

У Конвенції СНД відображені й положення, внесені у міжнародні виборчі стандарти Копенгагенською нарадою, зокрема, щодо правового статусу національних і міжнародних спостерігачів на виборах. Документ наділяє національних спостерігачів такими правами: а) знайомитися з виборчими документами, зазначеними в законах про вибори, одержувати інформацію про кількість виборців, включених у списки для голосування, і про кількість виборців, що взяли участь у голосуванні, у тому числі в достроковому голосуванні, у голосуванні поза приміщенням для голосування; б) перебувати в приміщенні для голосування; в) спостерігати за видачею виборчих бюлетенів виборцям; г) бути присутнім при проведенні дострокового голосування, при голосуванні виборців поза приміщенням для голосування; д) спостерігати за підрахунком голосів виборців в умовах, що забезпечують видимість процедури підрахунку бюлетенів; е) спостерігати за складанням виборчим органом протоколу про підсумки голосування, результати виборів та інших документів, знайомитися з протоколом виборчого органу про підсумки голосування, у тому числі з протоколом, що складається повторно, одержувати у випадках, передбачених національним законодавством, від відповідного виборчого органу засвідчені копії зазначених протоколів; ж) звертатися з пропозиціями і зауваженнями з питань організації голосування у виборчий орган; з) оскаржувати рішення і дії (бездіяльність) виборчого органу, членів виборчого органу в безпосередньо вищестоящий виборчий орган чи до суду. Коло суб’єктів, які наділяються правом «призначення» національних спостерігачів, відповідно до Конвенції, є досить широким: «кожен кандидат, кожна політична партія (коаліція), інше громадське об’єднання (громадська організація), група виборців, інші суб’єкти виборів, зазначені в конституції, законах».

Дані права, попри певну декларативність, містять дуже важливий важіль впливу на забезпечення чесності виборів — право спостерігачів отримувати копії протоколів від членів виборчих органів. Проте Конвенція містить низку виразно негативних положень щодо встановлення статусу національних спостерігачів, оскільки надає право спостереження національним спостерігачем лише: 1) у день виборів або у день попередніх виборів, тобто виключається правомочність спостереження за всім виборчим процесом, у тому числі за дотриманням виборчих прав у період виборчої агітації; 2) виключно у приміщеннях для голосування. Велика кількість сучасних «чорних» виборчих технологій з метою впливу на виборця, у тому числі в день виборів, реалізується поза межами приміщення, а тому є абсолютно невиправданим обмежувати діяльність національних спостерігачів лише територією приміщення для голосування. Інший негативний момент — відсутність процедури висунення національних спостерігачів, їх відповідної реєстрації, посвідчення статусу національного спостерігача. Конвенція не дає також чіткої відповіді, хто є суб’єктом фінансування діяльності національного спостерігача.

Статус міжнародного спостерігача даним документом значно краще урегульований. Міжнародні спостерігачі прибувають у країну, де проходять вибори, за запрошеннями й акредитуються відповідним виборчим органом. Міжнародні спостерігачі наділяються правами: а) на доступ до всіх документів, що регулюють виборчий процес, одержання необхідної інформації і копій зазначених у національних законах виборчих документів від виборчих органів; б) на контакти з політичними партіями, коаліціями, кандидатами, приватними особами, співробітниками виборчих органів; в) на вільне відвідування всіх виборчих дільниць і приміщень для голосування, у тому числі в день проведення голосування; г) на спостереження за ходом голосування, підрахунком голосів і встановленням їх результатів в умовах, що забезпечують видимість процедури підрахунку бюлетенів; д) на ознайомлення з результатами розгляду скарг (заяв) і претензій, пов’язаних з порушенням законодавства про вибори; е) на інформування представників виборчих органів про свої спостереження, рекомендації без втручання в роботу органів, що здійснюють вибори; ж) на виклад своєї думки про підготовку і проведення виборів; з) представляти організаторам виборів, органам державної влади і відповідним посадовим особам свій висновок про результати спостереження за ходом виборів. Проте Конвенція чітко не визначає, хто може запрошуватися до міжнародного спостереження, вимоги до міжнародних спостерігачів, яка процедура надіслання запрошень тощо.

Підбиваючи підсумки щодо Конвенції як міжнародно-правового документа, мусимо відзначити, що на сьогодні це один з найповніших і найцільніших актів, що встановлюють стандарти виборів. Проте задекларовані Конвенцією принципи мають неадекватне відображення, коли йдеться про механізми їх реалізації. Зокрема, не виписано таких стандартів щодо ведення виборчого процесу: 1) порядку реєстрації кандидатів, партій (коаліцій), зняття їх з реєстрації; 2) не врегульовано питання виборчої застави (наскільки легітимним є її застосування); 3) відсутні чіткі положення щодо гарантій доступу суб’єктів виборчої боротьби до ЗМІ; 4) не визначено, якими можуть бути наслідки діяльності національних і міжнародних спостерігачів тощо.

На сьогодні ми можемо відзначити певні протиріччя в системі міжнародних стандартів. 8 квітня 2003 року на 835-й зустрічі Комітет Міністрів Ради Європи прийняв Рекомендації про загальні правила проти корупції у фінансуванні політичних партій і виборчих кампаній. Дані Рекомендації встановлюють загальні умови фінансового забезпечення виборчої кампанії та суб’єктів виборчого процесу. Об’єктами фінансування визначаються політичні партії і кандидати на виборах. Суб’єктами фінансування можуть виступати: 1) державна й інша публічна влада; 2) приватні особи; 3) юридичні особи; 4) іноземні донори. Зовнішнє (непартійне) фінансування партій відбувається через пожертви. Під пожертвою цей документ розуміє «будь-який свідомий акт дарування переваг економічним або іншим способом політичній партії». Варто відзначити, що стаття 4 визначає можливість встановлення податкових відрахувань з пожертв політичних партій: «Фінансове законодавство може дозволяти податкові відрахування з пожертв політичним партіям. Такі податкові відрахування повинні бути обмежені».

Пожертви на партії не варто пов’язувати виключно з пожертвами на ведення виборчої кампанії. І на жаль, Рекомендації не розрізняють чітко дані категорії. Стаття 9 лише говорить про те, що держави повинні вжити заходів, щоб попередити «надмірне фінансування потреб політичних партій, як, наприклад, через встановлення лімітів на витрати на виборчі кампанії». Але яким чином фіксується відлік у фінансуванні виборчої кампанії, як відділяється виборчий фонд від фонду партії документ відповіді не дає.

У Рекомендаціях Комітету Міністрів пропонується надати державі значні повноваження у фінансуванні політичних партій. Насамперед, держава повинна забезпечити дотримання таких умов у регулюванні інституту пожертв: а) пожертви політичним партіям мають бути зроблені публічно, зокрема, що стосується пожертв, які перевищують встановлену межу; б) можливість встановлення правил, що обмежують вартість (розмір) пожертв політичним партіям; в) вживати заходів, щоб запобігти обходу встановлених меж (розмірів) пожертв. Інша група державних повноважень пов’язана з безпосередньою підтримкою політичних партій. Відповідно до Рекомендацій, держава повинна забезпечити підтримку політичним партіям. Державну підтримку характеризують такі пункти: 1) державна підтримка має бути обмежена «розумними внесками» (наразі дане поняття не розшифровується); 2) державна підтримка може бути фінансовою (тобто вона може бути і не фінансовою, проте в Рекомендаціях дана норма не розшифровується); 3) розподіл державної підтримки має спиратися на «цільові, справедливі і розумні критерії»; 4) державна (як і приватна) підтримка не має суперечити незалежності партій.

Значні і контрольні та дозвільні повноваження держави у фінансуванням політичних партій. Так, відповідно до статті 5 Рекомендацій, державою забезпечується такі вимоги до фінансування партій юридичними особами: а) щоб пожертви юридичних осіб політичним партіям реєструвалися в книгах і рахунках юридичних осіб; б) щоб акціонери або будь-який інший індивідуальний член юридичної особи були поінформовані про пожертви; в) держава повинна вживати заходів, спрямованих на обмеження, заборону або інше строге регулювання пожертв від юридичних осіб, які забезпечують товарами або послугами будь-які державні служби; г) держава повинна заборонити юридичним особам, підконтрольним державі або іншим публічним владам, робити пожертви політичним партіям [13].

Щодо іноземних донорів, то Рекомендації не містять зобов’язуючих норм, залишаючи державам широке поле маневру: «Держави повинні конкретно обмежити, заборонити або інакше врегулювати пожертви від іноземних донорів».

Перелічені положення стосовно політичних партій Рекомендації вживають і до кандидатів та вибраних посадових осіб в режимі mutatis mutandis (з необхідними змінами). За винятком лише пункту про податкові відрахування з пожертв.

Рекомендації Комітету Міністрів ставлять під контроль держави не лише пожертви політичним партіям, а й «всім організаціям, які пов’язані, безпосередньо або опосередковано, з політичною партією або іншою організацією, що перебуває під контролем політичної партії». Щоправда, документ не встановлює критеріїв ідентифікації зв’язку партій і таких організацій, підконтрольності останніх тощо.
До позитивів документа Комітету Міністрів віднесемо встановлення механізмів прозорості у фінансуванні суб’єктів виборчого процесу. Зокрема, держава наділяється повноваженнями вимагати детальних звітів, що містять усі витрати — прямі і непрямі — на виборчі кампанії, що стосується кожної політичної партії, кожного списку кандидатів і кожного кандидата.

Висновки:

1. На сьогодні можна констатувати наявність міжнародних виборчих стандартів, обов’язкових для України, встановлених на кількох рівнях — універсальному (міжнародному), регіональному (європейському), субрегіональному (СНД). На універсальному рівні найбільш виписаними є норми, що стосуються запобігання дискримінації виборця, встановлення рівних виборчих прав кожному суб’єктові виборчого процесу.
2. Міжнародні стандарти, прийняті у 90-х роках ХХ століття, а також у 2003 році, відзначаються глибшим втручанням в інженерію виборчих процесів у національних державах, зачіпаючи такі питання, як: а) створення незалежних виборчих органів, на які покладається обов’язок організації виборчого процесу, створення умов для справедливого ведення виборчої кампанії. Міжнародні стандарти в цьому питанні демонструють стійку еволюцію в бік розвантаження державних органів від організації виборчого процесу і судів — від вирішення виборчих спорів, перекладаючи дані функції на незалежні виборчі органи. При тому на сьогодні відсутні міжнародні стандарти щодо суб’єктів формування виборчих органів, встановлення кваліфікаційних вимог до їх членів тощо; б) чітке визначення прав і обов’язків суб’єктів виборчого процесу, особливо модифікуючи функціональні обов’язки органів публічної влади від організаційно-розпорядницьких до регулятивних і забезпечувальних. Стосовно прав виборців міжнародні виборчі стандарти стійко дотримуються встановлення різної виборчої правоздатності громадян і негромадян. На субрегіональному рівні робляться спроби створення умов до волевиявлення громадян поза межами держав, у яких відбуваються вибори; в) вводиться у практику виборчих процесів інститут міжнародних і національних спостерігачів. Щоправда, ні універсальні, ні регіональні міжнародні стандарти не встановлюють статусу останніх — суб’єктів запрошення, фінансування, умов діяльності, терміну спостережної діяльності. І найголовніше — на сьогодні відсутні норми, які б визначали юридичну силу висновків, зроблених за результатами спостереження — як внутрішнього, так і міжнародного; г) як одні з основних гарантій рівних можливостей у волевиявленні через виборчі процедури у системі міжнародних стандартів виділяється рівний доступ до інформації і рівні можливості у фінансуванні виборчої кампанії, веденої партіями або кандидатами.
3. Порівняльний аналіз виборчого законодавства України (Закон України «Про вибори народних депутатів України) з міжнародними виборчими стандартами виявляє невідповідність першого у кількох питаннях: а) в українському законодавстві відсутні норми щодо врегулювання статусу національних спостерігачів; б) в Україні на сьогодні відсутні процедури, які визначені Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи, щодо контролю за фінансуванням суб’єктів виборчого процесу; в) чинне законодавство України неналежно прописує гарантії рівного доступу до джерел інформації в ході ведення виборчої кампанії учасників виборчого процесу.Проте, мусимо зазначити, що порівняльний аналіз щодо відповідності європейських національних законодавств міжнародним виборчим стандартам показує, що українське законодавство є одним із найпрогресивнішим у Європі, оскільки більшість законодавчих актів зарубіжних країн значно менше адаптовані до міжнародних стандартів виборів.
4. На сьогодні наявні протиріччя в актах різного рівня, що складають міжнародні виборчі стандарти.
5. Дотримання виборчих стандартів є динамічним, перманентним процесом і передбачає постійну в часі нормотворчу діяльність органів державної влади з метою як вдосконалення, так і уніфікації норм, що врегульовують питання виборчого процесу.

Відповідно, можемо запропонувати такі рекомендації:

1. Є необхідним на законодавчому рівні визначити статус Рекомендацій міжнародних організацій, що стосуються виборчого процесу, і порядок їх врахування у практиці діяльності органів державного управління.
2. Необхідно внести зміни до Закону України «Про вибори народних депутатів України» в частині введення інституту офіційних спостерігачів від громадських організацій, врегулювавши їх правовий статус, порядок реєстрації тощо.
3. Внести зміни до розділу «Фінансове та матеріально-технічне забезпечення підготовки і проведення виборів депутатів» Закону України «Про вибори народних депутатів України», у тому числі щодо можливості формування виборчих фондів за рахунок юридичних осіб, встановлення умов фінансування політичних партій з Державного бюджету в період виборчої кампанії, а також визначення порядку реалізації контрольних процедур у забезпеченні прозорості фінансування виборчих кампаній.
4. Внести зміни до чинного законодавства щодо визначення статусу організацій (юридичних осіб), підконтрольних політичним партіям (відповідно до рекомендацій Ради Європи);
5. Внести зміни до чинного законодавства щодо вдосконалення інформаційного забезпечення виборчих кампаній, у тому числі прийняття Закону України «Про політичну рекламу», внесення змін до інших законодавчих і підзаконних актів. Суть цих змін — насамперед, гарантування вільного і рівного доступу до засобів масової інформації, у тому числі за рахунок розширення гарантованого розпорядження ефірним часом і газетною площею визначених видань кандидатами та партіями на безоплатній і платній основі.
6. Внести зміни до Закону України «Про боротьбу з корупцією» та до «Загальних правил поведінки державних службовців» щодо запобігання виникненню конфлікту інтересів серед державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування в період виборчої кампанії.
   Очевидно, що цей перелік не є вичерпним, проте, реалізація даних рекомендацій дозволить суттєво поліпшити прозорість і демократичність виборчого процесу в Україні, запобігти проявам корупції, впливу адміністративного ресурсу тощо.

Використані джерела

1. Аналіз Закону України «Про вибори народних депутатів України», зроблений ОБСЄ/БДІПЛ // http://www.polit.com.ua.
2. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов. Принята на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза //http://www.democracy.ru/library/laws/international/el_declaration1994.html.
3. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ // Международные акты о правах человека: Сборник документов / Сост. В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева. — М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА. — М., 1999. — С. 653—664.
4. Друзенко Г. Інститут свободи совісті: міжнародні стандарти та законодавство України // http://www.polit.com.ua/library/
5. Гудвин-Джилл Г. Свободные и справедливые выборы. Международное законодательство и практика //http://www.democracy.ru/library/articles/1998-18_r1-r41/
6. Загальна декларація прав людини. Прийнята і проголошена Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року // Міжнародні документи ООН з питань прав людини. — К.: УПФ. Вид-во «Право», 1995. — 12 с.
7. Закон України «Про вибори народних депутатів України»// http://www.rada.gov.ua.
8. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию http://www.democracy.ru/library/laws/international/convention_ corruption.html.
9. Конвенция о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств // http://www.fci.ru/conference/konv_CNG.htm.
10. Міжнародний пакт про громадянські та політичні права. Факультативний протокол до Міжнародного пакту про громадянські та політичні права // Міжнародні документи ООН з питань прав людини. — К.: УПФ. Вид-во «Право», 1995. — 40 с.
11. Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, General Assembly Resolution 2106 (XX) //http://www.osce.org/odihr/elections/standards/view.php3?document=5.
12. International Standards and Commitments on the Right to Democratic Elections: A Practical Guide To Democratic Elections Best Practice. OSCE/ODIHR Draft Paper, 20 November 2002 // http://www.osce.org/odihr/documents/elections/intstand_draft.pdf.
13. Recommendation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns (Adopted by the Committee of Ministers on 8 April 2003 at the 835th meeting of the Ministers’ Deputies) // http://cm.coe.int/stat/E/Public/2003/adopted_texts/recommendations/2003r4.htm.
14. UN Committee on Human Rights, General Comment 25, «The Right to Participate in Public Affairs, Voting Rights and the Right to Equal Access to Public Service», 1510th meeting (fifty-seventh session) (12 July 1996) // http://www.osce.org.

Питання належної організації виборчої кампанії є ключовими для забезпечення демократичності й адекватності волевиявлення громадян. Досвід законотворчості та проведення двох, а то й трьох електоральних циклів у країнах Центральної та Східної Європи дає можливість зробити деякі узагальнення та розробити пропозиції щодо удосконалення цієї сфери в Україні.

Вважається, що закони (й виборчі зокрема) в демократичних суспільствах відображають позицію (переконання) більшості громадян щодо належного порядку. З цього можна зробити висновок, що приділення в українському законодавстві такої уваги питанням організації виборчої кампанії є свідченням зростання демократичних тенденцій в українському суспільстві.

Власне, основним завданням створення виборчих законів і є регламентація процедури виборів. При цьому, якщо основні принципи проведення виборів, загальна структура парламенту та час проведення виборів можуть бути предметом і конституційного регулювання, то процедура виборів регламентується саме законами про вибори.

Виборчий процес можна визначити як урегульовану законом та іншими соціальними нормами діяльність індивідів, органів, організацій та груп з підготовки і проведення виборів до державних органів та органів самоврядування [2].

Оскільки така діяльність є нормативно врегульованою, упорядкованою, відносно сталою, у ній можна виділити певні, розташовані в чіткій послідовності елементи — стадії.

У найбільш загальному вигляді стадії виборчого процесу є такими:

1. Призначення (оголошення) дня виборів/початку виборчої кампанії.
2. Встановлення виборчих округів.
3. Встановлення (організація) виборчих дільниць.
4. Створення спеціальних виборчих органів (комісій, бюро тощо).
5. Реєстрація виборців (формування списків виборців).
6. Висування й реєстрація кандидатів.
7. Агітаційна кампанія.
8. Голосування.
9. Підрахунок голосів і встановлення результатів виборів.
10. Можливий другий тур голосування та/або нові (повторні) вибори.
11. Встановлення остаточних результатів виборів та їх публікація.

Залежно від виборчих законів та доктрин не всі стадії можуть мати місце. Не завжди виборчі закони фіксують усі ці стадії на формальному (нормативному) рівні. Однак принаймні доктринально вони визначені в більшості країн аналізованого регіону.

Світовий досвід політичного розвитку наочно показує, що країни зі стабільними політичними системами часто не потребують детального регламентування виборчих процедур у законах. Виборча процедура може ґрунтуватися переважно на традиціях, окремих актах галузевого характеру і прецедентному праві [3]. Потреба в детальній регламентації виникає, як правило, у суспільствах, що переживають процес демократичного відновлення, докорінної перебудови системи політико-правових інститутів. Цей шлях пройшли в післявоєнні роки більшість країн Західної Європи, а в останнє десятиліття — багато східноєвропейських держав. В аналогічних умовах перебуває сьогодні й Україна.

Необхідно відзначити, що у формах і підходах до завдання регламентування виборчої процедури в закордонному законодавстві спостерігається досить велика розмаїтість. Це пов’язано як з особливостями історичного розвитку, так і з сучасною специфікою соціально-політичного життя окремих держав.

Нижче ми розглянемо найбільш важливі, на нашу думку, питання тривалості (термінів) виборчої кампанії, формування виборчих округів, виборчих комісій та списків виборців. Інші питання виборчого процесу будуть розглянуті в наступних розділах.

Виборча кампанія

Як будь-який політико-правовий процес, виборча кампанія є як певною діяльністю визначених законом суб’єктів щодо забезпечення народного волевиявлення, так і системою правових норм, що регулюють цю діяльність. У даному розділі ми розглядаємо виборчу кампанію саме в першому значенні цього терміна, проте не залишатимемо поза увагою й процесуальних аспектів виборчого процесу.
Зокрема, тут ми розглянемо в порівняльному плані такі аспекти виборчої кампанії:
— механізми встановлення дати виборів та тривалості виборчої кампанії;
— процедури подання заяв кандидатами та їх реєстрації;
— момент набуття претендентом статусу кандидата;
— терміни виборчої (агітаційної) кампанії;
— дата припинення публікацій опитування громадської думки;
— дата оприлюднення результатів виборів;
— механізми розведення в часі виборів до парламенту та органів місцевого самоврядування.

Відлік часу виборів, виборчий період

Найбільш докладно визначення дати виборів і розшифровка поняття «виборчий період» подається у виборчих кодексах. Приклад цього — Виборчий кодекс Албанії, де подається визначення терміна «дата виборів» («дата проведення голосування, визначена декретом Президента Республіки, яка включає дату проведення другого туру голосування») та «виборчий період» — «період, що починається за тридцять днів до дати проведення виборів і триває до дня остаточного повідомлення результатів голосування». Визначення «виборчого періоду» дається й у законодавстві Молдови — Виборчий кодекс цієї країни визначає його як «період часу, який починається від офіційного оголошення дати виборів і закінчується на день, коли кінцеві результати виборів підтверджуються компетентними органами». Як бачимо, уже з цих двох прикладів видно, що уніфікованого визначення виборчого періоду не існує. І якщо виборчі кодекси обох країн солідарні щодо моменту закінчення виборів — дня оголошення остаточних підсумків голосування, то момент початку виборчої кампанії визначається абсолютно по-різному. Однак у більшості країн Центральної та Східної Європи окремих визначень цих понять узагалі не існує.

Точка відліку проведення виборів в законодавстві країн ЦСЄ формулюється двома шляхами: або шляхом зазначення конкретного дня (Естонія: «вибори до Ріігікону відбуваються в першу неділю березня», Боснія і Герцеговина: «вибори на всіх рівнях влади проводяться в першу суботу жовтня») або більш загального формулювання — протягом певного періоду після закінчення терміну діяльності попереднього органу. Так, в Естонії вибори Президента проводяться «не раніше ніж за 60 та не пізніше ніж за 10 днів до завершення терміну перебування на посаді Президента Республіки; в Албанії перший тур виборів в Асамблею проводиться за 60—30 днів до припинення строку повноважень діючої Асамблеї й не пізніше ніж через 45 днів після її розпуску. У Болгарії вибори призначає Президент Республіки не пізніше ніж за 60 днів до дня виборів, у Литві чергові вибори до Сейму призначаються Президентом Республіки не пізніше як за шість місяців до закінчення повноважень членів Сейму з одночасною умовою — не раніше як за два місяці та не пізніше як за місяць до закінчення повноважень членів Сейму. Законодавством Македонії передбачено, що вибори у члени парламенту проводяться один раз на чотири роки в останні 90 днів дії мандату старого складу Парламенту чи протягом 60 днів з дати розпуску Парламенту.

Згідно із Законом «Про вибори народних депутатів України», чергові вибори до парламенту в Україні відбуваються в останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради України. Як видно, практика такого формулювання не надто поширена серед країн Центральної та Східної Європи. Однак для України вона є цілком прийнятною, оскільки її законодавство передбачає можливе проведення як чергових, так і позачергових виборів, встановлюючи для кожного випадку окремі терміни. У законодавстві більшості країн ЦСЄ такого розмежування немає, тому дата встановлення нових виборів багато в чому залежить від політичної ситуації.

Подання заяв кандидатами й терміни їх реєстрації

У більшості країн Центральної та Східної Європи процес висунення кандидатів, подання заяв та документів і початок реєстрації визначаються окремими часовими рамками. Існує поширена практика чіткого визначення дати звернення із заявами і кінцевий термін реєстрації для реєстрації на участь у виборах. У Болгарії заява партії про участь у виборах до парламенту має бути подана не пізніше як за 46 днів до дня виборів, виборчі квитки реєструються не пізніше як за 30 днів до початку виборів. У Латвії списки для виборів до Сейму подаються за 80 днів до дня виборів, подача документів закінчується за 60 днів; офіційної дати закінчення реєстрації немає, однак за 20 днів до виборів Центральна виборча комісія має оприлюднити результати; у Литві термін подачі заяви на реєстрацію для участі у виборах до парламенту розпочинається за 65 днів і закінчується за 34 дні до виборів, рішення про реєстрацію виноситься не пізніше ніж за 31 день до виборів. У Молдові процес висування кандидатів на парламентські вибори розпочинається відразу після оголошення виборів і закінчується за 40 днів до дня проведення виборів, реєстрація закінчується не пізніше ніж за 30 днів до виборів. У Словаччині список кандидатів має бути представлений не пізніше ніж за 65 днів до виборів, Центральна виборча комісія реєструє списки кандидатів не пізніше ніж за 45 днів.

Інколи подання заявки та подання списків кандидатів розводиться в часі — наприклад, у Боснії і Герцеговині політична партія має подати заяву з проханням про сертифікацію не пізніше ніж за 140 днів до виборів, коаліція політичних партій — за 110 днів. Остаточні списки до Виборчої комісії потрібно подавати за 85 днів до виборів. Однак у більшості країн ЦСЄ чіткого відділення в часі подачі заяви і окремо списків виборців немає.
Існує практика зазначення лише кінцевого терміну реєстрації (Албанія — реєстрація політичних партій для виборів до Асамблеї має відбутися не пізніше ніж за 45 днів до виборів (і ця процедура не входить в офіційно визначений виборчий період — див. вище); Болгарія — реєстрація на вибори президента відбувається не пізніше як за 35 днів до початку виборів; Румунія — реєстрація кандидатів здійснюється окружною виборчою комісією не пізніше ніж за 30 днів до дати проведення виборів).

У законодавстві країн ЦСЄ у більшості випадків не передбачено часу для виборчої комісії на перевірку правильності поданих документів, вона має відразу або прийняти документи, або повідомити про помилки й неточності. Така практика закріплена в законодавстві Македонії, Польщі та інших країн. В Україні термін на перегляд документів (у тому числі на невідповідність їх оформлення) складає п’ять днів. Після цього комісія зобов’язана або прийняти рішення про реєстрацію, або відмовити кандидатові чи партії в реєстрації.

Однак варто було б розвести процедури перевірки документів на відповідність їх оформлення та процедури перевірки власне їх змісту і правдивості. Для партій така процедура є менш зручною, оскільки технічна помилка чи незначні деталі в оформленні лише одного з документів можуть відтягти процес реєстрації мінімум на п’ять-шість днів, а це особливо невигідно, коли часу до кінця реєстрації залишається небагато. З іншого боку, розведення в часі процедури перевірки документів на відповідність їх оформлення нормам закону і зміст дозволило б зробити процес перевірки документів дворівневим, що полегшило б роботу комісій.

Якщо підрахувати «середній» термін, який дається центральним виборчим комісіям країн ЦСЄ на реєстрацію кандидатів чи партій (враховуючи, що кандидати подали списки в останній дозволений термін, а комісія, відповідно, зареєструвала в останній дозволений день), то він коливається приблизно від кількох днів до місяця, однак найчастіше дається термін від 15 до 20 днів.

В Україні висування кандидатів у депутати розпочинається за 85 днів і закінчується за 65 днів до дня виборів. Подання документів до Центральної виборчої комісії для реєстрації кандидатів у депутати в багатомандатному та до окружної виборчої комісії для реєстрації кандидатів в одномандатному округах закінчується за 60 днів до дня виборів. Остаточне рішення про реєстрацію кандидатів у депутати чи включення до виборчого списку партій (блоків) Центральна та окружні виборчі комісії приймають не пізніше ніж за 53 дні до виборів. Таким чином, в Україні процес реєстрації за аналогічними підрахунками триває близько 17 днів.

Як видно, у термінах реєстрації український досвід цілком збігається з досвідом країн Центральної та Східної Європи. Не зважаючи на досить значну територію і порівняно велику кількість населення, українським комісіям для реєстрації учасників виборів виділяється час, аналогічний західному.

Офіційне оголошення учасників виборчого процесу (кандидатів)

Законодавство не всіх країн ЦСЄ окреслює дату, коли офіційно буде поширено інформацію про кандидатів, які візьмуть участь у виборах. Так, є країни, де це чітко зазначено (Болгарія — ЦВК публікує списки кандидатів у президенти не пізніше ніж за 25 днів до виборів; Боснія і Герцеговина — списки учасників виборів до парламенту публікуються не пізніше ніж за 45 днів до виборів; Литва — оприлюднення в газеті списків має відбутися не менш ніж за 30 днів; Латвія — не пізніше ніж за 20 днів до початку виборів мають бути опубліковані в офіційній газеті програми і списки учасників виборів до Сейму; Македонія — комісії оголошують визначені списки у щоденній пресі принаймні за 30 днів до визначеної дати проведення виборів; Словаччина — органи місцевого самоврядування мають забезпечити надання списків кожному, хто голосує, не пізніше ніж за 20 днів до виборів).

Однак у деяких випадках певного встановленого терміну не існує (в Албанії оголошення результатів реєстрації відбувається «не пізніше як через 3 дні від дати отримання всіх даних», у Македонії на виборах президента «комісія публікує імена кандидатів в «Офіційному віснику Республіки Македонія» протягом 5 днів від дати отримання списків кандидатів).

В Україні поширення інформації про зареєстрованих кандидатів чи партії (блоки) відбувається відразу після прийняття рішення про реєстрацію шляхом публікування виборчих списків чи інформації про кандидата в газетах «Голос України» та «Урядовий кур’єр». З одного боку, така практика є позитивною, оскільки дозволяє громадськості стежити за процесом реєстрації учасників виборчого процесу. Однак, з іншого боку, опублікування остаточних і найбільш повних матеріалів у певний час і в певному місці дозволить значно полегшити процес ознайомлення з учасниками виборів для тих, хто не володів інформацією протягом часу реєстрації кандидатів. Тим більше, що такий комплексний підхід дозволить швидше і легше повідомляти широку громадськість про зареєстрованих кандидатів чи партії (блоки).

Терміни виборчої (агітаційної) кампанії

Відразу слід зазначити, що в законодавстві країн ЦСЄ словосполучення «виборча кампанія» вживається у сенсі «агітаційна кампанія».

Визначення термінів виборчої кампанії в законодавстві країн Центральної та Східної Європи умовно можна поділити на два види: з чітко зазначеною датою початку та з умовною датою початку. Кінцевий термін виборчої кампанії визначений у законодавстві всіх країн.

Серед прикладів країн, де старт виборчої кампанії чітко визначений, можна назвати Албанію (виборча кампанія починається за 30 днів до дня проведення виборів і закінчується за 24 години), Болгарію (виборча кампанія починається за 30 днів і закінчується за 24 години, а під час виборів президента — починається за 25 днів і закінчується за 24 години); Македонію (передвиборні кампанії починаються за 40 днів до проведення виборів та не можуть проводитися за 24 години до дня виборів та в самий день виборів); Словаччину (період виборчої кампанії — це період 30 днів, який закінчується за 48 годин до дня виборів).

Серед прикладів, де дату початку виборів визначено умовно — такі країни, як Литва (визначення термінів кампанії подається через дату опублікування списків кандидатів — згідно із законом про вибори до парламенту, передвиборна кампанія починається з дня оголошення результатів реєстрації кандидатів); Польща (виборча кампанія починається в день оголошення постанови Президента Польської Республіки про початок виборів і повинна бути закінчена за 24 години до початку виборів); Румунія (виборча кампанія починається з дня опублікування дати проведення виборів і закінчується за два дні до проведення виборів).

Згідно із «Законом про вибори народних депутатів України», передвиборна агітація (те, що в законодавстві країн ЦСЄ визначається як виборча кампанія) починається за 50 днів до дня виборів і закінчується о 24 годині останньої п’ятниці перед виборами. Як бачимо, терміни на виборчу кампанію в Україні виділені набагато більші, ніж у країнах Центральної та Східної Європи, де на це найчастіше дається 30 днів. Цей факт можна зазначити як позитивний, оскільки більший термін агітації дозволяє краще ознайомити виборців із передвиборними програмами, з політичними позиціями всіх кандидатів, провести більше дебатів, організувати зустрічі в різних куточках України. Однак є й інший бік — виборча кампанія, як правило, паралізує роботу органів влади, процес прийняття рішень у її коридорах багато в чому сповільнюється, і це стосується, очевидно, усіх країн. Тільки якщо в країнах ЦСЄ цей період триває в середньому 30 днів, то в Україні — практично удвічі більше, а якщо врахувати реалії, то тривалість агітаційної кампанії зростає до кількох місяців, що відбивається на ефективності діяльності органів влади.

Варто зазначити й те, що згідно із Законом про вибори Президента України, передвиборна агітація розпочинається після реєстрації претендента кандидатом у Президенти України Центральною виборчою комісією і закінчується за один день до дня виборів. Однак варто було б чіткіше визначити терміни офіційного початку виборчої кампанії для претендентів на посаду Президента.

Враховуючи розмір території України, значним (порівняно з багатьма країнами Центрально та Східної Європи) є також і термін, що дається на ведення виборчої кампанії. Висування претендентів починається за 170 і закінчується за 140 днів до виборів, реєстрація кандидатів Центральною виборчою комісією повинна закінчитися не пізніше як за 90 днів до виборів. Таким чином, для агітаційної роботи українські кандидати на посаду Президента мають не менш ніж 89 днів, тобто майже три місяці. Для порівняння: у набагато менших від України державах, таких, наприклад, як Болгарія, на виборчу кампанію кандидатів у президенти дається 24 дні, у Словаччині — 13 днів. Однак запозичення європейського досвіду в цьому плані навряд чи є доцільним. Враховуючи, що в Словаччині 4 млн. виборців, а в Україні їх аж 38 млн., терміни ведення агітаційної компанії в Словаччині і в Україні співвідносяться приблизно як 3 : 2. Тобто до певної міри можна навіть стверджувати, що терміни ведення передвиборної агітації в України є скороченими у пропорції до кількості виборців та розвитку інфраструктури.

Дата припинення публікації опитувань громадської думки

Термін, коли поширення результатів опитування громадської думки має бути припиненим, встановлюється кожною країною по-різному. Так, Виборчий кодекс Албанії та законодавство Македонії забороняє публікувати соцопитування за п’ять днів до виборів, Болгарії та Польщі — за 24 години, Словаччини — за 14 днів до виборів.

Україну можна віднести до тих країн, у яких термін для самостійного визначення кандидата, за якого варто проголосувати, є значним — 15 днів до дня виборів. З огляду на те, що результати соціологічних опитувань часто є предметом спекуляції політичних партій чи кандидатів, така тривалість терміну є позитивом для українського виборчого процесу. Однак варто зазначити невелику  деталь: стаття 56 Закону «Про вибори народних депутатів України», яка визначає обмеження щодо ведення виборної агітації, у тому числі і встановлює термін заборони проведення соціологічних опитувань, прямо забороняє поширювати цю інформацію лише засобам масової інформації всіх форм власності, не зазначаючи інших можливих суб’єктів, які також можуть оприлюднити результати опитувань — громадські організації, самі кандидати тощо. Законодавство ж багатьох країн ЦСЄ забороняє оголошувати таку інформацію безвідносно до суб’єктів виборчого процесу.

Дата оприлюднення офіційних результатів виборів

У країнах ЦСЄ не існує єдиної практики щодо встановлення терміну оприлюднення офіційних результатів виборів. Так, скажімо, законодавство Латвії щодо виборів до Сейму лише констатує, що підрахунок голосів здійснюється протягом 6 місяців (!) і видається окремим виданням, а в Молдові, навпаки, зазначається, що виборчий орган, який відповідає за визначення результатів виборів, публічно оголошує загальні результати, як тільки отримає всі необхідні дані від місцевих виборчих рад та територіальних дільниць. Аналогічно не визначається чіткий термін і в законодавстві Словаччини — Центральна виборча комісія публікує остаточні результати виборів після підписання протоколу щодо результатів виборів.

Однак водночас більшість країн ЦСЄ таки встановлює більш чітку дату оголошення результатів — наприклад, Болгарія (результати голосування оголошуються через 3 дні після дня виборів, а публікуються в 7-денний термін), Литва (остаточні результати виборів оголошуються не пізніше як за 7 днів після виборів — публікуються в Інтернеті і в офіційному виданні), Македонія (Державна виборча комісія оголошує початкові результати виборів у члени парламенту за принципом пропорційності протягом 48 годин після отримання кількості голосів, здобутих окремими списками кандидатів).

Досвід України в цьому контексті є позитивним — результати виборів до парламенту Центральна виборча комісія офіційно публікує не пізніш як на п’ятий день з дня встановлення результатів виборів у багатомандатному та одномандатних округах. Крім того, в Україні є поширеною практика розповсюдження інформації про результати виборів уже в процесі підрахунку голосів. Таким чином, український громадянин може ознайомитися з приблизними результатами виборів не на п’ятий день, а вже на ранок наступного дня. Це можна вважати одним із позитивних досягнень у виборчому процесі України.

Розведення в часі виборів до парламенту та органів місцевого самоврядування

В Україні питання проведення парламентських виборів одночасно з виборами до місцевих рад чи в різні строки порушувалося не раз. З одного боку, розведення виборів у часі дозволить більше зосередити увагу виборців, ЗМІ та спостерігачів на передвиборних планах і програмах тих претендентів, які хочуть обиратися до органів місцевого самоврядування, увага громадян не буде відволікатися на вибори до парламенту. Крім того, посилення контролю над ходом виборчої кампанії до органів місцевого самоврядування та діями кандидатів дозволить мінімізувати кількість порушень, які існують сьогодні в умовах одночасного проведення виборів, і, відповідно, зменшить кількість конфліктів та судових позовів, що виникають після оголошення результатів виборів. З іншого боку, проведення виборів у різний час означає додаткові витрати з державного бюджету, а також, на думку деяких політиків, може паралізувати політичне життя країни на весь період від виборів до виборів.

Об’єднання в часі місцевих виборів та виборів до Верховної Ради України ставить також перед учасниками виборчої кампанії,  виборчими комісіями та органами державної влади низку правових колізій, оскільки порядок проведення виборів регулюються різними законами. Так, у випадку виборів до ВРУ, виборчі комісії формуються за 85 днів і не можуть мати менш як 12 членів, тоді як місцеві виборчі комісії утворюються за 65 днів у складі 4—8 осіб. Злиття ж виборчих комісій може перевантажити їхню роботу і послабити контроль за виконанням рішень з боку голови, заступників, секретаря; підштовхуватиме членів комісій до передачі деяких своїх функцій довіреним особам, що, у свою чергу, збільшує імовірність порушень виборчого законодавства та відкриває простір для зловживань. Потрібно також зазначити відмінність між порядком створення бюлетенів для голосування: на місцевих виборах, виборчі комісії можуть змінювати розмір і колір бюлетенів і користуються більшою свободою дій щодо внесення змін до бюлетенів, що може бути використане для фальсифікації бюлетенів для виборів до Верховної Ради. Існують також проблеми і з визначенням відповідальності членів виборчих комісій на місцевих та загальнонаціональних виборах. Так, за видачу бюлетеня для голосування іншій особі в Кодексі про адміністративні правопорушення передбачається стягнення у вигляді 3—5 неоподаткованих мінімумів, тоді як у Кримінальному кодексі — від 3 до 5 років обмеження волі. Тобто проведення одночасно виборів до місцевих рад та Верховної Ради України вимагатиме суттєвого перегляду і гармонізації законодавства. Утім, потрібно пам’ятати, що функції цих виборів є різними (формування законодавчої влади і органів місцевого самоврядування), і це, відповідно, вимагає в кожному випадку різних процесуальних і нормативних рішень, що в разі одночасного проведення таких виборів може призвести до правової плутанини та організаційного колапсу роботи виборчих комісій, зростання можливостей фальсифікації і неформального впливу на результати виборів, нехтування політичними правами громадян України.

Крім того, проти ідеї проведення одночасних виборів можна висунути й політичний аргумент. Зважаючи на досвід усіх попередніх виборів в Україні та враховуючи результати звітів Комітету виборців України, можна стверджувати, що збіг парламентських і місцевих виборів негативно відбивається на активності та увазі громадян саме до кандидатів та програм на місцевому рівні. З іншого боку, розведення виборів у часі дозволить громадянам висувати більш конкретні запити до ймовірних кандидатів, ретельніше контролювати хід виборів та брати активнішу роль у передвиборній кампанії, що, у свою чергу, сприятиме становленню активістської демократичної політичної культури громадян, згуртуванню місцевих громад.

Розведення в часі місцевих і національних виборів має також і фінансовий вимір. Зокрема, при проведенні цих виборів одночасно зростає й навантаження на Державний і місцеві бюджети, розосереджується увага виборчих комісій щодо контролю за використанням коштів кандидатами в депутати різних рівнів.

Наведені факти підштовхують нас до таких пропозицій:
Проведення місцевих виборів окремо від виборів до Верховної Ради України. Як варіант можливе розведення в часі виборів місцевих рад та місцевих голів, що забезпечуватиме додаткові механізми стримувань і противаг, стимулюватиме місцеву владу до постійного моніторингу настроїв серед місцевої громади, ефективного провадження своєї політики.

У разі проведення адміністративно-територіальної реформи передбачити пролонгацію повноважень органів місцевого самоврядування, закласти у відповідний закон про адміністративно-територіальний устрій України «Перехідні положення», згідно з якими протягом перехідного періоду порядок здійснення попередніми органами місцевого самоврядування повноважень.

Задля запобігання збігу місцевих і парламентських виборів передбачити в законі норму, згідно якої Верховна Рада призначає позачергові вибори рад за певний проміжок часу до виборів у парламент в разі збігу у часі. Можливий й інший варіант, коли Верховна Рада призначає позачергові вибори через певний проміжок часу після виборів до парламенту.

Механізми та принципи формування виборчих округів

Ключовими питаннями в аналізі виборчого законодавства країн Центральної та Східної Європи в плані визначення основних принципів та механізмів формування виборчих округів при виборах парламенту є:
1. Якою є кількість виборчих округів, що створюються для проведення виборів депутатів парламенту?
2. Які принципи покладені в основу поділу країни на виборчі округи?
3. Коли відбувається затвердження меж виборчих округів?
4. Який орган державної влади визначає та затверджує межі виборчих округів та яким актом це затвердження відбувається?

Усі ці питання можна звести до двох основних:
1) кількість виборчих округів і принципи їх формування;
2) механізми формування виборчих округів, передбачені виборчими законами.
Найбільш докладно ці питання розглядаються у виборчих кодексах країн, де детальна регламентація виборчого процесу вважається запобіжником проти можливої недемократичності виборів (Боснія та Герцеговина, Молдова, Україна, Росія, Литва). Проте загалом механізми утворення виборчих округів (хто, коли, у який спосіб, яким актом) у законах про вибори країн Центральної та Східної Європи докладно не розкриваються і регулюються або окремими законами (Албанія, Чехія), або іншими актами парламенту, актами президента (Болгарія) чи окремими підзаконними актами інших органів державної влади (наприклад, органів, подібних до Центральної виборчої комісії України). Законодавці більшості країн цього регіону вважали за потрібне закріпити у законах передусім основи виборчої системи, гарантії проведення демократичних виборів, відобразити загальний сценарій ходу виборчої кампанії.

Кількість виборчих округів та принципи їх формування

Кількість виборчих округів залежить, передусім, від типу виборчої системи, яка застосовується у певній країні. Так, у країнах з суто мажоритарною системою виборів кількість виборчих округів зазвичай відповідає кількості депутатських мандатів (Албанія).

Відповідно до п. 33 ст. 2 Виборчого кодексу Республіки Албанія (№ 8609 від 8 травня 2000 р.), поняття «виборчий округ» визначається як «один зі 100 географічних поділів території Республіки Албанія, створений відповідно до Конституції та правил даного Кодексу, у якому відбувається голосування на виборах депутата». Тобто для проведення виборів парламенту територія Албанії поділяється на 100 виборчих округів.
Стаття 71 Виборчого кодексу Албанії розкриває критерії для визначення меж виборчих округів. Округи формуються таким чином, щоб кількість виборців у кожному з них відповідала т. зв. середній кількості виборців, яка встановлюється шляхом ділення загальної кількості голосуючих, які містяться в Національному реєстрі виборців, на кількість одномандатних виборчих округів (тобто на 100). При цьому відхилення щодо кількості виборців в кожному окрузі не може бути більшим або меншим за 5 відсотків від установленої середньої кількості.

Існують певні законодавчі рекомендації щодо входження нижчих ланок адміністративно-територіального поділу країни до складу виборчих округів. Так, муніципалітет чи сільська громада, якщо це можливо, мають повністю увійти до меж виборчого округу. В іншому разі муніципалітет може бути поділений не більше ніж на два виборчих округи.

При встановленні меж виборчих округів Комісія має взяти до уваги також такі моменти, врахувати які було б корисним і для України:
а) традиційні зв’язки та спільні інтереси місцевих громад;
б) природні бар’єри та перешкоди;
в) зв’язок та транспорт;
г) межі районів.

Виборчі округи мають бути компактними і не можуть бути анклавними або розділеними на частини, відокремлені одна від одної.

Кількість округів за пропорційної системи виборів визначається специфікою такої системи. Так, територія країни може бути поділена на кілька багатомандатних округів (Естонія, Латвія, Болгарія, Боснія і Герцеговина та ін.) або на один загальнодержавний багатомандатний округ (Словаччина).

Відповідно до § 9 Закону Естонії про вибори до Ріікогу, для проведення виборів формується одинадцять багатомандатних округів, у межі яких входять відповідні адміністративні одиниці. Місто Таллін поділене на три виборчих округи, міста Пярну й Тарту є окремими виборчими округами.

Відповідно до ст. 7 Закону про вибори до Сейму Латвії від 25.05.95, Латвія розподіляється на п’ять виборчих округів під час виборів до Сейму, які включають відповідні муніципалітети (адміністративно-територіальні округи): 1) Ризький; 2) Відземський; 3) Латгальський; 4) Курземський;
5) Земгальський.

Відповідно до ст. 39 Закону про вибори членів парламенту Болгарії від 13 квітня 2001 р., територія країни поділяється на 31 багатомандатний виборчий округ, у тому числі три виборчих округи в місті Софії і два виборчих округи в місті Пловдиві, як найбільших містах країни. Межі інших виборчих округів збігаються з межами адміністративних районів. Цікаво, що виборці, які проживають в інших країнах, вважаються такими, що належать до числа виборців у Ризькому виборчому окрузі (ст. 8 Закону), а не виводяться в окремі виборчі дільниці, як це передбачено українським законодавством.

Відповідно до Виборчого закону Федерації Боснії і Герцеговини, 21 мандат до Палати представників Парламентської Асамблеї Боснії і Герцеговини виборюється у 5 багатомандатних округах, які розподіляються пропорційно до кількості виборців, зареєстрованих у тому чи іншому кантоні (ст. 9.3., 9.12. Закону) і переглядаються кожних чотири роки. Кожен округ може мати максимум 15 мандатів.

Законодавством Федерації Боснії і Герцеговини чітко встановлюється, які саме муніципалітети входять до складу виборчих округів. Тобто в даному разі ми бачимо інший принцип формування виборчих округів. Не виборчі округи встановлюють залежно від середньої кількості виборців, визначеної на підставі реєстрів громадян, а кількість мандатів розподіляється в чітко зафіксованих законом округах, пропорційно до кількості виборців, зареєстрованих у кожному з багатомандатних округів.

Подібний механізм встановлений при виборах депутатів від Боснії та Герцеговини до складу Національної Асамблеї Республіки Сербія (ст.11.2.). У даному разі передбачене існування щонайменше шести багатомандатних округів, які, у свою чергу, можуть мати від чотирьох до п’ятнадцятьох депутатів. Район Брско (який має особливий статус) включається до складу одного з багатомандатних округів.

Законодавством країни передбачені також вибори дев’ятьох депутатів до Палати представників Парламентської Асамблеї Боснії і Герцеговини від території Республіка Сербська (ст. 9.4 Закону). Ці мандати виборюються в трьох багатомандатних округах.

Єдиний загальнодержавний округ становить територія Словаччини, що передбачено Законом Словацької Національної Ради № 80/1990 Зб. «Про вибори до Словацької Національної Ради» (ст. 9 Закону).

Відповідно, змішаний принцип формування округів застосовується в разі існування в певній країні змішаної (мажоритарно-пропорційної) системи виборів. У цих країнах, для виборів частини депутатів-мажоритарників (Україна) або верхньої палати парламенту (Литва, Македонія, Чехія) створюється така кількість виборчих округів, яка відповідає кількості мандатів, що виборюються за цією системою. Вибори ж тієї частини депутатського корпусу, яка обирається за списками політичних партій, відбуваються в єдиному загальнонаціональному (Литва, Македонія) або кількох багатомандатних округах (Угорщина). Кількість багатомандатних округів, у яких обираються депутати за пропорційною системою, також визначається особливостями цієї пропорційної системи виборів. Кілька багатомандатних округів утворюється в разі використання пропорційної системи з регіональними списками, що ми бачимо на прикладі Угорщини. Законодавством Польщі та Румунії передбачено, що вибори і мажоритарників, і за списками політичних партій (блоків) відбуваються в багатомандатних округах.

Так, змішана (мажоритарно-пропорційна) система виборів передбачена Законом про вибори до Сейму Литви. У мажоритарних округах обирається 71 депутат Сейму, а за пропорційною системою — ще 70 депутатів.

Для організації та проведення виборів до Сейму територія Литовської Республіки поділяється відповідно на 71 одномандатний виборчий округ та єдиний багатомандатний виборчий округ (ст. 9). Поділ на мажоритарні округи здійснюється з урахуванням числа виборців у виборчому окрузі, територіального поділу Литовської Республіки на одномандатні виборчі округи на попередніх виборах до Сейму та адміністративно-територіального поділу. Виборчий округ утворюється з виборчих дільниць, які мають спільну межу. Кількість виборців в окрузі має становити від 0,9 до 1,1 від середньої кількості виборців усіх одномандатних виборчих округів. Центральна виборча комісія не менш як за 95 днів до виборів, встановлює та не менш як за 90 днів до виборів публікує в офіційному виданні «Valstybes zinios» ?писок виборчих дільниць, з яких складаються виборчі округи, телефони та адреси виборчих дільниць та приміщень для голосування, кількість виборців округу, адреси та телефони окружних виборчих комісій.

Статтею 1 Закону про вибори у члени парламенту Македонії від 24.04.94 з урахуванням наступних змін і доповнень передбачено, що із загальної кількості членів Парламенту, 85 обираються за мажоритарним принципом (для чого створюється відповідна кількість виборчих округів), а 35 обираються за принципом пропорційності, відповідно до якого територія Республіки складає один загальнодержавний округ.

У виборчих округах, де обирається один член парламенту, кількість виборців може коливатися в межах ±10 % порівняно із середньою кількістю виборців у виборчих округах.

Якщо після прийняття закону про виборчі округи кількість виборців в окремому виборчому окрузі в Македонії збільшиться чи зменшиться, виборчі округи все одно не змінюються до прийняття нового закону про виборчі округи.

За законодавством Угорщини, загальна кількість членів парламенту складає 386 осіб, з яких в одномандатних виборчих округах обираються 176 членів парламенту, в окружних та міських (територіальних) округах — 152 особи. Оскільки загальна сума мандатів в одномандатних та територіальних виборчих округах є меншою, ніж передбачена Конституцією Угорщини кількість депутатів, партії можуть отримати додатково 58 компенсаційних мандатів з національного списку (ст. 4 Постанови № XXXIV «Про вибори членів парламенту»).

Кількість одномандатних виборчих округів в округах та столиці, кількість мандатів, доступних у кожному територіальному виборчому окрузі, а також принципи створення виборчих округів визначаються у Додатку до Постанови. Але механізм встановлення виборчих округів та принципи їх формування у самому тексті Постанови не передбачені.

На сьогодні законодавством України також передбачена змішана виборча система у пропорції 50 Х 50. Тобто 225 депутатів обираються за пропорційною системою у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій чи виборчих блоків політичних партій, а ще 225 депутатів обираються за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах (ст.1 Закону України «Про вибори народних депутатів України»). Відповідно до ст.16 того ж Закону, вибори членів парламенту проводяться в багатомандатному окрузі, який включає всю територію України та у 225 одномандатних округах.

Відповідно до ст. 11 Закону України «Про вибори Президента України», вибори Президента України проводяться у єдиному загальнодержавному одномандатному виборчому окрузі, який включає в себе всю територію України. Але для полегшення роботи ЦВК, територія єдиного загальнодержавного одномандатного виборчого округу поділяється на 225 територіальних виборчих округів, які загалом відповідають поділу території України на мажоритарні округи при виборах членів парламенту.

Згідно із Законом Чеської Республіки «Про вибори до парламенту Чеської Республіки», Палата делегатів Чеської Республіки обирається за пропорційною, а Сенат Чеської Республіки — за мажоритарною виборчою системою.

За ст. 3 Закону, виборчі округи утворюються окремим законодавчим актом (а саме ст. 8 Акта № 152/1994 Sb. «Про вибори до місцевих рад та органів управління і про зміни і доповнення до деяких інших актів») і є відносно сталими.

Межі виборчих округів при виборах до Палати делегатів відповідають межам адміністративно-територіального поділу Чеської Республіки — регіонів — станом на день скликання виборів (ст. 27 Закону). Столичний регіон Праги, столиці Чеської Республіки, є окремим виборчим регіоном.

Для проведення виборів до Сенату територія Чеської Республіки поділяється на вісімдесят один виборчий округ, від кожного з яких обирається один сенатор. Межі виборчих округів визначаються в Додатку 3, який є невід’ємною частиною цього закону (ст. 59).

Виняток із цих загальних правил складають виборчі системи Польщі та Румунії. Так, відповідно до законодавства Польщі, вибори і за мажоритарною і за пропорційною системами відбуваються в багатомандатних округах, у кожному з яких обирається відповідно принаймні сім кандидатів до Сейму та від 2 до 4 сенаторів. Виборчий округ має займати всю територію воєводства чи його частину. При цьому межі виборчих округів не мають порушувати меж повітів і міст на правах повітів, які входять до його складу (ст. 136, 191).

Відповідно до Закону про вибори до Палати представників і Сенату Румунії, члени Палати представників і сенатори обираються по виборчих округах на підставі голосування за списками та за незалежних кандидатів відповідно до принципу пропорційного представництва. Кількість виборчих округів та кількість членів Палати представників та сенаторів, що мають бути обрані в кожному з цих округів, визначаються в Додатку № 1 до Закону.

За загальними положеннями, норма представництва для виборів Палати представників складає один депутат від 70 000 мешканців. Норма представництва для виборів до Сенату — один сенатор від 160 000 мешканців.
Кількість членів Палати представників та сенаторів, що можуть бути обраними, визначається пропорційністю норми представництва (зазначено в пунктах 1, 2 ст. 3 Закону) до кількості мешканців кожного виборчого округу, до чого додається 1 місце члена Палати представників або сенатора, якщо норму представництва перевищено наполовину. При цьому кількість членів Палати представників має бути не менш ніж 4, а Сенаторів — не менш ніж 2.

Кількість мешканців, що враховується для встановлення округів та визначення кількості мандатів, визначається на 1 липня попереднього року і має бути опублікована в «Щорічній книзі статистики Румунії». Якщо щонайменше за 5 місяців перед виборами проводиться загальний перепис населення, то кількість мешканців, що враховується, має відповідати останньому перепису, опублікованому Національним комітетом статистики Румунії.

Процедура виборів Президента Румунії проводиться у виборчих округах, на виборчих дільницях під керівництвом виборчих комісій, передбачених Законом про вибори до Палати депутатів та Сенату, виходячи з постійних списків виборців на даній дільниці (ст. 2 Закону «Про вибори Президента Румунії»).

Механізми формування виборчих округів

Як свідчить аналіз виборчого законодавства, у більшості випадків встановлення меж виборчих округів відбувається спеціальним органом державної влади, відповідальним за проведення виборів (на кшталт Центральної виборчої комісії України), а затвердження — спеціальним актом парламенту (Албанія, Боснія і Герцеговина, Польща) або глави держави (Болгарія). В Албанії набуття чинності парламентським актом про межі виборчих округів пов’язане з виданням декрету президента про оголошення виборів.

Відповідно до ст. 69 Кодексу Албанії, межі виборчих округів встановлює Центральна виборча комісія впродовж трьох місяців з моменту затвердження її складу. За цей період Комісія зобов’язана випустити попередній звіт з початковими рекомендаціями щодо меж виборчих округів. Попередній звіт є доступним для кожної зареєстрованої політичної партії, засобів масової інформації та інших зацікавлених сторін. У перші два тижні після випуску попереднього звіту Комісія проводить кілька громадських зустрічей, на яких зареєстровані політичні партії та інші зацікавлені сторони мають право подавати в Комісію свої зауваження щодо змісту попереднього звіту. Не пізніше першого понеділка грудня відповідного року Комісія має подати остаточний звіт щодо встановлення меж виборчих округів з урахуванням зауважень, зроблених суб’єктами виборчого процесу під час громадських зустрічей.

Межі виборчих округів закріплюються окремим законодавчим актом Національної Асамблеї Албанії. При цьому задля уникнення зловживань вищим законодавчим органом Албанії з метою перекроювання виборчих округів «під себе», межі виборчих округів не можуть бути змінені впродовж останніх шести місяців строку дії мандата Асамблеї. Якщо Асамблея не схвалює закон про виборчі округи за шість місяців до закінчення терміну дії її мандата, існуючі межі встановлюються до наступних парламентських виборів.

Закон про виборчі округи набуває чинності в день вступу в дію декрету Президента Республіки, який встановлює дату найближчих виборів (ст. 73 Кодексу). При цьому, якщо дата виборів до Асамблеї або дата виборів у місцеві органи влади оголошується після початку розгляду меж, Комісія продовжує свою роботу, але не проводить громадських зустрічей і не видає попередній звіт до моменту офіційного проголошення результатів виборів ЦВК.

Відповідно до ст. 39 Закону про вибори членів парламенту Болгарії від 13 квітня 2001 р., Президент Болгарії визначає назви, межі й нумерацію виборчих округів не пізніше ніж за 55 днів до дня виборів. На основі акта Президента Болгарії Центральний виборчий комітет визначає кількість місць для кожного виборчого округу за єдиною представницькою схемою для країни залежно від кількості населення не пізніше ніж за 50 днів до дня виборів, застосовуючи при цьому метод найбільшого залишку.

Відповідно до ст.11.2. Виборчого закону Федерації Боснії і Герцеговини, кількість округів та їхні межі встановлюються Національною Асамблеєю Республіки Сербія.

Відповідно до ст. 1 Виборчого кодексу Молдови, «округ» — це адміністративна виборча одиниця, на якій організуються і проводяться вибори та референдуми. Формування виборчих округів здійснюється ЦВК не пізніше ніж за 75 днів до виборів, а окружних виборчих рад — не пізніше ніж за 65 днів до виборів. Виборчі округи мають відповідати адміністративно-територіальним одиницям другого рівня Республіки Молдова. При дострокових виборах виборчі округи та окружні виборчі ради повинні створюватися, відповідно, не пізніше ніж за 40 та 35 днів до дати проведення виборів (ст. 27).

Законом Польщі про вибори до Сейму Польської Республіки та Сенату Польської Республіки передбачено, що вибори мають відбуватися на «незмінних виборчих дільницях, що перебувають на території громади, відповідно до Закону «Про вибори до рад громад, районної Ради і до Ради воєводства» від 16 липня 1998 року» (ст. 29 Закону). Зміни в розподілі виборчих дільниць, що виникають у результаті змін меж громад чи в результаті змін кількості жителів на території виборчого округу, мають бути оформлені Сеймом не пізніше ніж за 45 днів перед голосуванням (там само).

Відповідно до ст. 138 Закону про вибори Польщі, Державна виборча комісія подає Сейму відомості про зміну меж виборчих округів і кількість кандидатів, які будуть обрані в даних округах, якщо така необхідність виникає при значних територіальних змінах у країні або при зміні кількості мешканців у виборчому окрузі або в країні. Будь-які зміни меж районів, що можуть спричиняти зміни меж виборчих округів, за законодавством Польщі неприпустимі в періоді часу від 12 місяців до закінчення терміну повноважень Сейму, або якщо термін повноважень Сейму був скорочений до дня оголошення виборів.

Сейм вносить зміни у формування виборчих округів не пізніше ніж за 3 місяці до дня оголошення виборів. Якщо термін повноважень Сейму був скорочений, зміни в поділі на виборчі округи не проводяться.

В Україні одномандатні округи утворюються Центральною виборчою комісією не пізніше як за 90 днів до дня чергових виборів з приблизно рівною кількістю виборців у кожному окрузі. Орієнтовна середня кількість виборців в одномандатних округах визначається Центральною виборчою комісією на підставі даних центрального органу виконавчої влади з питань статистики (наразі — Держкомстат України). Відхилення кількості виборців в одномандатному окрузі не може перевищувати, як правило, десяти відсотків орієнтовної середньої кількості виборців в одномандатних округах.

До складу одномандатного округу можуть бути включені один або кілька районів, міст (обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення), районів у містах або їх частин. Не допускається утворення виборчих округів з територій, що не межують між собою.

Повідомлення про утворення одномандатних округів із зазначенням їхніх номерів, меж, центрів, орієнтовної кількості виборців у кожному окрузі оприлюднюється Центральною виборчою комісією у державних засобах масової інформації у триденний строк від дня прийняття нею відповідного рішення.

На відміну від парламентських виборів, рішення про утворення територіальних виборчих округів в Україні має бути прийняте Центральною виборчою комісією не пізніше як за 160 днів до дня виборів за поданням, відповідно, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад. Список територіальних виборчих округів публікується Центральною виборчою комісією в пресі також у триденний термін від дня прийняття нею відповідного рішення.

Деякі висновки

Ключовими питаннями в аналізі виборчого законодавства країн Центральної та Східної Європи в плані визначення основних принципів та механізмів формування виборчих округів при виборах парламенту є: 1) кількість виборчих округів і принципи їх формування; 2) механізми формування виборчих округів, передбачені виборчими законами.

Поділ країни на виборчі округи в країнах Центральної та Східної Європи визначається передусім типом виборчої системи та традиціями місцевого самоврядування.

У країнах із суто мажоритарною системою виборів кількість виборчих округів зазвичай відповідає кількості депутатських мандатів (Албанія). Кількість округів за пропорційної системи виборів визначається специфікою такої системи. Так, територія країни може бути поділена на кілька багатомандатних округів (Естонія, Латвія, Болгарія, Боснія і Герцеговина тощо) або на один загальнодержавний багатомандатний округ (Словаччина). Змішаний принцип формування округів застосовується в разі існування в певній країні змішаної (мажоритарно-пропорційної) системи виборів. У цих країнах для виборів частини депутатів-мажоритарників (Україна) або верхньої палати парламенту (Литва, Македонія, Чехія) створюється така кількість виборчих округів, яка відповідає кількості мандатів, що виборюються за цією системою. Вибори ж тієї частини депутатського корпусу, яка обирається за списками політичних партій, відбуваються в єдиному загальнонаціональному (Литва, Македонія) або кількох багатомандатних округах (Угорщина). Кількість багатомандатних округів, у яких обираються депутати за пропорційною системою, також визначається особливостями цієї пропорційної системи виборів. Кілька багатомандатних округів утворюється в разі використання пропорційної системи з регіональними списками, що ми бачимо на прикладі Угорщини. Законодавством Польщі та Румунії передбачено, що вибори і мажоритарників, і за списками політичних партій (блоків) відбуваються в багатомандатних округах.

У країнах з розвиненим місцевим самоврядуванням формування виборчих округів відбувається з обов’язковим урахуванням цілого спектра вимог.

Так, законодавством Польщі чітко закріплено, що вибори мають відбуватися на «незмінних виборчих дільницях, що перебувають на території громади…», а законодавством Угорщини рекомендовано, щоб муніципалітет чи сільська громада, якщо можливо, повністю входили до меж виборчого округу. В іншому разі муніципалітет може бути поділений не більш ніж на два виборчих округи. При цьому, встановлюючи межі виборчих округів, Центральна виборча комісія має взяти до уваги також:
а) традиційні зв’язки та спільні інтереси місцевих громад;
б) природні бар’єри та перешкоди;
в) зв’язок та транспорт;
г) межі районів.
У більшості випадків механізми утворення виборчих округів у законах про вибори країн Центральної та Східної Європи докладно не розкриваються і регулюються або окремими законами (Албанія, Чехія) чи іншими актами парламенту, актами президента (Болгарія) або окремими підзаконними актами інших органів державної влади (наприклад, органів, подібних до Центральної виборчої комісії України). На відміну від України, законодавці більшості країн цього регіону вважали за потрібне закріпити в законах передусім основи виборчої системи, гарантії проведення демократичних виборів, відобразити загальний сценарій ходу виборчої кампанії.
Встановлення меж виборчих округів у більшості випадків відбувається спеціальним органом державної влади, відповідальним за проведення виборів (на кшталт Центральної виборчої комісії України), а затвердження — спеціальним актом парламенту (Албанія, Боснія і Герцеговина, Польща) або глави держави (Болгарія). В Албанії набуття чинності парламентського акта про межі виборчих округів пов’язане з виданням декрету президента про оголошення виборів.

Зі сказано вище випливає, що чинне виборче законодавство України у сфері регулювання питань утворення виборчих округів відповідає рівню демократичних країн Центральної та Східної Європи, а за деяким параметрами навіть переважає їх. Законами України передбачено цілу низку загальних положень щодо утворення виборчих округів і виборчих дільниць. Проте в роботі над подальшим удосконаленням виборчого законодавства варто було б врахувати позитивний досвід аналізованих країн щодо більшого врахування інтересів місцевих громад при визначенні меж виборчих округів та щодо обмеження змін виборчих округів (та внесення інших змін до виборчих законів) у період 3-х — 6-ти місяців перед початком чергової виборчої кампанії з метою убезпечення від зловживань вищого представницького органу.

Слід зазначити, що утворення виборчих округів, а в їхніх межах — виборчих дільниць, потребує постійної взаємодії між ЦВК, виборчими комісіями нижчих рівнів і посадовими особами місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, досконалого володіння засадами адміністративно-територіального устрою України, окремих регіонів або їх частин, знанням стану їхнього соціально-економічного розвитку, національного та демографічного складу населення, що проживає на відповідній території, категорії населених пунктів, наявності в них міграційних процесів тощо.

Практика довела, що потребує нагального вдосконалення взаємодія виборчих комісій і органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в питаннях утворення виборчих дільниць за межами України. У цьому плані позитивним є досвід низки країн Центральної та Східної Європи, де громадяни, які перебувають під час виборів поза межами даної держави вважаються такими, що належать до одного зі столичних виборчих округів.

Було б також доцільним, щоб у поданнях МЗС про утворення дільниць в іноземних країнах зазначалися пропозиції щодо меж кожної дільниці з урахуванням територій консульських округів або їх частин, а також відомості щодо згоди органів влади країн перебування на утворення дільниць у місцях компактного проживання громадян України. доцільно також законодавчо закріпити порядок оприлюднення інформації про утворення та межі виборчих дільниць за керівниками представництв та консульських установ України, які перебувають за кордоном, як це відбувається зараз фактично.

Списки виборців

Формування списків виборців (їх реєстрація) є необхідною умовою здійснення виборцем свого права голосу, і здійснюється шляхом внесення особи до списку, на основі якого він може бути допущений до голосування.

Залежно від того, на кого покладений обов’язок реєстрації, вона може бути публічною (обов’язковою, примусовою) або особистою (добровільною).

Формування списків виборців є головною процедурою визначення та ідентифікації виборчого корпусу, своєрідним «ситом», яке встановлює дієздатність громадян і правові обмеження щодо використання конституційного права на волевиявлення і формування органів державної влади. У нових демократіях Центральної та Східної Європи складання й перевірка списків виборців постає як інтегральна частина виборчої кампанії, хоча в кожній окремій країні існують різні підходи до порядку організації та проведення даної процедури. В основному ключовими питаннями на даному етапі проведення виборів є такі:
• Визначення органу, компетентного і відповідального за формування списків.
• Визначення бази формування списків (дані податкової, паспортних служб, державних цивільних реєстрів).
• Правовий статус списків виборців.
• Механізми і процедури внесення змін і доповнень. Проблема «мертвих душ», «голосування вдруге».
• Відповідальність виборців та посадових осіб за порушення, що стосуються списків.

Правове врегулювання даних моментів встановлює певну національну традицію фіксування виборчого корпусу, яка тягне за собою як певні переваги, так і вади. Разом з тим, спираючись на аналіз законодавчих норм та правозастосовчу практику, можна виділити низку критеріїв поданих нижче, які дозволяють з упевненістю говорити про максимально прозорий характер процедур формування списків виборців. Окремі положення законодавства та виборчої практики, які сприяють проведенню відкритих виборів і запобігають зловживанню владою, заслуговують на увагу й українських законодавців і громадськості.

Формування списків виборців. Компетентні органи

Загальні списки виборців, відповідно до законодавства України, формуються виконавчими органами сільських, селищних, міських (у містах, де немає районних у місті рад), районними у містах радами або органами (посадовими особами), які, згідно із законом, здійснюють їх повноваження. При цьому необхідну інформацію вони можуть отримувати від Міністерства внутрішніх справ, Міністерства юстиції та Державної податкової адміністрації (ст. 30 Закону). Такої ж практики дотримуються в Болгарії. Списки виборців складають муніципальні адміністрації, де зберігається реєстр населення, що проживає на відповідній території, і підписуються мером муніципалітету, або мером майорату, або заступником мера і секретарем муніципалітету. У містах, які мають поділ на адміністративні райони, списки виборців підписує мер і секретар відповідного адміністративного району (ст. 26 болгарського Закону про вибори).

У деяких країнах Південної та Східної Європи списки виборців становлять спеціальний Національний (Центральний) реєстр виборів (Албанія, Македонія, Боснія і Герцеговина). Так, в Албанії Національний список складається під контролем ЦВК, яка утворює у своєму складі директорат реєстрації виборців. Цей спеціальний орган є підзвітним тільки ЦВК, і в коло його обов’язків входить: ведення реєстру виборців, розробка інструкцій і методів складання реєстру, організація і контроль за процесом реєстрації виборців. Крім того, ЦВК може накладати на Директорат додаткові обов’язки щодо реєстрації. Законодавство Македонії та Боснії і Герцеговини (БіГ) не конкретизують порядок ведення Загального (Македонія) і Центрального (БіГ) списків виборців. У законі про вибори Македонії у зв’язку із Загальним реєстром виборців згадується тільки Виборчий комітет, який має повноваження за виписками з реєстру встановлювати особу виборця під час голосування, тоді як у БіГ ведення і реєстрація виборців закріплена виключно за муніципалітетами.

Принципово інший підхід до формування списків виборців можна знайти в Болгарії та Естонії. У цих країнах списки виборців складаються на основі іншого статистично-облікового документа — Національного реєстру населення, який складається центральними органами виконавчої влади і ведеться органами місцевого самоврядування. В Естонії уряд призначає спеціального уповноваженого для ведення центрального реєстру на основі сільських муніципальних та міських реєстрів.

Законодавство Литви подає приклад певного компромісу між першим та другим прикладом. Так, формування списків виборців відбувається у два етапи. Спочатку попередній список виборців складається відповідно до даних реєстру населення Литовської Республіки. Далі ЦВК безпосередньо організовує складання, уточнення та ведення списків виборців на основі даних органів місцевого самоврядування, державних органів та окружних виборчих комісій. Останній етап формування списків виборців передбачає передачу ЦВК окружним комісіям за 39 днів до дня голосування списків виборців одномандатного виборчого округу, які, у свою чергу, за 29 днів передають дільничним виборчим комісіям списки виборців на виборчій дільниці.

Найбільш наближеними до української моделі прикладами ведення списків виборців є Польща, Румунія, Словаччина та Чехія. Однак, на відміну від української практики, у цих країнах, встановлена жорсткіша схема ведення списків виборців. По-перше, якщо в Україні цей документ є тимчасовим і пристосованим до проведення конкретних виборів: списки складаються до 1 вересня року, що передує рокові проведення чергових виборів (ст.30 Закону України «Про вибори народних депутатів»), то в Польщі, Румунії та Словаччині виборчі списки є постійними документами, іноді зі спеціальним статусом (Румунія), які надають право голосу на виборах усіх рівнів та референдумах (Польща). Постійні списки виборців у цих країнах ведуться органами місцевого самоврядування. Однак повнота та обсяг повноважень органів місцевого самоврядування, порядок ведення списків суттєво відрізняється в кожному випадку.

Так, у Польщі жоден орган державної влади чи місцевого самоврядування не може контролювати увесь процес формування виборчих списків від початку і до кінця. Згідно зі ст. 16 польського Закону про вибори, міністр з питань державного управління на запит Державної виборчої комісії має визначити у своєму наказі спосіб ведення списку виборців, встановити зразок списку, методи його актуалізації й відкриття для громадського огляду, зразок заяви особи про перегляд списку виборців, зразок заяви про занесення особи до списку, зразок повідомлення особи про те, що вона занесена до списку, також способи подачі органами громади до відповідних виборчих органів інформації про кількість виборців, занесених до списку. Крім того, міністр з питань державного управління за запитом Державної виборчої комісії своїм розпорядженням визначає порядок складання й надання списків виборців, визначаючи форму списків, методи їх актуалізації та доступу для ознайомлення з ними громадськості, зразок запиту про надання списків, зразок заяви про занесення виборця у список, форму переліку осіб, що перебувають у лікувальних закладах, соціальних установах, місцях позбавлення волі та слідчих ізоляторах, у яких створені виборчі округи, зразок повідомлення про дописування або внесення виборця до списків по іншому виборчому округу, зразок та спосіб видачі свідоцтва про право голосу (ст. 24). Отже, списки формують громади, упорядковує ДВК згідно з розпорядженнями міністра. Зазначмо також, що будь-які спори, що виникають у зв’язку зі змістом чи формою списків розглядають органи місцевого самоврядування, а також суди, що довершує механізм стримувань і противаг на цій стадії виборчого процесу.

У Румунії баланс повноважень досягається за допомогою обов’язкової процедури направлення одного з двох офіційних примірників списку виборців, складеного мерами громад, міст, муніципалітетів чи адміністpативно-теpитоpіальних підрозділів муніципалітетів, до суду першої інстанції. Мер також зобов’язаний повідомляти суд про будь-які зміни, що вносяться до списків виборців. У Словаччині цей баланс повноважень менш чіткий, однак натомість у словацькому виборчому законодавстві чітко виписано права громадянина щодо судового захисту його права обирати і виправлення записів у списках виборців.

Правовий статус списків виборців

Існує кілька підходів до визначення правового статусу списків виборців, залежно від порядку їх формування та доступу різних органів та їхніх ланок до процесу формування списків. Це може бути спеціальний документ, склад якого контролюється виключно ЦВК (чи іншим відповідним йому органом). Це має свої формальні переваги — ЦВК є відповідальним за хід усього виборчого процесу, у тому числі й за складання і зберігання списків виборців. З іншого боку, це виключає можливість ефективного контролю за діями ЦВК і передбачає сильний вплив особистісного фактора — голова і члени ЦВК мають важелі для зміни волевиявлення громадян. На противагу такому підходу виборчі списки можна формувати на основі загального реєстру населення, у чому можна побачити певний елемент пострадянської спадщини. Але в різних країнах по-різному вирішують проблему контролю за складанням списків органами місцевої влади, які вочевидь можуть перебувати під впливом різних політичних сил.

В Естонії функцію контролю і нагляду виконує спеціальний уповноважений, який зазвичай є фахівцем з правових питань і відповідно до посади має імунітет до зовнішнього втручання. У Польщі ми бачимо найскладнішу систему із залученням міністра державного управління, ДВК, органів місцевої влади, судів, що може мати недоліком надмірну конкуренцію і напруженість при підготовці і проведенні даного етапу виборчого процесу.

Зрозуміло, що розподіл повноважень між органами, які відповідають за складання й ведення виборчих списків, не гарантує уникнення помилок чи навмисного спотворення даних про громадян, включення «мертвих душ», дискримінацію за певними політичними поглядами. У такому разі в законодавстві передбачається простір для громадянської ініціативи, перевірки і оновлення списків виборців. Це право має підкріплюватися насамперед обов’язком відповідальних органів оприлюднювати списки виборців та забезпечувати рівний доступ громадян до них.

Строки оприлюднення й внесення змін до списків

Одразу підкреслимо таку тенденцію: у країнах, де ведуться постійні списки виборців (Польща, Румунія, Словаччина і Чехія) окремо не встановлюються строки оприлюднення списків і внесення змін до списків, тоді як у решті держав ці строки є чітко окресленими.

Найскладніша процедура оприлюднення, перевірки, внесення змін і оскарження складу списків виборців належить Албанії. За 4 місяці до завершення мандата Асамблеї чи місцевої ради ЦВК звертається до Національної служби цивільного стану з проханням підготувати у двотижневий термін попередні списки виборців. Згодом ЦВК має «негайно» надіслати «чотири копії попередніх списків» кожній окружній комісії, які й будуть представлені на огляд громадськості та політичних партій. Виправлення даних може відбуватися тільки за 23 дні до дня голосування. Потім попередні списки потрапляють до Директорату, який підбиває підсумки і затверджує зміни та оновлення за 13 днів до виборів. Остаточні списки виборців потрапляють до окружних виборчих комісій за 10 днів до виборів. Жодне оскарження чи виправлення списків не приймається.
Згідно із законодавством Болгарії списки виборців оприлюднюються за 40 днів до виборів. При цьому оскарження змісту списку виборців органи місцевої влади зобов’язані приймати не пізніше як за 7 днів до виборів. На відміну від Албанії, зміст списків може бути оскаржений двічі: зверненням до муніципалітету та оскарженням відповідного рішення за зверненням у суді. Крім того, на додаток до списків виборців, які оприлюднюються органами місцевого самоврядування, місцеві виборчі комітети проводять люстрацію — оприлюднення даних колишньої Державної служби безпеки і розвідслужби Генерального штабу щодо кандидатів.

У Литві списки оприлюднюються за 25 днів до виборів, але (так само як і в Болгарії) оскаржувати їх можна тільки за 10 днів до виборів. Так само передбачається двоступенева процедура перевірки й оскарження інформації у списках: в органах місцевої влади та суді. Разом з тим у Литві передбачено дії виборчих комісій на випадок звернення громадян щодо уточнення списку виборців і після 10 днів. Так, виборець може бути включений у виборчий список якщо він звернеться не пізніше 18.00 години у день голосування та надасть відомості про громадянство та місце проживання (паспорт). При цьому дільнична виборча комісія включає його до додаткового виборчого списку й одразу направляє його дані до окружної виборчої комісії, яка має перевірити правдивість наданих виборцем даних та усунути можливість голосування виборцем більш як один раз або поштою.

Молдовський варіант оприлюднення і внесення змін до списків виборців є найменш прозорим. Списки оприлюднюються лише за 15 днів до виборів. Відсутня також чітка процедура оскарження даних списку у виборчій комісії, органах місцевої влади чи судах.

В Естонії контроль за змістом виборчих списків повністю покладено на громадян. Так, на основі виборчих списків громадянам розсилаються картки виборця за 25 днів до виборів. За 10 днів до виборів громадяни можуть звертатися до уповноваженого для ведення сільського чи міського реєстру щодо виправлення інформації у списку. Після 10 днів ці дані можуть виправлятися тільки за умови, якщо виборця було помилково пропущено в реєстрі чи списку або помилково внесено до них.

У країнах, де передбачені постійні списки виборців (Польща, Румунія, Словаччина і Чехія), відповідальність за оприлюднення покладається на мерів, при чому у Польщі порядок оприлюднення визначається міністром з державного управління. Згідно з польським законодавством, списки виборців можуть видаватися усім, хто бажає, за письмовим запитом в управління громади (виконавчий комітет місцевої ради). Крім того, голова громади, мер або орган, який складав списки, має повідомити виборців про завершення складання списків, час і місце ознайомлення з ними у «загальноприйнятний час» (зручний для громадян). Оскарження даних списків як у Болгарії, так і в Литві, проходить через органи місцевої влади та суд. Однак у польському випадку чітко перелічені підстави такого оскарження: 1) невключення виборця до списку; 2) включення до списку особи, яка не має виборчого права; 3) неправильні дані про осіб, занесених у список; 4) включення до списку особи, яка постійно не проживає на території громади. Потрібно зазначити, що в разі оскарження змісту списків у Польщі не накладаються жорсткі часові рамки внесення позовів. У Румунії також не встановлюються строки внесення оскарження щодо змісту списків виборців. Однак потрібно зазначити, що там списки виборців мають оновлюватись у січні кожного року та протягом 15 днів від дня оголошення дати виборів. Отже, в умовах виборчої кампанії, перевіряти списки виборців доцільно саме після закінчення оновлення списків. Органи місцевої влади повинні приймати рішення за звернення громадян впродовж 3 днів, далі громадяни мають право на оскарження в суді, яке теж має розглядатися протягом 3 днів. У свою чергу, органи влади і громадяни можуть виходити з апеляцією щодо рішення суду, але не пізніше як через 48 годин від часу ухвалення відповідного рішення судом.

Однією з переваг словацького законодавства є визначення строку виправлення органами місцевої влади відомостей у списках на вимогу виборців (48 годин). У разі відмови громадяни мають право звернутися з позовом до суду, при чому з них не стягується мито за розгляд справи. Далі, згідно із законом, місцева влада передає списки виборців виборчим комісіям не пізніше як за дві години. Таким чином, відповідальність за зміст списків повністю лягає на місцеві ради. Так, до їхніх повноважень належить залучення даних з інших органів державної влади щодо громадянства, місця перебування громадян, смерть, зміну громадянства, зміну імені і прізвища. Саме місцеві ради надають громадянам відкріпні картки для голосування в іншому місці та викреслюють їхні прізвища. Це також підтверджується нормою, згідно з якою дільничні виборчі комісії мають реєструвати в день голосування виборців, які нададуть підтвердження від місцевої ради про постійне місце проживання в межах даної дільниці.

Особливості внесення до списків виборців окремих груп населення

Незалежно від особливостей процесу складання й перевірки списків виборців у деяких випадках передбачені винятки із загальних правил, які стосуються певних соціальних груп, зокрема військовослужбовців, співробітників структур державної безпеки, громадян за кордоном тощо. Такі положення ми можемо знайти в законодавстві Албанії, Боснії і Герцеговини, Болгарії, Литви, Польщі. Отже, у всіх вищеперелічених державах військовослужбовці голосують за місцем розташування своїх частин. Оскільки військовослужбовці водночас є громадянами і можуть бути зареєстрованими за місцем юридичної адреси чи колишнього місця проживання, задля уникнення правової колізії і можливих зловживань (голосування двічі) у законодавстві різних країн сформульовано правило, згідно з яким виборець може бути зареєстрований тільки в одному списку.

Що ж до «закріплення» військовослужбовців за виборчими дільницями, то існує декілька варіантів. Наприклад, в Албанії військовослужбовці голосують за місцем проживання в частинах, що означає автоматичне виключення їх зі списків за місцем юридичної адреси. Однак потрібно зауважити, що ця норма стосується тільки виборів до парламенту. Що ж до місцевих виборів, то закон не дає чіткої відповіді. Ще однією особливою категорією є студенти, яким дозволено голосувати за місцем фактичного проживання, хоча ЦВК має право визначати своїми підзаконними актами процедуру їх волевиявлення.

У Болгарії за військовослужбовцями залишається вибір — голосувати за місцем проходження служби чи залишитись у списках за місцем проживання. Разом з тим Міністерство оборони надає управлінню реєстрації громадян і адміністративних послуг Міністерства регіонального розвитку та громадських робіт інформацію про місце знаходження осіб, призваних на військову службу, станом на день виборів з метою включення їх до списків виборців. Запобігти можливій подвійній реєстрації призовників чи вилученню їх узагалі з виборчих списків повинні виборчі комісії, яким командири частин надають інформацію про закріплення призовників за певною частиною. У болгарському законі передбачено також норми на випадок голосування експатріантів. Для цього їм потрібно лише засвідчити свою особу та приїзд на момент виборів.

На відміну від балканських республік, у Литві військовослужбовці включаються до списків виборців за постійним місцем проживання. Те ж стосується і громадян, засуджених до позбавлення волі, хоча, якщо вони звернуться з клопотанням до виборчої комісії за місцем розташування виправного закладу, їм може бути дозволено голосувати за місцем ув’язнення. Громадяни, які перебувають за межами Литви, вносяться до списку виборців округу, на території якого перебуває Сейм Литовської Республіки. У Латвії громадяни, які перебувають за межами країни, вважаються приписаними до Ризького виборчого округу.

У виборчому законодавстві Польщі виділено найбільше спеціальних категорій громадян. Так, військовослужбовці строкової служби включаються до списків виборців населених пунктів їхньої дислокації за власною заявою між 21-м і 14-м днем до дня виборів. Відповідальними за здійснення права волевиявлення військовослужбовцями встановлено командирів підрозділів. Виборчі списки громадян з фізичними вадами, громадян, які перебувають у лікувальних та пенітенціарних установах, подаються за 10 днів до виборів. Такий самий термін передбачено й для громадян, які тимчасово перебувають на території іншої громади. Громадяни, які перебувають за кордоном, можуть бути включені до списків виборців польським консулом за наявності ідентифікаційних даних про свою особу, заяву про бажання взяти участь у виборах та відповідно до інструкцій, складених міністром закордонних справ і погоджених з Державною виборчою комісією.

Висновки і рекомендації

Українська практика і законодавство щодо формування списків виборців суттєво не відрізняються від відповідних практики і законодавства країн Центральної та Східної Європи. Найбільш наближеними до української моделі прикладами ведення списків виборців є Польща, Румунія, Словаччина та Чехія. Однак, на відміну від української практики, у цих країнах встановлена жорсткіша схема формування списків. По-перше, якщо в Україні цей документ є тимчасовим і пристосованим до проведення конкретних виборів: списки складаються до 1 вересня року, що передує рокові проведення чергових виборів (ст. 30 Закону України «Про вибори народних депутатів»), то в Польщі, Румунії та Словаччині виборчі списки є постійними документами, іноді зі спеціальним статусом (Румунія), які надають право голосу на виборах усіх рівнів та референдумах (Польща).

Найчастіше відповідальними органами виступають місцеві ради, муніципалітети і мери міст. Однак повнота та обсяг повноважень органів місцевого самоврядування, порядок ведення списків суттєво відрізняються в кожному випадку. Так, у Польщі за міністром державного управління, який входить до складу уряду, закріплено повноваження щодо визначення порядку складання, виправлення й оприлюднення списків. У Румунії один із примірників списку знаходиться в місцевому суді, за допомогою якого дії виборчих комісій можна оскаржити. Але найважливіше те, що в законах перелічених держав ЦСЄ чітко встановлюються права громадян щодо оскарження, строки розгляду справи (48 годин, три дні) і обов’язковість рішень суду. Таким чином, головним суб’єктом виборчої кампанії стає сам громадянин без контролю чи маніпуляцій з боку органів державної влади

Зрозуміло, що розподіл повноважень між органами, які відповідають за складання і ведення виборчих списків, не гарантує уникнення помилок чи навмисного спотворення даних про громадян, включення «мертвих душ», дискримінацію за певними політичними поглядами. У такому разі в законодавстві передбачається простір для громадянської ініціативи, перевірки й оновлення списків виборців. Це право підкріплюється обов’язком відповідальних органів оприлюднювати списки виборців та забезпечувати рівний доступ громадян до них.

За підсумками виборчих кампаній до парламентів 1998 та 2002 років експерти зробили висновки про необхідність внесення змін до законодавства у питаннях формування та перевірки достовірності списків виборців. Так, пропонувалося більш докладно виписати процедуру уточнення списків виборців. На думку фахівців, списки мають уточнюватися більш послідовно й ретельно, а закон має визначати граничні терміни для внесення виборців у списки та виключення з них. Якщо буде збережено практику уточнення списків членами дільничних виборчих комісій (поквартирно), то такі перевірки мають відбуватися систематично і, як мінімум, трьома членами, що представляють різні партії [6].

До української практики потрібно також включити чіткий перелік підстав оскарження змісту списків виборців. Вони можуть бути такими:
1) невключення виборця до списку;
2) включення до списку особи, яка не має виборчого права;
3) неправильні дані про осіб, занесених у список;
4) включення до списку особи, яка постійно не проживає на території громади.
Ще одним запобіжним засобом від зловживань може бути встановлення строків оновлення й оприлюднення списків. Наприклад у Румунії списки оновлюються у січні кожного року та протягом 15 днів з дня оголошення дати виборів. Згодом, у разі виявлення порушень, дії органів місцевого самоврядування оскаржуються в суді. Санкцією за таке порушення доцільно передбачити усунення посадової особи від участі у виборчій кампанії і заборону виконувати функції щодо укладання списків на певний строк. Отже, в умовах виборчої кампанії перевіряти списки виборців доцільно саме після закінчення оновлення списків.

З метою уникнення неточностей та перекручень у списках виборців, у законі слід чітко зазначити, що посадова особа, яка підписала такий список, відповідає за повноту та достовірність відомостей, що внесені до нього, і своєчасну його передачу дільничній виборчій комісії. З метою посилення відповідальності посадових осіб та належного виконання виборчого законодавства необхідним є введення в дію Державного реєстру фізичних осіб (Єдиної державної реєстрації виборців) [7]. Це визначається насамперед тим, що в Україні застосовується обов’язковий порядок складання списків для кожної виборчої кампанії. Отже, держава сама має забезпечувати достовірну періодичну реєстрацію виборців (учасників референдуму). На сьогодні не існує єдиної системи реєстрації виборців, а тому органи, що здійснюють формування списків виборців, використовують відомості з різних джерел, зокрема органів МВС та Мін’юсту, ДПА, Пенсійного фонду тощо. Корисним тут може стати досвід Росії, Угорщини, Білорусі, Киргизстану, Молдови, Польщі, Литви, Албанії та інших держав світу, де запроваджена публічна обов’язкова реєстрація виборців на основі єдиного реєстру фізичних осіб.

Використання єдиного реєстру фізичних осіб має такі переваги:
— зникає проблема включення до списків виборців померлих осіб;
— з’являється реальна можливість реєстрації виборців за місцем їхнього фактичного проживання;
— зменшується ризик невключення до списків осіб, яким на момент проведення виборів виповнилося 18 років;
— звужується компетенція дільничних виборчих комісій, що дозволяє скоротити кількість членів комісій, а отже — здешевити вибори.

Копія реєстру передається відповідними органами виборчим комісіям для оформлення списку виборців. Уточнення списків виборців на основі цього реєстру здійснюється дільничними виборчими комісіями на підставі особистих звернень громадян та подань посадових осіб виконавчих комітетів сільських, селищних, міських, районних у містах рад, командирів військових частин, капітанів суден тощо.

На наш погляд, одним із найпростіших і найпрозоріших механізмів забезпечення прозорості формування виборчого корпусу є латвійський приклад. Згідно з латвійським законодавством, головним документом, який посвідчує особу і надає право волевиявлення, є паспорт громадянина Латвії. Перед видачею бюлетеня дільнична комісія ставить у паспорті відмітку про голосування і перевіряє, чи немає в ньому вже такої відмітки. Така система цілком можлива для впровадження в Україні після того, як паспорти колишнього СРСР повністю вийдуть з ужитку (на довиборах у Запорізькій області в липні 2002 такі випадки ще траплялися) і за умови передбачення жорсткішого покарання за підробку документів.

Формування виборчих комісій

Слід пам’ятати, що на виборчі комісії (бюро, президії тощо) покладається тягар організаційного керівництва всім виборчим процесом. Саме цим визначається особлива увага, яка приділяється цьому питанню в посткомуністичних країнах.

Дані аналізу емпіричного матеріалу, зібраного КВУ під час останніх виборчих кампаній, дозволяють виокремити декілька проблем законодавчого регламентування формування та функціонування виборчих комісій в Україні:
1. Проблема формування виборчих комісій за рахунок представництва політичних сил та кандидатів.
2. Кваліфікаційні вимоги до членів комісій.
3. Проблема розподілу керівних посад у виборчій комісії.
4. Проблема залежності комісій від органів державної влади та місцевого самоврядування, насамперед у питанні фінансово-матеріального забезпечення діяльності комісій.
Розглянемо законодавство країн Центральної та Східної Європи у цій сфері.

Формування виборчих комісій за рахунок представництва політичних сил та кандидатів

Досить демократична норма закону про вибори народних депутатів України, за якою виборчі комісії формуються за рахунок представництва політичних сил та кандидатів, на практиці довела на свою неприйнятність у політичних реаліях українського сьогодення. Так, «пріоритетним завданням» членів виборчих комісій стало відстоювання своїх політичних інтересів, а не налагодження ефективної роботи. Такий принцип формування комісій негативно вплинув і на якість роботи цих органів загалом, оскільки значна частина її членів не мали досвіду такої роботи та навіть не розуміли ролі комісій у виборчому процесі. Досить часто робота комісій блокувалася через відмову частини їхніх членів брати участь у засіданнях, оскільки їхні кандидатури були включені до складу комісій без їхньої згоди.

Проте аналіз законів більшості країн Центральної та Східної Європи вказує на розповсюдженість принципу представництва політичних сил у виборчих комісіях. Зокрема, у Македонії двоє членів виборчих комісій та їх заступники призначаються за поданням опозиційних політичних партій, які на останніх виборах отримали принаймні 5 % голосів виборців, які голосували. Двоє членів та їх заступники призначаються за поданням правлячих політичних партій.

В Албанії окружні виборчі комісії складаються з голови, заступника голови та до п’яти членів, призначених ЦВК після визначення семи політичних партій, що отримали найбільшу кількість голосів у відповідному окрузі на останніх виборах до Асамблеї. Голова та заступник голови призначаються, відповідно, двома першими партіями, які набрали найбільшу кількість голосів на останніх виборах у відповідному окрузі. Якщо ж голоси у відповідному виборчому окрузі на останніх виборах до Асамблеї отримали менш ніж сім партій, то ОВК складається тільки з представників тих політичних партій, які отримали ці голоси.

У Литві до складу виборчих комісій беруть осіб, запропонованих партіями, які отримали мандати членів Сейму в багатомандатному виборчому окрузі. У Румунії члени дільничної виборчої комісії є особами, запропонованими партіями та політичними оpганізаціями, що беpуть участь у вибоpах, і призначаються в порядку зменшення кількості кандидатів, зареєстрованих по даному вибоpчому округу від цієї партії. У Словаччині виборчі комісії складаються з однакової кількості представників політичних партій і політичних рухів чи їх коаліцій, що подаватимуть списки кандидатів.

Порівняльний аналіз вказує на те, що українське законодавство в плані регулювання формування виборчих комісій є достатньо ґрунтовно розробленим. Так, до складу українських окружних виборчих комісій обов’язково включаються представники партій (блоків), які подолали чотиривідсотковий бар’єр на попередніх виборах народних депутатів України, та партій, які в поточному складі Верховної Ради України мають свої партійні фракції (фракції блоків). Представники інших партій (блоків) включаються до складу окружних виборчих комісій шляхом жеребкування, що проводиться Центральною виборчою комісією не пізніше ніж на третій день після закінчення строку внесення подань від цих партій.

Проте загалом демократичні норми формування виборчих комісій за рахунок представництва від політичних сил в Україні на етапі реалізації створюють багато проблем. Для подолання останніх можна було б, наприклад, спробувати скористатися досвідом Македонії, де до виборчої комісії пропорційно входять представники правлячих та опозиційних партій. Це дозволило б створити певний політичний баланс всередині комісії.

Кваліфікаційні вимоги до членів виборчих комісій

Законодавством України не встановлено жодних кваліфікаційних вимог до членів виборчих комісій, що негативно відбивається на якості їхньої роботи під час виборчої кампанії.

Так, у статті 20 Закону «Про вибори народних депутатів України» зазначено, що окружна виборча комісія утворюється Центральною виборчою комісією не пізніше як за 80 днів до дня виборів у складі голови, заступника голови, секретаря та інших членів комісії у кількості не менш як дванадцять і не більш як двадцять осіб за поданнями (не більш як на одну особу) центральних керівних органів партій (блоків) за умови, що партії (партії, що входять до блоку) зареєстровані в установленому законом порядку та мають (або хоча б одна з партій, що входить до блоку) зареєстровані в установленому законом порядку організації в регіоні, визначеному в частині другій статті 133 Конституції України, на території якого утворено відповідний одномандатний округ. Інших кваліфікаційних вимог щодо членів комісій законодавством України не передбачено.

Натомість законодавством Румунії передбачено, що до складу окружної виборчої комісії обов’язково має входити по троє суддів. У Польщі виборча комісія має складатись із 7—11 суддів. Тут також законодавчо виписані критерії, за яким підбираються ці судді. До комісії може бути також призначений відставний суддя віком до 70 років. Власне ж судді мають призначатися міністром юстиції.

У Македонії голова виборчої комісії та його заступник призначаються з числа суддів суду першої інстанції. У Литві окружні виборчі комісії формуються з обов’язковим включенням до їхнього складу запропонованої міністром юстиції особи, яка має вищу юридичну освіту, проживає або працює на території муніципалітету, який цілком або частково віднесений до цього виборчого округу, та запропонованої Товариством юристів Литви особи, яка також має вищу юридичну освіту та проживає або працює на території муніципалітету, який віднесений до відповідного виборчого округу.

Слід зазначити, що особливі кваліфікаційні вимоги до членів (або керівництва) виборчих органів висуваються в більшості розвинених країн світу. Так, у Бельгії головою низової територіальної виборчої комісії має бути за посадою голова суду першої інстанції чи мировий суддя. У Німеччині виборчі органи кожного рівня обов’язково мають включати чиновника Міністерства внутрішніх справ. У Мексиці Федеральну виборчу комісію очолює міністр внутрішніх справ, а до її складу включається по одному депутатові і сенатору, по одному уповноваженому від кожної політичної партії. Подібно до цього формуються виборчі комісії нижчих рівнів [2]. Усе свідчить про усвідомлення необхідності особливих кваліфікаційних вимог до членів та (особливо) керівництва комісій.

Враховуючи досвід країн Центрально-Східної Європи, можна рекомендувати включення до складу окружних виборчих комісій осіб з вищою юридичною освітою та суддів у кількості, необхідній для їхньої ефективної роботи.

Розподіл керівних посад у виборчій комісії

У країнах Центральної та Східної Європи ця проблема вирішується по-різному. Так, в Албанії голова та заступник голови призначаються, відповідно, двома першими партіями, які набрали найбільшу кількість голосів на останніх виборах у відповідному окрузі. У Чехії голова обирається шляхом жеребкування. В Естонії закон говорить лише про те, що голова, заступник голови та секретар дільничного комітету мають обиратися комітетом з-поміж його членів. У Литві голова окружної виборчої комісії призначається Центральною виборчою комісією з числа членів комісії. У Македонії ситуація є подібною — голова, члени виборчих комісій та їхні заступники теж призначаються Державною виборчою комісію. У Словаччині виборча комісія визначає голову комісії та його заступника голосуванням. Якщо згода в цьому питанні не була досягнута, голова та його заступник визначаються жеребкуванням за умови, що голова та його заступник можуть бути представниками однієї і тієї ж партії чи коаліції.

Залежність комісій від органів державної влади та місцевого самоврядування

Ця проблема є надзвичайно актуальною не тільки в Україні, адже вона є простим наслідком того, що так чи інакше фінансове забезпечення діяльності виборчих комісій передбачається бюджетом, який розробляється урядом і приймається парламентом — органами державної влади. Як показує аналіз виборчого законодавства, органи місцевого самоврядування в країнах Центральної та Східної Європи також мають можливість прямо або опосередковано впливати на фінансово-матеріальне забезпечення діяльності комісій.

В Албанії окружна виборча комісія отримує від органів державної влади та місцевого самоврядування матеріали та обладнання, що стосуються голосування, включаючи урни для голосування.

У Болгарії Центральний виборчий комітет призначає окружні виборчі комітети за пропозицією регіональних губернаторів після консультацій з парламентськими партіями й коаліціями. Окружні виборчі комітети призначають районні виборчі комітети за пропозицією мерів і після консультацій з парламентськими партіями й коаліціями. Такі консультації з представниками органів державної влади та місцевого самоврядування створюють додаткові можливості для впливу останніх на роботу виборчих комісій.

В Естонії від державних та місцевих органів влади, адміністративних органів та агентств у межах їхньої компетенції вимагається допомагати виборчим комітетам в організації виборів.

У Литві дільнична виборча комісія спільно з представником муніципальної адміністрації забезпечує своєчасне обладнання приміщень для голосування, кабін для таємного голосування та виборчих скриньок. Крім того, державні та муніципальні органи й установи, їх посадові особи, службовці, підприємства та працівники зобов’язані сприяти виборчим комісіям у здійсненні повноважень та надавати необхідну їм інформацію. Державні та муніципальні органи та установи, їх посадові особи, службовці, підприємства та їхні працівники зобов’язані надати в розпорядження виборчих комісій належні приміщення й обладнання для підготовки та проведення виборів.

Органи державної адміністрації Македонії зобов’язані створити технічні та інші робочі умови для органів, відповідальних за проведення виборів. Органи державної адміністрації асигнують фонди з бюджету Республіки Македонія для виконання своїх функцій.

У Польщі виборчі комісії, працюючи з головою воєводства й органів відповідних місцевих адміністративних одиниць, мають гарантувати належне проведення виборів. В Естонії секретар територіального округу має стати головою територіального окружного виборчого комітету. Губернатор територіального округу має призначити членів територіального окружного виборчого комітету за пропозицією секретаря округу. Губернатор округу за пропозицією секретаря округу повинен також призначити до чотирьох резервних членів, які протягом терміну дії комітету і в порядку, визначеному губернатором округу, мають заміщати тих членів комітету, повноваження яких призупиняються або припиняються. Міський секретар має призначити голову виборчого комітету міст Таллінна й Тарту. Міська рада має призначити членів виборчого комітету міста за пропозицією міського секретаря. Міська рада повинна також призначити до чотирьох резервних членів, які протягом терміну дії комітету і в порядку, визначеному губернатором округу, мають заміщати тих членів комітету, повноваження яких призупиняються або припиняються. У Литві окружні виборчі комісії формуються також із включенням запропонованого мером державного службовця, що працює в адміністрації муніципалітету, який віднесений до цього виборчого округу.

Деякі висновки та рекомендації

Варто зазначити, що в країнах Центральної та Східної Європи органам державної влади та місцевого самоврядування надаються широкі повноваження в забезпеченні виборчого процесу. Очевидно, що єдиним дієвим запобіжником проти зловживань центральної та місцевої влади може бути лише підняття рівня політичної культури суспільства. Принаймні про це свідчить досвід країн, виборче законодавство яких було проаналізоване. Контроль за владою у виборчій кампанії забезпечується в них не стільки закріпленням у виборчих законах відповідних норм, скільки всією системою стримувань та противаг, демократичними процедурами та свідомістю громадян.

Слід враховувати, що виборчі комісії в Україні реалізовують набагато більший обсяг функцій, аніж в інших країнах Центральної та Східної Європи. Разом з тим не слід забувати, що для проведення загальнонаціональних виборів та референдумів утворюється близько 33 тис. (!) дільничних виборчих комісій. Якщо врахувати, що середня кількість членів цих комісій складає 10—11 осіб, то простий підрахунок дає нам цифру як мінімум 350 000 осіб. Саме така кількість громадян України залучається до проведення голосування та підрахунку голосів виборців. Зрозуміло, що в нинішніх умовах буде надзвичайно важко підібрати таку кількість кваліфікованих працівників, які змогли б провести вибори на належному організаційно-правовому та технічному рівні. З огляду на це парламенту доцільно було б розглянути питання щодо звуження повноважень дільничних комісій, зведення їх до суто технічного проведення голосування та доставки виборчих скриньок до окружних комісій. Такі функції не потребуватимуть серйозної підготовки членів дільничних комісій, що дозволить суттєво зменшити кількість некоректних рішень, що ухвалюються не завжди компетентними особами зі складу дільничних виборчих комісій. Такий підхід також дозволив би прискорити підрахунок голосів унаслідок уникнення подвійного перерахунку голосів, дав би змогу спостерігачам не розпорошувати свої зусилля при спостереженнях за підрахунком голосів.

Крім того, варто було б скористатися позитивним європейським досвідом формування складу виборчих органів та запровадити практику обов’язкового включення до керівництва виборчими комісіями осіб з вищою юридичною освітою (у тому числі суддів судів першої інстанції) та досвідом роботи у виборчих комісіях.

Очевидно також, що з огляду на значні розміри території України слід переглянути існуючу систему виборчих комісій. Так, на підставі аналізу досвіду проведення парламентських виборів 1998 та 2002 років експерти ЦВК прийшли до думки про необхідність формування більш жорсткої вертикалі виборчих органів, за якої окружні виборчі комісії мають призначатися ЦВК, а дільничні — окружними [6]. Це дозволило б зробити роботу виборчих комісій більш оперативною та ефективною, знизило б витрати ресурсів і часу на проведення виборів і референдумів та на визначення їх результатів. Такий підхід знайшов своє відображення в проекті Концепції Кодексу про вибори, референдуми в Україні (Виборчого кодексу України) [8]. Слід розглянути також питання щодо запровадження чотирирівневої системи виборчих комісій, тобто створення ще однієї проміжної ланки між окружними комісіями та ЦВК — територіальних (обласних) виборчих комісій. Такі комісії другої ланки (разом з ЦВК) повинні мати статус постійно діючих місцевих органів ЦВК [9]. Це слугуватиме підвищенню фахової підготовки працівників, надасть можливість використовувати в діяльності нові методики підрахунку голосів, звітності. Усе це підвищить організаційно-правовий і технічний рівень підготовки та проведення виборів. На жаль, поки що такий підхід не знаходить розуміння у народних депутатів. При розгляді нового варіанту закону про вибори народних депутатів та змін до чинного закону про вибори Президента України усі ці пропозиції ЦВК були відхилені парламентаріями без особливої аргументації «проти». При цьому слід зазначити, що чотирирівневі системи виборчих комісій є досить поширеними не лише у значних за площею державах аналізованого регіону. Так, вони ефективно функціонують не лише в Російській Федерації, а й у Польщі, Словаччині, Словенії, Угорщині та Хорватії.

Питання щодо участі політичних партій в утворенні й роботі виборчих комісій неоднозначно розглядається законодавством зарубіжних країн. Утворення виборчих комісій за участю політичних партій передбачене виборчим законодавством Білорусі, Литви, Словаччини, участь політичних партій у роботі виборчих комісій із правом дорадчого голосу передбачене законами Росії, Азербайджану. А законами Польщі, Молдови, Угорщини прямо не передбачена участь політичних партій у роботі й формуванні виборчих комісій.

Український законодавець, ґрунтуючись на положеннях ст. 36 Конституції України, пішов шляхом надання політичним партіям в України ширшої можливості щодо участі у виборчому процесі. Водночас такий підхід не виключає активної участі ЦВК, місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування у формуванні складу комісій. Не можна не погодитися з думкою ЦВК, що задля уникнення негативного протистояння між представниками різних політичних сил у комісіях, реалізації принципів законності та об’єктивності при вирішенні питань, віднесених до компетенції виборчих комісій, утворення виборчих комісій має здійснюватися також на підставі подань відповідних місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування. Ці органи мають здійснювати підбір та забезпечення навчання осіб, кандидатури яких пропонуються до складу відповідних виборчих комісій [10]. Це також відповідає положенням згаданої ст. 36 Конституції України, адже утворення виборчих комісій лише за поданням політичних партій певним чином обмежує у правах позапартійних громадян, які бажають взяти участь у роботі виборчих комісій, але не мають жодного зв’язку з політичними партіями.

Література

1. Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES). — 2002.
2. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1—2. — М.: Издательство БЕК, 1995. — С. 340—347.
3. Роль избирательных законов в формировании парламентов Восточной Европы. — URL: http://www. ndi. ru/ARCHIVE/Russian/Elect_Law/Elect_Law. shtml.
4. Данилюк В. А. Взаємодія виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 109.
5. Данилевський Ю. М. Деякі проблеми теорії й практики забезпечення реалізації конституційних виборчих прав громадян України, які знаходяться за її межами та в місцях тимчасового перебування // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 238—239.
6. Вибори в Україні: Європейський вимір. — К., 2001. — С. 9, 119.
7. Старовойтова Г. М., Озимчук Н. В. Правові засади складання списків виборців, учасників референдумів та проблеми їх удосконалення // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 121.
8. Концепція Кодексу про вибори, референдуми в Україні (Виборчого кодексу України). — К., 2000. — С. 23.
9. Рябець М. М. Актуальні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства в Україні за роки незалежності // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 17—19.
10. Співак В.І., Коваленко О. О., Дондик М.І., Мороз Н. М. Формування та організація діяльності виборчих комісій і комісій з Всеукраїнського референдуму під час виборчих кампаній та Всеукраїнського референдуму в 1998—2000 роках
    // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. —
    С. 89—93.

Вибори як політико-правовий інститут відіграють досить важливу роль «каталізатора» демократичних перетворень у суспільстві. Хоча виборчі процеси в Україні відбуваються протягом досить короткого відрізку часу, проте й за цей час, спостерігаючи за процедурою їх проведення, можна робити чіткі висновки про стан дотримання основних прав та свобод громадян, про рівень розвитку загальносвітових стандартів проведення безпосереднього народовладдя, про рівень демократизації країни загалом протягом останніх 4—5 років. Недаремно серед науковців та практиків виборчого процесу, політичних та громадських діячів усе частіше ведеться мова про гарантування виборчих прав громадян протягом відповідного виборчого процесу. І хоча гарантії виборчих прав усе ж слід розуміти як систему правових норм, організаційних засобів, форм, за допомогою яких Конституцією та іншими законодавчими актами держави встановлюється порядок організації та проведення виборів, забезпечується їх охорона, а в разі порушення встановленого порядку — відновлюється їх конституційність та законність [32], проте переважна більшість українських та міжнародних спостерігачів за виборчим процесом, висловлюючи рекомендації щодо підвищення рівня гарантування конституційних прав громадян під час проведення виборів, наголошували в основному на покращанні реалізації юридичної відповідальності за порушення виборчих прав громадян.

Вибори, які проводилися в Україні за період її незалежності, вказали на низку проблем, пов’язаних, насамперед, із законодавчим закріпленням юридичної відповідальності. Останнє потребує суттєвого вдосконалення. Одну з провідних ролей у цьому процесі має відіграти імплементація міжнародних стандартів, положень юридичної відповідальності, які застосовуються в інших державах до національного законодавства. Першим кроком у цьому процесі має стати дослідження цих стандартів та прогнозування можливості їх застосування в Україні.

Поглянемо на найбільш суттєві помилки законодавчої регламентації юридичної відповідальності в Україні, порівнявши їх із правовими нормами законодавства інших держав.

Адміністративна відповідальність

Адміністративна відповідальність загалом визначається як форма реагування держави на правопорушення, що полягає в застосуванні уповноваженим органом або посадовою особою передбаченого стягнення до суб’єкта проступку [33; 289]. Характеризуючи цей вид юридичної відповідальності, слід зазначити, що її підставою є не лише вчинення адміністративного проступку, передбаченого адміністративним законодавством, а й заборона інших галузей. Це повною мірою стосується й виборчого законодавства.

Не зважаючи на ту обставину, що виборче законодавство врегульовує досить складну процедуру виборів, до того ж містить значну кількість заборон, санкції за порушення яких повинні бути передбачені адміністративним законодавством, чинний Кодекс про адміністративні правопорушення містить лише одну статтю, що встановлює відповідальність за порушення законодавства про вибори Президента України і народних депутатів України [8; ст. 186-2]. Згідно з цим законодавчим актом, відповідальність до правопорушників наступає за такі дії:

• публічні заклики або агітація за бойкотування виборів Президента України або народного депутата;
• опублікування або поширення іншим способом неправдивих відомостей про кандидата на пост Президента України або депутата;
• агітація за або проти кандидата в день виборів;
• видача членом дільничої виборчої комісії виборчого бюлетеня для голосування за іншу особу;
• втручання в роботу виборчих комісії, що перешкоджає виконанню ними обов’язків, пов’язаних із реєстрацією кандидатів на пост Президента України або депутатів, підрахунком голосів чи визначенням результатів або підбиттям загальних підсумків виборів.

Навіть побіжний огляд вищезазначених положень вказує на ту обставину, що за порушення законодавства про вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних та міських голів, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим взагалі не передбачена адміністративна відповідальність. Та й навіть і ці норми статті 186-2 Кодексу про адміністративні правопорушення за 12 років проведення виборів вже в незалежній Україні так і не були застосовані до правопорушників. Причина цього криється насамперед у недосконалості законодавчої бази.

Так, початковим етапом адміністративного провадження є складання протоколу про адміністративне правопорушення, який можуть складати уповноважені посадові особи. Згідно з п.1 та п. 9 ч. 1 статті 255 Кодексу, такими особами є посадові особи органів внутрішніх справ та члени громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону. Характеризуючи уповноважених законодавством посадових осіб на складання адміністративного протоколу, слід зазначити таке.

До завдань працівників міліції, згідно зі статтею 2 Закону України «Про міліцію» [6; ст. 3], належить: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їхніх прав і свобод, законних інтересів, запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона й забезпечення громадського порядку, участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків. Тобто працівники міліції здійснюють загальний нагляд за правопорядком і не є суб’єктами виборчого процесу. Як правило, їхня роль у виборах зводилася до контролю за дотриманням законодавства при проведенні голосування на дільницях та при встановленні результатів виборів в окружних (територіальних) виборчих комісіях. Не є такими суб’єктами і члени громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, діяльність цих суб’єктів (раніше вони називалися «добровільні народні дружини») була активною в період функціонування УРСР і знову ж таки стосувалася виключно нагляду за загальним правопорядком у суспільстві і жодного відношення до порядку проведення виборів не мало і в той час.

Разом з тим аналіз статті 255 КоАП вказує на широке коло спеціально уповноважених посадових осіб, які мають право складати протоколи про адміністративне правопорушення, враховуючи специфіку їхньої роботи та кваліфікацію, рівень обізнаності в тонкощах правовідносин відповідних сфер. Вибори як окремий конституційно-процесуальний порядок реалізації права громадян на участь у державному управлінні також маєють відповідні органи — виборчі комісії, які й здійснюють загальну організацію та контроль за дотриманням законодавства його учасниками. Проте ці органи та їх посадові особи не наділені повноваженням складати протокол про адміністративні правопорушення.

Зовсім по-іншому врегульовано питання адміністративної відповідальності за порушення виборчого законодавства в інших державах.

Так, 1 грудня 1999 року Державною Думою Російської Федерації був прийнятий закон [9], яким Кодекс про адміністративні правопорушення було доповнено 24 статтями, що визначають адміністративну відповідальність за порушення виборчого законодавства. Окрім розширення кола правовідносин виборчого процесу, що охороняються адміністративним законодавством законодавець також наділив правом на складення протоколу про адміністративне правопорушення уповноважену «посадову особу виборчої комісії у разі порушення порядку проведення виборів». У Росії законодавець, прийнявши відповідний закон [10], урегулював питання адміністративної відповідальності юридичних осіб за порушення виборчого законодавства. До протиправних діянь, за вчинення яких передбачається адміністративна відповідальність для юридичних осіб, відносять такі:

• невиконання рішення виборчої комісії;
• порушення умов рекламування комерційної діяльності кандидатів, виборчих об’єднань;
• проведення передвиборної агітації організаціями, яким участь у її проведенні заборонено законом;
• виготовлення та розповсюдження агітаційних матеріалів, які не містять визначену законом інформацію;
• підкуп виборців юридичною особою, яка прямо чи опосередковано бере участь у передвиборній агітації, та ін.

Всього законом передбачено 10 статей, які встановлюють адміністративну відповідальність для юридичних осіб. Також законодавець передбачив досить чіткий та детальний процесуальний порядок притягнення порушників до відповідальності.

Надалі парламентом Росії вищезазначені питання повністю були врегульовані і при прийнятті Кодексу про адміністративні правопорушення Російської Федерації [11]. Так, кодексом закріплено 25 статей, які передбачають адміністративну відповідальність за порушення виборчого законодавства. Слід відзначити, що санкції за порушення передбачені як для фізичних, так і для юридичних осіб. Разом з тим правом складати протоколи про адміністративні правопорушення наділені як працівники міліції, так і члени виборчої комісії з правом вирішального голосу уповноважені виборчими комісіями.

Розширене коло правовідносин, порівняно з українським, законодавчими актами, що охороняються адміністративним законодавством, передбачено також і в інших державах СНД. Так, Кодекс Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення [12] передбачає 13 статей за порушення виборчого законодавства, Киргизької Республіки — 12 [13], а Кодекс Молдови про адміністративні правопорушення [14] закріплює лише одну статтю, що стосується порушення виборчих прав громадян, проте ця стаття містить 13 частин. Разом з тим Виборчий кодекс Молдови окремою главою також передбачає відповідальність за адміністративні правопорушення, при цьому правом на складання протоколу про адміністративні правопорушення наділяються такі уповноважені особи: мер місцевості, голова виборчої комісії, та поліцейські органи, які здійснюють нагляд за виборами [28].

 У Республіці Білорусь, як і в Україні, Кодекс про адміністративні правопорушення [15] містить лише одну статтю, яка складається з однієї частини, що визначає відповідальність за порушення виборчих прав громадян.

По-іншому регламентується юридична відповідальність за порушення порядку проведення виборів у Франції. Так, Виборчим кодексом Франції досить детально регламентовані як заборони, так і передбачені конкретні санкції щодо кожного етапу виборчого процесу. Слід відзначити, що в цьому нормативно-правовому акті містяться санкції відповідальності як кримінальної, конституційно-правової, так і адміністративної [34].
Закон про вибори членів парламенту Болгарії в цілому визначає, що за будь-які порушення виборчого закону накладається штраф керівником відповідного району [26].
 
Враховуючи вищевикладене, усе ж необхідно у КоАП визначити спеціальних суб’єктів, яких слід наділити правом складати протоколи про адміністративні правопорушення. Такими посадовими особами слід визначити членів, заступників голови, секретаря та голову відповідної виборчої комісії, можливо, посадових осіб органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Зрештою, якщо ж проаналізувати коло правовідносин, пов’язаних з проведенням виборів, що охороняються адміністративним законодавством, то можна побачити, що законодавець пропонує забезпечити охороною лише незначну частку від загального кола цих правовідносин.

Законодавчо все ж слід закріпити відповідальність за порушення порядку проведення передвиборної агітації; порядку складання списків виборців, процедури голосування та підрахунку голосів, порушення гарантій на участь у виборах як кандидатам, їхнім довіреним особам і виборцям та ін.

Так, пропонується встановити адміністративну відповідальність за такі правопорушення, внісши відповідні зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення:

• втручання в роботу виборчої комісії;
• невиконання рішення виборчої комісії;
• порушення порядку опублікування документів, пов’язаних із проведенням виборів;
• проведення передвиборної агітації в період та в місцях, заборонених законом;
• умисне знищення чи пошкодження агітаційних матеріалів;
• умисне порушення порядку складання списків виборців;
• ненадання в установленому порядку протоколу підрахунку голосів на дільниці;
• ненадання фінансового звіту про надходження і використання коштів виборчого фонду.

Недоліком адміністративного законодавства також є питання визначення суб’єктом правопорушення лише індивідуальних суб’єктів, тобто фізичних осіб. Проте учасниками виборчого процесу є як індивідуальні суб’єкти, так і колективні (політичні партії, виборчі блоки політичних партій, засоби масової інформації тощо). Хоча це питання не є прерогативою виборчого процесу, однак великою мірою впливає на нього. У теорії адміністративного права наразі ведеться полеміка щодо доцільності та необхідності встановлення адміністративної відповідальності до юридичних осіб. На жаль, чинний Кодекс поки що не визначає адміністративним правопорушником юридичну особу. Однак тут слід відзначити, що за рамками правових норм Кодексу про адміністративні правопорушення існують положення, які встановлюють відповідальність для юридичних осіб. І ці санкції мають багато ознак саме адміністративних стягнень. Так, це передбачено Законом України «Про об’єднання громадян», Законом України «Про політичні партії», тобто для громадських організацій та політичних партій. Вважаємо за доцільне для вирішення цього питання використати досвід Росії: до закріплення суб’єктом адміністративної відповідальності юридичної особи на рівні Кодексу про адміністративні правопорушення, українському законодавцеві слід розробити та прийняти окремий закон про адміністративну відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства про вибори та референдуми до прийняття нового Кодексу про адміністративні правопорушення.

Слід також відзначити, що Україна в 2001 році «розпочала рух» з наближення національного законодавства до законодавства окремих країн СНД щодо встановлення адміністративної відповідальності за порушення виборчого законодавства.

Так, узявши за основу Кодекс Російської Федерації про адміністративні правопорушення, Центральна виборча комісія розробила законопроект, яким пропонувалося Кодекс про адміністративні правопорушення доповнити новою главою 15-А «Адміністративні правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення». Цим законопроектом пропонувалося скасувати чинні статті Кодексу  186-2 та 186-4, а замість них включити нові 24 статті, які по-новому встановлювали б відповідальність за порушення виборчого законодавства. Цей законопроект у порядку законодавчої ініціативи зареєстрували в Секретаріаті Верховної Ради голови профільних комітетів депутати Верховної Ради ІІІ скликання Ю. Іоффе та О. Задорожній [20]. Через півроку з часу внесення цього законопроекту парламент прийняв його в цілому (10 січня 2002 р.), однак 31 січня 2002. Президент України, використовуючи своє конституційне право «вето», не підписав цей закон і повернув Верховній Раді України на повторний розгляд, мотивуючи своє рішення тим, що цей закон має суттєві недоліки, які перешкоджають його застосуванню та не гарантують захисту прав і свобод людини і громадянина. Глава держави не погодився з парламентарями щодо такого [35]:

• викладення статей не відповідає загальним правилам формулювання диспозицій адміністративно-правових норм;
• у десятьох статтях замість викладення конкретних складів правопорушень зроблено відсилку до інших законів без визначення при цьому, які саме з них слід брати до уваги під час вирішення питання, чи дійсно вчинено те чи інше адміністративне правопорушення;
• норми права невиправдано подрібнено на численні статті, у них занадто завищено санкції.

У цілому зауваження Президента України щодо цього закону не заслуговують на увагу, оскільки системний аналіз статей запропонованого закону та статей Кодексу не дають приводу визначити норми як такі, що не відповідають загальним правилам диспозицій адміністративно-правових норм. Разом з тим, як і решта норм Кодексу, прийнятий закон містить банкетні норми до відповідного галузевого законодавства, зокрема виборчого, бо саме в останньому і передбачено правила поведінки учасників відповідних правовідносин. Не слід також вважати, що ці норми безпідставно подрібнені, навпаки — норми, на відміну від діючих приписів, конкретизують протиправні діяння.

На жаль, народні депутати також погодилися з пропозиціями Президента України відхилити закон і 7 березня 2002 року скасували результати голосування за закон від 10.01.2002 року.

Та все ж слід сподіватися, що народні депутати в порядку законодавчої ініціативи спробують знову внести цей законопроект на розгляд Верховної Ради, а парламент IV скликання схвалить відповідні зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення, та й навіть якщо Президент знову не погодиться із запропонованими змінами до законодавства, то вистачить кваліфікованої більшості голосів народних депутатів для подолання «вето».

Кримінальна відповідальність

Одним із ключових питань кримінального права є питання злочину як передбачене кримінальним кодексом суспільно небезпечне винне діяння (дія або бездіяльність), вчинене суб’єктом злочину [36; с. 60]. У цілому злочин відрізняється від інших правопорушень рівнем суспільної небезпеки, тобто об’єктивною властивістю заподіяти шкоду або ж створити загрозу заподіянням шкоди тим об’єктам, які охороняються законом, проявляється негативне ставлення особи до таких об’єктів, а іноді в цілому до панівних у суспільстві відносин [36]. Визначаючи кримінальну відповідальність як покладення на особу, яка вчинила кримінально-карний злочин заходів державного примусу, слід відзначити, що цей вид юридичної відповідальності настає саме за вчинення діяння, яке має найвищий ступінь суспільної небезпеки, а тому і сама відповідальність порівняно з іншими є суворішою.

Законодавець у чинному Кримінальному кодексі [7] злочини за порушення виборчих прав громадян розмістив у трьох статтях (157—159):

• перешкоджання здійсненню виборчого права;
• неправомірне використання виборчих бюлетенів, підлог виборчих документів або неправильний підрахунок голосів чи неправильне оголошення результатів виборів;
• порушення таємниці голосування.

Розглянемо окремі проблемні питання правової регламентації кримінальної відповідальності за порушення виборчих прав громадян.

Даючи загальну характеристику цим складам злочинів слід відзначити те, що всі вони за своїм родовим об’єктом посягають на виборчі права громадян або ж перешкоджають здійсненню активного та пасивного виборчого права. Проаналізувавши диспозиції цих статей, можна побачити, що лише ч.1 статті 157, Кодекс передбачає відповідальність за «перешкоджання насильством, обманом, погрозами, підкупом або іншим чином вільному здійсненню громадянином права обирати і бути обраним Президентом України, народним депутатом України, депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатом місцевої ради або сільським, селищним, міським головою, вести передвиборну агітацію». Тобто складається враження, що цією нормою передбачена відповідальність за всі кримінальні діяння проти виборчих прав. Проте це не зовсім так. Спробуємо провести системний аналіз злочину «перешкоджання здійсненню виборчого права» в Кримінальному кодексі та законодавстві інших держав.

Згідно з чинним кримінальним кодексом, способами чинити перешкоджання здійсненню виборчого права є: насильство, обман, підкуп та «іншим чином». Якщо перші три способи, враховуючи їх поширеність серед інших юридичних складів злочинів, усе ж знайшли своє розуміння як у теорії так і в правозастосовчій практиці, то питання перешкоджання здійсненню виборчого права «іншим чином» є досить проблематичним як у теоретичному, так і практичному аспектах. Так, щодо тлумачення останнього способу серед теоретиків і практиків можна зустріти різноманітні думки:

• застосування різних обмежень з боку керівника підприємства, установи, організації до працівника з мотивів його участі (неучасті) у виборчому процесі: незаконне звільнення з роботи, ненадання основної та додаткової відпусток, застосування дисциплінарних санкцій, покладення на працівника додаткових службових або виробних обов’язків, що не дозволяє йому брати участь у виборчій кампанії тощо;
• відмова в наданні приміщення для проведення заходів передвиборної агітації; виборчій комісії для нормальної роботи;
• відмова від надання ефірного часу в електронних засобах масової інформації, друкованих площ в пресі для проведення передвиборної агітації;
• публічні заклики або агітація за бойкотування виборів тощо.

І це лише частковий перелік тлумачення способів скоєння цього злочину «іншим чином». Зрозуміло, що при кваліфікації відповідних діянь як злочинних коло підстав може суттєво розширитися.

Для кращого розуміння недосконалості вищезазначеного формулювання необхідно проаналізувати основні принципи кримінального права. Так, один із найголовніших — nullum crimen sine lege (немає злочину без зазначення в законі), тобто злочинність діяння, а також його караність та інші кримінально-правові наслідки визначаються тільки Кримінальним кодексом [7]. Разом з тим цей конституційний принцип [1; п.22. ст.92]. кореспондується з правилом чіткості зазначення в кримінальному законі діяння, розмитість формулювання «іншим чином» може призвести до зловживань з боку правоохоронних органів щодо притягнення до кримінальної відповідальності. Кваліфікація діяння за ознакою перешкоджання здійснення «іншим чином» є досить близьким до застосування правової норми за аналогією, що заборонено Кримінальним кодексом [7; ч. 4 ст. 4].

Разом з тим слід відзначити позиції законодавців інших держав щодо визначення злочину «перешкоджання у здійсненні виборчого права». Так, аналіз кримінального законодавства інших держав дає можливість визначити два способи закріплення такого складу злочину.

Перший — абстрактність формулювання. Кримінальне законодавство Росії [16], Казахстану [17], Киргизької Республіки[18], Болгарії, Латвії, Естонії [37] визначає відповідальність через формулювання: «перешкоджання здійсненню громадянином своїх виборчих прав», кодекс Молдови [19] доповнює це формулювання «різними способами».

Другий — вичерпний перелік способів вчинення цього злочину. Так, у кримінальному законодавстві Польщі, Данії, Німеччини, Узбекистану визначаються такі способи: погроза, насильство, обман, підкуп. І лише коли злочин вчиняється вищезазначеними способами, можливе застосування кримінальної відповідальності.

З вищезазначеного аналізу цього складу злочину чинного Кримінального кодексу України випливає, що законодавець і встановлює способи вчинення злочину, і, використовуючи формулювання «та іншим чином», відносить цю норму до групи абстрактного формулювання припису. Та все ж законодавче положення, що так сильно узагальнює діяння, за вчинення яких має настати кримінальна відповідальність, є не зовсім вдалим. Оскільки ці ж склади правопорушення містяться й в адміністративно-правових нормах, а тому до кримінальної відповідальності повинні відноситися лише ті діяння, що мають найвищу ступінь суспільної небезпеки. Тому законодавцеві все ж слід визначити вичерпний перелік способів вчинення цього злочину.

Дискусійним також є питання притягнення до кримінальної відповідальності за неправомірне використання виборчих бюлетенів. Одним із таких діянь є видача членом виборчої комісії виборчого бюлетеня особі, яка не внесена до списку виборців, або видача виборцеві виборчих бюлетенів (виборчого бюлетеня) замість інших виборців [7; ст. 158].

Цією статтею кримінальний закон передбачає охорону правовідносин, пов’язаних із видачею членом дільничної виборчої комісії виборцю виборчого бюлетеня. Саме з цього моменту для громадянина розпочинається процес голосування. Якщо ж проаналізувати практику проведення дня голосування, то слід наголосити на наступних особливостях.

Згідно з чинним виборчим законодавством до виборчої дільниці входять від 20 до 3 тисяч виборців. Як правило, членами дільничної виборчої комісії є громадяни, які проживають на території цієї дільниці або сусідніх у межах відповідного населеного пункту. Тут є велика ймовірність того, що певну частину виборців члени комісії знають особисто. З іншого боку, традиційно, що в радянські часи голосування було громадянським обов’язком, який чітко виконувався і досить часто бувало так, що за всю сім’ю ішов голосувати один із її членів. До того ж досить часто на виборчих дільницях ігнорувалася норма закону, згідно з якою виборчий бюлетень видавався громадянинові після пред’явлення документа, що посвідчує його особу. Враховуючи, що в Україні за період її незалежності як загальноукраїнські, так і місцеві вибори відбувалися не дуже часто, досить низький рівень правової освіти його учасників, а тому як члени виборчої комісії, так і самі виборці продовжують порушувати чітко регламентований виборчим законом порядок голосування. Про значні порушення саме порядку голосування вказує досвід спостереження за виборами [45].

Іншим моментом, про який слід згадати є процес складання списків виборців, за якими й відбувається видача бюлетенів. Їх складають виконавчі комітети місцевих рад, надалі уточнюють дільничні виборці комісії. Саме тут спостерігається значна кількість порушень, оскільки за 4 роки між виборами кількісний та персональний склад виборців на дільниці суттєво змінюється, а в Україні поки що відсутній постійний реєстр виборців, тому дані з різних установ та інстанцій про громадян часто не збігаються, а список виборців часто виходить неповним. Внести зміни до нього можна до дня голосування, безпосередньо звернувшись до комісії, подавши документи, які підтверджують проживання на даній дільниці, а в день голосування лише через прийняття рішення місцевого суду. Як правило, виборці до дня голосування не цікавляться питанням включення чи не включення їх до списку виборців, не перевіряють їх, а дізнаються про свою відсутність у списку виборців, прийшовши до дільниці для голосування.

Якщо врахувати вищеперелічені чинники: можливість особистого знайомства членів комісії та виборців; невключення останніх до списку виборців, хоча вони мають документи, які підтверджують факт проживання на відповідній дільниці, і прагнуть використати своє конституційне право на безпосередню участь у державному управлінні шляхом голосування; низьку правову освіту як виборців, так і членів комісії, то — виходить, що коли члени виборчої комісії видають бюлетень для голосування виборцям, які не включені до списку виборців, або замість інших виборців (до прикладу, членів сім’ї), умислу щодо незаконного впливу на результати виборів не було ні з боку члена виборчої комісії, ні з боку самого виборця.

Як видно з вищеокресленої частини 1 статті 158 Кримінального кодексу України, ці діяння є кримінально карними.
Тут і постає запитання: чи мають саме ці діяння бути криміналізованими? Та чи повинен член виборчої комісії нести покарання у вигляді обмеження волі терміном від 3 до 5 років або позбавлення волі до 3 років?

Вбачається, що за такі дії член комісії має нести юридичну відповідальність, проте в жодному разі не кримінальну. Слід зазначити, що за ці дії передбачена також і адміністративна відповідальність, диспозиція якої сформульована в частині 2 статті 186-2 КоАП [8; ст. 186-2]: «видача членом дільничної виборчої комісії виборчого бюлетеня за іншу особу». Постає питання, яку ж норму застосовувати. Не дає відповіді на це запитання й науково-практичний коментар чинного Кримінального кодексу. Однак, злочином повинно визнаватися лише таке суспільно небезпечне діяння, ступінь суспільної небезпечності якого досяг рівня, що вимагає боротьби з таким діянням кримінально-правовими заходами. У разі недотримання цієї умови виникає так зване розходження між суспільною небезпечністю діяння і його протиправністю — надмірна криміналізація діяння, за умов якої виникає невідповідність між правосвідомістю законодавця і правозастосовчих органів, з одного боку, і правосвідомістю більшості громадян — з іншого. Це призводить до повного незастосування або виняткового застосування на практиці кримінально-правової норми за значного поширення дій, що нею криміналізовані, або ж до притягнення до відповідальності осіб, дії яких формально протиправні, але позбавлені необхідного для злочинів рівня суспільної небезпечності [36].

Хоча формулювання чинної статті 158 було перенесено зі статті 129 вже скасованого Кримінального кодексу України і слід було сподіватися, що надалі воно буде декриміналізоване, проте практика законотворення у Верховній Раді свідчить про протилежне. Так, Кабінетом Міністрів України було подано проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про вибори народних депутатів України» (від 02.07.2002 р., реєстр. № 1287) [21], яким передбачалося змінити формулювання частини першої статті 158 на таку: «Видача членом виборчої комісії виборчих бюлетенів громадянам з метою надання їм можливості проголосувати за інших осіб, або проголосувати більше ніж один раз в ході голосування, видача виборчих бюлетенів громадянам, які не включені до списку виборців на виборчій дільниці, або видача заповнених виборчих бюлетенів громадянам, а так само незаконна передача іншим особам незаповнених виборчих бюлетенів». Негативно щодо криміналізації цих діянь виступило Головне науково-експертне управління Верховної Ради України у своєму висновку до цього законопроекту [39]. Ідею декриміналізації цих діянь досить часто підтримують різні науковці [40; с. 180].

Аналіз кримінального законодавства інших держав показує, що кримінальні кодекси Росії, Білорусі, Казахстану, Молдови, Киргизії не містять складів злочинів, пов’язаних із видачею членом виборчої комісії виборчого бюлетеня особі, яка не внесена до списку виборців, або видача виборцеві виборчих бюлетенів (виборчого бюлетеня) замість інших виборців. Єдине, що однаково передбачено в цих кодексах, — це фальсифікація виборчих бюлетенів, підлог документів. По-іншому підійшов законодавець Албанії до питання притягнення до кримінальної відповідальності. Так, Виборчим кодексом Республіки Албанії [25] за участь у голосуванні осіб, щодо яких відомо, що вони не мають цього права, та голосування більш ніж один раз або за іншу особу, при цьому передбачено покарання у вигляді виправних робіт до шести місяців.

Враховуючи вищевикладене, а також законодавчу практику інших держав, законодавцеві все ж слід декриміналізувати цей склад злочину.

Конституційно-правова відповідальність

Полишивши наукові дискусії про існування конституційно-правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності, слід розглянути окремі аспекти цієї відповідальності саме за порушення виборчого законодавства.
У теорії виборчого права розглядаються такі види санкцій за порушення законодавства:

• попередження;
• відмова в реєстрації кандидата (кандидатів);
• скасування рішення про реєстрацію кандидата (кандидатів);
• визнання дільничною виборчою комісією голосування на виборчій дільниці недійсним;
• визнання окружною виборчою комісією голосування недійсним;
• визнання виборів недійсними;
• дострокове припинення повноважень виборчої комісії;
• дострокове припинення повноважень члена виборчої комісії.

З усіх законодавчих актів, що регламентують порядок проведення виборів, лише в чинному Законі України «Про вибори народних депутатів України» повною мірою закріплені всі ці санкції. Хоч цей закон діяв лише під час останніх парламентських виборів 2002 року та на повторних і проміжних виборах того ж року і практика реалізації цих норм є незначною, проте уже зараз можна аналізувати ці санкції як з теоретичного, так і з практичного аспектів їх застосування.

Зупинимося на аналізі санкцій конституційно-правової відповідальності, закріплені саме в цьому законі та разом з тим проведемо дослідження законодавчого регламентування цих санкцій у виборчих законодавствах інших держав.

Так, найбільш «м’якою» санкцією за порушення виборчого законодавства є попередження, рішення про накладення якого приймається відповідною виборчою комісією. Ця міра відповідальності застосовується за вчинення незначних правопорушень, які не є грубими та суттєвими. Попередження — це офіційний осуд від імені держави за вчинення правопорушення, який застерігає учасників виборчого процесу про недопущення протиправної поведінки [41]. Чинне виборче законодавство не розкриває самого правового змісту попередження, проте чітко зазначає, що ця міра відповідальності застосовується виключно до кандидатів у народні депутати та політичних партій (блоків) — суб’єктів виборчого процесу. Підстави застосування цієї санкції сформульовані законодавцем у загальній формі. Так, при формулюванні підстав застосування санкцій у формі відмови виборчої комісії в реєстрації кандидата (кандидатів) скасування рішення про реєстрацію кандидата (кандидатів) наводиться їх чіткий та вичерпний перелік, разом з тим у разі порушення інших вимог законодавства, які не є підставами застосування санкцій, передбачених виборчим законодавством, відповідна виборча комісія може оголосити попередження [2; ч. 4 ст. 49]. Якщо порушник вимог закону після винесення йому попередження знову порушить правові заборони закону про вибори народних депутатів України, то виборча комісія може застосувати санкцію — скасування рішення про його реєстрацію [2; ч. 4 ст. 49].

Виборчі законодавства інших держав мають різні підходи до закріплення такої санкції. Так, законодавство Албанії, Болгарії, Литви, Польщі, Словаччини, Молдови, Казахстану, Киргизії, Російській Федерації взагалі не містять такої санкції.

Проте в Білорусі передбачена можливість нести відповідальність у формі попередження в разі порушення положень Виборчого кодексу та інших законодавчих актів, що стосуються проведення виборів кандидатом його довіреною особою або ініціативною групою зі збору підписів громадян на підтримку його особи як кандидата. Повторне накладення цієї санкції є підставою для застосування до правопорушника санкції у вигляді відмови від реєстрації кандидатом у депутати відповідної особи (осіб) [23].

І хоча попередження як санкція за порушення виборчого законодавства з боку окремих кандидатів та політичних сил уперше було закріплене лише в Законі про вибори народних депутатів України у 2001 році, проте під час проведення останніх парламентських виборів практика його застосування вказала на ряд позитивних обставин, насамперед пов’язаних із зменшенням протиправних дій з боку учасників виборчого процесу. А тому підхід українського законодавця щодо встановлення такої конституційно-правової відповідальності як попередження є виправданим.

Іншою санкцією конституційно-правової відповідальності, що застосовується виключно до органів та їх посадових осіб, що організовують вибори, а саме до виборчих комісій, є дострокове позбавлення повноважень члена виборчої комісії. Так, зокрема, законом про вибори народних депутатів України передбачено, що в разі систематичного невиконання покладених на члена комісії обов’язків, порушенні ним законодавства про вибори, у разі набрання щодо нього законної сили обвинувального вироку суду за вчинення умисного злочину, а також при настанні певних юридичних фактів (припинення громадянства члена комісії, визнання останнього недієздатним) повноваження члена окружної, дільничної виборчої комісії припиняються комісією, яка її утворила [2; ч. 3 ст. 27]. Що ж стосується членів Центральної виборчої комісії, то їхні повноваження припиняються за рішенням Верховної Ради України в разі вчинення порушення Конституції України законів України та складеної присяги; порушенні заборон щодо входження до складу органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, зайняття підприємницькою діяльністю тощо [5].

Аналіз виборчого законодавства щодо закріплення такої санкції вказує на таке.
Виборчий кодекс Албанії визначає, що в разі порушення членом ЦВК Конституції або якщо його поведінка дискредитує честь та репутацію члена ЦВК, порушник може бути звільнений парламентом. Разом з тим автоматично припиняються повноваження члена ЦВК у разі прийняття остаточного рішення суду, яким члена ЦВК звинувачено у вчиненні злочину; якщо він не з’являється на роботі більш ніж 3 місяці у невиборний час і більш ніж 5 днів під час виборчого процесу. Такі ж підстави звільнення передбачені і для членів окружних виборчих комісій та виборчих комісій органів місцевого самоврядування [24].

Закон про вибори до парламенту Польщі передбачає вихід із членства у виборчій комісії як округу, так і виборчої дільниці в разі порушення заборон щодо набуття статусу кандидатів у депутати чи сенатори, фінансових агентів, спостерігачів та в разі їх відкликання Державною виборчою комісією [29].

Відкликання члена ЦВК Молдови можливе в разі, якщо член Комісії діє у спосіб, який несумісний з його статусом. Разом з тим членів окружних виборчих рад та бюро (дільниць) можна замінити лише за їхнім бажанням або ж через відкликання тією установою, яка висунула їх на призначення [28].

Обов’язковою умовою початку виконання обов’язків члена виборчої комісії Литви є складення ним присяги. У разі відмови складення присяги особа позбавляється права працювати у складі виборчих комісій [27; ч. 6. ст. 19]. Член комісії, який порушив заборону щодо проведення передвиборної агітації або в будь-який інший спосіб впливав на волю виборців, а також який порушив положення присяги, повинен бути виключений зі складу комісії та притягнений до відповідальності [27; ст. 20]. Також члена виборчої комісії може бути відкликано партією, коаліцією, яка його запропонувала, виборчою комісією, яка затвердила склад цієї комісії [27; ст. 24].

Законодавством Румунії не передбачено можливість відкликання та позбавлення права члена виборчої комісії [230].

Член виборчої комісії Казахстану може бути звільнений від виконання своїх обов’язків за рішенням органу чи посадової особи, а його призначила, а також у разі подання заяви про відставку, позбавлення громадянства, набрання щодо неї законної сили обвинувального вироку суду, визнання його недієздатним, обмежено дієздатним та безвісти відсутнім [22].

Повноваження члена виборчої комісії Білорусі можуть бути припиненими внаслідок:

• відкликання органом, який висунув відповідну кандидатуру на затвердження члена комісії;
• унаслідок порушення цією особою положення Виборчого кодексу та систематичного невиконання ним своїх обов’язків.

Повноваження члена виборчої комісії Російської Федерації з правом вирішального голосу можуть бути скасовані в будь-який час за рішенням особи чи органу, що призначив цю особу на посаду члена комісії.

Окрім того, слід відзначити, що Виборчим кодексом Албанії передбачена кримінальна відповідальність членів комісій за відмову члена виборчої комісії від служби без законних підстав. Санкція за це правопорушення — штраф або ув’язнення на період від 6 місяців до 2-х років [25; ст. 147].

Разом з тим у виборчих законодавствах багатьох держав, хоч і передбачена процедура призначення, обрання членів виборчих комісій різних рівнів, встановлено відповідні кваліфікаційні критерії, проте не передбачено санкції припинення повноважень членів виборчих комісій у разі вчинення відповідних правопорушень. Так, відсутні такі санкції у виборчому законодавстві Болгарії, Словаччини, Румунії та ін. Вважається обґрунтованим та доцільним передбачення можливості нести юридичну відповідальність членам виборчих комісій. Адже ці особи є учасниками конституційно-правових відносин, пов’язаних із проведенням виборів, які використовують надані їм права й повинні виконувати законодавчо визначені для них обов’язки. У разі ж порушення останніх — мають нести конституційно-правову відповідальність. Тому, як видно з аналізу, український законодавець досить вдало визначив можливість нести конституційно-правову відповідальність.

Така санкція, як відмова в реєстрації особи кандидатом чи списку кандидатів, носить правообмежувальний характер і обмежує відповідну особу (осіб) у разі недотримання чітких законодавчих вимог у реалізації пасивного виборчого права, зокрема участі у виборчому процесі як кандидата (кандидатів). Наразі чинне законодавство України містить вичерпний перелік підстав щодо застосування цієї санкції виборчою комісією [2; ст. 48]:

• порушення законодавства при утворенні виборчого блоку та висуненні кандидатів у народні депутати, а також порушення самого порядку висування кандидата (кандидатів) у депутати;
• встановлення судом фактів наявності в передвиборній програмі кандидата положень, спрямованих на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету й територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства та розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення;
• відсутні або неналежно оформлені документи;
• припинення громадянства України кандидатом у народні депутати;
• вибуття особи, висунутої кандидатом у народні депутати, за межі України для постійного проживання;
• визнання особи, висунутої кандидатом у депутати, недієздатною чи набрання щодо неї законом обвинувального вироку суду за вчинення умисного злочину;
• виявлення виборчою комісією суттєвої недостовірності відомостей про кандидата, поданих відповідно до законодавства.

Як видно, національне законодавство містить досить розширений перелік підстав для того, щоб відповідна виборча комісія прийняла рішення про відмову в реєстрації окремого кандидата чи списку політичної партії (блоку). З усього переліку підстав застосування конституційно-правової відповідальності найбільший інтерес викликає останнє положення, адже саме ця підстава з усього переліку чи не найбільше застосувалася протягом періоду реалізації норм закону про вибори народних депутатів, тим більше, що ця підстава до того ж є основою для скасування рішення про реєстрацію кандидатів у народні депутати відповідною виборчою комісією.

Виявлення суттєвої недостовірності відомостей про кандидата

Виборчі законодавчі акти багатьох держав однією з умов реєстрації кандидата встановлюють обов’язок подання відомостей про особу та його сім’ю (біографія, декларація про доходи та майно, ідентифікаційний номер та ін.). Це необхідно виборцям для визначення соціального статусу особи, її майнового становища (економічної незалежності), кваліфікації тощо. Подання ж недостовірних відомостей про кандидата є правопорушенням, санкція за вчинення якого — відмова в реєстрації або ж скасування рішення про реєстрацію.

Національне законодавство передбачає застосування конституційно-правової відповідальності за подання суттєво недостовірних відомостей про кандидата. При цьому законодавчі акти не встановлюють відповідних критеріїв для оцінки суттєвого характеру недостовірних даних. Це стало причиною виникнення великої кількості виборчих спорів з приводу застосування виборчими комісіями санкції конституційно-правової відповідальності у формі відмови в реєстрації або скасування рішення про реєстрацію кандидатів у народні депутати. Законодавчі прогалини вирішувалися правозастосовчою практикою як виборчих комісій, так і загальних судів. Так, наприклад, Верховний Суд України у своїх рішеннях відстоює позицію, що питання про суттєву недостовірність відомостей про кандидата має бути пов’язане з наявністю у такої особи умислу, спрямованого на введення в оману виборців та виборчі комісії стосовно відомостей, які виключають можливість обрання його народним депутатом або можуть мати вплив на результати виборів. Такими відомостями є вік, громадянство, час проживання в Україні, наявність чи відсутність судимості за вчинення умисного злочину тощо [42; 12].

Аналіз позицій законодавця інших держав з цього приводу свідчить: подання відомостей про кандидата є обов’язковою умовою порядку реєстрації кандидатів, при цьому неподання, приховування важливих відомостей є підставою для відмови в реєстрації кандидата (кандидатів) або ж скасування рішення про їх реєстрацію.

Законодавство Литви визначає досить широкий перелік інформації про кандидата, яка має бути подана для виборчої комісії [27]. Так, кандидат, окрім заяви, зобов’язання про припинення несумісної зі статусом парламентаря діяльності в разі обрання його до Сейму, повинен подати анкету, у якій зазначається: прізвище, ім’я, побатькові, дата народження, адреса постійного проживання, номер паспорта, відомості про те, чи є в нього повністю не відбуте призначене за вироком суду покарання, чи не є він особою, яка проходить дійсну військову службу або альтернативну службу, офіцер, унтер-офіцер тощо, чи має він громадянство іншої держави. У разі ж, якщо кандидат приховав інформацію про рішення суду, на підставі якого було «встановлено факт його свідомої співпраці не за завданням Литовської Республіки із спецслужбами інших держав, що має юридичне значення, Центральна виборча комісія не реєструє такого кандидата, а якщо він уже був зареєстрований, негайно анулює його реєстрацію кандидатом у члени Сейму» [27].

Виборче законодавство Болгарії для реєстрації кандидата окружною виборчою комісією передбачає подання від кандидата лише документа про його висунення політичною силою чи ініціативною групою, заяву про згоду балотуватися та заяву, у якій слід вказати прізвище, ім’я, по батькові, вік, місце постійного проживання та особистого ідентифікаційного номера [26]. Разом з тим чітко не визначена санкція за подання неповних чи недостовірних відомостей про кандидата.

Виборчий кодекс Білорусі передбачає подання, окрім протоколу партійного осередку про висунення кандидатом відповідної особи, ще й заяву про згоду балотуватися та біографічні дані, вказівки щодо яких визначаються Центральною виборчою комісією. Якщо подана інформація, у тому числі й біографічна, не відповідає дійсності то відповідна виборча комісія має право відмовити особі в реєстрації кандидатом, а коли вона вже зареєстрована такою, то відмінити рішення про її реєстрацію [23].

Законодавство Польщі також передбачає для реєстрації кандидатом у депутати одним з документів заяву про згоду балотуватися, яка повинна містити таку інформацію: прізвище, ім’я, по батькові, вік кандидата та його ідентифікаційний номер, належність до політичної партії, інформацію про службу в органах державної безпеки й співпраці з такими органами в 1944—1990 роках особами, що виконують громадські обов’язки. Законодавець дозволяє усунути недоліки, які містяться у поданих документах протягом 3-х днів. Якщо це не буде виконано, то виборча комісія може застосувати до порушника санкцію у вигляді відмови в реєстрації списків кандидатів у цілому або ж окремих кандидатів [29].

Як видно, законодавці інших держав по-різному встановлюють обов’язки щодо подання відомостей про кандидатів і санкції застосовуються не лише за подання відомостей, які є суттєво недостовірними, а й просто за недотримання чітко визначеного порядку та й за приховування важливих відомостей про колишню діяльність кандидата, зокрема про співпрацю зі службою безпеки. А тому слід вважати досить обґрунтованим підхід законодавця щодо встановлення вимоги подання відомостей про особу, яка має намір стати кандидатом. Однак усе ж вважається за доцільне законодавчо визначити критерії визначення суттєвої недостовірності відомостей, поданих кандидатом.

Під час проведення останніх парламентських виборів у березні 2002 року та проміжних виборів протягом того ж року як українські, так і міжнародні експерти свою увагу найбільше акцентували на такій санкції конституційно-правової відповідальності, як скасування рішення про реєстрацію кандидата, списку кандидатів політичної партії (виборчого блоку).

 Зупинимося на проблемних питаннях законодавчої регламентації цієї санкції, яка передбачена як національним законодавством, так і виборчим законодавством інших держав.

Розпочинаючи аналіз регламентації та застосування такої конституційно-відповідальності як зняття з реєстрації, необхідно насамперед коротко з’ясувати історію закріплення відповідних положень в національному законодавстві.

Так, законом про вибори народних депутатів України 1993 року була передбачена відповідальність кандидатів у народні депутати у формі скасування рішення про їх реєстрацію, при цьому формулювання підстави для застосування відповідальності було досить загальним: «у разі порушення кандидатом у депутати вимог виборчого законодавства» [3], відповідний закон 1997 року визначив вичерпний перелік підстав застосування такої санкції: «втрата кандидатом у депутати громадянства України, набуття чинності судовим вироком за вчинення ним умисного злочину, реєстрація однієї й тієї ж особи кандидатом у депутати більше ніж в одному одномандатному виборчому окрузі чи більше ніж в одному виборчому списку політичної партії, виборчого блоку партій» [4]. Діючим законом про вибори народних депутатів передбачена можливість застосувати таку відповідальність як до окремого народного депутата, так і до кандидатів, включених до списку політичної партії (блоку).

Одними з основних підстав застосування відповідальності є такі [2; ст. 49]:

• виявлення відповідною виборчою комісією суттєвої недостовірності відомостей про кандидата;
• встановлення судом факту підкупу виборців або членів виборчих комісій кандидатом у депутати, а також на його прохання або за його дорученням — іншою особою;
• встановлення судом, що підприємство, установа, організація засновником, власником або членом керівного органу якого є кандидат (партія, блок), під час виборчого процесу надавала виборцям або членам виборчих комісій гроші, безоплатно або на пільгових умовах товари, роботи, послуги, цінні папери, кредити, лотереї, інші матеріальні цінності;
• якщо кандидат у депутати, який займає посаду, у тому числі за сумісництвом, в органах державної влади чи місцевого самоврядування, на державних та комунальних підприємствах, в установах, організаціях, у військових частинах (формуваннях), залучав або використовував для проведення передвиборної агітації підлеглих йому осіб, службовий транспорт, зв’язок, устаткування, приміщення, інші об’єкти та ресурси за місцем роботи;
• встановлення, що кандидат у депутати, крім коштів свого виборчого фонду, використовував при фінансуванні передвиборної агітації інші кошти;
• витрати кандидатом у депутати коштів у розмірі, більшому від установленої граничної суми витрат виборчого фонду.

Проаналізуємо відповідальність у формі скасування рішення про реєстрацію одного кандидата чи всіх кандидатів, включених до виборчого партії (блоку) за підкуп виборців.

Одним із головних конституційних засад виборчого процесу є принцип вільних виборів, згідно з яким громадяни здійснюють своє волевиявлення неупереджено, свідомо, на основі власних внутрішніх переконань та поглядів. Це, у свою чергу, означає недопустимість застосування матеріального чинника на вибір громадян. Однак досвід спостереження за виборчими процесами дає змогу визначити, що саме вплив матеріального фактора став одним із домінуючих негативних чинників під час виборчих кампаній більшості політичних сил та окремих кандидатів останнього часу. Це явище по-різному характеризується в наукових та аналітичних виданнях: використання фінансового ресурсу, матеріального фактора тощо. З усіх характеристик цим діянням найбільше відповідає — «підкуп виборців».

У широкому розумінні використання матеріального чинника, як засобу впливу на політичний вибір громадян України і є підкупом виборців. Системний аналіз виборчого законодавства дає пiдстави визначити пiдкуп як схиляння виборців до голосування за кандидата, виборчий список партії (блоку) з наданням чи обіцянкою надання виборцям грошей, будь-яких товарів, робіт, послуг, цінних паперів, кредитів, лотерей, інших матеріальних цінностей [47].

Аналізуючи iсторiю становлення цього конституційного делікту та вiдповiдальнiсть за його скоєння, слiд відзначити, що національне виборче законодавство останніх 11 років не відразу законодавчо заборонило вплив на вибір громадян через матеріальний чинник. Так, закон про вибори народних депутатів України 1993 року [3] взагалi не мicтив заборони щодо пiдкупу, закон про вибори народних депутатів України 1997 року [4] хоч i встановлював заборону, проте санкцiя за порушення була вiдсутня, і лише чинний закон про вибори народних депутатiв уперше закрiпив юридичну вiдповiдальнicть (конституційно-правову) за пiдкуп виборців [2; с. 265]. Так, у разi, коли суд встановить факт пiдкупу виборцiв політичною партією (виборчим блоком політичних партій), окремими кандидатами, до порушникiв застосовується конституцiйно-правова вiдповiдальнiсть, санкцiя за якою — скасування рішення про реєстрацiю в багатомандатному окрузi вcix (або окремих) кандидатiв, включених до виборчого списку партiї (блоку) Центральною виборчою комісією, кандидатів в одномандатних виборчих округах окружними виборчими комісіями [2].

Підкуп виборців є підставою для скасування рішення про реєстрацію кандидата (кандидатів) у виборчому законодавстві багатьох держав, проте формулювання правових норм цього правопорушення є різним. Так, Виборчим кодексом Киргизії передбачена відповідальність за встановлення факту підкупу виборців кандидатом [22], проте цим законодавчим актом санкція за підкуп стосується виключно кандидатів, хоча виборча система є змішаною; за підкуп виборців передбачена відповідальність і у Виборчому кодексі Білорусі, проте формулювання законодавця щодо заборони та санкції є не зовсім вдалим. Так, у статті 47 Кодексу [23] заборона сформульована наступним чином: «кандидати в депутати, їх довірені особи, організації та особи, які агітують за обрання кандидатів, не мають права роздавати громадянам гроші, подарунки та інші матеріальні цінності, проводити пільговий розпродаж товарів, безкоштовно надавати будь-які товари та послуги». Водночас законодавець зазначає, що при порушенні цих вимог виборча комісія має право скасувати рішення про реєстрацію кандидатів. Тобто правові норми білоруського законодавства порушують причинно-наслідковий зв’язок між діями організацій та установ та відповідальністю кандидатів. Російський законодавець визначає відповідальність за встановлення факту підкупу виборців кандидатом, політичною партією, виборчим блоком, їх уповноваженими особами, довіреними особами, а також на їхнє прохання чи доручення іншими особами. Отже, український законодавець до виборчого закону імплементував саме цю норму.

Характеризуючи правопорушення підкупу виборців в цілому, слід насамперед з’ясувати його суб’єктний склад. Якщо знайти пояснення щодо вчинення підкупу окремим кандидатом, тобто фізичною особою, не так складно, то підкуп, здійснений юридичною особою — політичною партією (блоком), залишає доволі багато запитань.

Політична партія — це зареєстроване згідно iз законом добровільне об’єднання громадян — прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню i вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах [47].

Виборчий блок політичних партій — об’єднання двох чи бiльше політичних партій, якi зареєстровані в установленому законом порядку не пiзнiше як за piк до дня виборiв, утворене з метою солiдарної участi у виборчому процесi шляхом формування спільних керівних органів та висування спільного виборчого списку вiд партій, що входять до виборчого блоку [47].

З огляду на законодавче та доктринальне визначення останніх суб’єктiв, а також враховуючи ту обставину, що вони є колективними, а тому від їхнього імені діють вiдповiднi статутні органи чи посадовi особи: з’їзди, правління, полiтради, голови рад партiй тощо, слiд вiдзначити, що офiцiйного рiшення щодо проведення пiдкупу виборцiв пiд час передвиборної агітації ні відповідний орган, ні посадовi особи приймати не будуть. Та навiть коли працiвники секретаріатів партiй чи члени партiйних органів і будуть вчиняти дії, що підпадають під визначення «пiдкуп», усе ж не можна говорити про вiдповiдальнiсть усієї партiї (блоку), оскiльки цi особи своїми дiями не репрезентують партiю . Отже, вести мову про партiю, а тим бiльше блок як суб’єкт, що здiйснює пiдкуп виборцiв, є досить проблематичним. А тому, не зважаючи на законодавчу заборону, на останніх парламентських виборах набули поширення рiзноманiтнi форми пiдкупу, особливо з боку політичних сил.

Досить часто під час проведення передвиборної агітації з метою вплинути на політичний вибір громадян щодо тієї чи іншої політичної сили, окремих кандидатів у народні депутати виборцям пропонувалися гроші, книги, календарі, футболки з логотипами відповідних політичних сил, продукти харчування тощо.

Якщо про ці засоби підкупу спостерігачі, особливо міжнародні, досить часто наголошували у своїх звітах [43], то про підкуп через надання послуг чи робіт відсутня інформація взагалі. Характеризуючи засоби підкупу, слід відзначити, що з законодавчої норми чітко випливає, що однаковою мірою засобом підкупу є як безпосередньо гроші, цінні папери, лотереї, так і роботи та послуги. Слід з’ясувати проблемні питання законодавства та практику проведення підкупу через надання безкоштовно послуг і робіт.

Так, протягом останніх парламентських виборів, а також проміжних та повторних виборів 2002 р. активного поширення набула діяльність громадських приймалень партiй (блокiв), окремих кандидатів, у яких виборцям надавалися безоплатно послуги юристiв, психологiв, лікарів та разом з тим проводилася передвиборна агітація [44]. Також масового поширення набули проведення безкоштовних концертів та інших театралізованих дійств, що слід розуміти саме як послуги дозвілля. Мета цих заходів — проведення передвиборної агітації за відповідну політичну силу та окремих кандидатів, поєднане з підкупом виборців. Системний аналіз виборчого законодавства вказує на те, що цi послуги є засобами, а діяння — підкупом.

Хоча ці діяння і належать до правопорушень, які не раз  фіксували українські експерти [45], проте юридичної відповідальності за підкуп жодна політична сила (як і жоден кандидат) не понесли. Причина ось у чому. Коли проводяться відповідні театралізовані дійства, досить складно встановити причинно-наслідковий зв’язок у діях відповідного суб’єкта передвиборної агітації. Так, прямим підтвердженням того, що концерт чи діяльність громадської приймальні пов’язані з політичною силою, окремими кандидатом, є прийняття чіткого рішення відповідно про проведення чи організацію діяльності або ж фінансування роботи, пов’язаної з їх проведенням. Зрозуміло, що ні рішення не приймаються, ні фінансування з виборчого фонду не проводиться, а головна роль тут відводиться окремим особам, які й забезпечують виконання цієї роботи. Отже, слід враховувати ту обставину, що ці особи не є суб’єктами виборчого процесу, а тому до них і не можуть бути застосовані санкції конституційно-правової відповідальності.

Проте, хоч як це не дивно, «перші» особи відповідних політичних сил безпосередньо беруть участь в організації роботи громадських приймалень, проведенні концертів. Однак, як зазначалося, відповідна політична сила не може нести юридичної відповідальності. Отже, санкцiя за пiдкуп виборцiв партiєю (блоком) залишається «мертвою» нормою, а заборони — деклараціями.

Що ж до підкупу за рахунок поліграфічної продукції (книги, календарі, брошури), одягу з рекламою політичної сили, то суб’єкти передвиборної агітації відносять їх до агітаційної продукції, не вбачаючи тут засобів підкупу, що є неправильними.

Український законодавець визначив заборону щодо роздачі будь-яких товарів, проте все ж необхідно на законодавчому рівні встановити відповідні критерії щодо цих товарів. Так, це передбачено Федеральним законом «Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації»: «Кандидатам, політичним партіям, виборчим блокам, їх уповноваженим особам, довіреним особам, а також іншим особам і організаціям при проведенні передвиборної агітації забороняється проводити пільговий розпродаж товарів, безоплатно розповсюджувати будь-які товари, за винятком друкованих матеріалів (у т.ч. ілюстрованих) та значків, спеціально виготовлених для передвиборної кампанії, а також надавати послуги безкоштовно або на пільгових умовах» [24]. Така ж норма міститься й у Виборчому кодексі Киргизії [22]. Виборчий кодекс Білорусі, окрім того, що забороняє безпосередню роздачу матеріальних цінностей, забороняє й обіцянки надати грошові кошти та матеріальні цінності [23]. Заборонні норми Закону про вибори до Сейму Польської Республіки та до Сенату Польської Республіки у статті 88 визначають заборону щодо підкупу так: «Забороняється в межах виборчої кампанії проводити жеребкування та конкурси, у яких нагородою є гроші та предмети», а також «забороняється безкоштовно подавати та постачати в межах передвиборної кампанії алкогольні напої за цінами, нижчими від їхньої закупівельної вартості» [29]. Однак у законі про вибори до Сейму Литви [27], законі Болгарії про вибори членів парламенту [26] зовсім не передбачена заборона щодо роздачі громадянам грошей, безкоштовно чи на пільговій основі товарів, робіт, послуг тощо.

Враховуючи вищевикладене, при розробцi нового виборчого законодавства парламентарям слiд бiльш відповідально поставитися до питання визначення заборонних норм та застосування санкцiй за їх порушення. Так, насамперед, на рівні законодавства слiд дати чiткi критерiї, які товари, роботи, послуги слiд вiдносити до засобiв пiдкупу.

Незрозумілим виглядає формулювання підстави застосування відповідальності за підкуп виборців, здійснений організацією, засновником, власником або членом керівного органу якої є партія (блок), уповноважена особа партії (блоку), кандидат, що під час виборчого процесу надавала виборцям або членам виборчих комісій гроші чи безоплатно або на пільгових умовах товари, роботи, послуги, цінні папери, кредити, лотереї, інші матеріальні цінності [2; ч. 3 ст. 49].

Особливо насторожує та обставина, що кандидат, політична сила може нести відповідальність за дії організації, якої вони є лише засновниками. Такий підхід законодавця суперечить законодавству про громадські організації, благодійництво та благодійні організації, законодавству про господарські товариства, підприємства в Україні. Оскільки відносини між засновниками в основному припиняються з моменту реєстрації відповідної юридичної особи і надалі юридичних підстав вплинути на прийняття рішення цією організацією засновники не мають, незрозуміло тоді, чому ж останні мають нести конституційно-правову відповідальність за економічну діяльність відповідної організації, до якої вони вже не мають ніякого відношення.

Такої норми немає у виборчому законодавстві держав ні СНД, ні Східної Європи. Законодавцеві все ж необхідно відмовитися від такого формулювання підкупу виборців та членів комісій.

Проведення виборів на демократичній основі розуміється як право учасників виборчого процесу ставити питання про визнання виборів недійсними. Проте для такої постановки питання і для прийняття відповідного рішення про недійсність результатів виборів повинні бути серйозні підстави. Повинні бути встановлені серйозні порушення закону, які не дозволяють довіряти отриманим результатам виборів. Водночас «полегшене» ставлення до використання процедури визнання виборів недійсними як до чергового туру проведення виборчої кампанії, у результаті якого можна, доклавши певних зусиль, скорегувати результати волевиявлення виборців, є дефектом політичної та правової свідомості, бо ставить під сумнів саму цінність виборів як вищого безпосереднього вияву народовладдя. Тобто визнання виборів недійсними є досить небезпечною політичною та правовою зброєю, яка повинна використовуватися тільки в крайніх випадках. Якщо порушення питання про визнання виборів недійсними перетворюються з винятку з правил на норму, то обґрунтованим може бути і постановка питання про зміни у виборчому законодавстві [46].

Український законодавець при порушенні питання визнання виборів недійсними запровадив такі підстави:

• у ході проведення виборів депутата в одномандатному виборчому окрузі або при підрахунку голосів виборців у цьому окрузі мали місце порушення вимог законодавства, які не дозволяють з достовірністю визначити результати волевиявлення виборців;
• кількість виборчих дільниць, на яких голосування в одномандатному окрузі було визнано недійсним, становить не менш як 25 відсотків від загальної кількості виборчих дільниць, утворених на території одномандатного округу.

Разом з тим слід відзначити, що національне виборче законодавство передбачає визнання виборів недійсними Центральною виборчою комісією за поданням окружної виборчої комісії лише щодо одномандатного виборчого округу, тобто «кандидата-мажоритарника».

Законодавці інших держав на відміну від парламенту України по-іншому визначають підстави визнання виборів недійсними.

Так, Виборчим кодексом Албанії передбачена можливість визнати вибори недійсними на виборчих дільницях, виборчих адміністративно-територіальних утвореннях або на всій території республіки, якщо ЦВК виявляє:

• Порушення закону або природні катаклізми такого масштабу, які можуть вплинути на розподіл місць до Асамблеї.
• Голосування не починалось або було припинено впродовж 6-ти годин. Рішення ЦВК може бути оскаржене до Верховного чи Конституційного суду [25].

Центральна виборча комісія Литви може визнати результати виборів недійсними, якщо вона встановила факти грубого порушення закону про вибори до парламенту, здійснені на виборчій дільниці або у виборчому окрузі, або якщо підроблення документів чи їх втрата суттєво вплинули на результати виборів та коли на підставі протоколів підрахунку голосів або інших виборчих документів не можна встановити остаточні результати виборів:
— в одномандатному окрузі — кандидата, який повинен отримати мандат;
— у багатомандатному окрузі — списки кандидатів, які беруть участь у розподілі мандатів, або число мандатів, які припадають на список кандидатів, можна встановити тільки з точністю більш як 1-го мандата [27].
При цьому вибори не можуть бути оголошені недійсними, якщо безспірно встановлені результати дозволяють встановити остаточні результати виборів.

Вибори вважаються недійсними в Молдові, якщо Конституційний суд визнає, що під час голосування та підрахунку голосів положення виборчого закону порушувались і мали вплив на результати голосування й отримання мандатів [28].

Згідно з польським законодавства нелегітимними можуть бути визнані вибори в цілому, у виборчому окрузі, вибори депутата чи сенатора. Підставою для застосування цієї конституційно-правової відповідальності є порушення закону чи порушення Державною виборчою комісією положень даного закону, які стосуються визначення результатів голосування і результатів виборів. Відповідне рішення приймає Верховний суд, який, приймаючи рішення про недійсні вибори або недійсність вибору депутата чи сенатора, затверджує втрату дійсності мандатів шляхом визнання їх недійсними та виносить постанову про проведення додаткових виборів або проведення деяких виборчих заходів, вказуючи дії, із яких треба поновити виборчі процеси на території Польщі [29].

У Румунії подання з вимогою визнати вибори недійсними в окрузі можуть подати лише партії, політичні організації чи блоки не пізніше як через 48 годин після закриття виборчої дільниці за санкцією по втраті цього права. Спірне питання розглядається Центральною виборчою комісією [30].

У Казахстані При виявленні вищестоящою комісією помилок у протоколах нижчестоящих виборчих комісій, а також при сумніву в правильному підрахунку голосів комісія може прийняти рішення про повторний підрахунок голосів відповідною виборчою комісією [22].

У разі встановлення Конституційним судом порушення Конституції Румунії Центральна виборча комісія може визнати вибори в окремих адміністративних одиницях недійсними і повинна прийняти рішення про проведення в цих адміністративно-територіальних одиницях повторних виборів протягом 2-х місяців [30].

Враховуючи досвід законодавчої практики в інших державах, а також те, що встановлення відповідальності у формі визнання виборів недійсними лише у виборчому окрузі не зовсім відповідає ідеї рівності прав та можливостей кандидатів та політичних партій, усе ж слід встановити можливість визнання виборів недійсним і на території багатомандатного округу, тобто на території всієї держави.

Загалом правові реформи, які відбувалися в різних державах у різний час, маючи за мету гарантувати дотримання прав громадян через призму встановлення юридичної відповідальності проходили у 2-х різних напрямках:
• посилення відповідальності до правопорушників;
• послаблення санкцій і скорочення переліку діянь, за які має настати юридична відповідальність.
Вище запропоновано «золоту середину» цих напрямків. Так, щодо кримінальної відповідальності пропонується декриміналізувати один склад злочину, а стосовно адміністративної відповідальності то пропонується не підсилити, а, скоріше, встановити таку відповідальність, оскільки наразі адміністративна відповідальність за порушення виборчого законодавства практично відсутня.

Література

Нормативно-правові акти:

1. Конституція України від 28.06.1996 р. // Відомості Верховної Ради України 1996 № 30. — С. 141.
2. Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 18.10.2001 р. № 2766-ІІІ // Вiдомостi Верховної Ради України. — 2001. № 51—52. — С. 265.
3. Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 18.11.1993 р. № 3623 —XII. — Українська правнича фундація: «ПРАВО», 1993. — 48 с.
4. Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 24.09.1997
   № 541/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1997 № 43. С. 280.
5. Закон України «Про Центральну виборчу комісію» від 17.12.1997 № 733/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1998. № 5, С. 17.
6. Закон України «Про міліцію» від 20.12.1990 № 565-XII // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 4, С. 20.
7. Кримінальний кодекс України (вiд 5.04.2001 N 2341-III) // Офіційний вісник України. — 2001. — № 21.
8. Кодекс про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 № 80731-X // Відомості Верховної Ради України. — 1984. № 51, С. 1122.
9. Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административный правонарушениях» от 2 января 2000 г. № 4-ФЗ // Российская газета. — http://www.rg.ru.
10. Федеральный Закон «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» от 6 декабря 1999 г. № 210-ФЗ // Российская газета. — 1999 г. 8 декабря. — http://www.rg.ru.
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета.— http://www.rg.ru.
12. Кодекс Республики Казахстан об администртаивных правонарушениях от 30.01.2001 г. 155-ІІ ЗРК.
13. Кодекс Киргизской Республики об администртаивной ответственности от 18.07.1998 г., // Информационно-правовая система «Энциклопедия Киргизского права». — http://www.adviser.kg.
14. Кодекс Модовы об администртаивных правонарушениях от 29.03.1985 г.
    // Законодательство Молдовы — On-line. — http://www.docs.md
15. Кодекс Республики Беларусь об администртаивных правонарушениях
    / Национальный центр правовой информации Республики Беларусь, — http://www.ncpi.gov.by.
16. Уголовный кодекс Российской Федерации // Российская газета. — http://www.rg.ru.
17. Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16.07.1997 г. № 167-1.
18. Уголовный кодекс Киргизской Республики от 18.09.1997 г. // Энциклопедия Киргизского права. — http://www.adviser.kg.
19. Уголовный кодекс Молдовы от 18.04.2002 г. №985-XV // Законодательство Молдовы — On-line. — http://www.docs.md.
20. Проект Закону України «Про внесення змін до Кодексу про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення виборчих прав громадян». № 7388 від 14.06.2001 р. // http://www.rada.gov.ua.
21. Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про вибори народних депутатів України» (від 02.07.2002р., реєстр. № 1287), суб’єкт подання — Кабінет Міністрів України.
22. Кодекс о выборах в Киргизской Республике от 29 мая 1999 года № 39 // Энциклопедия Киргизского права. — http://www.adviser.kg.
23. Избирательный кодекс Республики Беларусь. — Мн.: Национальный центр правовой информации Республики Беларусь, 2000.
24. Федеральный Закон от 20 декабря 2002 года N175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
25. Виборчий кодекс Республіки Албанія // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: — Д.К. — 2000.
26. Закон про вибори членів Парламенту Болгарії //Збірник Виборчих Законів Країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К., 2000р
27. Закон Литовської Республіки про вибори до Сейму //Збірник Виборчих Законів Країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К. 2000.
28. Закон про вибори у члени парламенту Молдови // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. Вашингтон: Д.К. 2000.
29. Закон про вибори до Сейму Польської Республіки та до Сенату Польської Республіки // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К. 2000.
30. Закон про вибори до Палати Представників та Сенату Румунії // Збірник Виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К. 2000.
31. Закон Національної Ради Словацької Республіки про вибори до Словацької Національної Ради // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К. 2000.

Спеціальна література:

32. Ставнійчук М. І. Актуальні питання формування системи гарантій забезпечення та реалізації виборчих прав громадян // Вибори та референдуми в Україні: законодавче забезпечення, проблеми реалізації та шляхи вдосконалення: Збірник матеріалів міжнародної науково-практичної конференції К. — Нора-Друк, 2003 — С. 66.

33. Колпаков В. К. Адміністративне право України. — К.:Юрінком Інтер, 1999. — С. 289.

34. Відповідальність за порушення виборчого законодавства Франції: Витяги із законодавства Франції / Підгот. Ж. Пустовіт.

35. Пропозиції Президента України до Закону України «Про внесення змін до Кодексу про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення виборчих прав громадян» // http://www.kuchma.gov.ua.

36. Кримінальне право України. Загал. частина: Підруч. для студентів юрид. вузів і фак. / За ред. П. П. Матишевського та ін. — К.: Юрінком Інтер, 1997. С. 62.

37. Орлов П.І. Уголовная ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав (сравнительний анализ): Матеріали до семінару «Відповідальність за порушення виборчого законодавства», проведеного Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, Проектом «Вибори та політичні процеси» Агентства США з міжнародного розвитку, Інститутом виборчого права 18 квітня 2003 року.

38. Результати спостереження за ходом голосування 31.03.2002 р. Комітету виборців України // Інтернет-видання «Політична Україна». — http://www.polit.com.ua.

39. Висновок Головного науково-експертного управління Верховної Ради України на проект (від 31.07.2002 р., реєстр. 16/3-734) Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про вибори народних депутатів України» (від 02.07.2002р., реєстр.№1287) // http://www.rada.gov.ua. (Офіційний сервер Верховної Ради України).

В Україні вже майже 10 років дискутується питання участі громадських організацій у виборчих процесах. Для нашої країни це питання ще й досі є актуальним. Причому дискутується воно не тільки в нашій державі, а й в інших країнах. Загальновідомо, що громадські організації є невід’ємною частиною громадянського суспільства, а це означає, що вони можуть і повинні брати участь у всіх політичних, соціальних процесах, що відбуваються в державі. Проте, починаючи з 1993 року, ми є свідками поступового скорочення ролі НДО в Україні, зокрема участі їх у виборах різних рівнів. Можна стверджувати, що цей процес є об’єктивним, але чи є він характерним для інших країн так званого перехідного періоду, а також для країн «нової демократії», ми і спробуємо проаналізувати.

Форми участі громадських організацій у виборах
В Україні та у світі можлива величезна кількість варіантів участі у виборах для громадських організацій. У більшості випадків НДО самі вирішують ступінь власної участі у виборчих процесах. Розглянемо найбільш поширені способи:

1. Участь НДО у формуванні виборчих комісій.
2. Участь НДО у агітаційних кампаніях.
3. Просвітницька діяльність НДО.
4. Інформаційно-аналітична діяльність НДО.
5. Участь НДО у висуванні кандидатів.
6. Участь НДО у спостереженні за ходом виборчого процесу.

Зазначимо, що з перелічених варіантів принаймні три вимагають законодавчого закріплення. Інакше громадські організації не можуть повністю реалізувати власний потенціал. Ідеться про такі етапи виборчого процесу, як:

• формування виборчих комісій;
• висування кандидатів;
• спостереження.

Отже, розглянемо чи закріплено законодавством інших країн зазначені вище форми участі громадських організацій у виборах.

Участь громадських організацій у формуванні виборчих комісій

В українському законодавстві про вибори 1993—94 років декларувалося право участі громадських організацій у формуванні дільничних виборчих комісій шляхом подання пропозицій до відповідних рад [1]. А на місцевих виборах ця можливість надавалася НДО і при формуванні територіальних комісій. [2] Однак Законами України «Про вибори народних депутатів України» 1997 року та «Про вибори Президента України» 1999 року НДО були позбавлені такої можливості, хоча, водночас вони все ще могли подавати свої пропозиції при формуванні комісій на місцевих виборах. Спробуємо розглянути, чи виправданими є норми сучасного українського законодавства, завдяки яким вітчизняні НДО позбавлені права брати участь у формуванні комісій.

Загалом, практика формування виборчих комісій за участю НДО, трудових колективів, зборів виборців поширена саме в країнах СНД. Так у Федеральному Законі «Про вибори Президента Російської Федерації» вказано, що територіальні та дільничні комісії формуються представницьким органом місцевого самоврядування на основі пропозицій виборчих об’єднань, виборчих блоків, громадських об’єднань, зборів виборців за місцем проживання, роботи, служби, навчання [3]. Дуже подібні норми записані і в Кодексі про вибори в Киргизькій Республіці. За цим Кодексом формування виборчих комісій здійснюється за поданням відповідних місцевих кенешів (рад) з урахуванням пропозицій політичних партій, громадських об’єднань, зборів виборців. [4]. Суттєвою різницею в порядку формування комісій є лише те, що в Киргизстані комісії формуються відповідними вищестоящими комісіями, а в Російській Федерації органами місцевого самоврядування.

Зазначимо, що в сучасному виборчому законодавстві країн Центральної та Східної Європи можливість для НДО брати участь у формуванні виборчих комісій надано лише у двох країнах. Це Литва та Білорусь. Причому підходи в наданні цього права є абсолютно різними. Так, у ст. 35 Виборчого кодексу Республіки Білорусь зазначено, що політичні партії, інші громадські об’єднання, трудові колективи організацій чи колективи їх структурних підрозділів з числа своїх членів, а також громадяни шляхом подачі заяви можуть висувати у відповідну територіальну, окружну, дільничну комісію лише по одному представникові [5].

Водночас у Законі Литовської Республіки про вибори до Сейму в ст. 12, 15 зазначено, що участь у формуванні Центральної виборчої комісії та окружних виборчих комісій бере Товариство юристів Литви [6]. Товариство юристів Литви є недержавною організацією.

Різниця підходів до участі НДО у формуванні виборчих комісій в Литві та Білорусі полягає в тому, що в одному випадку право участі у формуванні комісій надано всім НДО, а в іншому — лише одній, чітко визначеній організації. Очевидно, що обидва підходи мають свої переваги та недоліки. Так, білоруські законодавці вважають, що всі об’єднання громадян є рівними, а значить, обмежувати чи, навпаки, розширювати права й можливості будь-яких НДО неприпустимо. Однак участь у роботі виборчих комісій є дуже відповідальною і складною діяльністю. Якщо таке право участі надавати всім без винятку НДО, навіть тим, для яких така діяльність є абсолютно невластивою, це лише ускладнить роботу виборчих комісій. Саме з такої логіки виходили литовські парламентарі. Іншими словами, у Білорусі в цьому випадку взято за основу принцип законності, а в Литві — принцип доцільності. На жаль, в Україні панують радше білоруські принципи в законотворенні, ніж литовські. Наші законодавці вважають, що, записавши норми, подібні до литовських, вони порушать законодавство про об’єднання громадян, де передбачено рівність усіх громадських організацій України. Тому краще позбавити можливості впливу на формування комісій всі НДО відразу.

Однак, на нашу думку, подібні аргументи є лише невдалою спробою виправдати власне небажання залишити за НДО хоч якусь частину політичних прав. Так, Верховна Рада України вже прийняла Закон України «Про товариство Червоного хреста в Україні», крім того, уже проголосований у першому читанні проект Закону України «Про товариство сприяння обороні Україні». Ці обидві організації за своїм статусом є об’єднаннями громадян. Це значить, що вони або мають керуватися тими ж базовими законодавчими актами, що й усі інші НДО, або Верховна Рада України має приймати законодавчі акти, що регулюють діяльність кожної НДО.

Основна ж причина небажання народних депутатів включити НДО до процесу формування виборчих комісій лежить не в юридичній, а в політичній площині. На жаль, в Україні склалася практика маніпулювання громадськими організаціями, трудовими колективами з боку органів державної влади. На думку законодавців, принцип формування виборчих комісій органами місцевого самоврядування за поданням політичних партій, НДО, трудових колективів, зборів виборців є набагато менш прозорим, ніж принцип вертикального формування комісій з обов’язковим включенням до складу комісій виключно представників політичних партій та кандидатів.

Однак проблему участі НДО у формуванні виборчих комісій, на нашу думку, слід розглядати не лише в розрізі законодавчого забезпечення, а й у розрізі застосування законодавства на практиці. Так, у Виборчому кодексі Республіки Вірменія передбачено, на перший погляд, демократичний і прозорий механізм формування виборчих комісій. Згідно з цим Кодексом виборчі комісії формуються вищестоящими комісіями за поданням президента (по три члени) та політичних партій (по одному членові), що мають фракції в Національних Зборах [7]. Однак абсолютна більшість скарг спостерігачів, у тому числі й міжнародних, стосувалася саме діяльності виборчих комісій. Їх визнали такими, що відверто працювали на одного з кандидатів у президенти. Подібні скарги на діяльність виборчих комісій були й на президентських виборах в Україні 1999 року та на парламентських виборах 2002 року. Крім того, міжнародні спостерігачі висловили своє занепокоєння тим, що керівні посади в окружних виборчих комісіях було розподілено непропорційно. Так, у Заключному звіті ОБСЄ/БДІПЛ, присвяченому парламентським виборам в Україні 2002 року зазначено: «Було відзначено значний дисбаланс у розподілі посад голів комісій. Блок ЗЄУ отримав 17 % усіх посад членів ОВК, а 7 % кандидатів отримали 43 % посад голів ОВК. Інші партії також отримали непропорційно великі частки цих посад, включаючи невелику партію Демократичний союз, що мала більш як 10 %. Загалом, близько 70 % голів комісій були представниками пропрезидентських партій. Навпаки, «Наша Україна», маючи 20,5 % всіх посад членів ОВК, отримала лише 9 % посад голів ОВК. Комуністична партія також не мала достатнього представництва» [8]. Такий дисбаланс легко пояснити, уважно розглянувши повноваження ОВК. Окружні виборчі комісії мали право оголошувати попередження кандидатам в народні депутати в мажоритарних округах, а також знімати цих кандидатів з реєстрації.

Отже, законодавчі положення щодо формування виборчих комісій не рятують від зловживань та тиску з боку виконавчої влади. Це питання лежить, швидше, у площині правової культури як суб’єктів виборчого процесу, так і органів державної влади та місцевого самоврядування. Але те, що обмеження прав НДО не можна назвати демократичним, не викликає жодних сумнівів.

На жаль, практика обмеження прав НДО в Україні продовжується. Так, у новому проекті Закону України «Про органи управління виборчим процесом», який розробили фахівці Інституту виборчого права, можливість НДО брати участь у формуванні комісій не передбачено навіть на місцевих виборах, хоча таке право надане навіть зборам виборців [9].

На нашу думку, право НДО брати участь у формуванні виборчих комісій слід розглядати в комплексі з правом НДО висувати кандидатів на виборах. Якщо на президентських та парламентських виборах ці питання гостро не стоять, то на місцевих виборах за громадськими організаціями повинна зберігатися можливість участі у формуванні виборчих комісій.

Крім того, на нашу думку, не буде суперечити Конституції України положення на зразок литовського про те, що одна або кілька авторитетних, спеціалізованих громадських організацій України можуть брати у формуванні виборчих комісій на загальнонаціональних виборах. Вважаємо, що цей підхід буде кращим, ніж існуючий сьогодні з таких причин:

• члени компетентних, спеціалізованих НДО завдяки своїй освіті та підготовці значно підвищать професійний рівень комісій. Це є дуже важливим, оскільки в українському виборчому законодавстві передбачені досить широкі повноваження виборчих комісій, а виборчі процедури є одними з найскладніших у Центральній та Східній Європі. І вітчизняні, і зарубіжні експерти сходяться на думці, що для того, аби правильно застосовувати українське законодавство, члени комісій повинні мати принаймні середню юридичну освіту, або спеціальну підготовку.
• участь членів спеціалізованих НДО у виборчому процесі в ролі членів виборчих комісій підніме довіру громадян до самого процесу виборів.

Отже, участь НДО у формуванні виборчих комісій є доцільною на місцевих виборах. На президентських та парламентських виборах вважаємо за доцільне застосувати досвід Республіки Литва, де можливість брати участь у формуванні виборчих комісій надано спеціалізованій, компетентній громадській організації.

Участь громадських організацій у висуванні кандидатів.

Якщо участь НДО у формуванні виборчих комісій може розглядатися, як один зі складників чесних, прозорих та демократичних виборів, то право НДО висувати кандидатів, а особливо на парламентських чи президентських виборах, не потребує детального та глибокого вивчення.

При цьому, на нашу думку, слід розмежувати таке право НДО на загальнонаціональних та місцевих виборах. Оскільки природа президентського статусу, статусу народного депутата дуже відрізняється від природи статусу депутатів місцевих рад.

Отже, проаналізуємо положення законодавства інших країн, щодо можливості НДО висувати кандидатів на загальнонаціональних виборах

Єдиним законодавчим актом в Україні, яким передбачалося право НДО висувати кандидатів, був Закон УРСР «Про вибори народних депутатів Української РСР», прийнятий 27 жовтня 1989 року. Згідно з цим Законом, право висувати кандидатів надавалося трудовим колективам, колективам професійно-технічних, середніх спеціальних і вищих навчальних закладів, які налічують не менш як 200 осіб, громадським організаціям, зборам виборців, які є правомочними за умови присутності на них не менш ніж 200 виборців, зборам військовослужбовців. Однак згаданий Закон було прийнято ще за часів СРСР. А вже в Законі України «Про вибори народних депутатів України» зразка 1993 року громадські організації були позбавлені такого права.
Громадські організації не мають права висувати своїх кандидатів і на виборах до Джогорку Кенешу (парламенту) Киргизстану, і на виборах до Національних Зборів Вірменії. Як бачимо, у багатьох країнах СНД також скасовано практику висування кандидатів НДО чи навчальними закладами.

Серед країн Центральної та Східної Європи право НДО висувати кандидатів надається лише в Румунії. Так, Законом № 68/1992 «Про вибори до Палати представників і Сенату» організації громадян національних меншин, що беруть участь у виборах, прирівнюються з точки зору виборчих дій до політичних партій [10; с. 353]. Таким чином, організації громадян національних меншин отримують право на висування своїх кандидатів.

Слід зазначити, що організації національних меншин, згідно з Конституцією Румунії, мають право на отримання депутатських мандатів. Саме тому відповідні норми, які гарантують національним НДО представництво в парламенті і присутні у виборчому законодавстві Румунії.

Отже, у Румунії право висувати кандидатів належить не всім НДО, а лише організованим у громадські організації національним меншинам.

В Україні та в абсолютній більшості інших країн така практика відсутня. На нашу думку, це питання слід розглядати з погляду політичної доцільності. В Україні жодна з організацій національних меншин не вимагала утворення національних виборчих округів чи можливості висувати своїх кандидатів за списком від НДО, що представляє таку меншину. Представники національних меншин реалізовували це право шляхом самовисування в мажоритарних виборчих округах чи були включені до виборчих списків політичних партій.
Підсумовуючи сказане вище, зазначимо, що, на нашу думку, висування кандидатів від НДО на загальнонаціональних виборах в Україні не є доцільним.

Дещо складніше питання щодо права НДО висувати своїх кандидатів на місцевих виборах.
Чинний Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» передбачає, що право висування кандидатів у депутати місцевих рад та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови (далі — кандидатів) належить громадянам України, які мають право голосу, і реалізується ними як безпосередньо шляхом самовисування, а також висування на зборах виборців за місцем їхнього проживання, трудової діяльності (зборах трудових колективів) або навчання (далі — зборах виборців), так і через місцеві осередки політичних партій, виборчі об’єднання місцевих осередків політичних партій — блоки (далі — блоки), громадські організації, що легалізовані відповідно до чинного законодавства України [11].

Однак не може не турбувати те, що в проекті Закону України «Про гарантії виборчих прав громадян», який розробили фахівці Інституту виборчого права, зазначено, що право висунення кандидата може здійснюватися партією (блоком) або шляхом самовисування. Причому ці положення поширюються не лише на президентські та парламентські, а й на місцеві вибори [12]. Таким чином, ми спостерігаємо намагання звузити існуючі права НДО.

На нашу думку, право висування кандидатів від НДО на місцевих виборах повинно бути збережено з таких причин:

• саме через НДО в місцевих радах можуть працювати представники національних меншин. Загальновідомими є бажання кримських татар у Криму, ромів, угорців у Закарпатті, румунів на Буковині відстоювати власні інтереси в місцевих радах;
• НДО, які створені для захисту громадян зі специфічними потребами, для задоволення соціальних, культурних інтересів можуть бути представлені в органах місцевого самоврядування.

Підсумовуючи сказане вище, зазначимо, що, на наш погляд, норми чинного українського виборчого законодавства, які стосуються права НДО висувати кандидатів не потребують змін. Це право має бути збережене на місцевих виборах.

Ми проаналізували доцільність участі НДО у висуванні кандидатів. Перейдемо до найскладнішої частини дослідження, а саме, можливості участі НДО у спостереженні за ходом виборчого процесу.

Участь громадських організацій у спостереженні за ходом виборчого процесу
Виборче законодавство в країнах перехідного періоду, до яких належить і Україна, змінюється найчастіше. Це викликано спробами політиків знайти найоптимальнішу виборчу систему для нашої держави. Однак у процесі цих пошуків, законодавці часто забувають, що важливою гарантією демократичності та прозорості виборів є участь громадськості в ході спостереження за виборчим процесом.

Це і є обов’язковим складником демократичних виборів, що закріплено у Документі Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ (1990 р.). У п. 8 цього документа вказано:

«Країни-учасники вважають, що присутність спостерігачів, як іноземних, так і місцевих, може покращити виборчий процес у країнах, де відбуваються вибори. Вони… запрошують спостерігачів з будь-яких інших країн РБСЄ та інших відповідних приватних інституцій та організацій, які можуть забажати спостерігати за виборами для спостереження за національними виборчими процесами в рамках, дозволених законодавством. Вони так само повинні намагатися сприяти проходження подібного процесу виборів на рівні нижчому від національного. Такі спостерігачі не повинні втручатись у виборчі процедури».

Також на цьому питанні постійно акцентують свою увагу експерти міжнародних організацій у своїх заключних звітах за ходом спостережень виборів у різних державах. У заключному звіті ОБСЄ/ БДІППЛ за підсумками парламентських виборів 2002 року зазначено, що:

«Активне громадянське суспільство України взяло на себе життєво важливу роль у виборчому процесі. Багато неурядових організацій впроваджували численні проекти, пов’язані з виборами, включаючи моніторинг засобів масової інформації, моніторинг фінансування передвиборної кампанії та спостереження.

Відповідно до Статті 8 Копенгагенського документа від 1990 року, Закон має містити положення про позапартійних вітчизняних спостерігачів»

На аналогічних положеннях ОБСЄ/БДІПЛ наполягало і в заключному звіті за підсумками президентських виборів 1999 року.

Окрім міжнародних документів та законодавчих актів інших країн, не слід забувати й про чинне українське законодавство.

Стаття 22 Конституції України проголошує, що:
«При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод».

Однак нове законодавство суттєво обмежує права українських виборців. Мається на увазі саме відсутність положення про можливість організації спостереження за ходом виборчої кампанії з боку громадських організацій.

Право участі у виборах офіційних спостерігачів від громадських організацій України було закріплено в Законі України «Про вибори народних депутатів України» та в Законі України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» 1997 року. Цю можливість було надано, хоча й опосередковано, і Законом України «Про вибори Президента України» 1994 року.

Проте чинне виборче законодавство (Закон України «Про вибори народних депутатів України» та Закон України «Про вибори Президента України») не дозволяє представникам громадських організацій брати участь у спостережені за ходом виборчого процесу. На час прийняття відповідних положень законодавчих актів парламентарі від окремих політичних сил свідомо прагнули не допустити громадських організацій до спостереження за ходом виборчого процесу, проте невдовзі після виборчих кампаній відзначали важливість та необхідність такої участі та й, зрештою, свою помилку під час голосування.

Традиції позапартійного громадського спостереження розвинуті не лише в Центральній та Східній Європі, а й у країнах, розташованих в різних частинах земної кулі.

Подамо коротку довідку про країни, де таке спостереження розвивалося в минулому.
Починаючи з 1990 року, коли готувалися до проведення багатопартійних виборів у Центральній та Східній Європі у багатьох країнах місцеві позапартійні спостерігачі розглядалися як важливий компонент у справі впевненості громадськості у справедливості та демократичності виборів. Серед таких організацій слід назвати наступні:

• у Болгарії Българско сдружение за чесни избори и граждански права (БСЧИГП) стала ініціатором ефективної кампанії громадянської освіти та провела спостереження на більш ніж 2000 виборчих дільницях;
• у Румунії Asotiatia pro Democratia розробила й розповсюдила документацію, яка пояснювала процес голосування, організовувала форуми кандидатів у всіх містах по всій країні, також провела навчання та розташувала на дільницях понад 6 000 спостерігачів. Також організація проводила «круглі столи» з представниками політичних партій та влади з метою обговорення законодавства про вибори.
• у Словаччині працювала коаліція організацій «Obcanske oko», яка організувала спостереження на виході з виборчих дільниць по всій території країни;
• у Сербії організація CeSID організувала підрахунок виборців, які прийшли на дільниці, і в такий спосіб зменшила ймовірність фальсифікацій.

Слід зазначити, що позапартійне спостереження розвивається й на африканському континенті. Як приклад можна навести Африканську громадську організацію (GERDDES), котра базувалась у Беніні. За її ініціативою було організовано місії зі спостереження за виборами та програми навчання спостерігачів більш ніж у 15 західно-африканських країнах.

Одними з перших ініціаторів створення інституції громадського спостереження можна вважати Філіппінський національний рух за вільні вибори (NAMFREL), який під час президентських виборів у 1986 році збирав та навчав спостерігачів. Організація також проводила «швидкий підрахунок голосів», здійснюючи незалежну табуляцію результатів виборів.

Варто також відзначити діяльність місцевих громадських груп у Чилі, які організували незалежну акцію з реєстрації виборців у 1988 році (паралельно до офіційної), що значно скоротило можливість фальсифікації результатів виборів при підрахунку.

Позапартійне спостереження розвивається і в країнах Середньої Азії. У Киргизстані Коаліція за демократію і громадянське суспільство організувала спостереження на референдумі 2003 року, направивши на дільниці понад 3500 спостерігачів.

У Казахстані активно розвивається Республіканська мережа незалежних спостерігачів.

За останні 10 років непартійне міжнародне і внутрішнє спостереження за виборами стало більш комплексним. Спостерігачі не обмежують свою діяльність під час процедури в день виборів, вони намагаються розглядати вибори комплексно беручи до уваги природу передвиборного періоду, справедливість процедури голосування і підрахунку голосів, а також готовність населення прийняти результати виборів. Зокрема, у деяких країнах робляться спроби продовжити діяльності позапартійних організацій шляхом впливу на роботу вже обраних законодавчих органів. Але все ж питома вага діяльності та уваги спостерігачів спрямована на сам процес голосування, зокрема на підрахунки результатів голосування, коли найбільш імовірні спроби підробки результатів голосування. Для визначення процесу, коли спостерігачі за виборами реєструють результати, отримані на окремих виборчих дільницях, і порівнюють їх з офіційними даними використовується багато різноманітних термінів. Найбільш вдалий (який надалі буде використовуватись) — це «паралельний підрахунок голосів». Питання паралельного підрахунку голосів вкрай важливе на виборах, котрі проходять під час перехідного періоду від недемократичної влади до більш демократичної системи державної влади.

На Філіппінах (1986) і в Панамі (1989) ППГ встановили перемогу опозиційних сил, не зважаючи на спроби уряду підробити результати голосування;

• Парагваї (1989) і Болгарії (1990) ППГ підтвердили перемогу правлячої партії, і в результаті діяльності цих організацій опозиційні партії відмовилися від підозр щодо підробки результатів голосування.
• Чилі (1988) і Нікарагуа (1990) за рахунок ППГ правлячі партії публічно визнали перемогу опозиційних партій ще до закінчення офіційного підрахунку результатів виборів.

У світі політичні партії, засоби масової інформації і вчені-дослідники часто збирають неофіційні дані про результати голосування. Ці паралельні підрахунки є визнаною частиною виборчого процесу, і на них, як правило, не звертають особливої уваги. Інша ситуація складається в тих країнах, де демократія тільки розвивається, або там, де звинувачення у фальсифікації виборів мають особливо гостре значення.

Зазначимо, що в країнах Центральної та Східної Європи положення про місцевих недержавних спостерігачів є в Албанії, Болгарії, Боснії та Герцеговині, Македонії, Молдові, Білорусі, частково в Польщі (контроль за фінансами).

Причому законодавством цих країн по-різному регулюється ступінь участі НДО у спостереженні.
Так, Виборчим кодексом Республіки Албанія передбачено, що іноземні та національні неурядові організації, які спеціалізуються та беруть участь у розвитку та захисті прав людини, мають право направляти спостерігачів у кожний центр голосування та в кожну виборчу комісію [13].

Таким чином, в Албанії право спостерігати мають не всі, а лише правозахисні організації.
У болгарському Законі «Про вибори членів Парламенту» дається визначення терміна «спостерігач». Цей термін означає:
а) представників іноземних парламентів, ОБСЄ, іноземних партій та рухів, а також осіб, призначених партіями та коаліціями, що беруть участь у виборах, та осіб, запрошених через Міністерство іноземних справ;
б) уповноважених представників болгарських неурядових організацій [14].

Як бачимо, усі неурядові організації Болгарії мають право направити своїх представників на виборчі дільниці. До болгарських НДО не висувається жодних кваліфікаційних вимог.

Цікаві норми щодо спостереження від НДО встановлені у Федерації Боснії та Герцеговини. У виборчому законі Боснії та Герцеговини зазначено, що представники міжнародних спостерігачів, спілки громадян, політичні партії, блоки, списки незалежних кандидатів та незалежні кандидати (далі «спостерігачі») можуть спостерігати за всією виборчою діяльністю у Боснії та Герцеговині за умови, що вони акредитовані згідно з цим Законом [15]. Зазначимо, що за згаданим Законом спостерігати можуть не всі НДО. Виборча комісія Боснії та Герцеговини повинна ввести положення з метою встановлення критеріїв для акредитації спілок громадян. Із Закону випливає, що ці критерії можуть бути різними, але в самому законі визначено лише один. Спілка громадян має принаймні декларувати, що відповідна НДО не створюється та не субсидується політичною партією та іншими суб’єктами виборчого процесу, а також не займається ніякою діяльністю від імені цих суб’єктів. Ми вважаємо, що позапартійність та незалежність є суттєвою кваліфікаційною вимогою для НДО.

Таким чином, у Боснії та Герцеговині законодавці роблять акцент саме на незалежному, позапартійному спостереженні з боку місцевих НДО.

Дуже подібними до албанських норм є положення Закону «Про вибори до Парламенту Республіки Македонія». Стаття 107 даного закону зазначає, що за виборами та виборчою процедурою можуть спостерігати представники міжнародних організацій та асоціацій. За виборами та виборчою процедурою можуть також спостерігати представники організацій та асоціацій захисту прав та свобод людини, зареєстрованих у Республіці Македонія [16].

Ще один приклад застосування кваліфікаційних вимог для НДО, які бажають узяти участь у спостереженні, знаходимо у Виборчому кодексі Республіки Молдова.

Стаття 63 Кодексу регламентує, що, згідно з резолюцією Центральної виборчої комісії, місцеві виборчі ради повинні акредитувати представників компетентних громадських об’єднань Республіки Молдова для спостереження за ходом виборів на дільницях. «Компетентним» громадським об’єднанням вважається те, у статуті якого визначена мета сприяти розвитку прав людини і демократичних цінностей, а також те, яке Центральна виборча комісія (або у випадку регіональних організацій — місцева виборча рада) вважає здатним виконувати громадські обов’язки на виборах [17].

Таким чином, у законодавстві встановлено дві кваліфікаційні вимоги. Одна об’єктивна (наявність відповідних положень у статуті), а інша — суб’єктивна (думка виборчих комісій).

Як уже зазначалося, спостереження НДО за ходом виборчого процесу характерне не лише для країн Центральної та Східної Європи, а й для країн колишнього СРСР та СНД. Наприклад, федеральний закон про вибори Президента Російської Федерації визначає, що кожний зареєстрований кандидат, кожне виборче об’єднання, кожний виборчий блок, кожне громадське об’єднання мають право призначити у відповідні дільничні виборчі комісії кілька спостерігачів, котрі в день голосування, у тому числі в день дострокового голосування, мають право по черзі здійснювати спостереження в приміщенні для голосування [18].

На відміну від Російської Федерації, Вірменія скористалася досвідом країн Центральної та Східної Європи і запровадила кваліфікаційні вимоги для НДО, які бажають узяти участь у спостереженні за виборами.
Так, статтею 28 Виборчого кодексу Республіки Вірменія регламентовано, що:
Під час виборів право спостережної місії мають:
1) міжнародні організації;
2) представники іноземних держав;
3) громадські організації Республіки Вірменія та іноземних держав, статутні завдання яких містять питання захисту демократії і прав людини, і якщо вони не сприяють кандидатам чи партіям [19].

Отже, запроваджено дві кваліфікаційні вимоги:

• наявність відповідних положень в статутних документах;
• позапартійність та незалежність НДО;

У Виборчому кодексі Республіки Киргизстан громадським організаціям також надається можливість брати участь у спостереженні. При цьому до них не висувається жодних кваліфікаційних вимог, що є аналогічним до російських норм.

Подібні положення зафіксовані також у Виборчому кодексі Республіки Білорусь. Так, у статті 13 Кодексу зазначено, що при проведенні виборів, референдуму, відклику депутата, члена Ради Республіки мають право бути присутніми спостерігачі — депутати Палати представників, члени Ради Республіки, депутати місцевих рад, довірені особи кандидатів у президенти Республіки Білорусь, у депутати, представники політичних партій, інших громадських об’єднань, трудових колективів, громадян, іноземні (міжнародні) спостерігачі, а також представники засобів масової інформації в порядку, що встановлюється Центральною комісією [20].

Таким чином, у законодавстві країн Центральної та Східної Європи, а також деяких країн СНД є кілька підходів до надання НДО права спостерігати.

Перший підхід, що є характерним більше для країн колишнього СРСР, а також Болгарії полягає в тому, що право спостерігати надається всім без винятку громадським організаціям, навіть тим, для яких ця діяльність не є властивою.

Другий підхід, що частіше використовується в країнах Центральної та Східної Європи, Вірменії, полягає в застосуванні певних кваліфікаційних вимог (це можна назвати навіть цензом) для НДО, які бажають спостерігати.

Ці кваліфікаційні вимоги можна звести до таких:

1. Організації повинні займатися правозахисною діяльністю.
2. Організації повинні принаймні задекларувати свою позапартійність.
3. Організації повинні відповідати вимогам, які висунуть відповідні виборчі комісії.
4. Певні види діяльності мають бути зазначені в статутних документах громадських організацій.

Дуже важливим з точки зору механізмів організації спостереження є не тільки право участі різних об’єднань у спостереженні, а й те, якими документами регулюються такі етапи, як:

• реєстрація чи акредитація спостерігачів;
• визначення прав і обов’язків спостерігачів та коло їхніх повноважень.

Оскільки це питання не є предметом дослідження цього розділу, а торкається НДО лише побіжно, то й ми розглянемо його коротко. Тим більше, що це питання треба розглядати саме з погляду традицій законодавства різних країн, а також рівня розвитку виборчого права як підгалузі конституційного права кожної конкретної країни.

Як у Центральній та Східній Європі, так і в країнах СНД є два підходи до зазначених проблем.
Перший підхід полягає в тому, що вказані питання визначені безпосередньо в законодавчих актах. Причому не має значення, чи це виборчі кодекси (у країнах, де законодавство кодифіковане), чи це закони про вибори (у країнах, де кодифікація виборчого законодавства не відбулася). Другий підхід полягає у винесенні цих питань за межі власне законодавчих актів. У такому разі визначення рівня участі спостерігачів у виборах відносять до компетенції центральних виборчих комісій, або органів, що їм тотожні.

Реєстрація чи акредитація спостерігачів

Розглядаючи питання реєстрації чи акредитації спостерігачів, необхідно зупинитися на тому:

• в законодавчих чи підзаконних актах містяться положення, щодо реєстрації спостерігачів;
• хто здійснює реєстрацію чи акредитацію спостерігачів.

Більш ніж у половині країн Центральної та Східної Європи положення, що стосуються правил акредитації спостерігачів не виписані у відповідних законодавчих актах. Встановлення цих процедур законодавство відносить до компетенції ЦВК чи тотожним їй органам. Однак у країнах СНД та в країнах Центральної та Східної Європи розвивається тенденція закріплення механізмів акредитації спостерігачів у відповідних законодавчих актах. Цікаво, що в країнах, де законодавчі акти прийняті відносно недавно, такі положення є саме в законах чи кодексах.

Питання, що стосуються того, у яких органах реєструються чи акредитуються спостерігачі майже в усіх країнах вирішуються практично однаково. Як правило, акредитацію здійснюють або ЦВК або нижчестоящі виборчі комісії. Дещо інакша система існує лише в одній країні Це Киргизстан. Виборчим кодексом Республіки Киргизстан визначено, що спостерігача на дільницю направляють особи чи організації, що мають на це право. Кодексом навіть визначається, що попередньо не потрібно повідомляти відповідну виборчу комісію про направлення спостерігача.

Визначення прав та обов’язків спостерігачів та коло їхніх повноважень

На відміну від питань, що стосуються реєстрації та акредитації спостерігачів, права та обов’язки, а також обмеження щодо діяльності спостерігачів у більшості країн, законодавство яких аналізувалося в цьому розділі, повністю або частково регламентуються не підзаконними актами, а виписані в законодавстві.

Однак законодавці по-різному підходять до кола повноважень спостерігачів. Саме в цьому простежується чітка відмінність між законодавством країн Центральної та Східної Європи та між законодавством країн СНД. У першому випадку акцент робиться на спостереженні за всією виборчою діяльністю чи за всіма аспектами підготовки та проведення виборів. А в країнах СНД акцент робиться на спостереженні за діяльністю виборчих комісій, за ходом дня виборів та підрахунком голосів.

Отже, коло повноважень спостерігачів у європейських країнах ширше, а значить, вимагає кращої кваліфікації цих спостерігачів. Саме цим, можливо, і можна пояснити застосування в країнах Центральної та Східної Європи кваліфікаційних вимог до НДО (цензів).

Отже, ми оглянули історію становлення незалежного позапартійного спостереження в різних країнах, проаналізували норми законодавства різних країн, що стосуються спостереження в Україні, країнах Центральної та Східної Європи, країнах СНД.

На нашу думку, дослідження буде неповним, якщо в ньому не буде висвітлено діяльності українських НДО на виборах у ролі спостерігачів. Зазначимо, що для України більш властивий Центральноєвропейський досвід в організації незалежного позапартійного спостереження. Мається на увазі те, що в країнах Центральної та Східної Європи бралися за роботу по спостереженню одна, рідше дві-три великі НДО. У деяких випадках ці НДО створювалися спеціально для кампаній зі спостереження. Такий досвід мають Румунія, Болгарія, Словаччина. Водночас для країн СНД характерний інший підхід. Для організації спостереження утворюються коаліції зі значної кількості невеликих загальнонаціональних та регіональних НДО. Так організовується робота в Російській Федерації, Киргизстані, Білорусі, Казахстані, Вірменії.

В Україні незалежне позапартійне спостереження проводить Всеукраїнська громадська організація «Комітет виборців України».

КВУ проводить кілька різних програм на виборах. Це спостереження, паралельний підрахунок голосів (ППГ), опитування на виході з виборчих дільниць, довготермінове спостереження (ДТС).

В 1994 КВУ зібрав близько 4000 безпартійних спостерігачів-волонтерів, які працювали в 178 виборчих округах. Вони заповнили 2000 форм про порушення, у яких містився опис 725 окремих порушень. З них 178 були відіслані до Генеральної прокуратури. За словами Голови Центральної виборчої комісії Івана Ємця, «80 % форм про «порушення виборчого законодавства» були виявлені і зібрані Комітетом виборців».

На виборах у 1998 році спостерігачів було вже 16 тисяч. Ще більш масова кампанія незалежного спостереження за голосуванням була проведена на виборах Президента України у 1999 році. Тоді ідеї КВУ об’єднали понад 18 тисяч добровольців у всіх регіонах України, що дозволило контролювати голосування на більшості виборчих дільниць. На парламентських виборах 2002 року КВУ направив на дільниці близько 24 тисячі спостерігачів.

За підсумками спостереження експерти КВУ роблять загальні висновки та оцінку демократичності виборів, яку оперативно оприлюднюють на прес-конференціях, що проходять наступного після виборів дня.

Усі заяви та акти про порушення КВУ передає до відповідних органів, які розглядають їх згідно з вимогами чинного законодавства.

З найбільш гучних фальсифікацій, які були зафіксовані представниками КВУ, стали вибори у виборчому окрузі № 221. Визнаючи результати виборів у цьому окрузі недійсними, Центральна виборча комісія посилалася на документи, надані Комітетом виборців. Матеріали КВУ фігурували також у судовій справі з визнання недійсними результатів виборів міського голови Василькова.

З кожним роком КВУ удосконалює способи та методику спостереження. Нині більша увага приділяється не масовості, а підвищенню професійного рівня спостерігачів, широко застосовується практика мобільних груп, «точкового спостереження», комп’ютерної обробки даних спостереження.

Опитування на виході з виборчих дільниць (exit-pool)

З метою оперативного отримання результатів виборів та виявлення рівня фальсифікації їх результатів КВУ проводить опитування виборців на виході з дільниць. Дана методика передбачає соціологічне опитування тих, хто щойно проголосував про те, кому був відданий голос виборця. Оперативно зібравши дані опитування, можна ще до закінчення голосування дізнатися приблизні результати виборів. При якісно проведеному опитуванні похибка не перевищує 2-х відсотків.

Порівняння даних опитування з офіційними результатами може також визначити рівень фальсифікації виборів, якщо такі мали місце.

Комітет виборців проводив «exit-pool» під час виборів міських голів Дніпропетровська, Запоріжжя, Мукачева та під час довиборів народних депутатів України 25 жовтня 2000 року. Результати опитування підтвердили високу професійність його проведення фахівцями КВУ.

Паралельний підрахунок голосів

З метою запобігання та виявлення фальсифікацій результатів виборів КВУ широко застосовує методику паралельного підрахунку голосів. Ця методика передбачає незалежний (паралельний до офіційного) збір даних підрахунку голосів з дільниць. Порівняння результатів ППГ з офіційними результатами дає змогу виявити рівень фальсифікації на шляху від дільничних комісій до комісій вищих рівнів.

Уперше паралельний підрахунок КВУ проводив на виборах міського голови Ужгорода у вересні 1998 року. З того часу ППГ здійснюється на кожних виборах, у яких КВУ бере участь.

На місцевих виборах, де кількість дільниць є незначною, КВУ проводить тотальний підрахунок голосів, збираючи дані з усіх без винятку дільниць.

На загальнонаціональних виборах або там, де з об’єктивних причин не можна забезпечити присутність спостерігачів на кожній дільниці, КВУ проводить паралельний підрахунок за статистичною вибіркою. Це передбачає визначення певної кількості виборчих дільниць, які репрезентують усі типи дільниць (сільські, міські, закриті). Можлива похибка в порівнянні даних ППГ з офіційними не перевищує 3 %.

Найбільш масову кампанію паралельного підрахунку голосів Комітет виборців України провів на виборах Президента України, де він збирав інформацію з 1365 дільниць у всіх 225 округах, що становило понад 4 % від загальної кількості дільниць. Дані паралельного підрахунку КВУ в межах похибки збіглися з офіційними результатами виборів, що дало підстави твердити про відсутність фальсифікації результатів на етапі передачі бюлетенів до комісій вищого рівня. Результати підрахунку КВУ були оприлюднені раніше, ніж Центральна виборча комісія опублікувала свої.

Довготермінове спостереження

У 2002 році КВУ вперше на теренах Східної Європи та пострадянського простору реалізував програму довготермінового спостереження за виборчою кампанією. За півроку до проведення виборів у кожному регіоні України почали працювати монітори КВУ, які фіксували порушення під час підготовки до виборів. З початком виборчої кампанії працювали 225 довготермінових спостерігачів КВУ, які готували звіти про порушення виборчого законодавства. Ці звіти широко висвітлювалися в українських та закордонних ЗМІ, надсилалися міжнародним організаціям. Інформація від КВУ використовувалась у Резолюції конгресу США щодо виборів в Україні та у звітах ОБСЄ.

Однак, не зважаючи на те, що позапартійне спостереження в Україні розвивається, КВУ з 1999 року фактично позбавлений можливості повноцінно спостерігати. Саме тому активісти КВУ акредитуються на виборчих дільницях як кореспонденти газет.

Це право передбачено лише Законом України» Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Наразі практично відсутні вагомі аргументи, які б відстоювали заборону участі НДО у виборчому процесі.

Однак розглянемо всі, альтернативи, які наводили народні депутати приймаючи нові законодавчі акти, що стосуються виборчого законодавства, і спробуємо дати відповіді.

1. В Україні 1631 всеукраїнська НДО і безліч місцевих. Якщо надати їм право спостереження — це буде заважати проведенню виборів.

Цей аргумент не витримує критики, оскільки в такому випадку участь у спостереженні повинні були б брати 53 823 000 спостерігачів тільки від всеукраїнських НДО, що перевищує кількість населення в Україні. Народним депутатам відомо, що функції позапартійного спостереження виконують 1 чи 2 всеукраїнські громадські організації. І присутність на кожній дільниці 1 чи 2 спостерігачів від зазначених НДО не заважатиме виборчим комісіям виконувати їхніх функції.

2. Це положення може дати можливість владі поставити своїх людей на дільниці і в такий спосіб впливати на хід виборчого процесу.

Цю тезу надзвичайно легко спростувати тим, що у влади й так достатньо можливостей впливати на хід виборчого процесу, у тому числі й через спостерігачів від тих політичних партій, які користуються підтримкою органів виконавчої влади. Крім того, на хід виборчого процесу набагато сильніше можуть впливати члени виборчих комісій.

3. Спостерігач мало на що впливає, тому участь спостерігачів у виборах є недоцільною.

Проте саме позапартійні спостерігачі здатні підняти довіру громадян до обраних осіб. Адже практично на кожних виборах на адресу органів виконавчої влади, виборчих комісій, у тому числі й ЦВК, постійно звучать звинувачення в фальсифікації результатів виборів. При цьому об’єктивної оцінки того, як справді пройшли вибори, не може дати ніхто, окрім позапартійних спостерігачів, які не зацікавлені в результатах виборів, а лише в законності їх проведення.

4. Абсолютна більшість НДО є заангажованою і буде відстоювати свою політичну партію чи кандидата.

Усі вибори, що проводилися в Україні з 1998 року, показали, що лише на останніх парламентських виборах 2002 року лише виборчі блоки «Наша Україна» та «За єдину Україну», спромоглися направити своїх спостерігачів більш ніж на 2/3 дільниць. Інші політичні сили цього зробити не змогли. Досвід показує, що політичні партії залучають своїх прихильників до спостереження саме від імені партії.

5. У законодавстві демократичних країнах положення про спостерігачів відсутні.

Члени КВУ як міжнародні спостерігачі відвідали багато розвинутих країн. У Швеції, США, Великобританії будь-який громадянин цих країн може бути присутнім на виборчій дільниці, при цьому ніхто не буде вимагати в нього будь-яких підтверджувальних документів. Іншими словами, прозорість та відкритість виборчого процесу в цих країнах мають настільки високий рівень, що положення законодавства, які регламентують участь НДО в спостереженні, просто непотрібні. Це вже традиція. Якби Україна була справді демократичною країною і вибори в нас відбувалися чесно, то ні в кого не виникло б бажання спостерігати.

Представники засобів масової інформації не можуть адекватно замінити позапартійних спостерігачів, особливо в перехідний період. Багато з них виражають інтереси політичних сил, крім цього, журналісти рідко хочуть бути присутніми на виборчих дільницях протягом цілого дня (що необхідно для висновків стосовно законності проведення виборів). Це саме можна сказати і про міжнародних спостерігачів, які часто мають обмежений підхід до розуміння виборчого законодавства певної країни і які часто не можуть розмовляти місцевою мовою. Окрім цього, позапартійні спостерігачі відрізняються від представників від партій. Останні більш зацікавлені в захисті інтересів своєї партії або ж кандидата від неї, ніж у забезпеченні справедливості процесу голосування та захисту прав виборців. 

Однак розвиток подібних організацій та підтримка їх населенням має підстави лише у країнах, які перебувають на тій чи іншій стадії перехідного періоду. Популярність і довіра в населення (а звідси і велика кількість таких організацій) ґрунтуються, насамперед, на недовірі до керівництва держав здатних забезпечити демократичність проведення виборів, з одного боку, а з іншого — на недосвідченості політичних організацій у проведенні передвиборних кампаній на абсолютно законних засадах.

Загальною ознакою таких країн є прийняття нових виборчих законодавств, у яких задекларовуються демократичні принципи (або кардинально змінюється виборча система), але часто підхід до вирішення технічного боку організації виборів, принципи формування виконавчих органів, організація проведення дня виборів — залишаються на старих засадах. Домінуючим залишається традиційний підхід до процедури проведення виборів — характерний для тоталітарних, автократичних країн, навіть коли у законодавствах закладаються нові структури та механізми. Окрім цього, слід врахувати недосконалість діяльності партійних інституцій, які часто вперше беруть участь у виборах.

До громадських організацій як в Україні, так і в цілому світі належать активні люди, які й ходять на вибори, вдумливо голосують, усвідомлюють, якими якостями повинен володіти народний обранець. І тому в усіх цивілізованих країнах влада намагається привернути всі громадські організації до виборів, надаючи їм якомога більше прав. Це можливість просвітницької роботи, навчання членів виборчих комісій, організація зустрічей та дебатів з кандидатами, спостереження за законністю виборів, організація зустрічей депутатів з виборцями. Ця діяльність громадських організацій і сприяє демократизації суспільства і не дає можливості депутатам забути про виборців.

Однак те, що в чинному виборчому законодавстві про громадські організації навіть не згадується, і відштовхує значну кількість активного населення від виборів, а також змушує такі організації зливатися з партіями або дуже часто, самоліквідовуватися, адже вони не матимуть можливості працювати як з кандидатами, так і з обраними депутатами.

Саме з огляду на зазначене вище, вважаємо, що справжньою причиною недопущення НДО до виборів є інша.
Справжня причина, на нашу думку, полягає в тому, що політичні партії не прагнуть до відкритості політичних процесів, а хочуть усе вирішувати шляхом кулуарних домовленостей. Єдині, хто протистоїть цьому — це НДО.

Звідси бажання партій маргіналізувати НДО і підкорити їх собі.
Найпростішим способом це зробити є «відтирання» громадських організацій від участі в будь-яких політичних процесах, а особливо — у виборах.

Саме через це в Україні склалася, на наш погляд, ненормальна ситуація. Політичні партії на виборах формують виборчі комісії, проводять передвиборну агітацію, формують і витрачають виборчі фонди і навіть спостерігають за законністю проведення виборів. Тобто фактично спостерігають самі за собою.

Звичайно, зрозумілі побоювання політичних партій, що можуть скластися умови, за яких штучно створена громадська організація може шляхом спостереження зірвати вибори чи суттєво вплинути на їхні результати.

Президент України не раз  наголошував, що громадським організаціям слід надати можливість незалежного позапартійного спостереження за виборами, та Верховна Рада так само не раз з цим не погоджувалась. А отже, саме зараз, коли у Верховній Раді вже підготовлено ряд законопроектів про вибори народних депутатів та про вибори Президента, лише від законодавця залежить, чи буде українським громадським організаціям надано хоча б обмежені можливості брати участь у політичному процесі.

Необхідно зазначити, що українське виборче законодавство швидко й динамічно розвивається. Законодавчо закріплюються норми, що раніше належали до компетенції Центральної виборчої комісії. Це, зокрема, стосується і прав та обов’язків спостерігачів.

Висновки:

1. Участь українських НДО у формуванні виборчих комісій є недоцільною. Можливо, варто застосувати принцип, що закріплений в законодавстві Литви і надати право брати участь у формуванні комісій одній або кільком компетентним спеціалізованим НДО. Це сприятиме підвищенню кваліфікації членів комісій. Ще одним варіантом участі НДО у формуванні комісій може бути надання представникам спеціалізованих НДО права призначати своїх представників до складу комісій з правом слова.
2. Участь НДО у висуванні кандидатів на виборах є недоцільною, оскільки це є прерогативою політичних партій. Однак це право слід зберегти за НДО на місцевих виборах.
3. Право НДО брати участь у виборах шляхом організації спостереження має бути відновлено. Звичайно, можуть виникнути проблеми з критеріями, яким НДО надавати право направляти спостерігачів.

Однак вважаємо, що можливо законодавчо встановити обмеження для НДО, які мають право брати участь у спостереженні за ходом виборчого процесу. Наведемо найбільш поширені варіанти, що зустрічаються в законодавстві інших країн:

1. Дати можливість спостерігати всім НДО. Така практика є найбільш розповсюдженою. Більше того, це положення присутнє навіть у Виборчому кодексі Республіки Білорусь, який Організація Безпеки та співробітництва в Європі визнала таким, що не відповідає усталеним демократичним нормам.
2. Ввести ценз на період існування НДО. Хоча цей ценз, як правило, застосовується до політичних партій, які мають право брати участь у виборах, проте вважаємо, що його можна застосувати і до громадських організацій.
3. Ввести ценз спеціалізації. Часто такі цензи вводять законодавці саме для того, щоб запобігти не стільки великій кількості спостерігачів, скільки уникнути участі у виборах тих НДО, для яких подібна діяльність не є природною. Найчастіше законодавець вимагає, щоб у статуті НДО була зазначена діяльність, пов’язана зі спостереженням за виборами. Дещо частіше зустрічається вимога, що спостерігати мають право лише НДО певного виду (наприклад правозахисні).
4. Ввести градацію — на Всеукраїнських виборах спостерігають тільки всеукраїнські НДО, а на місцевих — і місцеві.

Підсумовуючи наведене вище, відповімо на запитання, чому участь громадських організацій у виборах є важливою.
На нашу думку, участь НДО у виборах є важливою тому, що:

1. Тільки від безсторонніх спостерігачів виборці дізнаються правду.
2. Своєю участю у виборах НДО піднімають авторитет виборних органів.
3. Участь НДО у виборах сприяє відкритості виборчого процесу.

Досвід виборчих кампаній з виборів народних депутатів України, виборів Президента України підтвердив значимість ролі інституту спостерігачів від НДО, який за останні кілька років набув поширення як чинник демократичності виборчого процесу та визнання на міжнародному рівні легітимності результатів виборів. У законодавстві мають визначатися порядок реєстрації та акредитації вітчизняних та іноземних спостерігачів, їхні повноваження, відповідальність і гарантії діяльності, що виключає необхідність розроблення окремих положень чи інструкцій про статус спостерігачів та цілком відповідає пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України, якою передбачено, що організація і порядок проведення виборів та референдумів визначається виключно законами України.

У виборчих законах, а в майбутньому і у Виборчому кодексі має бути розширене коло організацій та осіб, які під час виборчої кампанії мають право запрошувати представників міжнародних, національних державних та недержавних організацій для проведення спостереження.

Окрім того, необхідно деталізувати повноваження офіційних спостерігачів, їхні права та обов’язки. Також доцільно встановити вичерпний перелік випадків, коли спостерігача може бути відсторонено від участі в спостереженні.

І якщо народні обранці хочуть бачити Україну повноцінною країною у євроатлантичних структурах, то вони мають прислухатися, якщо не до вимог НДО, то хоча б до рекомендацій ОБСЄ та інших міжнародних організацій.

Література

1. Закон України «Про вибори Президента України» (зі змінами та доповненнями). — К.: Право, 1994. — 45 с.
2. Закон України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних і містах, обласних рад» — К.: Право, 1994. — 47 с.
3. Федеральный Закон «О выборах Президента Российской Федерации». — М.: Редакционно издательский отдел Аппарата ЦИК РФ, 2000. — 276 с.
4. Кодекс о выборах в Кыргызской Республике. — Бишкек, 1999. — 237 с.
5. Избирательный Кодекс Республики Беларусь от 11.02.2000, № 370-3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь // http://ncpi.gov.by.
6. Закон про внесення змін до Закону про вибори до Сейму від 18 липня 2000 р. № VIII-1937 // Збірник виборчих законів країн Центральної та східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES). — 2002. — С. 154—155.
7. Избирательный кодекс Республики Армения. — Ереван: ЦИК Республики Армения, 2002. — С. 26—27. 
8. Парламентські вибори 31 березня 2002. Україна. Заключний звіт. — Варшава: Бюро по демократичних інститутах і правах людини, 2002. — 38 с.
9. Проект Закону України «Про органи управління виборчим процесом» // Матеріали до круглого столу «Гарантії виборчих .: Інститут виборчого права, 2003. — С. 42—85.
10.  Закон № 68/1992 Про вибори до Палати Представників і Сенату // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES). — 2002.
11. Закон України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних і містах, обласних рад» — К.: Право, 1994. — С. 47.
12. Проект Закону України «Про гарантії виборчих прав громадян» // Матеріали до круглого столу «Гарантії виборчих прав громадян та демократичного характеру управління виборчим процесом». — К.: Інститут виборчого права, 2003. — С. 3—41.
13. Виборчий кодекс Республіки Албанія // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES), 2002. — С. 1—39.
14. Закон про вибори членів Парламенту Республіки Болгарія // Збірник виборчих законів країн Центральної та східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES). — 2002. — С. 39—71.
15. Виборчий Закон Федерації Боснії та Герцеговини // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES), 2002. — С. 71—113.
16. Закон Про вибори до Парламенту Республіки Македонія // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES), 2002. — С. 209—231.
17. Виборчий кодекс Республіки Молдова // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES), —2002. — С. 231—237.
18. Федеральный Закон «О выборах Президента Российской Федерации». — М: Редакционно издательский отдел Аппарата ЦИК РФ, 2000. — 276 с.
19. Избирательный кодекс Республики Армения. — Ереван: ЦИК Республики Армения, 2002. — С. 84.
20. Избирательный кодекс Республики Беларусь от 11.02.2000, № 370-3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь // http://ncpi.gov.by.

Вибори будь-якого рівня — це надзвичайно складний і тривалий процес, який акумулює масу організаційних, фінансових, часових ресурсів; вибори сильно впливають на суспільство не тільки через подальшу діяльність обраних представників народу, а й самим фактом проведення агітаційної кампанії, поширення політичної реклами, функціонування виборчих комісій і т.д. Тому для демократичного суспільства або для суспільства, що прямує до стабілізації, важливим є принцип реалізації всього виборчого процесу на основі усталених домовленостей і правил.

В Україні сьогодні багато хто нарікає на погане виборче законодавство, на недосконалу виборчу систему; кожен політик бачить своїм пріоритетом запропонувати такий тип пропорційних чи мажоритарних виборів, який би повною мірою виявляв волю громадян. Крім того, беззаперечним першим пунктом порядку денного залишається створення ідеального органу контролю, який би зробив неможливим порушення законів. Однак політики часто забувають, що обійти парадокси демократії неможливо — за одним органом контролю має слідкувати інший, а за тим — ще інший, і так далі. Так само політики будуть давати гроші за голоси виборців, поки ті будуть їх брати, — незалежно від будь-яких заборон чи органів контролю. Сaме суспільство має диктувати в демократичній державі свою волю, а не органи виконавчої влади.

Отже, вибори — це надзвичайно комплексне явище, яке ґрунтується не тільки на законодавстві, рецепції міжнародних норм та потужній судовій системі, а й на масовій психології виборців, історичних традиціях, що склалися в країні, економічній та політичній ситуації, релігійних і моральних нашаруваннях і т.д. У широкому значенні все це можна назвати політичною культурою — потужним механізмом, який рухає весь виборчий процес, який визначає ставлення громадян до політики, ставлення політиків до волі громадян, співвідношення раціонального, традиційного та ідеологічного в політиці. Так, саме політична культура зумовлює той факт, що, попри відсутність у Конституції США слова «демократія», у цій країні дуже піклуються про дотримання її правил, хоча й не завжди ефективно.

Відповідно, після детального огляду особливостей українського виборчого законодавства та виборчої практики ми вирішили звернутися до досить непрактичного й розмитого поняття «політичної культури» (як широко комплексу, до якого входить також електоральна культура), а також до питань правової освіти громадян. Тим більше, що саме на цих двох феноменах побудовано найголовніші принципи виборів — чесних, справедливих, рівних, і це є основою світової практики.

Поняття політичної культури

Уперше термін «політична культура» використовував у XVII столітті німецький просвітник І. Гердер (1744—1803). Щоправда, він не вкладав нинішнього змісту в цей термін і навіть не припускав, що концепція політичної культури так сильно вплине на політичну науку й практику. Але за двісті років у сучасній політичній науці так і не з’явилося загальноприйнятого розуміння політичної культури. Можна виділити дві основні концепції цього явища політичного життя. Першу розробив Габріель Алмонд у 1956 році у статті «Порівняльні політичні дослідження», де політичну культуру окреслено як визначений зразок орієнтирів на політичні дії, який відбиває особливості кожної політичної системи. Таке американське розуміння цього феномена (яке ґрунтується в основному на принципі «петтернів» — зразків поведінки) пізніше було розвинуто у класичній політологічній праці Г. Алмонда і С. Верби «Громадянська культура». Відповідно, у кінцевому варіанті політична культура означала політичну систему, утілену в знаннях, почуттях, оцінках та інтенціях населення. Цю концепцію пізніше тією чи іншою мірою підтримали у своїх роботах С. Хантінгтон, А. Браун, Д. Елазар та інші. Навіть у 90-х роках дослідники часто вдавалися тільки до такого розуміння політичної культури: «це термін, що відноситься до таких диспозиційних орієнтацій, які настільки поширені серед членів політичної системи, що можуть бути використані для характеристики даної системи як такої. Політична культура складається зі ставлень, вірувань і почуттів, а також знання й інформації про політичні об’єкти». [1,32]. Отже, маємо розуміння політичної культури як певного ментального, духовного феномена, цілком відокремленого від наслідків ставлень, вірувань і почуттів.

Друга концепція включає в розуміння політичної культури ще й діяльнісний аспект, тобто зразки політичної поведінки (відповідно до набутого знання, системи оцінок тощо). Наприклад, У. Розенбаум розуміє під політичною культурою концептуальне поєднання почуттів, думок і поведінки. Так само на думку Е. Баталова, явище політичної культури — це система історично сформованих стійких установок, переконань, уявлень, моделей поведінки, які виявляються в безпосередній діяльності суб’єктів політичного процесу та забезпечують відтворення політичного життя суспільства на основі наступництва. Це західне бачення, знову ж таки, бере за основу так звані «зразки поведінки», нібито виключаючи індивідуальний моральнісний аспект. Тобто дослідники виходять з того, що кожна людина живе в суспільстві, проходить етапи соціалізації і, тому має оперувати у своїй діяльності вже готовими алгоритмами та правилами. Однак, що важливо й прийнятно у другій концепції політичної культури, індивід не обов’язково повинен діяти за вивченими правилами — він зазнає впливу інших чинників (знання, релігії, керівництва тощо), тому його політична поведінка часто є певною мірою автономною й непрогнозованою. На підтвердження цієї тези можна навести приклад з української практики. Так, під час парламентських виборів 1998 року було помічено (й артикульовано Інститутом політики) цікаву тенденцію: у загальноукраїнському пропорційному окрузі населення голосувало за одним принципом, враховуючи питання ідеології, особистої прихильності, харизматичності (тому більшість здобули ліві партії); а в одномандатних округах люди голосували з прагматичних мотивів, обираючи діяльних людей, які могли б реально змінити умови життя в конкретній місцевості (відповідно, проходили центристи, бізнесмени). Надалі ця тенденція тільки закріпилася, засвідчивши, що політична поведінка часто лише опосередковано корелюється з політичними орієнтирами.

На нашу думку, більш коректною є друга концепція політичної культури, оскільки політична дія є невід’ємним елементом кожного судження, вірування чи ставлення. При цьому можна поглянути на політичну культуру як на ще загальніше явище, яке об’єднує в собі ідеології, правила, мораль, архетипи, традиції, політичну поведінку, фінансові зв’язки, закони тощо. Слідом за Мішелем Фуко, можна навіть припустити, що «політична культура», як і влада, присутня в будь-якому феномені нашого життя, впливаючи (безпосередньо чи опосередковано) на наші дії, думки чи інтенції.

Водночас варто зауважити, що словосполучення «політична культура», або «електоральна культура», у виборчому законодавстві фактично не зустрічаються. Більше того, наприклад, у виборчому законодавстві країн Центрально-Східної Європи навіть слово «культура» вжито лише в законі про парламентські вибори Республіки Польща стосовно обов’язків міністра культури. Однак це цікаве спостереження аж ніяк не свідчить про відсутність у законодавців розуміння важливості цього феномена для виборчого процесу. Уся справа — у відсутності юридичного розуміння терміна, у його філософському наповненні. Утім, зрозуміло, що певні аспекти політичної культури входять у будь-яке демократичне законодавство. Зокрема, можна говорити про вже розглянуті нами міжнародні виборчі принципи як такі, що належать до сфери культурного, неюридичного. Це вимога чесних, рівних, справедливих виборів, яка покликана урівняти права учасників виборчих перегонів. Однак для підкріплення цієї вимоги, а також для впливу на формування демократичної політичної культури існують ще й інші норми, уже юридичного плану. До них можна віднести обмеження виборчих фондів, вимогу не впливати на підсвідомість громадян, покарання за підкуп голосів виборців та багато інших норм. Отже, очевидно, що, попри віддаленість юриспруденції та культурних явищ, перша все ж може і має впливати на формування суспільних ставлень, суджень, оцінок і політичних дій. Так само, як і культурні феномени можуть впливати на формування юридичних норм у суспільстві.

Структура політичної культури

Що ж до структури політичної культури, то також немає її однозначного розуміння. У. Розенбаум запропонував виокремлювати так звані «компоненти ядра», тобто ті елементи, які відіграють фундаментальну роль у формуванні політичної культури нації. 1)Ці компоненти він розбив на три основні групи:

1. орієнтація щодо урядових структур — ставлення суб’єкта до політичного режиму, основних урядових органів, його символів, офіційних осіб і норм;
2. політичні ідентифікації, тобто причетність індивіда до «політичних одиниць» — нації, держави, міста; політична довіра і «правила гри» (уявлення індивіда про те, за якими правилами він має діяти);
3. політична орієнтація щодо власної політичної діяльності чи «політична компетентність» і «політична ефективність» (відчуття можливості вплинути на політичний процес).

Очевидно, що в цій класифікації електоральна культура виявляється розпорошеною по всіх трьох розділах — у ставленні до партій, кандидатів, виборчих комісій, виборчого законодавства, у самоідентифікації себе як прихильника тієї чи тієї партії, політичної сили, у реалізації свого права на голос.

Але є й інше бачення структури політичної культури. У її рамках дослідники часто виділяють лише два складники: когнітивні орієнтації та афективні орієнтації людей. До когнітивних орієнтацій віднесемо знання про політичну сферу й поінформованість про політичні події. Когнітивний складник політичної культури людини формується як на пасивній основі (у процесі соціалізації), так і на активній (коли людина самостійно, свідомо й цілеспрямовано цікавиться політичним життям). Рівень поінформованості громадян може розглядатися як один із показників ефективності діяльності державних органів, що соціалізують, а також як передумова свідомої активної громадянської позиції.

Афективні орієнтації конструюються на основі почуттів і емоцій, викликаних різними політичними об’єктами. Люди, як правило, оцінюють те, що відбувається в політиці, із суб’єктивної точки зору (за шкалою «добре — погано для мене особисто»), і на основі цих оцінок формується ставлення до політичної події. Афективний складник політичної культури в сучасному суспільстві, очевидно, часто може займати домінантне становище, тим більше, коли говоримо про культуру електоральну, так звані біфуркації якої відбуваються під час виборчих кампаній, інформаційних сплесків, агітаційної кампанії.

Можна вважати, що рівень афективних орієнтацій в електоральній культурі у декілька разів перевищує рівень когнітивних, що спричинено загальною атмосферою виборів. Через це  неадекватне сприйняття виборчої реальності, викривленої засобами масової інформації, породжує велику кількість політичних міфів та «зручної» інформації (саме так і можна пояснити чутки, міфи, а також дію «чорного PR», фальшивих листівок), у якій зацікавлені не тільки політики, а й самі громадяни (це підтверджує «всенародна» любов до виявів масової культури, до таблоїдних видань, це вічне «хліба й видовищ» тощо). Однак ці процеси є багаторівневими, і не можна однозначно судити про рівень домінування масового й елітарного, не можна проектувати вплив таких міфів, бо сильною протидією їм може стати лідерська харизма або й методи антикризового менеджменту. Так, поширення фальшивих листів від Віктора Ющенка протягом лютого-квітня 2003 року фактично не впливало на його рейтинг як кандидата на пост Президента.

Узагалі політична культура, особливо в процесі трансформації, є дуже ефемерним і нечітко відокремлюваним предметом дослідження. Не можна вважати її конкретним явищем, бо в результаті ми отримаємо софістичний парадокс: Україна не може стати демократичною, бо в ній погана політична культура, а політична культура в державі погана, бо відсутня демократія. Саме тому поняття політичної культури й не входить у виборчі законодавства. І, нарешті, не до кінця можна покладатися на світові розробки теорії політичної культури, оскільки їхньою основою стали зовсім інші суспільства.

Однак українські дослідники, а їхні погляди важливі для нас у зв’язку з нашим орієнтиром саме на вітчизняну політичну культуру, також звертаються до західної класифікації, хоча й виокремлюють деякі інші аспекти. Так, Василь Лісовий, говорячи про політичну культуру, зводить її до таких складників: 1) політична свідомість — уявлення, погляди, ідеї про суспільство та державу; 2) політична поведінка — поведінка, пов’язана з використанням влади або з намаганням вплинути на державу; 3) політичні інститути — очевидно, їх вплив на попередні два елементи (наприклад, законодавство сильно коректує і свідомість, і поведінку) [3,117].

Розглядаючи структуру політичної культури слід згадати класичну класифікацію типів політичної культури, виведену ще Алмондом і Вербою. Саме вона панує в науковому середовищі, і хоча з часом було виокремлено додаткові типи культури, усе ж основоположними вважають три таких «чистих» типи політичної культури: патріархальна, підданська й активістська.

Патріархальна політична культура зорієнтована на локальні цінності (цінності клану, племені, роду) і може виявлятися у формі місцевого патріотизму, поваги до сім’ї, сюди ж можна віднести явище корупції та появу політичної «клановості», що є актуальним і для України. У цій культурі індивіди та спільноти є закритими для впливу ззовні, вони рідко виконують активні політичні ролі (наприклад, виборця), поєднують політику з отриманням власного політичного зиску (як на найвищих ланках влади, так і звичайні громадяни, які голосують за гроші). Алмонд і Верба вважали, що патріархальний тип політичної культури є характерним для молодих незалежних держав, у яких політична культура є сукупністю місцевих субкультур.

Підданський тип політичної культури передбачає, що індивід, громадянин є пасивним і віддаленим від політичної системи й рішень. Він орієнтується на традиційне сприйняття реальності, хоч і є політично свідомим (тобто розбирається в ідеологіях, партіях, лідерах). Цей тип культури з’являється в тоталітарних  країнах, де громадяни підкорюються владі, очікуючи від неї різноманітних благ (пенсій, гарантій тощо), але водночас і побоюються її.

Активістська культура («учасницька») вже своєю назвою свідчить про те, що громадяни беруть активну участь у політичних рішеннях. Вони прагнуть раціонально впливати на владу, спрямовувати її діяльність за допомогою законних засобів впливу, до яких можна віднести громадянську непокору, вибори, плебісцити.

Ці ідеальні типи в чистому вигляді не зустрічаються в жодній країні світу, і саме міра їх поєднання відрізняє одну країну від іншої. Звичайно, ми не можемо визначити відсоткове співвідношення того чи іншого виду в загальній політичній культурі країни, однак можна хоча б приблизно говорити про домінування одного якогось типу. При цьому конкретна «суміш», характерна для демократичних країн Заходу, була названа дослідниками культурою громадянськості, рисою якої є раціонально-активна поведінка громадян. Її зміст можна охарактеризувати в таких твердженнях: загалом позитивна оцінка діяльності уряду, високий рівень інтересу в діяльності уряду, почуття гордості за політичні інститути країни, бажання обговорювати питання політики, відкритий і лояльний прояв опозиційних настроїв, участь у політичних кампаніях, розвинуте почуття політичного обов’язку, віра в необхідність демократії для розвитку країни і т.д. Водночас, як писали самі Алмонд і Верба, «в ідеальній культурі громадянськості активність і залучення індивідів має врівноважуватися певною часткою пасивності й неучасті».

Українська політична культура, вочевидь, характеризується зовсім іншим набором тверджень, на чому вже не раз наголошували дослідники. Зокрема, зазначимо, що більш звичними для нашої країни є ситуації, коли громадяни досить негативно оцінюють уряд і політиків (рівень недовіри зазвичай перебільшує рівень довіри — так, у квітні 2003 року численні соціологічні опитування показали, що рівень недовіри/довіри до Президента України перебував у межах 70 : 30); громадяни втомилися від політики і надають перевагу іншим темам для розмови (що не раз використовувалося для позиціонування нових ЗМІ, наприклад «Київської газети»); відсутня масова гордість за політичні інститути країни; відсутня обізнаність у політичних процесах у країні та за кордоном; існує досить об’єктивний острах щодо вияву опозиційних настроїв; небажання брати участь у політичних кампаніях (хоча абсентеїзм відсутній); слабке почуття обов’язку та скептичне ставлення до демократичного устрою. Таким чином, перефразовуючи Алмонда і Вербу, можна сказати, що українська політична культура врівноважує пасивність і відстороненість певною часткою активності, традиційності (щодо голосування) та участі. Значну роль у такій ситуації відіграло і формування специфічної електоральної культури, або політичної культури виборів.

Особливості електоральної (виборчої) культури

Політична культура виборів — поняття вужче, ніж навіть політична культура виборців. Якщо остання містить у собі весь комплекс суб’єктивних орієнтацій щодо політики, то електоральна культура, як частина політичної, містить у собі тільки ті орієнтації, які визначають позиції громадян у виборчому процесі. До них може бути віднесено: ставлення до виборів як форми політичної поведінки; партійну ідентифікацію; ідентифікацію стосовно лідерів і кандидатів; вихідні чи тематичні орієнтації (оцінка політичних подій); реакцію на реальність. Отже, електоральна культура — це відносно стійка система знань, оцінок і норм електоральної поведінки й електоральних відносин, виборчого процесу в цілому, колективна пам’ять людей про виборчі процеси. Електоральна культура — це «активна» частина культури політичної, якої особливість полягає ще й у її ритміці (яскраво це проявляється в країнах СНД, де виборчі кампанії починаються тільки за рік-півтора до дня голосування, у той час як на Заході радять проводити кампанію від одного дня голосування до іншого). Тривалий час ця культура перебуває в латентному стані й актуалізується тільки в періоди виборчих кампаній.

Політична культура є суперечливою системою, де в постійній динаміці знаходяться минуле, сучасне й прогнозоване майбутнє. Можна навіть говорити про своєрідність політичної культури будь-якої нації незалежно від визначеного історичного континуума. Політична культура — єдина значеннєва схема, яка при заданих загальних умовах дає на «виході» ті чи інші результати. Таким чином, політична культура є динамічною моделлю, але ця динаміка меншою мірою виявляється на рівні всієї системи, а більше — на рівні зміни «питомої ваги» окремих структуротвірних взаємозв’язків і відносин між елементами й рівнями. У цьому випадку трансформація політичної культури полягає не в появі якісно іншої системи з абсолютно новими елементами, а в переході елементів з одного «рівня впливу» на іншій. У цьому переході важливе значення відіграє культура електоральна, яка, хоч і є частиною політичної культури, усе ж, як ми бачимо, має зовсім інші особливості — часову й територіальну «прив’язку», залежність від комунікативних каналів тощо. Вона й несе зміну цих елементів, почасти вона є їхнім джерелом, бо сьогоднішні вибори часто бувають непрогнозованим процесом, у якому може бути сконструйована (за допомогою ЗМІ) нова реальність (це почалося в епоху модерну, і саме це стало основним закидом демократичним виборам — можливість приходу до влади тоталітарних, чужих громадянському суспільству режимів).

У цілому, справді, варто визнати особливий вплив виборів на загальну політичну культуру. Для масової свідомості період виборчої і, особливо, агітаційної кампанії стає часом інших умов, іншого ставлення до політики. Він породжує нові орієнтири, нові судження, навіть нові архетипи. Якщо зазвичай політики не мають справи з масовою свідомістю або сприяють її переходу до пасивного стану, то у виборчий період вони активізують її, закликаючи до реальних дій (як мінімум — «Go to vote!», «Ідіть голосувати», маркетингова стратегія західних виборчих кампаній, спрямована на подолання абсентеїзму та виводу потенційних прихильників на виборчі дільниці). До речі, до подібних механізмів прямує й опозиція у «мирний» час, збираючи людей на мітинги, активізуючи їхні політичні установки. Населення у виборчий час отримує набагато більший масив політичної інформації, що переводить громадян у інший психологічний стан, примушує їх більшу частину уваги надавати політичним подіям, по суті, змінюючи відношення між класичними складниками політичної ідентифікації — патріархальною, підданською та активістською. Таким чином, є всі підстави вважати, що в період виборів політична культура виявляється переважно як електоральна, більш активна й «політизована».

Культурні аспекти участі у виборах

Електорат, його рішення є ключовими у виборчих кампаніях, тому насамперед важливо визначити, чому і як виборці голосують на виборах. Для пояснення цього існує три різні теорії: соціально-психологічна, соціологічна й економічна.

Соціально-психологічний підхід пояснює вибір виборця за допомогою ключового поняття «партійна ідентифікація». Інакше кажучи, під впливом політичної соціалізації (у ранньому віці в родині, у школі, пізніше в армії, університеті) в індивідів складаються певні переваги щодо політичних партій (або лідерів). І ця ідентифікація дуже часто передається з покоління в покоління. Звичайно, іноді відбуваються зміни цінностей між поколіннями, і ця картина порушується — проходять модернізаційні процеси. Однак ця модель заснована на уявленні про те, що виборець вибирає свої переваги на основі солідарності з якимись спільнотами, з якими він себе співвідносить, чи то родиною, чи то церквою тощо. Але коли ми починаємо говорити в цими категоріями про поведінку виборців у нових демократіях, зокрема й в Україні, то виникає серйозна проблема: як саме виникає партійна ідентифікація? Партії як рівноцінні учасники виборчих кампаній існують трохи більш як десять років, вони є непостійними утвореннями, і люди не можуть чітко заявити про свої вподобання. Можна припустити, що поведінка виборців заснована на світоглядних передумовах, тобто на тому, у який спосіб індивіди бачать світ. А зв’язок між цими світоглядними передумовами і конкретними політичними діями, у тому числі голосуванням на виборах, забезпечується через політичні ідеології. Тобто в рамках використання соціально-психологічного підходу в Україні можна говорити про те, що політична ідентифікація носить ідеологічний характер, а не партійний.

Соціологічна теорія голосування зв’язує вибір виборця зовсім не з його індивідуальними характеристиками, а з макросоціальними змінними. Це обґрунтували свого часу американський соціолог Сеймур Мартін Ліпсет і норвезький дослідник Стейн Роккан. Такими змінними є конфлікти між різними соціальними групами, наприклад базові конфлікти між власниками і робітниками, між містом і селом, центром і периферією, церквою і державою. Зрозуміло, що у випадку України, цей набір конфліктів змінюється, а політичні лідери вдало використовують суперечності, що виникають між різними соціальними групами (тому досить популярним є образ ображеного — Юлія Тимошенко, Михайло Бродський; образи протистояння між урбанізованим Сходом і сільськогосподарським Заходом, між різними «столицями» — Києвом, Львовом і Харковом). Отже, існує досить серйозний зв’язок між соціальним статусом і електоральним поводженням, насамперед, участю у виборах.

Натомість економічна теорія відштовхується від уявлення про те, що виборець егоїстичний, раціональний і голосує цілком свідомо. Тобто він пов’язує своє голосування з оцінками економічного становища і перспектив його зміни залежно від результатів виборів. Найпростіший варіант тут пов’язаний з так званим ретроспективним голосуванням. Тобто виборець своїм голосом заохочує або карає партію чи кандидата, які перебувають при владі, залежно від того, як відбивається їхнє правління на його власному економічному добробуті. Така позиція виборця називається «езопова модель». Передбачається, що виборець не має достатнього знання про партійні платформи, про перспективи того, що принесе йому особисто і країні в цілому той чи інший економічний курс, але виборець принаймні уявляє, як йому жилося при нинішній владі, і голосує, отже, своїм гаманцем.

Усі три теорії мають певні недоліки, але в комплексі дають змогу зрозуміти особливості електоральної культури виборців. Зокрема, в Україні можна споглядати, як діють на практиці кожна з трьох теорій, як їх застосовують кандидати чи партії (блоки). Так, економічна модель легко пояснює ефект підкупу, купівлі голосів, вона ж домінує в орієнтаціях громадян на «хазяїна», «адміністратора». В Україні, індекс людського розвитку якої знаходиться на дуже низькому рівні, можливість задоволення мінімальних економічних потреб виборців (20—100 гривень, як свідчить Комітет виборців України) дає змогу кандидатам проходити в мажоритарних округах. Езопова модель пояснює поведінку виборця з найпримітивніших міркувань, але вона справді має місце в економічно нерозвинених суспільствах. Крім того, із розвитком демократії вона також зазнає змін. Після прямого підкупу зазвичай іде підкуп непрямий (це відбувалось і в США на початку ХХ сторіччя, і сьогодні в Україні), а потім виборець менше орієнтується на вигоду «тут і зараз», а більше займається теоретичними викладками щодо того, як йому буде житися після обрання тієї чи тієї політичної сили.

Водночас ті кандидати, які хочуть дотримуватися законодавства (бо підкуп виборців заборонено), але вірять у перемогу виборчих технологій, демонструють дієвість соціологічної (або конфліктної) теорії. За її допомогою можна легко конструювати потрібний електорату образ, створювати відповідно до округу імідж, займатися брендингом політичних кандидатів. Сприяє цьому й ситуація на ринку масових комунікацій, які зазвичай належать політичним групам і беруть активну участь у виборчих кампаніях.

І, нарешті, соціально-психологічний підхід є втіленням демократичного розуміння політичної культури. Він також присутній в українській практиці, і великі партії і блоки багато уваги приділяють саме аспектам ідеології, звички, «прив’язки» виборця до політичної сили. Цей підхід демонструють ті партії, які розбудовують партійні осередки, займаються організаційною роботою, представники яких є справжніми законодавцями.

Звичайно, в Україні навіть усередині кожної партії представлені всі три напрями. І так є в кожній країні світу, однак різниця полягає у співвідношенні тих чи інших мотивів голосування, у домінуванні одного якогось типу. Що ж до політиків, то вони є не тільки носіями таких самих мотивів, а й завдяки роботі виборчих штабів мають змогу діяти відповідно до експектацій електорату. В Україні найчастіше реалізується саме такий підхід — маркетингове дослідження ситуації в регіоні, подальша реалізація тих заходів, які б найбільше відповідали мотивам голосування виборців. Однак часто забувається і той важливий аспект, що політик може активно впливати на культуру окремих виборців, змінювати їхні установки і мотиви. Тим більше, що українська електоральна культура сьогодні знаходиться в перехідному стані і легко піддається впливу — про це свідчать зміни, які відбулися за період незалежності.

Культура українського виборця

В умовах тотального руйнування старої політичної культури і, як наслідок, утрати людьми суспільних орієнтирів і системи ціннісних орієнтацій важко очікувати від виборця раціональних і компетентних дій, тому що немає вихідної «точки відліку» (базису, на якому розвивається довіра до політичних організацій). Загальна ситуація в країні не сприяє спокійним, зваженим рішенням. Ще всередині 90-х років минулого сторіччя більш як чверть дорослого населення України перебувало в стресовому стані, відчувало почуття безвиході, страху й туги (кількість самогубств, розлучень, алкоголізм і наркоманія, які постійно зростали, — пряме свідчення цього), ще близько 40 % громадян часто перебувало в напруженому стані, відчувало роздратування. Не було й відповідного рівня електоральної культури, кульмінацією чого були вибори 1998 року, які й викликали подив політологів і соціологів наведеною на початку розділу тенденцією «подвійного голосування».

Однак потім відбулися вибори мера Києва та Президента України 1999 року, які проходили під неформальним гаслом «виборчі технології, а не ідеології». Зокрема, про це свідчить різке зростання популярності кандидата в мери Києва Григорія Суркіса (до 17 %), виборчі експерименти літа 1999 року, масове використання клонування кандидатів і партій (інколи по одному виборчому округу проходило до 5—7 «клонів» одного кандидата). Саме на період 1997—1999 років можна віднести всі найбільші партійні розколи, які відбувалися, здебільшого, через суперечки між прихильниками ідеологій та прихильниками технологій (суперечки водночас «підігрівалися» ззовні). Ці вибори вплинули на те, що виборці стали більш уважніше й об’єктивніше ставитися до виборчих процесів, оцінювати їх як звичайні, але важливі події, які визначають рух країни у найближчі 4—5 років. Збільшилася й вага спостерігачів, незалежних органів контролю за дотриманням законодавства. Уже парламентські вибори 2002 року продемонстрували зміну тенденції до харизматичної електоральної культури (коли агітували та голосували за лідерів В. Ющенка, Ю. Тимошенко, В. Медведчука), яка різко протиставила себе технологічному підходу. Це однозначно засвідчили політичні оглядачі, які констатували провал «технологічних» блоків — «команди озимого покоління», «Жінок за майбутнє України», Партії зелених України (що ще в 1998 році пройшла в парламент завдяки вдалій рекламній кампанії). Позитивним моментом стало й те, що виборці почали більш стабільно виявляти свою прихильність до тих чи тих кандидатів, концентруючись переважно на лідерських якостях кандидатів, на традиціях голосування в сім’ї, на попередніх волевиявленнях. Утім, попри значні зміни в структурі української електоральної культури (зростанню її активної частини), усе ж ситуація значно відрізняється навіть від найближчих західних сусідів.

Для характеристики електоральної культури два показники є визначальними: відповідальність виборця (розуміння значимості виборів, інтерес до них і бажання розібратися в ситуації) і компетентність виборця (вміння оцінити ситуацію, співвіднести свої інтереси з пропозиціями і перевагами кандидатів і партій).

Рівень відповідальності виборця визначається, з одного боку, ступенем розвитку в нього почуття громадянського обов’язку, а з іншого — ступенем вагомості обираного органу в політичній системі. Зрозуміло, що (за другим критерієм) до виборів Президента України виборець ставиться більш відповідально, ніж до виборів у Верховну Раду. Однак звичка ходити на вибори, бажання змінити ситуацію на краще фактично нівелюють цю тенденцію, зводячи її до незначних коливань (так, у парламентських виборах 1998 року взяло участь 63,8 %, у другому турі президентських виборів 1999 року — 74,9 % виборців, парламентських виборах 2002 року — 69,7 % громадян України). Можна вважати це особливістю української електоральної культури.

Про компетентність вибору виборця судити ще складніше. Більшість прошарків і груп населення не мають поки «точки відліку» (тих самих сімейних традицій, коли голосування за конкретну політичну силу переходить від батька до сина) для оцінки політичних сил і кандидатів, їхніх програм на виборах.

Проте не можна забувати про політичну інтуїцію виборця, поступове оволодіння ним навичками участі у виборчій кампанії й орієнтації в програмах і заявах політичних сил і кандидатів. Водночас аналіз виборів різних рівнів дав вагомі підстави вважати, що електоральна культура і моделі голосування українського виборця різко різняться не тільки в регіональному розрізі, але й залежно від типу поселення (велике місто, мале місто, село), низки інших чинників і характеристик самого виборця.

Для розуміння складної ситуації з українською електоральною культурою варто звернутися до теорії, яка останнім часом здобула досить багато прихильників. Так, дослідники Р. Роуз та Я. Макаллістер розробили модель «електорату, що навчається», тобто який з віком отримує нові знання про вибори і приймає рішення про голосування, ґрунтуючись на аналізі досить складної і мінливої від виборів до виборів сукупності факторів, співвідносячи свої соціальні й економічні інтереси, політичні принципи із заявами і програмами партій та окремих кандидатів, оцінкою їхніх реальних дій і поведінки в контексті поточного моменту. Крім того, ця теорія цілком корелюється з новітнім розумінням політичної культури як мінливого, а не постійного явища. Немає жодних підстав вважати, що український виборець не здатен до навчання й зміни власної електоральної культури — про це засвідчили вибори 2002 року.

Додатково хотілося б зазначити, що українська електоральна культура сьогодні розвивається у двох напрямах. По-перше, вона все ще пов’язана з радянським минулим, з радянською виборчою реальністю, тому відхід від тих традицій викликає культурний розрив. У зв’язку з цим у свідомості, психології громадян України дуже поширеним є так званий екзистенційний вакуум (відсутність чітко сформованих ідеологій), консумеристська культура (на неї також можна списати питання з підкупами), високий рівень недовіри політичним інститутам й інституціям (у тому числі й інституту виборів). Водночас Україна завдяки процесам глобалізації входить до світової спільноти, рівень електоральної культури якої сильно відрізняється. Саме тому другий напрям включає постматеріалістичний розвиток української електоральної культури, її медіа-спрямованість, відхід від традиційних уявлень про політику. Ці два напрями часто доповнюють один одного і разом сприяють низькому рівню знання населення про політику і принципи виборів, низькому рівню активної участі в політичних процесах, викликають інші проблеми електоральної культури.

Проблеми електоральної культури

Розглядаючи ті проблеми електоральної культури, які хвилюють учасників громадянського суспільства, варто також звернутися до світової практики. Наприклад, абсентеїзм (неявка на вибори) — це страшна і невиліковна хвороба західних країн: до дільниць зазвичай приходять відсотків сорок американців, французів, англійців. Демократичні ідеї представництва, делегування прав тощо потерпають, а вихід знаходиться на двох полюсах — законодавчому та освітньому. Щодо законодавчого регулювання, то, наприклад, в Австралії та Мексиці за неявку на вибори штрафують, у Греції ув’язнюють на термін від місяця до року, в Італії морально засуджують. Освітні заходи — це проведення державної соціальної підтримки участі у виборах, вплив громадських організацій, проведення партіями кампаній проти абсентеїзму. Утім, в Україні проблема абсентеїзму поки що відсутня (вище ми наводили відсоток участі у виборах — він перевищує 60 %).

Іншою проблемою електоральної культури є її технологічність. З появою комп’ютерів, Інтернету, з глобалізацією вибори перетворюються на масове шоу, на розвагу, і відчуття цього посилюється ще й тим, що в західних країнах дуже часто немає значення, яка політична партія отримає першість.

Візьмемо для прикладу США. Коли Абраам Лінкольн балотувався в президенти, він позичив 25 доларів, але витратив тільки 5 — на інавгураційну вечірку. Усього іншого він досяг промовами, переконаннями, тією ідеологією, яку пропагував і якої так потребувала країна. У ті часи його хвилювала думка кожного виборця, він вірив і захищав власні ідеали. Нинішній президент США Джордж Буш-молодший не просто витратив на виборчу кампанію мільйони доларів, він також застосовував ефект 25-го кадра в рекламі медичної реформи (коли демократів порівнювали з бюрократа ми, а для підсвідомості вставляли додатковий кадр — зі словом «щурі») для маніпулювання думкою суспільства. І, можливо, не відбулося ніякого підтасування результатів у Флориді — фіктивність, нереальність політичних виборів була в іншому — у їхній телевізійності, а через це залежності від іміджмейкерів, кріейторів, «піарників» та інших співробітників виборчого штабу.

Стосується це спостереження й України. Зокрема, найбільшим закидом неурядових організацій, опозиційних партій, міжнародних спостерігачів під час президентських виборів 1999 року було звинувачення в тому, що кандидат на пост Президента України Леонід Кучма найбільше й найефективніше користується послугами засобів масової комунікації. Ніхто не зміг порахувати цифри фальшивих бюлетенів, силу тиску на голів міських рад та адміністрацій, а також віднайти який-небудь еквівалент адміністративного ресурсу, проте у виданнях, які наводили конкретні цифри щодо особливості використання телевізійних каналів, газет і журналів кандидатами в президенти можна було поховати самих кандидатів — разом з їхніми виборчими штабами. Таким чином, склалася ситуація, коли фраза «Перемагає той, хто володіє інформацією» трансформувалася: «Перемагає той, хто краще нав’язує інформацію». Контролюючи ЗМІ, політик без проблем крутить власну політичну рекламу і антирекламу, яка ніколи не покаже його справжньої сутності, але тільки те, що потрібно виборцям, тільки ті «факти і коментарі», що сприяють перемозі.

Звичайно, противагою цьому може стати законодавство та контрольні органи. Однак поки в суспільстві пануватиме відповідний тип електоральної культури, доти жоден контрольний орган не зможе заборонити політикам використовувати це на свою користь. Натомість освітні заходи, зміна культурно-політичних орієнтирів самих лідерів сприяють тому, що населення стає менш вразливим до підкупу, політичного маркетингу, антиреклами. Не виключено, що найбільшим свідченням прогресу цієї тенденції в Україні стане той факт, що пропагандистська кампанія поширення фальшивих листів Віктора Ющенка до виборців так і не досягне своєї мети.

Узагалі вибір методів агітації, впливу на електорат та роботи виборчого штабу має робити кожен політик і політичний технолог відповідно до власних етичних переконань. І хоча «чорний PR» так само домінує в політичній рекламі США чи інших західних країн, усе ж варто іноді дотримуватися правил моралі в політичній боротьбі. Інакше вершинами передвиборної агітації залишатимуться плакати на кшталт «Ткаченко зможе, якщо віагра допоможе» (кампанія 1998 року). Виборча кампанія — це мистецтво, у якому важливо не просто перемогти супротивника, а й зробити це красиво. Як приклад творчого та водночас елегантного підходу до політичної боротьби можна навести плакат у центрі Москви, який демонстрував малюнок із «Маленького принца» Сент-Екзюпері і фразу «БаоБАБи треба висапувати, інакше вони розірвуть планету на частини», де абревіатура БАБ стосувалася відомого політика Бориса Абрамовича Березовського.

Правова освіта як необхідний елемент політичної культури

Політична, а також електоральна культура — це суспільне явище, яке перебуває в постійному трансформаційному стані. На його зміни впливають найменші зрушення в політичній практиці. Крім того, політична культура — це феномен, який складається з різного набору складників, який постійно змінюється в часі й просторі і на який можуть вплинути найменші зрушення. Водночас високий рівень знань про політичну систему, про ідеології та високий рівень самосвідомості громадян може кардинально і прогнозовано змінити весь хід виборчих кампаній, створити новий баланс усіх складників культури. Річ у тім, що головний закид низькій електоральній культурі — це те, що вона не дозволяє до кінця реалізувати волю електорату, деформує її. Отже, логічно припустити, що завданням інституцій громадянського суспільства в ліберальному суспільстві є зміна електоральної культури через правову освіту громадян.

Правова освіта — це навчання політиків, звичайних громадян того, як треба поводитися на виборах. Це вивчення своїх прав та обов’язків, аналіз законодавства, порівняльні аспекти виборчих кампаній, викладення ідеологічних норм і принципів та багато-багато іншого. Це створення тієї «точки відліку», про яку багато говорилося вище. Тобто правова освіта — це ті знання, які має отримати виборець, щоби афективні орієнтації остаточно не перемогли над когнітивними і політичний міф не запанував над реальністю. Завдяки правовій освіті кожен може дізнатися, що, окрім підкупу, є більш ефективні й дешеві технології проведення виборчих кампаній, а виборці зрозуміють, що одноразові 20 гривень за голос не врятують їхнього економічного статусу. Так само правова освіта дає можливість захищати свої права в суді і створює передумови для консенсусу між державними органами, політичними партіями і громадянським суспільством. Проходити правова освіта може у різних втіленнях — як «круглі столи», конференції, семінари й тренінги, випуск літератури тощо, і це залежить від конкретної мети її ініціаторів. Однозначно її спрямованістю в цілому є орієнтир на кожного виборця, а не на конкретну групу людей.

Важливим питанням також є контроль громадянського суспільства за проведенням виборів. Адже основний ресурс влади для ефективної реалізації своєї політики — це довіра громадян. Під час виборів за будь-якого законодавства завжди будуть моменти, коли певні факти трактуються громадянами чи спостерігачами як порушення правил. Очевидно, що довіри до обраної влади це не додає. Політичні громадські об’єднання, які мають ресурси для контролю за виборами на всіх його стадіях, як зацікавлені сторони також не можуть розраховувати на повну довіру з боку населення в цьому питанні. Натомість неполітичні некомерційні організації найбільшою мірою можуть розраховувати на довіру громадян. Їхній вердикт про законність, «чесність» виборів може бути сприйнятий населенням. Контроль виборів з боку саме таких об’єднань здатний створити клімат довіри між більшістю громадян і обраними в органи влади їхніми представниками. Проблемою тут в Україні залишається репутація таких організацій і здатність їх акумулювати ресурси та вміло взаємодіяти і з політичними організаціями, і з органами влади, і з населенням. Правильне позиціонування недержавних організацій також має стати важливим напрямом їх діяльності, а також правової освіти своїх членів.

Сьогодні в Україні досить багато недержавних організацій займаються правовою освітою виборців. Однак поки що відсутнє поняття її масовості, оскільки реципієнтами здебільшого залишаються молоді політики, журналісти, урядовці, експерти та інші громадяни активістського типу політичної культури. Правова освіта, навіть у її найбільш демократичному вигляді — друкованому (посібники, книжки тощо) — носить поки що чіткий елітарний характер, і недержавні громадські організації поки що не надто намагаються уникати цього. Утім, навіть таких зусиль стало достатньо для значних змін в українській електоральній культурі. Водночас варто зауважити, що державна підтримка таких освітніх заходів (а не пошук грошей на створення додаткових органів контролю) була б надзвичайно ефективною і змогла б сильно вплинути на подальший хід українських виборів. Залишається тільки сподіватися, що або невдовзі урядовці усвідомлять такий вихід, або українці самі вийдуть на той рівень електоральної культури, який би дозволяв повною мірою реалізовувати своє право на голос.

Література

1. Lawrence C. Mayer, John H. Burnett, Suzanne Ogden. Comparative Politics. Nations and Theories in a Changing World. — New Jersey, 1993.
2. Гельман В. Политическая культура, массовое участие и электоральное поведение. Россия в сравнительной перспективе. — Available HTPP: http://www.auditorium.ru.
3. Лісовий В. Культура — ідеологія — політика. — К.: Видавництво імені Олени Теліги, 1997.

У збірнику “Міжнародні стандарти свободи слова” вміщено ряд документів, підготовлених під егідою міжнародної організації “Артикль 19. Всесвітня кампанія за свободу слова”, у яких викладаються основні міжнародно визнані принципи у сфері свободи слова та інформації. Збірник містить принципи законодавства про свободу інформації, Модельний закон про свободу інформації, принципи свободи вираження поглядів і захисту репутації, принципи свободи вираження та регулювання мовлення, правила висвітлення виборчих кампаній електронними засобами масвої інформації у країнах перехідної демократії та Йоганесбурзькі принципи національної безпеки, свободи вираження та доступу до інформації.

Вступ

Інформація — це кисень демократії. Якщо люди не знають, що відбувається в їхньому суспільстві, якщо дії тих, хто ними править, приховані, то вони не можуть брати значиму участь у справах такого суспільства. Та інформація необхідна не тільки людям — це і суттєва частина “доброго” правління. Поганий уряд потребує таємності свого існування. Це дозволяє процвітати неефективності, марнотратству і корупції. Як відзначав Амартя Сен, економіст, лауреат Нобелівської премії, в країні з демократичною формою правління і відносно вільною пресою ніколи не було значного голоду. Інформація дає можливість людям уважно придивлятися до дій уряду і є основою для відповідних інформаційно обґрунтованих дискусій щодо останніх.

Однак більшість урядів все-таки надають перевагу здійсненню своїх обов’язків таємно. У суахілі одне зі слів на позначення уряду означає “велика таємниця”. Навіть демократичні уряди хотіли б проводити більшу частину своєї діяльності подалі від очей громадськості. І уряди можуть знайти причини для збереження таємності — інтереси національної безпеки, громадського порядку і широкий суспільний інтерес — ось декілька прикладів. Дуже часто уряди ставляться до офіційної інформації більше як до своєї власності, ніж до того, що вони одержують або зберігають від імені народу.

Тому “АРТИКЛЬ 19” розробив низку міжнародних принципів, щоб встановити стандарти, на основі яких будь-хто може визначити чи насправді закони його країни дозволяють мати доступ до офіційної інформації. Вони ясно і точно викладають способи, за допомогою яких уряди можуть досягти максимуму відкритості відповідно до найкращих міжнародних стандартів і практики. Ці принципи є дуже важливими, однак спиратися тільки на них недостатньо. Вони мають використовуватися громадськими діячами, правниками, обраними представниками і державними посадовими особами. Вони потребують застосування в особливих обставинах, які постають перед кожним суспільством, людьми, які розуміють їхню важливість і використовують їх для прозорої діяльності уряду. Ми публікуємо ці принципи для сприяння покращенню управління і відповідальності та посилення демократії в усьому світі.

Ці принципи визначають стандарти для національної і міжнародної систем правління, які впроваджують у життя право на свободу інформації. Первинно вони призначалися для національного законодавства стосовно свободи інформації чи доступу до офіційної інформації, але однаково застосовуються до інформації, яку зберігають міжурядові органи, такі як ООН чи Європейський Союз.

Принципи базуються на міжнародному і регіональному праві, державній практиці (як це відображається, inter alia, в національних законах і судових рішеннях національних судів), і загальних принципах права, визнаних спільнотою націй. Вони є продуктом тривалого процесу вивчення, аналізу і консультацій, що відбувалися під егідою організації “АРТИКЛЬ 19”, і використовують широкий досвід співпраці з організаціями-партнерами в багатьох країнах світу.

Принцип 1. Максимальне оприлюднення

Законодавство про свободу інформації повинно керуватися
принципом максимального оприлюднення

Принцип максимального оприлюднення встановлює презумпцію, яка полягає в тому, що вся інформація, яку зберігають державні органи влади, підлягає оприлюдненню, і що цю презумпцію може бути подолано тільки в дуже обмеженому числі випадків (див. Принцип 4). Цей принцип містить основне логічне обґрунтування, яке лежить в основі самої концепції свободи інформації. В ідеалі він повинен бути передбаченим в Конституції для того, щоб чітко визначити, що доступ до офіційної інформації є основним правом. Основною метою законодавства повинно бути впровадження максимального оприлюднення у практику.

Публічні органи мають обов’язок оприлюднювати інформацію, і кожний член суспільства має кореспондуюче право отримувати інформацію. Кожний, хто перебуває на території країни, повинен отримувати користь від цього права. Використання цього права не повинно вимагати від осіб демонстрування особливого інтересу до цієї інформації. Якщо державна влада намагається заборонити доступ до інформації, вона повинна нести тягар доведення щодо обґрунтування відмови на кожному етапі розгляду справи. Інакше кажучи, державна влада повинна довести, що інформація, яку вона бажає приховати, підпадає під сферу обмеженого режиму винятків, який деталізовано нижче.

Визначення

Як термін “інформація”, так і термін “публічні органи” повинні тлумачитися широко.
“Інформація” включає всі документи, які знаходяться у публічних органах, незалежно від форми, в якій інформація зберігається (письмові документи, магнітофонна стрічка, електронний запис тощо), їхні джерела (чи її було створено публічним органом, чи якоюсь іншою організацією), і дати створення. Законодавство повинно також застосовуватися до документів, які були засекречені, піддаючи їх такій самій перевірці, як і всі інші документи.

З метою оприлюднення інформації визначення “публічних органів” повинно виходити з типу послуги, яка надається, а не з формального статусу. З цією метою воно повинно охоплювати всі гілки і рівні управління, включаючи місцеве самоврядування, виборні органи, органи, які діють відповідно до наданих законом повноважень, державні підприємства, позавідомчі організації і організації, які хоча й призначаються урядом, але працюють незалежно від нього (квазінеурядові організації), судові органи і приватні організації, які виконують публічні функції (наприклад, утримування доріг, експлуатація залізниць). Самі приватні організації також повинні бути включеними, якщо вони зберігають інформацію, розкриття якої імовірно зменшить ризик завдання шкоди основним суспільним інтересам, таким, як стан довкілля і здоров’я населення. Міжурядові організації повинні також підкорятися режиму свободи інформації, що базується на принципах, викладених у цьому документі.

Знищення документів

Для того, щоб захистити цілісність і доступність документів, закон повинен передбачати, що перешкоджання доступу до них чи свавільне знищення документів є злочином. Закон повинен також встановлювати мінімальні стандарти стосовно утримання і зберігання документів публічними органами. Від таких інституцій повинно вимагатися виділення необхідних ресурсів і уваги з тим, щоб зберігання публічних документів було належним чином гарантоване. Для того, щоб запобігти будь-якій спробі виправлення чи заміни змісту документів, обов’язок щодо оприлюднення повинен застосовуватися до самих документів, а не лише до змісту інформації, яку вони містять.

Принцип 2. Обов’язок оприлюднювати

Публічні органи повинні бути зобов’язаними оприлюднювати ключову інформацію

Свобода інформації передбачає не лише те, що публічні органи обробляють інформаційні запити, але також і те, що вони оприлюднюють і широко розповсюджують документи, які мають важливе значення для громадськості, за винятком обґрунтованих обмежень, зумовлених станом ресурсів чи обсягом компетенції. Яку саме інформацію має бути оприлюднено залежить від того органу, який здійснює оприлюднення. Закон повинен встановлювати як загальний обов’язок оприлюднювати інформацію, так і основні категорії інформації, що підлягають оприлюдненню.

Публічні органи повинні принаймні бути зобов’язаними оприлюднювати наступні категорії інформації:

• оперативна інформація про те, як публічний орган функціонує, включаючи його витрати, цілі, перевірену звітність, стандарти, досягнення тощо, особливо якщо орган надає безпосередні послуги суспільству;
• інформація про будь-які запити, скарги чи інші безпосередні дії, які члени суспільства можуть здійснити по відношенню до цього публічного органу;
• інструкції стосовно процедур, за допомогою яких члени суспільства можуть взяти участь у формулюванні та реалізації політики чи внести законодавчі пропозиції;
• типи інформації, якими володіє ця інституція, і форма, в якій ця інформація зберігається;
• зміст будь-яких адміністративних чи політичних рішень, що впливають на суспільство, разом з причинами прийняття подібних рішень і матеріалами щодо обґрунтування їхньої необхідності.

Принцип 3. Стимулювання відкритого уряду

Публічні органи повинні активно сприяти відкритості уряду

Інформування громадян про їхні права і сприяння культурі відкритості уряду є важливим при реалізації законодавства про свободу інформації. Адже досвід різних країн показує, що державна служба, яка ігнорує законодавчі приписи, може підривати навіть найбільш прогресивне законодавство. Ось чому стимулююча урядову відкритість діяльність є основним компонентом режиму свободи інформації. Це та ділянка, де безпосередня діяльність може змінюватися від країни до країни, залежно від таких чинників, як спосіб організації державної служби, основні обмеження свободи оприлюднення інформації, рівень освіченості і ступінь обізнаності суспільства в цілому. Отже, закон повинен вимагати, щоб відповідні ресурси і увагу було приділено сприянню реалізації цілей законодавства.

Громадська освіта

Як мінімум, законодавство повинно передбачати проведення громадської освіти й поширення відомостей стосовно права на доступ до інформації, визначати сферу відкритої для ознайомлення інформації і способи, якими це право може бути реалізоване. У країнах, де розповсюдження газет чи освіченість населення знаходиться на низькому рівні, телерадіомовлення є особливо важливим засобом для поширення інформації й освіти. Повинні бути вивчені також інші творчі альтернативи, зокрема такі, як місцеві збори чи пересувні кінозали. В ідеалі подібні види діяльності повинні здійснюватися як окремими публічними органами, так і спеціально створеними і відповідно фінансованими державними службами.

Закріплення культури офіційної таємниці

Закон повинен забезпечувати певні механізми для формування культури забезпечення урядової таємниці. Це повинно включати тренінги зі свободи інформації для службовців. Такі тренінги повинні стосуватися: розуміння важливості і меж свободи інформації; процесуальних механізмів доступу до інформації, ефективного зберігання документів; усвідомлення меж захисту інформаторів (“свистунів2”); визначення видів інформації, яку відповідні інституції зобов’язані оприлюднювати.

Державний орган, відповідальний за громадську освіту, повинен грати певну роль в стимулюванні атмосфери відкритості уряду. Ініціативи можуть передбачати як стимули для публічних органів, що діють на цій ділянці належним чином, так і кампанії, спрямовані на глибше усвідомлення проблем таємності. Зокрема, це можуть бути комунікаційні кампанії заохочення органів, які досягли покращення, а також критики тих, хто у своїй діяльності залишився надміру таємним. Ще одна можливість — це складання річного звіту перед парламентом та (або) його органами стосовно існуючих проблем і певних досягнень. Сюди можна включати також відомості про заходи, вжиті для поліпшення публічного доступу до інформації, та про все ще наявні обмеження вільного потоку інформації (включно із заходами, що плануються, наприклад, в наступному році).

Публічні органи повинні заохочуватися до прийняття внутрішніх кодексів (правил) про доступ до інформації та відкритість.

Принцип 4. Обмежена сфера винятків

Винятки повинні бути ясними, описуватися вузько і підлягати суворій перевірці
стосовно категорій “шкоди” і “суспільних інтересів”

Усі індивідуальні запити щодо отримання інформації від публічних органів повинні прийматися, якщо публічні органи не зможуть довести, що ця інформація підпадає під дію обмеженого режиму винятків. Відмова оприлюднити інформацію є невиправданою, якщо публічні організації не можуть показати, що інформація пройшла суворий трискладовий тест.

Трискладовий тест

• інформація повинна мати відношення до легітимної мети, передбаченої законом;
• оприлюднення інформації повинно загрожувати спричиненням суттєвої шкоди вказаній легітимній меті;
• шкода, яку може бути заподіяно вказаній меті, повинна бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації.

Жоден публічний орган не повинен повністю виключатися з під дії закону, навіть якщо більшість його функцій потрапляє в зону винятків. Це положення має застосовуватися до всіх гілок влади (виконавчої, законодавчої і судової), так само як і до всіх державних функцій (включаючи, наприклад, функції органів безпеки і оборони). Нерозголошення інформації повинно ґрунтуватися на послідовному розгляді всіх належних обставин конкретної справи.

Обмеження, метою яких є захист уряду від перешкод у діяльності або приховування правопорушень, не можуть бути виправданими.

Легітимні цілі, що виправдовують винятки

Повний список легітимних цілей, які можуть виправдати нерозголошення інформації, повинен бути закріплений законом. Цей список має включати тільки ті інтереси, які визначають законні підстави для відмови в оприлюдненні документів і обмежуватися лише такими питаннями, як правопорядок, забезпечення режиму приватності, національна безпека, комерційна таємниця та інші конфіденційні відомості, громадська чи індивідуальна безпека, ефективність і цілісність процесу прийняття рішень владою.

Винятки повинні бути описаними вузько, щоб уникнути включення матеріалу, який насправді не шкодить легітимним інтересам. Вони повинні базуватися більше на змісті документа, ніж на його віднесенні до певної категорії. Для того, щоб відповідати цим стандартам, винятки повинні бути, де це є необхідним, обмеженими в часі. Наприклад, аргументи на користь засекречування інформації, що стосується інтересів національної безпеки, можуть повністю зникнути після усунення специфічної загрози цій безпеці.

Відмова повинна відповідати тесту щодо суттєвості шкоди

Не є достатнім, щоб інформація просто належала до сфери легітимної мети, передбаченої законом. Публічні органи повинні також довести, що оприлюднення інформації може завдати суттєвої шкоди зазначеній цілі. У деяких випадках розголошення інформації може одночасно принести як користь, так і шкоду. Наприклад, виявлення корупції в армії може, на перший погляд, послабити національну оборону, але через певний час воно ж допоможе ліквідувати корупцію і посилити збройні сили. Для того, щоб нерозголошення було законним, його “чистий” ефект повинен нести в собі загрозу спричинення суттєвої шкоди легітимній цілі.

Переважаючий суспільний інтерес

Навіть якщо вдалося б показати, що розголошення інформації може завдати суттєвої шкоди легітимній цілі, інформація однаково підлягає оприлюдненню, якщо суспільна користь від її розголошення переважає шкоду. Наприклад, певна інформація може бути приватною за походженням, але водночас розкривати дані щодо високого рівня корупції в уряді. У таких випадках шкода легітимній цілі повинна бути порівняна із суспільним інтересом в оприлюдненні цих відомостей. Там, де суспільний інтерес переважує, закон повинен захищати оприлюднення інформації.

Принцип 5. Процедури сприяння доступу

Запити стосовно надання інформації повинні опрацьовуватися швидко і справедливо,
а також має бути доступним незалежний перегляд відмов

Процес прийняття рішень стосовно інформаційних запитів повинен здійснюватися на трьох різних рівнях: на рівні публічного органу; оскарження до незалежного адміністративного органу; оскарження в суді. Там, де це необхідно, повинні бути передбачені заходи, спрямовані на гарантування повного доступу до інформації для окремих груп, зокрема тих, хто не може читати або писати, спілкуватися мовою документів, хто страждає від каліцтва, наприклад, сліпоти.

Від усіх публічних органів повинно вимагатись встановлення відкритих та доступних внутрішніх систем для забезпечення права громадськості отримувати інформацію. Загалом, органи повинні призначити певну особу, яка відповідала б за обробку інформаційних запитів відповідно до закону.

Від публічних органів повинно також вимагатися сприяння тим прохачам, чиї запити пов’язані з вже опублікованою інформацією, або є нечіткими, надмірно широкими чи такими, що потребують переформулювання. З іншого боку, публічні органи повинні мати можливість відкинути незначні чи сутяжницькі запити. Публічні органи не повинні надавати особам інформацію, яка міститься в уже оприлюднених джерелах, але вони повинні спрямувати прохача до джерел такої інформації.

Закон повинен передбачати суворі обмеження в часі щодо обробки запитів і вимагати, щоб будь-які відмови супроводжувалися письмово викладеним обґрунтуванням причин відмови.

Оскарження

Там, де це можливо, повинно бути передбачено можливість адміністративного оскарження до вищого органу публічного органу, який міг би переглянути первинне рішення.

У всіх випадках закон повинен передбачати право особи оскаржити до незалежного адміністративного органу відмову публічного органу оприлюднити інформацію. Це може бути такий орган, як омбудсмен, комісія з прав людини, або орган, спеціально створений для цієї мети. У будь-якому випадку він повинен відповідати певним стандартам і мати певні повноваження. При цьому необхідно гарантувати не тільки його формальну незалежність, але й встановити певні процедури, на основі яких відбувається призначення його голови та (або) складу.

Призначення керівництва такого спеціального органу повинно здійснюватися представницьким органом, наприклад, таким, як парламентський комітет з представництвом усіх політичних сил. При цьому процедура повинна бути відкритою і дозволяти участь у ній суспільства, наприклад, на рівні висунення кандидатур. Особи, призначені до такого органу, повинні відповідати жорстким стандартам професіоналізму, незалежності і компетентності, а також суворим правилам конфлікту інтересів.

Процедури, за якою адміністративний орган обробляє скарги з приводу відмов на запити про надання інформації, повинні бути визначені таким чином, щоб мати можливість діяти швидко і економно у відповідності до розумних вимог. Це гарантує, що всі члени суспільства можуть отримати доступ до цієї процедури і що надмірні процедурні затримки не перешкоджатимуть одержанню інформації від першоджерела.

Адміністративному органу повинен надаватися повний обсяг повноважень для розгляду будь-якої скарги, включаючи право вимагати обов’язкових свідчень і, що особливо важливо, вимагати від публічних організацій забезпечення їх інформацією чи документами для їх розгляду, in camera (без сторонніх) — де це необхідно і виправдано.

Після закінчення розгляду, адміністративний орган повинен мати повноваження відхилити скаргу, зобов’язати публічний орган розкрити інформацію, змінити будь-які збори, що стягуються публічним органом, накласти штраф на публічний орган за перешкоджання розгляду за наявності необхідного обґрунтування та (або) покласти на публічний орган витрати, пов’язані з оскарженням.

Адміністративний орган також повинен мати повноваження щодо направлення до суду справи, яка містить у собі докази такого перешкоджання доступу до документів чи їх свавільного знищення, що становить собою склад злочину.

Як прохач, так і публічний орган повинні мати право оскаржувати в суді рішення адміністративного органу. Такий суд повинен мати достатній обсяг повноважень для повного перегляду справи у відповідності до її ваги, а не тільки окремого питання про те, чи діяв адміністративний орган обґрунтовано. Це гарантуватиме те, що в наступних випадках вирішенню складного питання буде приділено належну увагу, а також те, що підхід до свободи вираження поглядів стане більш послідовним.

Принцип 6. Вартість

Надмірна вартість не повинна перешкоджати особам подавати інформаційні запити

Вартість отримання доступу до інформації, що знаходиться у розпорядженні публічних органів, не повинна бути настільки високою, щоб стримувати потенційних заявників. Це обумовлене тим, що основною метою законів про свободу інформації є сприяння відкритому доступу до інформації. Встановлено, що довгострокові вигоди від режиму відкритості завжди переважають витрати. Досвід значної кількості країн свідчить, що плата за доступ до інформації не є ефективним засобом компенсації витрат на забезпечення режиму свободи інформації.

У світі існують різні системи гарантій того, що вартість доступу не стримує подання інформаційних запитів. У деяких законодавчих системах використовується подвійний механізм оплати, який складається з основної фіксованої плати за кожний запит і диференційованої плати (залежної від вартості знаходження та надання інформації). Остання може або не стягуватись, або бути значно зменшеною у випадку запитів щодо одержання персональної інформації, а також запитів в інтересах громадськості (наприклад, якщо мета запиту пов’язана із журналістською публікацією). У деяких системах вища плата за комерційні запити фактично субсидує запити, що стосуються інтересів громадськості.

Принцип 7. Відкриті засідання

Засідання публічних органів повинні бути відкритими для громадськості

Свобода інформації включає право громадськості знати, що уряд робить від його імені, і брати участь у процесі прийняття рішень. Ось чому законодавство про свободу інформації повинно встановлювати презумпцію, згідно з якою всі засідання органів управління є відкритими для громадськості.

Термін “управління” в цьому контексті в першу чергу стосується використання повноважень щодо прийняття рішень. Отже, органи, які лише дають поради, цим терміном не охоплюються. Політичні органи (зустрічі членів однієї партії) не вважаються інститутами управління.

З іншого боку, засідання виборних органів і їх комітетів, рад з планування чи районування, рад державних чи освітніх установ, а також державних агенцій індустріального розвитку повинні бути включеними до нього.

Термін “засідання” у цьому контексті в першу чергу стосується формальних засідань, що мають офіційний статус і скликаються публічними органами з метою вирішення громадських справ. Чинниками, що визначають яке засідання є формальним, є умови необхідності наявності кворуму або вимоги застосування певних процедурних правил.

Повідомлення про засідання необхідне, якщо громадськість повинна мати справжню можливість брати в ньому участь. Отже, закон повинен вимагати, щоб відповідні повідомлення про засідання були поширені заздалегідь.

Засідання може бути закритим, але тільки у відповідності до встановлених процедур і лише там, де для цього є відповідні причини. Будь-яке рішення про закритість засідання само по собі має бути відкритим для громадськості. Підстави для запровадження режиму закритого засідання можуть бути ширшими, ніж перелік винятків з обов’язку оприлюднення, але вони не повинні бути необмеженими. Прийнятними причинами для запровадження режиму закритих засідань можуть, за відповідних обставин, бути: інтереси охорони громадського здоров’я і безпеки, правопорядок чи розслідування, службові чи особисті справи, приватність, комерційні справи, інтереси національної безпеки.

Принцип 8. Оприлюднення має перевагу

Закони, які суперечать принципу максимального оприлюднення,
повинні бути змінені або скасовані

Закон про свободу інформації повинен вимагати, щоб інше чинне законодавство тлумачилося в якомога більшій відповідності до його приписів. Там, де це неможливо, законодавство, що містить положення про публічну інформацію, повинно підкорятися дії принципів, передбачених законами про свободу інформації.

Перелік винятків, передбачених законом про свободу інформації, повинен бути вичерпним, і інші закони не повинні дозволяти його розширення. Зокрема, закони про таємницю не повинні вважати незаконними дії посадових осіб щодо розголошення інформації, яку вони повинні були оприлюднити відповідно до вимог закону про свободу інформації.

У перспективі, усі закони повинні бути приведені у відповідність до принципів, що лежать в основі законодавства про свободу інформації.

Посадові особи повинні бути також захищеними від санкцій, якщо вони обґрунтовано і добросовісно розкрили інформацію у відповідь на запит, навіть якщо пізніше виявиться, що така інформація не підлягала оприлюдненню. В іншому випадку, культура таємності, яка нині охоплює багато урядових органів, буде й надалі підтримуватися посадовими особами, які можуть бути надмірно обережними стосовно запитів про інформацію, уникаючи будь-якого персонального ризику.

Принцип 9. Захист інформаторів (“свистунів”)

Особи, які передають інформацію про правопорушення (інформатори), повинні бути захищеними

Особи повинні бути захищеними від будь-яких юридичних, адміністративних або інших службових санкцій, пов’язаних з фактами розкриття інформації про правопорушення.

Термін “правопорушення” у цьому контексті включає вчинення злочину, невиконання юридичного обов’язку, судову помилку, корупцію чи шахрайство, серйозне неналежне управління з боку публічного органу. Воно також включає істотну загрозу здоров’ю, безпеці чи довкіллю, незалежно від того чи пов’язані вони з особистим правопорушенням, чи ні. Інформаторам повинен надаватися захист у випадку, якщо вони діяли добросовісно та на основі обґрунтованого переконання, що надана ними інформація була за своєю суттю викривальною і стосувалася доказів про правопорушення. Такий захист повинен надаватися навіть у випадку, що таке розкриття інформації є порушенням правового або службового обов’язку.

У деяких країнах захист інформаторів є стандартною умовою, що передбачається при встановленні обов’язку передачі інформації певним особам чи наглядовим органам. Хоча такий порядок виглядає переконливим, проте інформаторам повинен надаватися захист і в тих випадках, коли цього вимагають суспільні інтереси, наприклад, у випадку передачі інформації іншим особам або навіть засобам масової інформації.

Термін “суспільні інтереси” в цьому контексті може включати ситуації, де користь від оприлюднення перевищує шкоду, а також ситуації, де альтернативні засоби розповсюдження інформації є необхідними для захисту основних інтересів. Таке положення може бути застосованим у ситуаціях, коли інформатори потребують захисту від розправи, або коли існує виключно серйозна причина для розповсюдження інформації (загроза громадському здоров’ю чи безпеці, ризик того, що в іншому випадку, докази стосовно вчинених правопорушень будуть приховані або знищені).

Вступ

Право на інформацію гарантується міжнародним законодавством, у тому числі як частина свободи вираження, передбаченої статтею 19 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права. Більшість країн світу надають юридичної сили цьому праву шляхом включення положення про право на доступ до інформації в Конституції своїх країн та прийняття законів, які надають підстави для його практичної реалізації за допомогою конкретних процедур.

Положення Модельного Закону про свободу інформації базуються на кращих прикладах міжнародної практики, що відображено в публікації АРТИКЛЬ 19 “Право громадськості знати: принципи законодавства про свободу інформації”, а також на численних законах про свободу інформації країн світу. Цей Закон, зокрема, повинен допомогти в галузі свободи інформації країнам Південної Азії і, відповідно, відображає англосаксонський підхід до створення проектів подібних законів. Водночас, Модельний Закон ґрунтується на всесвітніх стандартах у цій галузі, і тому його буде доречно використовувати також у країнах з континентальною системою.

Термін “модельний” не означає, що всі країни мають взяти Закон за єдино правильний шаблон для створення своїх власних законів. У кожній країні існують різні інформаційні потреби, а також різні структури, тому закони повинні адаптуватись відповідно до них. Термін “модельний”, вочевидь, варто використовувати для вираження ідеї про те, що лише закон, який міститиме групи норм, запропоновані цією моделлю, зможе забезпечити максимально ефективні процедури розкриття інформації на практиці, у відповідності з найкращими стандартами права на поінформованість.

Модельний Закон про свободу інформації (далі — Закон) передбачає необхідні умови для реалізації права, забезпеченого правовою санкцією, на доступ до інформації, що знаходиться у віданні публічних органів, при пред’явленні запиту на отримання інформації. Цим правом наділений кожний громадянин, а термінам “інформація” та “публічні органи” надається широке тлумачення. Також Закон передбачає більш обмежене право на доступ до інформації приватних організацій у випадках, коли існує необхідність захисту або реалізації будь-якого іншого права. У цьому положення Закону збігаються з положеннями законодавства Південної Африки, згідно з яким багато важливої інформації знаходиться саме в віданні приватних організацій, і вилучення їх зі сфери закону могло б негативно вплинути на право на інформацію.

Щодо процедури надання інформації, Закон вимагає від публічних органів призначати спеціальних осіб для роботи з інформацією, в обов’язки яких входитиме забезпечення досягнення мети Закону. Проте, запит на інформацію може бути зроблений на ім’я будь-якого чиновника відповідного органу. Термін надання відповіді на запит становить не більше 20 днів. Якщо запит стосується великої кількості документів і неможливо вкластися у зазначений строк, цей термін може бути продовжений до 40 днів. У випадках, коли запитувана інформація необхідна для врятування життя або забезпечення свободи людини, відповідь на запит має бути надана впродовж 48 годин. Особа, яка робить запит, може вказати бажану для неї форму отримання інформації. Плата за надання інформації не може перевищувати реальну вартість послуг з надання інформації і не повинна стягуватися за надання інформації приватного характеру та інформації, що становить інтерес для громадськості.

Важливим положенням Закону є призначення незалежного Уповноваженого з питань інформації (Information Commissioner), наділеного правом на перегляд будь-яких відмов з надання інформації і достатньою компетенцією для забезпечення досягнення мети Закону. Уповноважений може як отримувати скарги, так і проводити власні спостереження. Уповноважений також може вимагати від органів розкриття інформації та навіть накладати штрафи за свідоме ухилення від виконання вимог Закону.

Згідно з міжнародною практикою, Законом встановлюється ряд винятків щодо інформації приватного, комерційного та конфіденційного характеру, інформації про здоров’я та безпеку, правопорядок, оборону та формулювання державної політики. Проте, ці винятки не застосовуються до надання інформації, що становить інтерес для громадськості, та в деяких випадках, до інформації зі строком давності, що сплив.
Розділ ІІІ Закону покладає на публічні органи ряд позитивних обов’язків, у тому числі вимоги щодо публікації інформації певного змісту та підтримання документів у належному порядку, відповідно до Правил (Code of Practice), які мають бути опубліковані Уповноваженим.

Розділ VІІ Закону передбачає захист інформаторів (“свистунів”) — тобто осіб, які надають інформацію про правопорушення, за умови, що вони керуються добрими намірами, та впевнені, що надана інформація є достовірною та містить докази про правопорушення або серйозну загрозу здоров’ю, безпеці, довкіллю.

Нарешті, Модельний Закон про свободу інформації передбачає захист осіб, які надають інформацію з добрими намірами на запит, і водночас, встановлює кримінальну відповідальність для осіб, які умисно перешкоджають доступу до інформації або знищують записи.

Розділ I. Визначення термінів та мета закону

Цей Закон сприяє максимальному розкриттю інформації в інтересах суспільства, гарантує право кожного на доступ до інформації та забезпечує ефективний механізм захисту цього права.

Стаття 1. Визначення термінів

У цьому Законі, окрім випадків, у яких контекст потребує іншого тлумачення, терміни вживаються у таких значеннях:
(а) “Уповноважений” — відомство Уповноваженого з питань інформації, передбачене Розділом V, або особа, яка займає відповідну посаду, залежно від контексту;

(б) “службовець з роботи з інформацією” — особа, яка виконує певні обов’язки згідно з положеннями цього Закону, і призначається в кожному публічному органі відповідно до частини першої статті 16 цього Закону;

(в) “службовець” — особа, прийнята на роботу відповідним органом на постійній або тимчасовій основі, на повний або неповний робочий день;

(г) “Міністр” — один з міністрів Кабінету міністрів, відповідальний за питання юстиції;

(ґ) “приватна організація” — визначення терміна “приватна організація” наводиться в частині третій статті 6 цього Закону;

(д) “публічний орган” — визначення терміна “публічний орган” наводиться в частинах першій та другій статті 6 цього Закону;

(е) “обнародувати” — робити доступним представникам громадськості, зокрема, за допомогою друкованих та електронних форм поширення інформації;

(є) “інформація приватного характеру” — інформація про людину, яка може бути ідентифікована за цією інформацією;

(ж) “документ” — визначення терміна “документ” наводиться в статті 7 цього Закону.

Стаття 2. Мета

Цілями цього Закону є:
(а) забезпечення права доступу до інформації, що знаходиться у віданні публічних органів, виходячи з принципів, відповідно до яких: подібна інформація має бути доступна громадськості; необхідні винятки з права доступу мають бути обмеженими та чітко визначеними; рішення про оприлюднення подібної інформації мають переглядатись незалежно від уряду; та

(б) забезпечення права доступу до інформації, що належить приватним організаціям, у випадках, коли це необхідно для здійснення або захисту будь-якого права, крім обмежених та чітко визначених винятків.

Розділ II. Право доступу до інформації, що знаходиться у віданні публічних органів та приватних організацій

Стаття 3. Свобода інформації

Кожний володіє правом на свободу інформації, включаючи право доступу до інформації, що знаходиться у віданні публічних органів, з дотриманням положень цього Закону.

Стаття 4. Загальне право доступу до інформації

(1) Кожний, хто звертається із запитом інформації до публічного органу, має право (з дотриманням положень Розділів ІІ та ІV цього Закону):

(а) бути поінформованим про те чи має державний орган документ, що містить цю інформацію, або документ, з якого ця інформація може бути отримана;
(б) на її отримання, якщо державний орган володіє документом, що містить інформацію, щодо якої зроблено запит.

(2) Кожний, хто звертається із запитом інформації до приватної організації, у віданні якої знаходиться інформація, необхідна для здійснення чи захисту будь-якого права, має право на надання йому цієї інформації приватною організацією, з дотриманням відповідних положень Розділів ІІ та ІV цього Закону.

Стаття 5. Законодавчі акти, що забороняють чи обмежують розкриття інформації

(1) Цей Закон може бути застосований для скасування будь-якого положення іншого законодавчого акта, яке забороняє або обмежує розкриття інформації публічним органом чи приватною організацією.
(2) Жодне з положень цього Закону не обмежує розкриття інформації відповідно до інших законодавчих актів, політики чи практики.

Стаття 6. Публічні органи та приватні організації

(1) Для цілей цього Закону, публічним органом є будь-який орган:
(а) передбачений Конституцією або відповідно до неї;
(б) встановлений законом;
(в) який належить до виконавчої влади будь-якого рівня чи в будь-якій галузі;
(г) який знаходиться у власності, під контролем держави або значна частина фінансування якого здійснюється за рахунок державних коштів;
(ґ) який виконує передбачену законом чи іншу суспільну функцію, за умови, що він є публічним органом лише в частині цих функцій.
(2) Міністр може своїм наказом визначити публічним будь-який орган, що виконує суспільну функцію.
(3) Для цілей цього Закону, приватною організацією вважається будь-який орган, що не є публічним органом, і який:
(а) діє як приватна організація в торгівлі, бізнесі та професійній діяльності; або
(б) є юридичною особою.

Стаття 7. Документи

(1) Для цілей цього Закону, документом є будь-яка зафіксована інформація, незалежно від її форми, джерела, дати створення, офіційного статусу, від того чи була вона створена організацією, у віданні якої вона знаходиться, та незалежно від того, таємна вона чи ні.
(2) Для цілей цього Закону, публічний орган чи приватна організація володіє документом, якщо:
(а) публічний орган або приватна організація володіє документом, і це володіння здійснюється не від імені іншої особи; або
(б) інша особа володіє документом від імені публічного органу або приватної організації.

Стаття 8. Запит інформації

(1) Для цілей статті 4 цього Закону, запитом інформації вважається письмовий запит на ім’я будь-якого службовця публічного органу чи приватної організації з викладенням достатньої кількості деталей, які дозволять досвідченому службовцю, з докладенням розумних зусиль, визначити чи володіє орган (організація) документом з такою інформацією.

(2) У випадку, коли запит інформації, передбачений частиною 1 статті 4 цього Закону, не відповідає положенням частини 1 цієї статті Закону, службовець, який отримав запит, відповідно до частини 5 цієї статті Закону, має надати безоплатно усю можливу допомогу, яка може бути необхідною для забезпечення відповідності запиту частині 1 цієї статті Закону.

(3) Особа, яка не може подати запит інформації в письмовій формі згідно з частиною 1 статті 4 цього Закону через неписьменність або фізичні вади, може зробити запит в усній формі, а службовець, який отримав такий запит, дотримуючись частини 5 цієї статті Закону, має викласти цей запит у письмовій формі, вказавши при цьому своє прізвище та посаду, та надати копію запиту особі, яка зробила цей запит.

(4) У запиті інформації, зробленому відповідно до частини 2 статті 4 цього Закону, має бути визначене те право, для здійснення чи захисту якого особа робить цей запит, а також має бути названа причина, за якою ця інформація необхідна для здійснення чи захисту цього права.

(5) Службовець після отримання запиту інформації може передати його Службовцю з роботи з інформацією для виконання вимог частини 2 та (або) 3 цієї статті Закону.

(6) Публічний орган або приватна організація може розробити форму запиту інформації за умови, що така форма не затягує безпідставно строк виконання запиту та не накладає надмірний тягар на тих, хто робить запит.

(7) Публічний орган або приватна організація, що отримали запит інформації, має надати заявнику документ-підтвердження отримання запиту.

Стаття 9. Строки надання відповідей на запити

(1) Публічний орган або приватна організація має надати відповідь на запит інформації, поданий згідно зі статтею 4 цього Закону, в максимально стислі строки, але в будь-якому випадку не більше ніж у 20 робочих днів з дня отримання запиту, крім випадку, передбаченого частиною 3 цієї статті Закону.

(2) У випадках, коли запит стосується інформації, яка в дійсності є необхідною для порятунку життя або забезпечення свободи особи, відповідь має бути надана впродовж 48 годин.

(3) Публічний орган або приватна організація може продовжити строк, передбачений частиною 1 цієї статті Закону, до необхідної міри, шляхом повідомлення в письмовій формі, виданого впродовж перших двадцяти днів. Продовження строку надання відповіді за будь-яких обставин не може перевищувати 40 робочих днів з дня отримання запиту. Таке продовження строку може бути зумовлене запитом великої кількості документів або необхідності здійснення пошуку у великій кількості документів, а також у випадках, коли надання відповіді у двадцятиденний строк може суттєво зашкодити діяльності органу (організації) без достатніх на це підстав.

(4) Порушення положень частини 1 цієї статті Закону вважається відмовою у наданні відповіді на запит.

Стаття 10. Повідомлення про відповідь

(1) Відповідь, що надається згідно зі статтею 9 цього Закону, на запит інформації, поданий відповідно до частини 1 статті 4 цього Закону, має бути зроблена в письмовій формі та містити в собі відомості про:
(а) відповідну оплату, якщо така передбачена, згідно зі статтею 11 цього Закону, стосовно будь-якої частини запиту інформації, та форму передачі запитуваної інформації;
(б) відповідні причини, через які було відмовлено в наданні запитуваної інформації чи її частини, у відповідності до Розділу IV цього Закону;
(в) у випадку відмови повідомити володіє чи ні публічний орган документом, що містить запитувану інформацію, — факт відмови та відповідні причини для такої відмови; та
(г) усі права, які особа, що подала запит, може мати для оскарження.

(2) Відповідь, що надається згідно зі статтею 9 цього Закону, на запит інформації, поданий відповідно до частини 2 статті 4 цього Закону, має бути зроблена в письмовій формі та містити в собі відомості про:
(а) відповідну оплату, якщо така передбачена, згідно зі статтею 11 цього Закону, у відношенні до будь-якої частини запиту інформації, та форму передачі запитуваної інформації; та
(б) відповідні причини, через які було відмовлено в наданні запитуваної інформації чи її частини.

(3) Стосовно будь-якої частини запиту, на яку надано відповідь, надання відповідної інформації має відбуватися негайно, з урахуванням положень статті 11 цього Закону.

Стаття 11. Оплата
(1) Надання інформації на запит, зроблений відповідно до статті 4 цього Закону, публічним органом або приватною організацією, з дотриманням положень частин 2 та 3 цього Закону, може здійснюватися за умови сплати заявником грошового збору, що має не перевищувати реальних витрат на пошук, підготовку та передачу інформації.

(2) Сплата збору не повинна вимагатись для запитів інформації приватного характеру та інформації, що становить суспільний інтерес.

(3) Після консультації з Уповноваженим, міністр може ввести правила щодо:
(а) порядку розрахунку розміру оплати;
(б) випадків безоплатного надання інформації; та
(в) максимального розміру збору за надання інформації.

(4) Публічний орган не повинен вимагати сплати збору, передбаченого частиною 1 цієї статті, у випадках, коли витрати на приймання такого збору перевищують суму самого збору.

Стаття 12. Засоби передачі інформації

(1) У випадках, коли в запиті вказано на перевагу однієї з форм отримання запитуваної інформації, про що йдеться в частині 2 цієї статті, публічний орган або приватна організація, що надає інформацію на запит, передбачений статтею 4 цього Закону, мають виконати вимогу щодо переваги до форми запитуваної інформації з дотриманням положень частини 3 цієї статті.

(2) У запиті можуть бути вказані такі переваги щодо форми передачі інформації:
(а) справжня копія документа в існуючій чи іншій формі;
(б) можливість вивчення документа, при необхідності використовуючи наявне обладнання органу (організації);
(в) можливість зняття копії з документа, використовуючи обладнання особи, яка зробила запит;
(г) письмове розшифрування змісту документів у візуальній чи звуковій формі;
(ґ) розшифрування змісту документа в друкованій, звуковій чи візуальній формі у випадках, коли подібне розшифрування може бути зробленим з використанням наявного обладнання органу (організації); або
(д) розшифрування стенографічного документа чи документа в іншій закодованій формі.

(3) Публічний орган або приватна організація не зобов’язані надавати інформацію у формі, вказаній заявником, у випадку, якщо це:
(а) перешкоджає ефективній роботі органу (організації) без достатніх на це підстав; або
(б) наносить шкоду збереженню документа.

(4) У випадку, коли документ існує більше, ніж однією мовою, документ має бути наданий тієї мовою, перевагу якій надала особа, яка зробила запит.

Стаття 13. Відсутність запитуваного документа

(1) У випадках, коли службовець, який отримав запит відповідно до частини 1 статті 4 цього Закону, вважає, що запит відноситься до інформації, яка не міститься в жодному документі, що знаходиться у віданні публічного органу, цей службовець може передати запит Службовцю з роботи з інформацією з метою виконання вимог цієї статті.

(2) Коли Службовець з роботи з інформацією отримує запит, передбачений частиною 1 цієї статті, він має підтвердити, володіє цей публічний орган документом, що містить необхідну інформацію, чи ні. Якщо ні, то Службовець повинен, якщо йому відомий інший публічний орган, який володіє відповідним документом, у найкоротший термін:
(а) передати запит цьому публічному органу та повідомити особу, яка зробила запит, про таку передачу; або
(б) повідомити особу, яка зробила запит, про орган, що володіє запитуваною інформацією, якщо це дозволить забезпечити швидший доступ до інформації.

(3) У випадку, коли запит переданий відповідно до пункту (а) частини 2 цієї статті, відлік часу, наданого на задоволення запиту згідно зі статтею 9 цього Закону, здійснюється з дня передачі запиту.

(4) Приватна організація, яка отримує запит, передбачений частиною 2 статті 4, що стосується інформації, яка не міститься в жодному документі, що знаходиться у відання такої організації, має повідомити заявника про відсутність у її відання такої інформації.

Стаття 14. Нав’язливі, часто повторювані чи безпідставні запити

(1) Публічний орган або приватна організація не зобов’язані відповідати на запит інформації, який є нав’язливим (несумлінно поданим) або схожим за суттєвими ознаками із запитом цієї ж особи, щодо якого нещодавно надавалась відповідь.

(2) Публічний орган або приватна організація не зобов’язана відповідати на запит інформації у тому випадку, коли така відповідь на запит безпідставно відволікатиме її ресурси.

Розділ III. Заходи зі сприяння відкритості

Стаття 15. Правила використання цього Закону

(1) Уповноважений повинен у найкоротший термін скласти всіма офіційними мовами чіткі та прості правила, що містили б практичну інформацію, яка б сприяла ефективній реалізації прав згідно з цим Законом, та широко розповсюдити ці правила в доступній формі.

(2) Правила, передбачені частиною 1 цієї статті, мають регулярно поновлюватись у разі необхідності.

Стаття 16. Чиновник з роботи з інформацією

(1) Кожний публічний орган має призначити Службовця з роботи з інформацією та забезпечити безперешкодний доступ представників громадськості до відповідної інформації про цього Службовця, включаючи його прізвище, функції та контактну інформацію.

(2) У доповнення до обов’язків, зазначених в інших статтях цього Закону, Службовець з роботи з інформацією має виконувати такі обов’язки:
(а) поширювати всередині відповідного публічного органу найкращу можливу практику збереження, архівування та розміщення документів; та
(б) виступати як головна контактна особа публічного органу у питаннях отримання запитів інформації, надання допомоги особам в отриманні інформації та отримання індивідуальних скарг стосовно діяльності публічного органу у сфері розкриття інформації.

Стаття 17. Обов’язок оприлюднювати інформацію

Кожний публічний орган має в інтересах суспільства, принаймні раз на рік, у доступній формі оприлюднювати та поширювати ключову інформацію, включаючи (однак не лише):

(а) опис його структури, функцій, обов’язків та фінансування;
(б) відповідні подробиці стосовно послуг, що надаються ним безпосередньо представникам громадськості;
(в) будь-які механізми прямих запитів чи скарг, які можуть бути використані представниками громадськості щодо актів або неспроможності цієї організації виконувати свої функції. Також має бути подано стислу інформацію про будь-які запити, скарги чи інші прямі дії представників громадськості, а також відповіді на них з боку цього органу;
(г) прості правила, що містять адекватну інформацію про порядок ведення записів, документування, типи і форми інформації, що знаходиться у її віданні, категорії інформації, які публікуються цим органом, та опис процедури подання запиту інформації;
(ґ) перелік повноважень та обов’язків вищих службовців, процедуру, якою вони керуються при прийнятті рішень;
(д) будь-які нормативні вимоги, правила, інструкції або довідники, що стосуються виконання органом своїх функцій;
(е) зміст усіх рішень та актів, що визначають стратегію роботи, які впливають на суспільство, а також причини таких рішень, будь-які їхні офіційні тлумачення та будь-які важливі супроводжувальні матеріали до них; та
(є) будь-які механізми або процедури, за допомогою яких представники громадськості можуть висловити свою позицію або вплинути іншим чином на формулювання політики чи виконання повноважень цим органом.

Стаття 18. Інструкції до вимог оприлюднення інформації

Уповноважений має:
(а) оприлюднювати інструкцію про мінімальні стандарти та найефективніші шляхи виконання обов’язку публічних органів оприлюднювати інформацію згідно зі статтею 17 цього Закону; та
(б) надавати на запит консультації публічному органу стосовно обов’язку обнародувати інформацію.

Стаття 19. Зберігання документів

(1) Кожний публічний орган зобов’язаний зберігати документи таким чином, щоб сприяти реалізації права на інформацію, відповідно до цього Закону, а також у відповідності до Правил, зазначених у частині 3 цієї статті.
(2) Кожний публічний орган має забезпечити наявність відповідних процедур для внесення виправлень до інформації приватного характеру.
(3) Після відповідних консультацій із зацікавленими сторонами, Уповноважений має розробити і час від часу поновлювати Правила, що стосуються зберігання, управління та розміщення документів, а також передачі документів до [вставити відповідну архівну установу, наприклад, Державний архів].

Стаття 20. Підготовка службовців

Кожний публічний орган має забезпечити відповідну підготовку своїх службовців щодо права на інформацію та ефективного виконання цього Закону.

Стаття 21. Звіти Уповноваженому з питань інформації

Службовець з роботи з інформацією кожного публічного органу повинен щорічно подавати Уповноваженому звіт про діяльність своєї організації згідно з цим Законом або в напрямі досягнення відповідності його положенням, що має містити інформацію про:

(а) кількість отриманих запитів інформації, кількість відповідей, наданих в повному обсязі або частково, кількість відмов;
(б) як часто та відповідно до яких статтей Закону здійснювалась відмова в наданні інформації на запит, як в цілому, так і частково;
(в) скарги, подані в результаті відмови в наданні інформації;
(г) суми зборів за надання інформації на запити;
(ґ) діяльність публічного органу відповідно до статті 17 (обов’язок оприлюднювати інформацію);
(д) діяльність публічного органу відповідно до статті 19 (зберігання документів); та
(е) діяльність публічного органу відповідно до статті 20 (підготовка службовців).

Розділ IV. Винятки

Стаття 22. Пріоритет суспільного інтересу

Незважаючи на положення цього Розділу, орган не може відмовитись від повідомлення про наявність у його розпорядженні документа або від надання інформації, крім випадку, коли шкода інтересу, який захищається, переважує суспільний інтерес у розкритті інформації.

Стаття 23. Раніше обнародувана інформація

Незважаючи на положення цього Розділу, орган не може відмовити у наданні вже відомої громадськості інформації.

Стаття 24. Можливість відділення

Якщо запит інформації стосується документа, що містить інформацію, яка відповідно до цього Розділу відноситься до винятків, будь-яка інша інформація з цього документа, яка не належить до винятків, має бути надана зацікавленій особі в частині, що може бути прийнятно відділена від решти інформації.

Стаття 25. Інформація приватного характеру

(1) Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це призведе до необґрунтованого розголошення інформації приватного характеру про третю сторону — фізичну особу.
(2) Частина 1 цієї статті Закону не застосовується, якщо:
(а) третя сторона в дійсності дала згоду на розголошення інформації;
(б) особа, яка звернулася із запитом, є опікуном третьої сторони, близьким родичем чи виконавцем заповіту померлої третьої сторони;
(в) минуло 20 років з дня смерті особи, яка є третьою стороною; або
(г) особа є або була службовою особою публічного органу, а інформація стосується її функцій службової особи.

Стаття 26. Привілеї, передбачені Законом

Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо така інформація є захищеною від пред’явлення під час судового процесу, крім випадку, коли особа, яка має такий захист, відмовилась від нього.

Стаття 27. Комерційна та конфіденційна інформація

Орган може відмовити в наданні інформації, якщо:
(а) інформація була отримана від третьої сторони, а її розголошення становитиме порушення конфіденційності, що дає підстави для судового переслідування;
(б) інформація була отримана від третьої сторони конфіденційно та:
• містить комерційну таємницю; або
• її розголошення завдаватиме або створюватиме можливість завдання шкоди комерційним або фінансовим інтересам цієї третьої сторони; або
(в) інформація була конфіденційно отримана від іншої держави чи міжнародної організації, а її розголошення завдаватиме або може завдати істотної шкоди відносинам з цією державою чи міжнародною організацією.

Стаття 28. Здоров’я та безпека

Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це створюватиме або може створити загрозу життю, здоров’ю чи безпеці будь-якої людини.

Стаття 29. Забезпечення правопорядку

Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це завдаватиме або може завдати істотної шкоди:
(а) попередженню або розкриттю злочину;
(б) затриманню або пред’явленню обвинувачення правопорушнику;
(в) здійсненню правосуддя;
(г) обкладенню або збору будь-яких податків чи мита;
(ґ) роботі імміграційного контролю; або
(д) оцінці публічним органом того чи є виправданим цивільний процес, кримінальне переслідування або прийняття нормативного підзаконного акта.

Стаття 30. Оборона та безпека

Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це завдаватиме або може завдати істотної шкоди обороні чи національній безпеці [вставити назву країни].

Стаття 31. Економічні інтереси

(1) Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це завдаватиме або може завдати істотної шкоди здатності держави управляти економікою [вставити назву країни].
(2) Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це завдаватиме або може завдати істотної шкоди законним комерційним чи фінансовим інтересам публічного органу.
(3) Частини 1 та 2 цієї статті Закону не застосовуються, якщо запит стосується результатів тестування продуктів чи стану довкілля, і ця інформація вказує на серйозний ризик для безпеки громадян або довкілля.

Стаття 32. Формулювання політики та діяльність публічних органів

(1) Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це:
(а) завдаватиме або може завдати істотної шкоди ефективному формулюванню чи розробці державної політики;
(б) перешкоджатиме або може перешкодити успішній реалізації державної політики шляхом передчасного розголошення цієї політики;
(в) підриватиме значною мірою або може підірвати узгоджувальний процес всередині публічного органу шляхом перешкоджання вільному та відкритому обміну думками чи наданню порад;
(г) підриватиме значною мірою або може підірвати ефективність процедур перевірки чи аудиту, що використовуються таким публічним органом.
(2) Частина 1 цієї статті Закону не застосовується до фактів, аналізу фактів, технічних даних або статистичної інформації.

Стаття 33. Терміни

(1) Положення статтей 26—31 застосовуються лише тоді, коли передбачена ними шкода має місце або може мати місце під час або після того, як здійснено розгляд запиту.
2) Пункт (“в”) статті 27, статті 29, 30 та 31 не застосовуються до документів зі строком давності понад 30 років

Розділ V. Уповноважений з питань інформації

Стаття 34. Призначення Уповноваженого з питань інформації

(1) Уповноважений призначається на посаду [вставити назву глави держави] після його висунення не менше як двома третинами від загального числа членів [вставити назву законодавчого органу чи органів] та після процесу, що відповідає наступним принципам:
(а) участь громадськості в процесі висунення;
(б) прозорість та відкритість; та
(в) оприлюднення списку кандидатів.
(2) Не може бути призначеним Уповноваженим особа, яка:
(а) обіймає офіційну посаду чи є найманим працівником політичної партії, обіймає виборну чи призначувальну посаду в центральних або місцевих органах виконавчої влади; або
(б) була засуджена після належного судового процесу, що проходив у відповідності з міжнародно визнаними правовими принципами, за вчинення насильницького злочину та (або) шахрайства або крадіжки, та відповідна судимість якої не погашена.
(3) Уповноважений обіймає посаду строком у сім років та може бути повторно призначений лише на другий термін. Уповноважений може бути усунений з посади [вставити назву глави держави] за рекомендацією, схваленою не менше як двома третинами голосів від загальної кількості членів [вставити назву законодавчого органу чи органів].

Стаття 35. Незалежність та повноваження

(1) Уповноважений є незалежним при виконанні своїх обов’язків та проведенні діяльності від будь-яких інших осіб, у тому числі від уряду та інших органів виконавчої влади, крім випадків прямо передбачених Законом.
(2) Уповноважений повинен бути наділений усіма повноваження, необхідними для виконання його функцій, передбачених цим Законом, включно з наданням йому статусу юридичної особи, а також повноваження на отримання, володіння та розпорядження майном.

Стаття 36. Оплата праці та витрати

Уповноважений повинен отримувати оплату праці на рівні заробітної плати судді Верховного Суду [або вставити назву відповідного суду], а також йому повинні відшкодовуватись у розумних межах витрати на відрядження, пов’язані з виконанням ним своїх обов’язків.

Стаття 37. Штат співробітників

Уповноважений може мати таку кількість посадових осіб та найманих працівників, яка дозволить йому виконувати в повному обсязі свої обов’язки та функції.

Стаття 38. Основна діяльність

Крім усіх інших повноважень та обов’язків, передбачених цим Законом, Уповноважений має право:
(а) проводити спостереження та робити звіти про виконання публічними органами обов’язків, передбачених цим Законом;
(б) давати рекомендації щодо реформ загального характеру, так і тих, що стосуються діяльності окремих публічних органів;
(в) співпрацювати або проводити навчальні заходи з питань права на інформацію та належного виконання цього Закону для державних службовців;
(г) направляти у відповідні органи справи, які обґрунтовано свідчать про вчинення злочинів, передбачених цим Законом; та
(ґ) оприлюднювати вимоги цього Закону та передбачені ним права громадян.

Стаття 39. Звіти

(1) Уповноважений повинен не пізніше тримісячного терміну після завершення чергового фінансового року представити [вставити назву законодавчого органу чи органів] щорічний звіт про дотримання цього Закону публічними органами, діяльність відомства Уповноваженого та результати аудиторської перевірки його відомства за минулий фінансовий рік.
(2) Уповноважений може періодично представляти [вставити назву законодавчого органу чи органів] у разі необхідності інші подібні звіти на свій розсуд.

Стаття 40. Захист Уповноваженого

(1) Уповноважений або будь-яка особа, яка діє від його імені чи за його дорученням, не підлягає кримінальному або цивільному переслідуванню за будь-які добросовісні дії, письмові чи усні висловлювання, зроблені в ході виконання будь-яких повноважень чи обов’язків, передбачених цим Законом.
(2) У межах положень законів про наклеп чи образу, будь-які висловлювання (інформація), зроблені (поширені) в ході розслідування відповідно до положень цього Закону, є захищеними, крім випадку, коли такі висловлювання (інформація) були зроблені (поширені) зі злим умислом.

Розділ VI. Примусове застосування закону Уповноваженим

Стаття 41. Оскарження в Уповноваженого

Особа, яка подала запит інформації, може звернутися до Уповноваженого зі скаргою про те, що публічний орган чи приватна організація не виконали своїх обов’язків відповідно до Розділу ІІ цього Закону, зокрема, шляхом:
(а) відмови повідомити про те чи володіє орган (організація) документом або відмови в наданні інформації з порушенням положень статті 4 цього Закону;
(б) недотримання строків надання відповіді на запит інформації, встановлених статтею 9 цього Закону;
(в) ненадання письмового повідомлення з відповіддю на запит інформації згідно зі статтею 10 цього Закону;
(г) невиконання вимоги негайного надання інформації, передбаченої частиною 3 статті 10 цього Закону;
(ґ) стягнення надмірної плати, що суперечить статті 11 цього Закону; або
(д) ненадання інформації в запитуваній формі, що суперечить статті 12 цього Закону.

Стаття 42. Рішення по скарзі
(1) Уповноважений повинен розглянути подану згідно зі статтею 41 цього Закону скаргу, у відповідності з частиною 2 цієї статті Закону, та прийняти рішення в мінімальний розумний термін (але в будь-якому разі не більше ніж у 30 днів) після надання скаржнику та відповідному публічному органу чи приватній організації можливості подати свої доводи в письмовій формі.
(2) Уповноважений може відхиляти скарги без розгляду, якщо:
(а) вони є несуттєвими, нав’язливими або непідтвердженими; або
(б) заявник не використав своєчасно жодних ефективних внутрішніх процедур оскарження, що надаються відповідним публічним органом чи приватною організацією.
(3) Стосовно будь-якої скарги, поданої відповідно до статті 41 цього Закону, тягар доведення того, що орган (організація) діяв відповідно до своїх обов’язків, передбачених Розділом ІІ цього Закону, покладається на публічний орган або приватну організацію.
(4) У своєму рішенні, прийнятому стосовно скарги відповідно до частини 1 цієї статті Закону, Уповноважений може:
(а) відхилити скаргу;
(б) вимагати від публічного органу чи приватної організації здійснити необхідні дії для приведення своєї діяльності у відповідність з вимогами Розділу ІІ цього Закону;
(в) вимагати від державного органу компенсації скаржнику завданих йому моральної чи матеріальної шкоди; та (або)
(г) у випадках істотного або навмисного порушення вимог, передбачених Розділом ІІ цього Закону, накласти на публічний орган штраф.
(5) Уповноважений повідомляє про своє рішення, у тому числі із зазначенням будь-якого права на оскарження, скаржника та публічний орган або приватну організацію.

Стаття 43. Безпосереднє виконання рішень

(1) Після надання публічному органу можливості подати свої доводи в письмовій формі, Уповноважений може прийняти рішення про те, що публічний орган не виконав свої обов’язки відповідно до Розділу ІІІ.
(2) У своєму рішенні, відповідно до частини 1 цієї статті Закону, Уповноважений може вимагати від публічного органу вчинення дій, необхідних для приведення своєї діяльності у відповідність з Розділом ІІІ, зокрема:
(а) призначення Службовця з робити з інформацією;
(б) оприлюднення певної інформації та (або) категорій інформації;
(в) внесення змін у роботу органу в частині зберігання, управління та знищення документів та (або) передачі документів [вставити відповідну архівну установу, наприклад, Державний архів];
(г) покращення порядку навчання службовців з питань права на інформацію;
(ґ) надання йому річного звіту згідно зі статтею 21 цього Закону; та (або)
(д) у випадках істотного або навмисного порушення вимог, передбачених Розділом ІІ цього Закону, сплатити штраф.
(3) Уповноважений повідомляє публічний орган про своє рішення, у тому числі про право на оскарження.

Стаття 44. Повноваження на проведення розслідування

(1) При прийнятті рішення, згідно зі статтями 42 або 43 цього Закону, Уповноважений повинен мати повноваження на проведення повного розслідування, у тому числі право видавати накази про представлення доказів та обов’язкові показання свідків.
(2) Під час проведення розслідування відповідно до частини першої цієї статті Закону Уповноважений може дослідити будь-який документ, до якого застосовується цей Закон. За будь-яких обставин, жоден з таких документів не може бути прихований від Уповноваженого.

Стаття 45. Оскарження рішень та наказів Уповноваженого

(1) Скаржник або відповідний публічний орган чи приватна організація може впродовж 45 днів подати скаргу до суду для повного перегляду рішення Уповноваженого, прийнятого відповідно до статтей 42 або 43 цього Закону, або його наказу, прийнятого відповідно до частини 1 статті 44 цього Закону.
(2) При розгляді скарги на рішення, прийняте згідно зі статтею 42 цього Закону, тягар доведення відповідності поведінки публічного органу чи приватної організації положенням Розділу ІІ цього Закону покладається на відповідний орган чи організацію.

Стаття 46. Обов’язковий характер рішень та наказів

Уповноваженого
Після закінчення 45-денного терміну для оскарження відповідно до статті 45 цього Закону, Уповноважений може в письмовій формі поставити до відома суд про невиконання рішення, прийнятого відповідно до статтей 42 або 43 цього Закону, або наказу, прийнятого відповідно до частини 1 статті 44 цього Закону, а суд має розглянути таке невиконання відповідно до законодавства про невиконання рішення суду.

Розділ VII. “Свистуни”

Стаття 47. “Свистуни”

(1) Ніхто не може підлягати будь-яким правовим, адміністративним чи службовим санкціям, незважаючи на порушення будь-яких правових або службових обов’язків, за розголошення інформації про правопорушення або інформації, що розкриває серйозну загрозу для здоров’я, безпеки або довкілля, якщо особа при цьому керувалася добрими намірами та мала обґрунтоване переконання, що інформація є достовірною і містить докази про правопорушення або серйозну загрозу здоров’ю, безпеці чи довкіллю.

(2) Для цілей частини 1 цієї статті Закону “правопорушення” включає в себе вчинення злочину, невиконання правового обов’язку, судову помилку, корупцію або шахрайство, або серйозні випадки поганого, неефективного управління публічним органом.

Розділ VIII. Кримінальна та цивільна відповідальність

Стаття 48. Розкриття інформації з добрими намірами

Ніхто не повинен підлягати кримінальній чи цивільній відповідальності або будь-яким службовим санкціям за дії, вчинені з добрими намірами щодо виконання, використання чи можливого використання будь-якого повноваження чи обов’язку згідно з положеннями цього Закону, якщо особа при цьому діяла розумно та з добрими намірами (in a good faith).

Стаття 49. Кримінальні правопорушення

(1) Кримінальним правопорушенням визнається:
(а) перешкоджання доступу до будь-якого документа, що суперечить Розділу ІІ цього Закону;
(б) перешкоджання виконанню публічним органом обов’язків згідно з Розділом ІІІ цього Закону;
(в) втручання в роботу Уповноваженого; або
(г) знищення документів без відповідного дозволу.
(2) Будь-яка особа, яка вчинила передбачений частиною 1 цієї статті Закону злочин, підлягає покаранню у вигляді штрафу в розмірі, що не перевищує [вставити відповідну суму], та (або) ув’язнення строком до двох років.

Розділ IX. Інші положення

Стаття 50. Правила

(1) Міністр після консультацій з Уповноваженим та з повідомленням у [вставити назву відповідного видання], може встановити правила стосовно:
(а) додаткових форм надання інформації згідно з частиною другою статті 12 цього Закону;
(б) навчання службовців згідно зі статтею 20 цього Закону;
(в) звітів Уповноваженому згідно зі статтею 21 цього Закону;
(г) будь-яких повідомлень, передбачених цим Законом; або
(ґ) будь-яких адміністративних чи процедурних питань, необхідних для реалізації положень цього Закону;
(2) Будь-які правила, передбачені частиною 1 цієї статті Закону, перед опублікуванням [вставити назву відповідного видання], мають бути представлені [вставити назву законодавчого органу чи органів].

Стаття 51. Тлумачення

При тлумаченні положень цього Закону, кожний суд повинен здійснювати будь-які розумні тлумачення положень, які найбільш ефективно забезпечують реалізацію права на інформацію.

Стаття 52. Скорочена назва та набрання чинності

(1) Цей Закон може бути цитований як Закон про право на інформацію [вставити відповідний рік].
(2) Цей Закон набирає чинності в день обнародування [вставити відповідну посадову особу, наприклад, президент, прем’єр-міністр чи міністр]. Цей Закон автоматично набирає чинності через шість місяців після його схвалення, якщо таке обнародування не було здійснено.

Вступ

Ці принципи дають можливість встановити необхідну рівновагу між правом людини на свободу вираження поглядів — гарантованим регіональними документами з питань прав людини та документами ООН, а також майже кожною національною конституцією — і необхідністю захисту репутації окремих осіб, який знаходить підтримку у багатьох міжнародно-правових документах з питань прав людини і законодавстві держав усього світу. Ці принципи виходять з того, що в демократичному суспільстві повинна забезпечуватись гарантія права свободи вираження поглядів. Це право може бути піддано тільки вузькому колу обмежень, які необхідні для забезпечення законних інтересів, включаючи репутацію. Зокрема, цими принципами встановлюються норми додержання права на свободу вираження поглядів, яким повинні, як мінімум, відповідати положення законодавства з питань захисту репутації2.

Ці принципи грунтуються на системі міжнародно-правових стандартів та норм, державній практиці, що розвивається (що відображено, inter alia, у національному законодавстві та рішеннях національних судів), та визнаних міжнародною спільнотою загальних принципах права. Їх створенню передував тривалий період наукової роботи, аналізу й консультацій під егідою організації “АРТИКЛЬ 19”, а також низка семінарів і науково-практичних конференцій як на національному, так і міжнародному рівнях3. Останніми кроками у цьому напрямі були проведення науково-практичної конференції з проблем законодавства з питань дифамації, яка проходила з 29 лютого по 1 березня 2000 року у Лондоні (Сполучене Королівство), та широкі консультації з питань розробленого під час цієї конференції проекту4.

Ці принципи зводяться до питання про те, як знайти необхідну рівновагу між реалізацією права на свободу вираження поглядів і компенсацією шкоди, завданої репутації5. Під репутацією мається на увазі загальне ставлення до особи у певному суспільстві. Ці принципи не повинні сприйматися як такі, якими наперед визначаються або затверджуються обмеження щодо захисту інших інтересів, включаючи ті, що стосуються захисту невтручання у приватне життя, захисту власної гідності або права вираження зневаги, які заслуговують на окремий розгляд.

ПРЕАМБУЛА

Вважаючи, згідно з проголошеними у Хартії ООН принципами, про які також йдеться у Загальній декларації з прав людини, що в основі свободи, справедливості і миру знаходиться визнання рівних та невід’ємних прав усіх людей,

підтверджуючи переконання в тому, що свобода вираження поглядів і свобода обміну інформацією, включаючи вільне і відкрите обговорення питань, які становлять суспільний інтерес, навіть якщо це передбачає критику окремих осіб, мають вирішальне значення у демократичному суспільстві для особистого розвитку, гідності, самореалізації кожної особи, а також для забезпечення прогресу і добробуту суспільства, використання інших прав людини і основних свобод,

беручи до уваги відповідні положення Загальної декларації з прав людини, Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, Африканської хартії з прав людини і народів, Американської конвенції з прав людини, Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, а також положення національних конституцій,

зважаючи на фундаментальну необхідність незалежної та неупередженої судової системи для забезпечення верховенства права й захисту прав людини, включаючи право на свободу вираження поглядів, а також необхідності в постійному вдосконаленні рівня підготовки суддів у галузі прав людини і, зокрема, у галузі права на свободу вираження поглядів,

пам’ятаючи про важливість для людей їхньої репутації і необхідності забезпечення достатнього рівня її захисту,

знаючи також про поширеність законів про дифамацію, які безпідставно обмежують можливості суспільного обговорення питань, що становлять суспільний інтерес, і про те, що такі закони підтримуються урядами на підставі необхідності захисту репутації, а також про часте зловживання цими законами окремими державними посадовими особами,

усвідомлюючи важливість відкритого доступу до інформації, і особливо права на доступ до наявної в органів публічної влади інформації, плекання акуратної журналістики та обмеження публікацій, які не відповідають дійсності та містять потенційно паплюжуючі твердження;

знаючи про роль засобів масової інформації у задоволенні права суспільства бути поінформованим, у забезпеченні середовища для суспільного обговорення питань, які становлять суспільний інтерес, та у виконанні ролі “сторожового пса”, яка є запорукою прозорості дій уряду,

визнаючи важливість створення засобами масової інформації механізмів саморегулювання, які були б ефективними й доступними в забезпеченні захисту репутації і безпідставно не обмежували б право на свободу вираження поглядів,

бажаючи сприяти найкращому розумінню важливості пошуку необхідної рівноваги між правом на свободу вираження поглядів і необхідністю у захисті репутації,

ми рекомендуємо національним, регіональним і міжнародним органам вжити, у відповідних межах їх компетенції, достатніх заходів для забезпечення повсюдного поширення, прийняття і впровадження цих принципів:

Розділ 1. Загальні принципи

Принцип 1: Свобода вираження думки, поглядів і інформації

а) Кожен має право на безперешкодне висловлення своєї думки.
б) Кожен має право на свободу вираження поглядів, яке включає в себе свободу пошуку, отримання і поширення будь-якої інформації та ідей, незалежно від кордонів, як в усній, так і в письмовій чи друкованій формі, у формі мистецтва або в будь-який інший спосіб за його чи її вибором.
в) Здійснення передбаченого у пункті б) права може, якщо можна довести в цьому необхідність, бути піддане обмеженням за наявності конкретних підстав, передбачених міжнародним правом, включаючи захист репутації інших.
г) Кожен, хто зазнав обмеження свободи вираження поглядів як у прямий, так і в непрямий спосіб, повинен мати можливість оскаржити обґрунтованість такого обмеження, як питання конституційного законодавства або законодавства з питань прав людини, у незалежному суді чи іншому органі правосуддя.
ґ) Будь-яке накладення обмеження на право на свободу вираження поглядів повинно бути забезпечено адекватним захистом, що включає право на доступ до незалежного суду чи судового органу, як одного з аспектів верховенства права.

Принцип 1.1. Закріплення законодавством

Будь-яке обмеження права на свободу вираження поглядів або інформації має бути закріпленим законодавством. Законодавство повинно бути доступним, однозначним, конкретним і чітким з тим, щоб особа могла, з достатньою впевненістю, завчасно передбачити законність або незаконність певної дії.

Принцип 1.2. Законність захисту репутації

Введення будь-якого обмеження права на свободу вираження поглядів або інформації, яке намагаються виправдати на підставі захисту репутації інших, повинно насправді мати цю мету і виконуватися так, щоб фактично досягти захисту лише легітимного інтересу задля збереження репутації 7.

Принцип 1.3. Необхідність у демократичному суспільстві

Будь-яке обмеження права на свободу вираження поглядів або інформації, включаючи захист репутації інших, не може бути виправдано, якщо не доведено переконливо його необхідності в демократичному суспільстві. Зокрема, обмеження є безпідставним, якщо:
• існують в певних обставинах менш обмежувальні і доступні засоби законного захисту репутації; або
• зважаючи на всі обставини, обмеження виявиться невідповідним через те, що користь захисту репутації не набагато переважить шкоду, завдану свободі вираження поглядів.

Коментар до Принципу 1
Принцип 1 створено, спираючись на міжнародні і конституційні гарантії свободи вираження поглядів, які авторитетно і докладно визначені міжнародним і порівняльним правом, а також Сиракузькими Принципами щодо обмежень і винятків8 у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права. У переважній більшості актів системи міжнародно-правового регулювання і багатьох національних законодавствах з питань свободи вираження поглядів часто йдеться про трискладовий тест законності введення обмеження права на свободу вираження поглядів, про що йдеться у Принципах 1.1. і 1.3.

Принцип 2: Легітимність мети у законодавстві з питань дифамації

а) Закони з питань дифамації є безпідставними, якщо їхня справжня мета і результат застосування чітко не зводяться до захисту репутації окремих осіб (або суб’єктів, які мають право подавати позов і відповідати в суді), від завдання їм шкоди, до якої входить зменшення поваги до них в їхньому оточенні, перетворення їх на об’єкт суспільного посміховища чи неприязні, або створення умов, за яких їх будуть остерігатись чи уникати.
б) Закони з питань дифамації є безпідставними, якщо вони мають за мету або за результат захист осіб від спричинення шкоди їхній репутації, якої вони не мають чи не заслуговують, або захист репутації суб’єктів, які не мають право подавати позов і відповідати в суді. Зокрема, запровадження законодавства з питань дифамації є безпідставним, якщо воно переслідує мету або його результатом є:

(1) захист посадових осіб від законної критики або викриття їх посадових правопорушень чи корупції;
(2) захист “репутації” таких об’єктів, як державна або релігійна символіка, прапори або національна символіка;
(3) захист “репутації” держави або народу (нації) як таких;
(4) надання особам можливості подавати позов від імені померлих осіб; або
(5) дозвіл особам подавати позов від імені групи, яка, за своїм статусом, не може цього робити.
в) Закони про дифамацію також не можуть бути справедливими на підставі того, що вони орієнтовані радше на захист інтересів, ніж репутації, де такі інтереси, навіть, якщо вони могли би виправдати обмеження свободи висловлювань, краще захищені спеціальними законами для таких цілей. Особливо закони про дифамацію не можуть бути справедливими на підставі того, що вони забезпечують громадський порядок, національну безпеку або дружні стосунки з іншими державами або урядами.

Коментар до Принципу 2
Єдиною законною метою законів з питань дифамації є захист репутації. Разом з тим, практика багатьох країн світу свідчить про зловживання законами з питань дифамації з метою запобігання відкритому суспільному обговоренню і законній критиці посадових осіб. У багатьох державах створені такі закони, які стоять на захисті певних об’єктів, включаючи національну або релігійну символіку. Оскільки ці об’єкти, як такі, не можуть мати репутації, мета таких законодавств є незаконною.

Завдана репутації людини шкода в результаті безпідставної критики носить прямий і особистий характер. На відміну від власності, репутація не успадковується, будь-який інтерес в репутації покійної людини, який міг залишитися у родичів після смерті його володаря, фундаментально різниться від живої особи з її власною репутацією. Крім того, правом на судовий захист за дифамацію репутації померлої особи можна легко зловживати задля запобігання вільній та відкритій дискусії щодо історичних подій.

Групи без юридичного статусу не мають особистої репутації у будь-якому сенсі цього терміна. Закон з питань дифамації є безпідставним, якщо він ставить за мету підтримку репутації подібних груп. У Принципі 2 (б) (5) йдеться як про подання групового позову з питань дифамації від імені всіх членів групи, так і про подання окремих осіб, які стверджують, що їх було піддано дифамації, у непрямій формі, як окремих членів цієї групи. Окремі члени цієї групи можуть подати позов про дифамацію, якщо вони можуть довести, що це стосувалося саме їх і саме вони постраждали.

Деякі держави намагаються знайти підстави для виправдання законів з питань дифамації, особливо кримінального характеру, у тому, що вони, крім репутації, захищають такі державні інтереси, як підтримка громадського порядку чи національної безпеки або дружніх стосунків з іншими державами. Оскільки закон з питань дифамації спеціально не створюється для захисту цих інтересів, він не витримує тесту на його необхідність, коли йдеться про можливість обмеження права на свободу вираження поглядів, про яке йдеться у Принципі 1.3. Подібні інтереси, якщо вони законні, повинні знайти захист у спеціально призначених для цього законах.

Принцип 3: Дифамація публічних органів
Усім органам публічної влади, включаючи законодавчі, виконавчі та судові, або тим, що пов’язані з виконанням публічних функцій, має бути повністю заборонено порушувати пов’язані з дифамацією справи.

Коментар до Принципу 3
У низці країн вищі державні суди обмежили можливість органів державної влади, включаючи виборні органи, державні підприємства і навіть політичні партії, порушувати пов’язані з дифамацією справи. Цей крок було зроблено в знак визнання надзвичайної важливості для демократії відкритої критики уряду і органів державної влади, обмеженого і суспільного характеру репутації цих органів і широкого набору засобів, які мають у своєму розпорядженні органи державної влади для свого захисту від критики. Застосовуючи цей принцип, необхідно взяти до уваги світову тенденцію поширення такої заборони на все більше коло органів державної влади.

Розділ 2. Кримінальне законодавство про наклеп (дифамацію)

а) Усі кримінальні закони з питань дифамації (наклеп, образа) необхідно скасувати і замінити, якщо необхідно, на відповідне цивільне законодавство з питань дифамації. Державам, у яких ще існує кримінальне законодавство з питань дифамації, необхідно вжити заходів для поступового впровадження цього принципу.

б) Визнаючи що, практично, кримінальне законодавство у багатьох державах є головним засобом вирішення справ, пов’язаних з безпідставними спробами завдати шкоду репутації, необхідно вжити негайних заходів для забезпечення повної відповідності будь-якого чинного на цей момент кримінального законодавства з питань дифамації таким умовам:

(1) Ніхто не може бути засудженим за дифамацію згідно з кримінальним законодавством, якщо сторона, яка стверджує, що вона була піддана дифамації, повністю не доведе наявності всього складу злочину, як вказано нижче;

(2) Висловлювання паплюжуючого характеру не визнаються правопорушенням згідно з кримінальним законодавством з питань дифамації доти, доки не буде доведено, що оскаржувані висловлювання не відповідають дійсності, їх було зроблено зі знанням того, що вони не відповідають дійсності, або їх було зроблено з нехтуванням того чи відповідають вони дійсності, і що їх було зроблено навмисно аби завдати шкоди стороні, яка стверджує, що була піддана дифамації;

(3) Органи державної влади, включаючи поліцію і прокуратуру, не повинні брати участі в порушенні кримінальних справ про наклеп або розпочинати переслідування щодо них, незалежно від статусу сторони, яка стверджує, що її було піддано дифамації, навіть якщо він або вона займає вищу державну посаду;

(4) Засудження до позбавлення волі, умовне засудження до позбавлення волі, тимчасове позбавлення права на вираження думки через будь-який засіб або журналістику, або будь-яку іншу професію, накладення надмірних штрафів та інших жорстких видів кримінального покарання не можуть використовуватись як засоби покарання за порушення законодавства з питань дифамації, незалежно від того, якими б грубими або вульгарними не були ці висловлювання паплюжуючого характеру.

Коментар до Принципу 4

Криміналізація якоїсь діяльності передбачає наявність чіткого державного інтересу контролювати цей вид діяльності і накладає на неї певне соціальне тавро. Беручи це до уваги, міжнародні суди наголосили на необхідності обмеження застосування урядами правових засобів кримінального законодавства у випадках обмеження основних прав. У багатьох державах захист репутації вважається у першу чергу або виключно приватним інтересом. Досвід свідчить про те, що немає необхідності у криміналізації висловлювань паплюжуючого характеру як відповідного захисту репутації.

У багатьох державах органи державної влади зловживають кримінальним законодавством з питань дифамації з тим, щоб обмежити критику і перешкодити можливості громадського обговорення. Загроза введення жорстких кримінальних санкцій, особливо позбавлення волі, дуже стримує свободу вираження поглядів. Подібні санкції явно безпідставні, особливо у світлі відповідності введення некримінальних санкцій у випадку відшкодування шкоди, завданої репутації осіб. Можливість зловживання кримінальним законодавством з питань дифамації, навіть у державах, де воно загалом помірно застосовується, існує завжди. Про незаконність застосування кримінального законодавства з питань дифамації для підтримки громадського порядку або для захисту державного інтересу вже йшлося. З огляду на це, існує необхідність у скасуванні кримінального законодавства з питань дифамації.

Разом з тим, у багатьох державах кримінальне законодавство з питань дифамації залишається головним засобом вирішення справ, пов’язаних із заподіянням невиправданої шкоди репутації. Для зведення практично до мінімуму можливості зловживань і безпідставних обмежень права на свободу вираження поглядів важливо вжити невідкладних заходів для забезпечення відповідності цих законів чотирьом умовам, викладеним у підпункті б). Основний принцип кримінального законодавства, а саме, презумпція невинуватості, вимагає від сторони, яка порушила кримінальну справу, довести весь склад правопорушення. У випадку дифамації складом злочину є невідповідність поширеної інформації дійсності і відповідний ступінь вини. В основу третьої умови покладено часте зловживання державними посадовими особами кримінальним законодавством про наклеп, включаючи можливості використання державних ресурсів у порушенні справ для захисту суто особистої репутації. Четверта умова виходить з того, що санкції повинні бути відповідними і не повинні стримувати свободу вираження поглядів у майбутньому.

Розділ 3. Цивільне законодавство з питань дифамації

Принцип 5: Процедура

а) Строк подання позову з питань дифамації не повинен перевищувати одного року від дати оприлюдення, за винятком особливих обставин.

б) Суди повинні забезпечити достатньо розумні строки виконання кожного етапу провадження з питань дифамації з тим, щоб обмежити негативний вплив затримки на свободу вираження поглядів. Разом з тим, за жодних обставин швидкість провадження у справі не повинна позбавляти відповідача достатньої можливості для здійснення свого захисту.

Коментар до Принципу 5
Надання дозволу на порушення справи з великою затримкою після того, як були поширені висловлювання як підстава для порушення справи, позбавляє можливості сторін у цій справі представити відповідний захист. У будь-якому разі, безпідставно порушені справи стримують свободу вираження поглядів відповідачів, а також знижують здатність позивачів вчасно отримати відповідну компенсацію. Разом з тим законодавством деяких правових систем передбачається безпідставно малий строк для сторін у справах з питань дифамації. Це означає, крім іншого, що відповідачі не мають змоги здійснити належний захист. Ця проблема стає ще більшою — особливо щодо доведення правди — коли відповідачі посилаються на конфіденційні джерела інформації, які вони не хочуть розголошувати в суді.

Принцип 6: Захист джерел

а) Журналісти та всі інші, хто отримує інформацію з конфіденційних джерел з метою її поширення в суспільних інтересах, мають право не розголошувати особу свого конфіденційного джерела. За жодних обставин це право не повинно скасовуватись або обмежуватись у контексті справ про дифамацію.

б) Інтереси тих, на кого поширюється цей принцип, не повинні зачіпатись тільки через відмову цих осіб розкрити своє конфіденційне джерело.

Коментар до Принципу 6

Таким чином, було чітко визначено, що гарантія свободи вираження поглядів дає право журналістам і іншим особам, які переслідують суспільні інтереси, відмовлятися розголошувати своє конфіденційне джерело інформації. У цьому принципі йдеться просто про застосування цього права в контексті законодавства з питань дифамації. У разі відмови розголосити конфіденційне джерело, особа повинна надати в суді докази його існування. Вагомість і належність доказів вирішує суддя.

Принцип 7: Доведення правдивості висловлювань

а) У всіх випадках, правдивість оскаржуваних висловлювань звільняє відповідача від будь-якої відповідальності9.

б) У випадках, коли висловлювання зачіпають питання, що становлять суспільний інтерес10, позивач мусить довести невідповідність дійсності будь-якого висловлювання або факту, який вважає дифамаційним.

в) Необхідно переглянути практику безпідставного обмеження можливості відповідачів довести відповідність їх висловлювань дійсності.

Коментар до Принципу 7

Першу частину цього принципу вже впроваджено у законодавствах з питань дифамації багатьох країн. Основна його ідея полягає у тому, що поширення висловлювань, які відповідають дійсності, не повинно переслідуватись у судовому порядку, оскільки не можна захищати репутацію, на яку людина не заслуговує. Як вже зазначалося, ці принципи не обов’язково виключають можливість подання позову з інших питань, таких, як захист приватного життя. У деяких правових системах, наприклад, у законах з питань приватного життя передбачені деякі обмеження на публікацію інформації про колишню судимість.

У пункті б) цього принципу міститься відповідь на традиційне правило багатьох правових систем, згідно з яким висловлювання паплюжуючого характеру мають презумпцію невідповідності дійсності. При цьому відповідач повинен довести, що ці висловлювання відповідають дійсності. Проте багато конституційних справ свідчили про те, що це накладає на відповідача невиправданий тягар, принаймні щодо висловлювань, які становлять суспільний інтерес, оскільки це значно стримує свободу вираження поглядів.

У деяких правових системах безпідставно обмежується можливість відповідачів довести відповідність їхніх висловлювань дійсності. Від тих, кому це зробити не вдається, може вимагатись додаткове відшкодування шкоди тільки за те, що вони стверджували, що їхні висловлювання відповідали дійсності, незважаючи на причини, які їм заважають врешті-решт це довести. Це може безпідставно стримувати відповідача надавати докази відповідності своїх висловлювань дійсності, навіть якщо ці висловлювання насправді відповідають дійсності, через побоювання про недостатність цих доказів. Так само, будь-які правила, якими забороняється надання у справах з питань дифамації зазвичай прийнятних доказів, безпідставно обмежують можливість відповідача довести, що його висловлювання відповідають дійсності. Прикладами цьому можуть бути відмови в дозволі відповідачеві пред’явити докази колишньої судимості позивача або інших історичних фактів.

Принцип 8: Державні посадові особи

Закони з питань дифамації не мають, за жодних обставин, передбачати особливий захист державних посадових осіб, незалежно від їх посади або статусу. У цьому Принципі йдеться про спосіб подання і розгляду скарг, стандарти визначення того чи несе відповідальність відповідач, чи ні, та про можливі види покарання.

Коментар до Принципу 8

У багатьох правових системах законодавством з питань дифамації передбачено для державних посадових осіб більший захист, ніж для звичайних громадян. Серед прикладів таких пільг є сприяння з боку державних органів у порушенні справ з питань дифамації, вищі стандарти захисту репутації державних посадових осіб і вищі міри покарання для відповідачів, які вважаються такими, що піддали державних посадових осіб дифамації. У системі міжнародно-правового регулювання вже чітко визначено, що такі державні посадові особи повинні більш, але не менш, толерантно ставитись до критики. Зрозуміло, що особливий захист державних посадових осіб суперечить цьому правилу.

Принцип 9: Достатність підстав для оприлюднення

Навіть якщо було доведено, що висловлювання про факт, який становить суспільний інтерес, не відповідає дійсності, відповідачі повинні мати захист “достатніх підстав для оприлюдення”. Такий захист передбачається, якщо відповідач мав достатні підстави, враховуючи всі обставини, поширювати матеріал у той спосіб і у тій формі, в яких він або вона це зробили. Для визначення достатності підстав, з огляду на обставини цього випадку, для поширення матеріалу, суд повинен зважити на важливість свободи вираження поглядів щодо питань, які становлять суспільний інтерес, і щодо права населення вчасно отримати інформацію щодо цих питань.

Коментар до Принципу 9
Збільшується кількість правових систем, які визнають “обґрунтованість” захисту або аналогічного захисту, в основі якого покладена ідея “достатньої ретельності” або “сумлінності” — з огляду на жорсткий характер традиційного правила у деяких правових системах, згідно з яким відповідачі несуть відповідальність, незалежно від того, чи вони поширюють висловлювання, які не відповідають дійсності, або висловлювання, відповідність яких дійсності вони не можуть довести. Таке традиційне правило особливо несправедливе до засобів масової інформації, обов’язок яких полягає у тому, щоб задовольнити право людей бути поінформованими, і які часто не можуть зволікати з публікацією або трансляцією матеріалу доти, доки їм не буде достеменно відомо, що кожен факт, про який йдеться у матеріалі, відповідає дійсності. Навіть найкращі журналісти роблять сумлінні помилки, і залишати їх незахищеними перед покаранням за кожне висловлювання, яке не відповідає дійсності, означало б підривати суспільний інтерес до отримання вчасно інформації. Більш прийнятною рівновагою між правом на свободу вираження поглядів і репутацією є захист тих, чиї дії були обґрунтованими, дозволяючи, при цьому, позивачам подати в суд на тих, чиї дії були необґрунтованими. Для засобів масової інформації дії в межах загальноприйнятих професійних норм за звичаєм повинні витримувати тест на обґрунтованість.

Принцип 10: Вираження думки

а) Ніхто не може бути притягнутий до відповідальності, згідно з законом з питань дифамації, за вираження своєї думки.
б) Думка визначається як висловлювання, у якому або:
(1) не маються на увазі факти, які можна було б доводити як такі, що не відповідають дійсності; або яке
(2) не можна тлумачити як таке, в якому йдеться про реальні факти, зважуючи на всі обставини, включаючи використані мовні засоби (такі як риторика, гіпербола, сатира або жарт).

Коментар до Принципу 10

Чітка норма, яку необхідно застосовувати у справах з питань дифамації, які стосуються свободи вираження думки — або оціночних суджень — ще знаходиться в стані розвитку. Разом з тим, судова практика доводить, що вираження думок заслуговує на високий рівень захисту. У деяких правових системах вираженню думок надається повний захист, виходячи з того, що абсолютне право полягає у тому, щоб мати свою точку зору. Висока ступінь суб’єктивності у визначенні “обґрунтованості” думки також говорить на користь забезпечення повного захисту.

Деякі вислови можуть зовні бути схожі на те, що в них йдеться про реальні факти. Проте завдяки їх мові або контексту було б безпідставно розуміти їх як такі. Чіткими прикладами є такі засоби риторики як гіпербола, сатира та жарт. Відтак, існує необхідність у визначенні думок для законів з питань дифамації у такий спосіб, щоб можна було чітко побачити, що дає справжнє, а не поверхове значення.

Принцип 11: Випадки звільнення від відповідальності

а) Законодавство з питань дифамації не повинно ніколи передбачати відповідальності за певні висловлювання. До них можна, як мінімум, віднести:

(1) будь-які висловлювання, зроблені під час засідань органів законодавчої влади, включаючи висловлювання, зроблені обраними членами під час відкритого обговорення і засідання комітетів, та свідками, які повинні давати свідчення перед законодавчими комітетами;
(2) будь-які висловлювання, зроблені під час засідань місцевих органів влади членами цих органів влади;
(3) будь-які висловлювання, зроблені під час судового провадження (включаючи проміжний і досудовий етапи) будь-ким, хто безпосередньо бере участь у цьому провадженні (включаючи суддів, сторони, свідків, адвокатів і присяжних), якщо ці висловлювання, будь-яким чином, стосуються цього провадження;
(4) будь-які висловлювання, зроблені під час засідання органу, що має офіційне повноваження проводити розслідування або дізнання у питаннях, пов’язаних із порушенням прав людини, включаючи комісію, яка займається встановленням істини;
(5) будь-який документ, розпорядження щодо опублікування якого було видано органом законодавчої влади;
(6) неупереджений і точний виклад матеріалу, про який йдеться у згаданих вище пунктах (1-5);
(7) неупереджений і точний виклад матеріалу, офіційний статус якого дає підстави для його поширення. Це такий матеріал як офіційна документація державного органу дізнання, іноземного суду, законодавчого органу або міжнародної організації.

б) Деякі види висловлювань не повинні тягти за собою відповідальності, окрім тих, які були доведені як такі, що були зроблені зі злим умислом, через відчуття неприязні або в результаті недоброзичливого ставлення. Ці висловлювання включають такі, що зроблені під час здійснення юридичного, морального або соціального обов’язку чи права.

Коментар до Принципу 11

Існує загальна думка про те, що в деяких випадках у суспільних інтересах люди повинні мати можливість вільно виражати свою думку, не побоюючись або не турбуючись за те, що за їх висловлювання їх може бути притягнуто до відповідальності. Зазвичай, висловлювання, про які йдеться у пункті а) (1-5) цього Принципу, не тягнуть за собою відповідальності в законах з питань дифамації. Дуже важливо також, щоб газети та інші засоби масової інформації мали можливість передавати населенню неупереджені і правдиві репортажі про такі висловлювання та документи, а також інший офіційний матеріал, навіть якщо первинні автори не забезпечені захистом.

В інших випадках, оприлюднення певних висловлювань — що є обов’язком їх авторів або виголошуючи які автори переслідують певні інтереси — здійснюється під захистом, крім випадків, коли їх виголошують зі злим умислом. У світі існує тенденція до розширеного тлумачення меж цього захисту, з огляду на надзвичайну важливість свободи вираження поглядів у цих випадках.

Принцип 12: Межі відповідальності

а) Ніхто не повинен нести відповідальності, відповідно до законів з питань дифамації, за висловлювання, автором, редактором або видавцем яких він або вона не був або, якщо він або вона не знали та не мали підстав думати, що те, що вони вчинили, сприяло поширенню дифамації.

б) Органи, єдина функція яких щодо певного висловлювання зводиться до забезпечення технічного доступу до Інтернету, до передачі даних через Інтернет або до зберігання всіх або частини веб-сторінки, не несуть жодної відповідальності за подібні висловлювання, окрім, за певних обставин, випадків, коли відомо, що ці органи схвалили відповідне висловлювання. Разом з тим на ці органи може бути покладено обов’язок вжити певних заходів проти подальшого поширювання висловлювань, згідно з накладеними тимчасовими або постійними заборонами, виконуючи при цьому умови Принципу 16 або 17.

Коментар до Принципу 12

У поширенні дифамації може брати участь велика кількість людей. Особи, які не брали участі в процесі створення або оприлюднення такого висловлювання, і які не мають підстави думати, що вони є дифамацією, такі, як розповсюджувачі та представники засобів масової інформації або їх продавці, не повинні нести за такі висловлювання жодної відповідальності.

Органи, про які йдеться у частині б) цього принципу, зокрема ті, які надають послуги Інтернет (ISP), відрізняються від тих, що визначаються у певних законах з питань дифамації як видавці, цілою низкою аспектів. Це відсутність прямого відношення цих органів до таких висловлювань, поширенню яких вони сприяють, і тому не можна очікувати від них захисту або відстоювання відповідності дійсності цих висловлювань, у разі настання небезпеки понесення ними за це відповідальності. Якщо вони несуть таку ж відповідальність, як і видавці, вони швидше за все виведуть це висловлювання з Інтернету, як тільки хтось здійснюватиме щодо нього оскарження або загрожуватиме порушенням щодо нього судової справи, незалежно від законності підстав або характеру подібного оскарження. У деяких країнах Інтернет-провайдерів було звільнено від відповідальності за дифамацію з тим, щоб позбавити впливових фізичних та (або) юридичних осіб можливості здійснювати справжню цензуру Інтернету за допомогою згаданих вище засобів оскарження.

Розділ 4. Захист прав

Нотатка щодо захисту прав

Невідповідність (непропорційність) правових засобів захисту прав та санкцій може значно обмежити вільний потік інформації та ідей. Через це вже сьогодні чітко визначено, що правові засоби захисту прав або санкції, як норми, повинні пройти тест на можливість обмеження свободи вираження поглядів.

Принцип 13: Роль засобів захисту порушених прав

а) Щодо висловлювань, які, виходячи зі згаданих вище принципів, не вважаються дифамацією, не повинно застосовуватись жодних зобов’язуючих або примусових правових засобів захисту прав.

б) Основна мета захисту прав, порушених дифамацією, повинна полягати у забезпеченні компенсації за завдану репутації позивача шкоду, а не у покаранні тих, хто відповідає за поширення дифамації.

в) Застосовуючи засоби захисту прав, необхідно брати до уваги інші механізми, включаючи добровільні системи  або системи саморегулювання, які використовуються для зменшення ступеня шкоди, завданої дифамацією репутації позивача. Необхідно також звертати увагу на наявність спроб позивача скористатись цими механізмами для зменшення ступеня шкоди, завданої його репутації.

Коментар до Принципу 13

Ніхто не повинен бути зобов’язаний законом нести відповідальність, окрім випадків, коли ці особи визнані такими, що несуть відповідальність за оприлюднення дифамації, згідно з вказаними вище принципами. Разом з тим, це не означає, що газети або інші засоби масової інформації не повинні вживати заходів, наприклад на добровільній основі чи на основі системи саморегулювання, на підставі твердження постраждалої сторони про те, що висловлювання цих осіб завдали шкоди її репутації.

Свобода вираження поглядів вимагає, щоб правові засоби захисту від дифамації, в усіх, крім виняткових, випадках, були спрямовані тільки на компенсацію прямої шкоди, завданої репутації особи чи осіб, які були піддані дифамації. Застосування правових засобів захисту від дифамації в будь-яких інших цілях спричиняє неприйнятне стримування свободи вираження поглядів, а це, у свою чергу, жодним чином не може бути сумісним з необхідністю в цьому у демократичному суспільстві.

Згідно із загальним принципом права, позивачі у цивільних справах зобов’язані зменшити ступінь шкоди. Стосовно законів з питань дифамації це означає, що позивач повинен скористатись будь-яким іншим механізмом, про які йдеться у частині в) цього принципу, який може компенсувати або зменшити ступінь шкоди, завданої його репутації.

Принцип 14: Нематеріальні правові засоби захисту

Суди повинні віддавати перевагу наявним нематеріальним правовим засобам компенсації будь-якої шкоди репутації, завданої дифамацією.

Коментар до Принципу 14

Тест на можливість обмеження свободи вираження поглядів для з’ясування “необхідності” у такому обмеженні заважає введенню певних обмежень з менш стримуючими, але все ж з ефективними альтернативними діями. Нематеріальні правові засоби захисту часто менше впливають на вільний потік інформації та ідей, ніж їх матеріальні аналоги, і можуть, разом з тим, стати ефективним засобом компенсації за будь-яку шкоду, завдану репутації особи. Виходячи з цього, подібним правовим засобам захисту треба віддавати перевагу.

У різних правових системах впроваджуватимуться різні правові засоби захисту з менш стримуючою дією, ніж у матеріальних правових засобах. До цих правових засобів можуть бути включені публікація вибачення, виправлення та (або) відповіді, або публікація судового рішення, яким висловлювання визнаються дифамацією.

Принцип 15: Присудження матеріальної компенсації

а) Матеріальна компенсація повинна присуджуватись тільки у випадках, коли нематеріальні правові засоби виявляються недостатніми для компенсації шкоди репутації, завданої дифамацією.

б) Оцінюючи кількісну сторону матеріальної компенсації, необхідно зважити, крім іншого, на потенційно стримуючу дію подібної компенсації на свободу вираження поглядів. Матеріальна компенсація завжди повинна відповідати (бути пропорційною) завданій шкоді; вона повинна брати до уваги можливість застосування будь-якого іншого правового засобу нематеріальної компенсації і присудження певного рівня компенсації за інші правопорушення цивільного характеру.

в) Компенсація за фактичні фінансові збитки або матеріальну шкоду, спричинену дифамацією, повинна присуджуватись тільки у випадках точного встановлення обсягу цих збитків.

г) У випадках компенсації нематеріальної шкоди, завданої репутації, тобто, тієї шкоди, обсяг якої не можна визначити у грошовому виразі, необхідно встановити найвищу межу (стелю) рівня такої компенсації. Такий найвищий рівень (стеля) компенсації повинен застосовуватись тільки у найбільш серйозних справах.

д) Присудження матеріальної компенсації, яка виходить за межі компенсації за завдану шкоду репутації, необхідно здійснювати тільки в дуже виняткових випадках, коли позивач довів, що відповідачеві було попередньо відомо про невідповідність його висловлювань дійсності і що він навмисно намагався завдати позивачеві шкоду.

Принцип 16: Накладення тимчасової заборони

а) Під час здійснення провадження у справі з питань дифамації не можна ніколи накладати судову заборону, як запобіжний засіб, до оприлюднення висловлювання.

б) Не можна накладати тимчасової заборони до повного завершення судового розгляду по суті справи з метою заборони подальшого оприлюднення, за винятком, коли це відбулося згідно із судовою постановою і у дуже виняткових випадках, у разі задоволення таких умов:

(1) позивач може довести, що він зазнає непоправної шкоди, яку не можна компенсувати іншими правовими засобами, у разі наступного опилюднення висловлювання;

(2) позивач може продемонструвати високу ймовірність виграти справу, у тому числі довести, що:
• висловлювання безсумнівно було дифамацією; та
• будь-які інші потенційні правові засоби захисту проти його позову будуть явно необґрунтованими.

Коментар до Принципу 16

Накладення тимчасової заборони є крайнім засобом обмеження свободи вираження поглядів. Якщо заборона накладається до опублікування, то така заборона є засобом стримування, який повністю забороняється певними міжнародно-правовими актами з питань прав людини. Накладення заборони навіть після першого опублікування повинно здійснюватись у дуже рідких випадках і тільки тоді, коли цього повністю вимагають обставини. Зокрема, коли відповідач пред’являє будь-який доказ на користь захисту, то цього зазвичай буває достатньо для доведення того, що захист не є безпідставний, і, відповідно, для скасовування клопотання про накладення заборони.

Принцип 17: Накладення постійної заборони

Постійна заборона повинна накладатись тільки у формі судової постанови і після повного завершення справедливого судового розгляду по суті справи. Постійна заборона повинна накладатись тільки щодо конкретних висловлювань, які були визнані дифамацією, і щодо конкретних осіб, які визнані такими, що несуть відповідальність за оприлюднення цих висловлювань. Тільки відповідач вирішує, як запобігти подальшому опублікуванню, наприклад, шляхом вилучення цих висловлювань з книги.

Принцип 18: Витрати

Присуджуючи компенсацію витрат як позивачам, так і відповідачам, суди повинні приділяти особливу увагу потенційному впливу цієї компенсації на свободу вираження поглядів.

Коментар до Принципу 18

У багатьох правових системах судові справи з питань дифамації все більш ускладнюються і дорожчають з точки зору можливості їх захисту. У деяких випадках присуджена компенсація витрат відповідачам, які виграли справу, покриває тільки невелику частину реальних витрат для оплати правової допомоги захисника. Це може значно стримати майбутнє оприлюднення інформації, яка становить суспільний інтерес.

Принцип 19: Зловживання позивачів

Відповідачі повинні бути забезпечені ефективними засобами захисту у випадках, коли позивач порушує явно необґрунтовану справу з метою стримування свободи вираження поглядів, а не з метою захисту своєї репутації.

Коментар до Принципу 19

У деяких випадках впливові, у політичному відношенні, фізичні і юридичні особи порушували справи з питань дифамації, навіть якщо в них не було жодних перспектив їх виграти з тим, щоб запобігти критиці своїх дій з боку засобів масової інформації. Відповідачі повинні мати у своєму розпорядженні деякі правові засоби захисту від подібних заходів.

Для кожної судової системи існує свій вид правового захисту, але можливі варіанти включають право порушити справу з питань зловживань цивільним процесом та (або) процедурним механізм вилучення позовів на початковому етапі провадження, окрім випадку, коли позивач може довести ймовірність виграти справу.

Додаток

Учасники Міжнародної науково-практичної конференції з питань свободи вираження поглядів, Лондон, 29 лютого — 1 березня 2000 року.

Ці експерти брали участь у науково-практичній конференції, на якій були прийняті ці Принципи. Експерти брали участь відповідно до свого офіційного статусу, а організації і філії були представлені тільки з міркувань їх ідентифікації.

Весна Алабурич — член Хорватської колегії адвокатів з питань законодавства про засоби масової інформації, Загреб, Хорватія;

Кевін Бойл — член виконавчого комітету, “АРТИКЛЬ 19”, професор права, директор Центру прав людини, Ессекський університет, Колчестер, Сполучене Королівство;

Аурелі Брегу — член французької колегії адвокатів з питань законодавства про засоби масової інформації, Париж, Франція;

Парам Кумарамсвамі — член Міжнародної ради “АРТИКЛЬ 19”, спеціальний доповідач у Комісії ООН з прав людини з питань незалежності суддів і адвокатів, Куала-Лумпур, Малайзія;

Хелен Дарбішир — менеджер програм “Законодавство про засоби масової інформації”, Мережеві програми з Конституційного права і політики та Засобів масової інформації, Інститут відкритого суспільства, Будапешт, Угорщина;

Тунде Багбханлу — баристер, директор відділу юридичних послуг, “Media Rights Agenda”, Лагос, Нігерія;

Венді Харріс — адвокат з конституційних питань і питань дифамації, член Вікторіанської колегії адвокатів, Мельбурн, Австралія;

Фіона Харрісон — голова Європейської програми “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Сполучене Королівство;

Пол Хоффман — член Міжнародної ради “АРТИКЛЬ 19”, юрист з питань дифамації, ад’юнкт-професор права з питань дифамації і свободи вираження поглядів, Лойольська школа права, Лос-Анджелес, Сполучені Штати Америки;

Ульрих Карпен — професор конституційного і адміністративного права, Гамбурзький університет, Німеччина;

Джильберт Маркус — адвокат Верховного суду Південної Африки, Йоханесбург, Південна Африка;

Марі МакГонагл — викладач права, юридичний факультет, Ірландський національний університет, Гелвей, Ірландія;

Тобі Мендель — керівник Правової програми “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Сполучене Королівство;

Ендрю Паддефатт — виконавчий директор “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Сполучене Королівство;

Еван Рут — радник з юридичних питань “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Сполучене Королівство;

Малкольм Смарт — член Міжнародної ради “АРТИКЛЬ 19” та директор програми, “Human Rights Watch”, Нью-Йорк, Сполучені Штати Америки;

Віллем ван Манем — адвокат, Амстердам, Нідерланди;

Стайнгрім Волланд — адвокат і радник Norvegian Press Organisations, Осло, Норвегія.

Передмова

Для більшості народів мовлення є головним джерелом інформації та основною формою дозвілля. Через високий рівень неписьменності та складності розповсюдження друкованих видань телебачення та радіо залишаються єдиним доступним засобом масової інформації. Для бідних людей газети можуть бути просто недозволеною розкішшю, а більшості більше подобається дивитися чи слухати новини, ніж читати їх. До того ж, телебачення та радіо грають дуже важливу роль, оскільки вони є дешевою та доступною формою розваг.

Оскільки мовлення є головним джерелом інформації та новин, а також через його зростаючу комерційну привабливість, уряди та впливові бізнес-групи намагаються отримати контроль над ефіром. Доволі типовою є ситуація, коли громадська мовна компанія фактично виступає рупором влади й забуває про інтереси суспільства. Донедавна в багатьох країнах ефір залишався державною монополією, і в деяких країнах все ще нічого не змінилося. Там, де приватне мовлення починає грати все більш помітну роль, його намагаються так або інакше взяти під контроль. Держава — через процедуру ліцензування, а бізнес прагне монополізувати цей сектор і збільшити частку низькопробних, але рентабельних програм.

Ці Принципи встановлюють систему стандартів, спрямованих на досягнення балансу між забезпеченням та захистом незалежного мовлення й врахуванням інтересів суспільства. Принципи звертаються до найскладнішої проблеми, яка полягає в тому, як поєднати регулювання в інтересах суспільства з гарантіями того, що воно не перетвориться в інструмент контролю з боку влади. Регулюючі органи повинні попередити надмірне домінування комерційних інтересів та забезпечити використання ефіру в інтересах всього суспільства.

Ці Принципи є частиною Серії міжнародних стандартів, яку випускає “АРТИКЛЬ 19”. Серія є спробою детальніше розробити принципи застосування свободи вираження в різних сферах життя. Вони адресовані правозахисникам, мовникам, адвокатам, суддям, народним обранцям та державним службовцям, чия діяльність спрямована на те, щоб мовний сектор був активним та незалежним і працював в інтересах усіх регіонів та прошарків суспільства.

Вступ

Ці Принципи встановлюють стандарти свободи теле- та радіомовлення. Вони стосуються як конкретних режимів регулювання мовлення, так і дій держави і фізичних осіб у цій сфері, а також законодавчого оформлення свободи вираження. Принципи визнають необхідність незалежного мовлення, вільного від державного або комерційного втручання, та необхідність позитивних дій для забезпечення енергійної та різноманітної сфери мовлення.

Принципи базуються на міжнародних та регіональних правових нормах, на державній практиці, що розвивається (що відображається, inter alia, в національному законодавстві та рішеннях національних судів), та загальних правових принципах, визнаних міжнародною спільнотою. При складанні Принципів використовувалися результати досліджень, аналізу та консультацій, які проводилися під егідою “АРТИКЛЬ 19”, а також досвід власної роботи та співробітництва з партнерами у багатьох країнах світу.

Розділ 1. Загальні принципи

Принцип 1: Право на свободу вираження та інформації

1.1 Кожна людина має право на вільне вираження своєї думки; це право включає в себе свободу шукати, отримувати й розповсюджувати інформацію та ідеї незалежно від державних кордонів усно, письмово, в друкованому вигляді, через твори мистецтва, мовні засоби масової інформації або іншими способами за своїм вибором.

1.2 Право на свободу враження включає право мовників бути вільними від державного, політичного або комерційного втручання, та право громадськості на отримання різнобічної інформації та ідей через мовні ЗМІ.

1.3 Зміст мовних програм не підлягає цензурі з боку ані державних, ані регулюючих органів. Будь-які санкції через порушення порядку мовлення можуть застосовуватися тільки після виходу матеріалу в ефір.

Принцип 2: Незалежність редакційної політики

2.1 Незалежність редакційної політики, коли зміст програм визначається мовником, виходячи з професійних критеріїв та права суспільства на інформацію, повинна бути гарантована законом та застосовуватися на практиці. Тільки мовник, а не уряд, регулюючі органи чи комерційні організації, може визначати зміст своїх програм при дотриманні положень Розділів 6 (Зміст мовлення) та 9 (Висвітлення виборів).

2.2 Цей Принцип має на меті захищати як загальну політику редакції (наприклад, неприпустимо диктувати мовникам характер висвітлення військових дій або вимагати, щоб вони пропагували певну модель економіки), так і редакційні рішення з конкретних питань.

2.3 За жодних обставинах, за виключенням передбачених Принципом 31 (Політичне мовлення в рамках прямого доступу), неприпустимо вимагати від мовника випуску програм в інтересах уряду або надання владі ефірного часу.

Принцип 3: Забезпечення різноманітності

3.1 Різноманітність передбачає плюралізм мовних організацій, їх форм власності, а також поглядів та мов у мовленні в цілому. Зокрема, цей принцип передбачає існування широкого спектра незалежних мовників та програм, що є представленням та відображенням суспільства в цілому.

3.2 Один з обов’язків держави — вживати заходів, спрямованих на розширення та розвиток мовлення, сприяти забезпеченню його максимальної різноманітності. Держава повинна утримуватися від встановлення обмежень для мовників, які можуть невиправдано обмежити загальне зростання та розвиток сектору.

3.3 Слід вживати ефективних заходів щодо попередження невиправданої концентрації власності та забезпечення різноманітності її форм як всередині мовного сектору, так і між ним та іншими секторами масової інформації. При цьому слід виходити з необхідності розвитку мовного сектору в цілому та економічної життєздатності мовних організацій.

Принцип 4: Надзвичайні заходи

Законодавчі правила телерадіомовлення в країні не повинні допускати можливість держави встановлювати над ним свій контроль (як над обладнанням, так і над змістом програм) в умовах надзвичайних ситуацій. При виникненні дійсно надзвичайних обставин, коли такі заходи є абсолютно необхідними, на цей період може бути прийнято спеціальне законодавство, яке відповідало б надзвичайним вимогам моменту, як це передбачено міжнародним законодавством.

Принцип 5: Відповідальність за висловлювання третіх сторін

Мовник не несе відповідальності за висловлювання третіх осіб за таких обставин:

• під час прямого ефіру, коли мовник не може запобігти передачі висловлювання;
• якщо висловлювання, які мають бути передані, відповідають інтересам суспільства (наприклад, вони спрямовані на те, щоб показати існування певних поглядів та думок в суспільстві), але сам мовник не поділяє цих висловлювань;
• в контексті прямого доступу до політичних програм (див. Принцип 31).

Розділ 2. Мовне оточення

Принцип 6: Загальнодоступність

6.1 Держава має сприяти максимальному доступу до засобів зв’язку та отримання програм мовлення, в тому числі телефонного зв’язку, Інтернету та електропостачання, незважаючи на те, хто саме надає ці послуги, державні чи приватні компанії. Прикладом у цій сфері можуть бути центри зв’язку в бібліотеках та інших загальнодоступних установах.

6.2 Держава має вживати заходів в інтересах забезпечення максимальної географічної широти мовлення, в тому числі через розвиток систем передачі. Доступ до державних або муніципальних систем передачі сигналу з урахуванням наявних технічних можливостей надається всім мовникам на недискримінаційній основі та за доступними тарифами.

Принцип 7: Інфраструктура

7.1 Держава має сприяти розвитку мовлення через забезпечення необхідної інфраструктури, яка включає в себе достатнє й безперебійне електропостачання та доступність телекомунікаційних послуг.

7.2 Необхідно приділяти особливу увагу тому, щоб мовники мали можливість використовувати переваги сучасних інформаційних технологій, таких як Інтернет, супутниковий та цифровий зв’язок.

Принцип 8: Економічне середовище

Держава має сприяти формуванню таких загальноекономічних умов, які б заохочували розвиток мовлення. Необхідність специфічних заходів визначається конкретною ситуацією, однак будь-які вжиті заходи повинні бути справедливими, прозорими та недискримінаційними. До їх числа можна віднести:

• введення пільгового оподаткування, обкладення імпортним митом та тарифного режиму для мовників, а також для придбання прийомного обладнання (в тому числі радіо- та телеприймачів);
• зменшення розміру прямих зборів з мовників, зокрема ліцензійного збору, та запровадження пільгових умов використання систем передачі сигналу;
• надання достатніх можливостей для навчання.

Розділ 3. Частоти мовлення

Принцип 9: Частотне планування

9.1 Як на національному, так і на міжнародному рівнях, процес прийняття рішення про розподіл частот серед усіх користувачів повинен бути відкритим для всіх зацікавлених сторін із правом його обговорення, у тому числі для органів, що регулюють мовлення, і повинен забезпечувати справедливий розподіл частотного спектра для цілей мовлення.

9.2 Необхідним є механізм планування частот, виділених для мовлення, з метою забезпечення їх оптимального використання з точки зору різноманітності. Цей процес повинен бути відкритим для всіх зацікавлених сторін та має контролюватися органом, вільним від політичного та комерційного втручання. Після прийняття частотний план має бути опублікованим.

9.3 Частотний план спрямований на забезпечення справедливого розподілу частот мовлення при дотриманні інтересів суспільства, між трьома мовними секторами (громадським, комерційним та місцевим), двома видами мовлення (радіо та телебачення) та мовниками з різною кількістю потенційної аудиторії (національними, регіональними та місцевими).

9.4 Можливим є передбачення резервування певних частот для використання їх у майбутньому певними категоріями мовників для того, щоб забезпечити різноманітність та рівний доступ до ефіру впродовж певного часу.

Розділ 4. Регулюючі та апеляційні інстанції

Принцип 10: Незалежність

Будь-які державні органи, що володіють повноваженнями з регулювання мовного та (або) телекомунікаційного секторів, в тому числі органи, які розглядають скарги громадян, повинні бути захищені від зовнішнього впливу, особливо політичного або комерційного характеру. Статус таких органів має бути чітко визначений законодавством. Законодавчі гарантії інституційної автономії та незалежності включають зокрема:

• конкретні та чіткі формулювання в законі, згідно з яким утворюється цей орган, а також, по можливості, в Конституції;
• чітко та законодавчо оформлені політика телерадіомовлення, а також повноваження та завдання регулюючого органу;
• порядок призначення та відставки членів регулюючого органу;
• його офіційну підзвітність суспільству через багатопартійний контроль;
• порядок фінансування.

Принцип 11: Чіткі гарантії незалежності

Незалежність регулюючого органу, в тому числі захист його самого та його співробітників від зовнішнього тиску, повинні бути окремо та чітко означені законодавством, згідно з яким цей орган створений, а також, у разі можливості, в Конституції. Xоча усталених формулювань не існує, як один з варіантів можна запропонувати наступний:

“[Регулюючий орган] має оперативну та адміністративну самостійність у відносинах з будь-якою фізичною або юридичною особою, у тому числі з урядом або будь-якими державними органами. Така автономія повинна поважатися за всіх обставин: жодна фізична або юридична особа не повинні робити спроб вплинути на членів або співробітників [регулюючого органу] щодо виконання ними своїх службових обов’язків або втручатися в діяльність [регулюючого органу], окрім як в окремо обумовлених законом випадках.”

Принцип 12: Політика телерадіомовлення

Законодавство, відповідно до якого створюється регулюючий орган, повинно містити чітке визначення стратегії регулювання мовлення; до елементів цієї стратегії слід віднести сприяння повазі до свободи слова, різноманітності, достовірності та неупередженості, а також вільному обігу інформації та ідей. Регулюючий орган керується цією стратегією у своїй діяльності й за будь-яких обставин діє в інтересах суспільства.

Принцип 13: Порядок призначення та відставки членів регулюючого органу

13.1 Процедура призначення до складу керівних органів (рад) організацій, які володіють повноваженнями з регулювання мовного та (або) телекомунікаційного секторів, повинна зводити до мінімуму можливість політичного або комерційного втручання. Порядок призначення чітко обумовлений в законі. Члени керівного органу за будь-яких обставин діють в інтересах суспільства.

13.2 Процес призначення повинен носити відкритий та демократичний характер, бути вільним від домінування з боку окремих політичних партій або комерційних кіл і передбачати можливість участі громадськості. Обов’язковою вимогою до кандидатів є наявність профільної освіти та (або) досвіду в цій галузі. Керівний склад регулюючого органу повинен, у рамках доцільного, відображати структуру суспільства в цілому.

13.3 При призначенні застосовуються “правила несумісності”. До складу керівного складу регулюючого органу не може бути призначена особа, яка:

• є державним службовцем або належить до певної гілки влади;
• займає офіційну посаду або є штатним співробітником однієї з політичних партій, або займає посаду (виборну або яка призначається) в уряді;
• займає посаду або отримує винагороду у сфері телекомунікацій чи мовлення, або має в цій сфері, безпосередньо чи опосередковано, значні фінансові інтереси;
• була засуджена в межах встановленої процедури, відповідно до міжнародно-визнаних юридичних норм, за насильницький злочин та (або) зловживання повноваженнями, якщо з моменту винесення вироку пройшло менше п’яти років.

13.4 Термін повноважень членів керівного органу має бути фіксованим, і вони повинні бути захищені від дострокового звільнення з посади. Звільняти з посади має право тільки орган, що призначив цю особу, причому таке рішення підлягає судовому оскарженню. Звільнення з посади можливе тільки у випадках, коли:

• порушуються правила несумісності, як зазначено вище;
• відбулося серйозне порушення встановлених законом обов’язків, у тому числі в разі невиконання обов’язків;
• нездатність ефективно виконувати свої обов’язки.

13.5 Умови та порядок членства в керівному органі повинні бути встановлені законом. Жодні інші умови, порядок та обов’язки не застосовуються. Зокрема, ані міністри, ані інші представники уряду не мають права змінювати умови членства або обов’язки членів керівного органу. Як окремі члени, так і керівний орган в цілому, можуть керуватися вказівками тільки органу, що їх призначив.

13.6 Порядок оплати праці та відшкодування витрат членам керівного органу встановлюється законом таким чином, щоб виключити можливість створення відмінностей між окремими членами. Останнім необхідно заборонити отримання будь-яких коштів у зв’язку з їхньою професійною діяльністю, крім тих, що передбачені законом.

13.7 Повноваження щодо створення внутрішнього регламенту, в тому числі регламенту засідань та кворуму, можуть бути визначені законом або безпосередньо регулюючим органом.

Принцип 14: Компетенція

14.1 Права та обов’язки регулюючого органу, у тому числі ті, що стосуються ліцензування та розгляду скарг, встановлюються законодавством та можуть бути змінені тільки шляхом внесення поправок до законодавства. Ці повноваження та функції повинні бути сформульовані таким чином, щоб з урахуванням складності задач та високої вірогідності виникнення непередбачуваних обставин, регулюючий орган мав певну свободу в розробці власних стандартів та правил у межах своєї компетенції й міг забезпечувати справедливий, плюралістичний та безконфліктний характер функціонування галузі теле- та радіомовлення.

14.2 У законодавстві повинні бути чітко прописані прозорі та справедливі процедури реалізації тих повноважень регулюючого органу, які стосуються окремих мовників, — як вже існуючих, так і потенційних. Будь-які рішення приймаються з урахуванням принципів адміністративної справедливості та супроводжуються письмовим обґрунтуванням.

Принцип 15: Підзвітність

15.1 Регулюючий орган офіційно підзвітний суспільству в особі певного багатопартійного органу, наприклад, парламенту або парламентського комітету, але не міністру або іншій особі чи органу, позиція якого не є нейтральною. Законодавство повинно зобов’язати регулюючий орган щорічно надавати детальний звіт про діяльність, бюджет та перевірену звітність. Такий щорічний звіт має бути опублікованим.

15.2 Будь-який контроль регулюючого органу може здійснюватися тільки за результатами його діяльності (a posteriori) та за жодних обставин не може переслідувати мету вплинути на прийняття конкретного рішення.

Принцип 16: Судове оскарження

Будь-яке рішення регулюючого органу, яке стосується окремих осіб, може бути оскарженим у суді.

Принцип 17: Фінансування

17.1 Регулюючому органу надається фінансування в обсязі, достатньому для виконання його обов’язків, таким чином, щоб його бюджет був захищений від свавільного втручання. Механізм фінансування й прийняття рішень у цій сфері має бути чітко обумовлений законом та будуватися не на основі разових рішень, а у відповідності до визначеного порядку. Рішення стосовно фінансування повинні бути прозорими та прийматися тільки після консультацій з регулюючим органом.

17.2 Процес фінансування не може використовуватися з метою впливу на прийняття рішень регулюючим органом.

Розділ 5. Ліцензування

Принцип 18: Сфера ліцензування

Мовлення підлягає ліцензуванню при дотриманні принципів, викладених у цьому Розділі. Таке ліцензування може розповсюджуватися на ефірне, супутникове та (або) кабельне мовлення, але не на мовлення через Інтернет.

Принцип 19: Видача ліцензій

19.1 Будь-яка процедура ліцензування має контролюватися регулюючим органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним у Розділі 4.

19.2 Відповідний регулюючий орган видає ліцензії на основі частотного плану й з урахуванням необхідності забезпечення різноманіття мовлення. Ліцензії видаються громадським, приватним та місцевим мовникам у галузі радіо та телебачення.

Принцип 20: Право на отримання ліцензії

20.1 Заявнику не може бути відмовлено в ліцензії на мовлення, виходячи з форми власності або виду мовлення, за виключенням ситуації з політичними партіями, де заборона може бути виправданою. Зокрема, заявник не зобов’язаний мати якийсь певний юридичний статус, такий, наприклад, як акціонерне товариство. Також неприпустимою є загальна заборона на видачу ліцензій певним категоріям заявників, таким як релігійні організації. Регулюючий орган повинен мати повноваження розглядати всі заяви в індивідуальному порядку.

20.2 Припустимим є обмеження іноземної участі у власності та оперативному керуванні мовниками, однак при цьому необхідно брати до уваги інтереси розвитку мовного сектора в цілому та забезпечення економічної життєздатності мовників.

Принцип 21: Порядок ліцензування

21.1 Порядок видачі ліцензії на мовлення чітко та однозначно встановлюється законом. Процес ліцензування повинен бути справедливим та прозорим, мати визначений кінцевий термін прийняття рішення та передбачати можливість ефективної участі суспільства, а також можливість висловити свою думку для того, хто подав заявку. Видача ліцензій, залежно від ситуації, може відбуватися як у формі тендера, так і у формі розгляду ліцензуючим органом окремих заявок, однак у випадку декількох заявок на обмежену кількість частот тендер проводиться обов’язково.

21.2 Заявки оцінюються на основі чітких критеріїв, які були заздалегідь юридично сформульовані (у формі закону або підзаконних актів). Наскільки можливо, такі критерії повинні забезпечувати об’єктивність та сприяти поданню різних поглядів, які адекватно відображають різноманітність населення; необхідно також виключити невиправдану концентрацію власності та оцінювати фінансові й технічні можливості претендентів. Стягнення ліцензійного збору до фактичного отримання ліцензії неприпустиме; можливо лише стягнення прийнятного адміністративного збору за обробку заявки.

21.3 Відмова в ліцензії у всіх випадках повинна супроводжуватися письмовим мотивуванням та може бути оскаржена в судовому порядку.

21.4 У тих випадках, коли ліцензіат не має власної частоти мовлення, від нього не повинно вимагатись проходження додаткової процедури отримання дозволу; у разі позитивного рішення щодо його заявки на ліцензію мовнику повинно бути гарантовано надання частоти у відповідності з отриманою ліцензією.

21.5 Мовник, який отримав ліцензію, повинен мати право вибору: або здійснювати передачу сигналу самостійно, або через трансляційні компанії.

Принцип 22: Умови ліцензування

22.1 Ліцензія може супроводжуватися певними умовами — як загального характеру, тобто закріпленими нормативно-правовими актами (законами або підзаконними актами), так і специфічними, які стосуються конкретного мовника. Як правило, такі умови можуть частково визначатися змістом поданої заявки на мовлення. Неприпустимим слід вважати включення до ліцензії умов:
• які не стосуються мовлення;
• які не відповідають цілям політики телерадіомовлення в тому вигляді, як вони викладені в законодавстві.
Будь-які особливі умови повинні бути обґрунтованими та прийнятними з урахуванням наданої ліцензії.

22.2 Власник ліцензії має право просити змінити ліцензійні умови. Будь-які зміни, які вніс орган, що видає ліцензії, повинні відповідати принципам адміністративної справедливості та вимогам Принципу 22.1.

22.3 Термін дії різних видів ліцензій на мовлення фіксується юридично. Такий термін повинен бути достатнім для повернення ліцензіатом вкладених фінансових та людських ресурсів. Припустимими є різні терміни дії ліцензій для різних категорій мовників та видів мовлення.

22.4 Стягнення ліцензійного збору припустимо, але такий збір не повинен бути дуже великим з огляду на розвиток мовного сектора, інтенсивність конкуренції за ліцензії та загальні міркування щодо рентабельності. Розмір зборів за різні види ліцензій встановлюється заздалегідь згідно зі встановленою шкалою.

22.5 Власник ліцензії користується переважним правом на її подовження за виключенням випадків, коли це суперечить інтересам суспільства або коли мовник порушив умови ліцензії. При поновленні ліцензії можливо змінити її умови — як за ініціативою мовника, так і регулюючого органу. В усіх випадках відмова поновити ліцензію супроводжується письмовим мотивуванням.

Розділ 6. Зміст мовлення

Принцип 23: Адміністративне регулювання змісту

23.1 Неприпустимим є включення до законодавства з питань мовлення цивільно-правових або кримінально-правових обмежень на зміст мовлення, окрім вже існуючих або тих, які повторюють ті, які застосовуються до усіх форм вираження думок та переконань.

23.2  Допустимим є введення адміністративного режиму регулювання змісту мовлення в рамках принципів цього Розділу. При наявності ефективного саморегулюючого механізму адміністративні заходи не вживаються.

23.3 При розробці будь-яких правил щодо змісту мовлення враховується думка мовників та інших зацікавлених сторін, а остаточне рішення приймається тільки з урахуванням громадської думки. Узгоджені таким чином правила чітко й детально оформлюються та публікуються. Правила повинні також враховувати відмінності в діяльності мовників трьох основних форм власності (громадська, приватна, комунальна) та двох основних видів (радіо та телебачення).

23.4 Контроль за правилами про зміст мовлення покладається на регулюючий орган, який відповідає критеріям незалежності, викладеним у Розділі 4. Кращою є ситуація, коли правила про зміст мовлення застосовуються єдиним органом до всіх мовників.

Принцип 24: Позитивні обов’язки щодо змісту мовлення

24.1 На громадських мовників покладається відповідальність щодо забезпечення права суспільства на інформацію шляхом забезпечення різноманіття позицій та поглядів, а також широкого кола програм, як того вимагає Принцип 37 (Функції громадських мовників).

24.2 Позитивні обов’язки щодо змісту мовлення можуть покладатися, відповідно до принципів цього Розділу, на комерційних та місцевих мовників, але тільки в інтересах більшого різноманіття програмного матеріалу, доступного аудиторії. Такі обов’язки не можуть бути визнані виправданими, якщо їх введення може призвести до підриву розвитку мовлення — наприклад, у випадку їх нереальності або надзвичайної обтяжливості. Такі зобов’язання повинні нести досить загальний характер для того, щоб забезпечити їх політичну нейтральність, мати чітку прив’язку до категорій програм (виключити можливість подвійної інтерпретації) та не бути дуже “розмитими” . Наприклад, вони можуть вводитися по відношенню до змісту місцевих програм та (або) мови (мов) мовлення, матеріалів для національних меншин та дітей, а також інформаційного мовлення.

Принцип 25: Реклама

25.1 Обсяги рекламного часу можуть бути обмежені, але це не повинно заважати розвитку та зростанню мовного сектора в цілому. Деякі регіональні угоди, наприклад, Європейська конвенція про транскордонне телебачення, встановлюють єдині для всього регіону обмеження (у цьому випадку 20%).

25.2 Громадські мовники мають дотримуватися умов справедливої конкуренції щодо реклами. Зокрема, неприпустимою є пропозиція рекламного часу за цінами, нижчими ринкових за рахунок громадського фінансування.

25.3 У відповідності з принципами цього розділу допускається введення окремого адміністративного режиму регулювання змісту реклами.

Розділ 7. Санкції

Принцип 26: Порядок застосування санкцій

До окремих мовників санкції не можуть застосовуватися за жодних обставин, за виключенням випадків порушення ними вимог закону або умов ліцензії, і тільки після відкритого та справедливого розгляду справи, в ході якої мовник повинен мати достатню можливість висловитися. Санкції застосовуються тільки органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним в Розділі 4. Рішення про застосування санкцій підлягає оприлюдненню.

Принцип 27: Пропорційність

27.1 Регулюючий орган повинен мати широкий набір санкцій, які в кожному окремому випадку повинні відповідати (бути пропорційними) тяжкості порушення. При виборі виду санкції регулюючий орган виходить з того, що його задачею є не стільки реалізація “поліцейських” функцій щодо мовників, скільки захист інтересів суспільства шляхом забезпечення безконфліктного функціонування мовного сектора та сприяння різноманіттю і якості мовлення.

27.2 Як правило, санкції, особливо за порушення вимог до змісту, застосовуються поступово. За перше порушення логічним є винесення попередження з витлумаченням сутності порушення та повідомленням про неприпустимість повторення. Застосування серйозніших санкцій за порушення, наприклад, штрафів, зупинення або скасування ліцензії, не може здійснюватися автоматично. У таких випадках штраф накладається тільки після того, як всі інші способи виправлення ситуації було застосовано, а зупинення та (або) анулювання ліцензії застосовуються тільки після неодноразових серйозних порушень мовником та вичерпання інших засобів виправлення ситуації.

27.3 Мовник має право в судовому порядку оскаржити будь-які застосовані до нього серйозні санкції.

Розділ 8. Доступ до державних ресурсів

Принцип 28: Недопустимість дискримінації

28.1 За умов дотримання Принципу 36 (Фінансування громадських мовників), усім мовникам забезпечується справедливий і недискримінаційний доступ до державних ресурсів, у тому числі рекламних.

28.2 При наданні інформації ЗМІ офіційні особи не повинні проводити різницю між громадськими, комерційними та місцевими мовниками.

28.3 У всіх випадках надання державного фінансування комерційним та (або) місцевим мовникам повинно здійснюватися в інтересах сприяння різноманіттю мовлення. Виділення коштів робиться на основі чітких критеріїв; рішення з цього питання приймається регулюючим органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним в Розділі 4.

Розділ 9. Висвітлення виборів

Принцип 29: Достатність наданої суспільству інформації

29.1 У період виборів держава повинна забезпечити суспільство, в тому числі на каналах мовлення, достатньою інформацію про порядок голосування, виборчі програми політичних партій та кандидатів, про хід виборчої кампанії й щодо інших аналогічних питань. Така інформація розповсюджується в рамках програм новин, спеціальних передач про вибори, телерадіо-програм з прямою “політичною” участю, в передбачених випадках, оплаченої політичної реклами.

29.2 Провідна роль в цьому надається громадським мовникам, однак такі зобов’язання можуть також покладатися на комерційних та (або) місцевих мовників, з дотриманням положень цього Розділу й за умови, що виконання таких вимог не буде для мовників надзвичайно обтяжливим.

29.3 Мовники повинні забезпечити справедливий, рівний та недискримінаційний характер висвітлення виборів (див. Принцип 31.1).

29.4 Будь-які зобов’язання щодо передвиборчого мовлення контролюються регулюючим органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним в Розділі 4.

Принцип 30: Освіта виборців

Держава повинна забезпечувати розуміння виборцями технічного боку виборів, в тому числі порядку реєстрації та голосування, права на вільний вибір між кандидатами, а також важливості виборів. У випадках, коли таке розуміння не забезпечено вже іншими засобами, на громадських мовників покладається обов’язок транслювати освітні програми. Аналогічна вимога може бути пред’явлена також комерційним та (або) місцевим мовникам.

Принцип 31: Політичне мовлення “прямого доступу”

31.1 На громадських мовників покладається обов’язок надавати ефірний час політичним партіям та (або) кандидатам для передач політичного характеру на справедливій, рівній та недискримінаційній основі. Аналогічна вимога може бути поставлена також комерційним та (або) місцевим мовникам. “Справедливість, рівність й недискримінаційність” стосуються обсягу наданого ефірного часу, розміщення передач в сітці мовлення та будь-яких сум, які стягуються у зв’язку з цим. Громадські мовники сприяють партіям й кандидатам у виробництві політичних програм “прямого доступу”; вимога про таке сприяння може ставитися також комерційним та місцевим мовникам.

31.2 Мовник не може відмовити надати прямий політичний доступ, окрім випадків, коли це дійсно суперечить його зобов’язанням перед законом. При цьому мовник не повинен нести юридичну відповідальність за зміст передач, як це передбачено Принципом 5.

Принцип 32: Політичне мовлення на правах реклами

У тих випадках, коли партіям та кандидатам дозволяється купити ефірний час для своєї політичної реклами, мовник повинен надавати ефірний час всім партіям та кандидатам на рівній й недискримінаційній основі.

Принцип 33: Оперативність виправлення

Орган, який контролює виконання обов’язків з висвітлення виборів, забезпечує партіям та кандидатам можливість оперативного виправлення порушень, в тому числі у відповідь на подані скарги. У зв’язку з цим наглядовий орган повинен мати цілу низку повноважень, у тому числі право вимагати від мовника виправлення або спростування матеріалу, що був випущений в ефір, а також надання можливості відповіді. Рішення регулюючого органу може бути оскарженим в судовому порядку.

Розділ 10. Громадські мовники

Принцип 34: Перетворення державних мовників в громадських

У разі існування в країні державних або урядових мовників вони повинні бути перетворені в громадські у відповідності з положеннями цього Розділу.

Принцип 35: Незалежність

35.1 Керівництво громадським мовником здійснюється незалежним органом, таким як правління (рада керівників). Інституційна автономія та незалежність громадського мовника забезпечується тими ж засобами, що й для регулюючих органів (Розділ 4). Законодавчі гарантії незалежності громадського мовника включають, зокрема:

• конкретні та чіткі формулювання в законі, яким засновується мовник, а також, якщо можливо, в Конституцiї;
• чітко та законодавчо оформлене вираження цілей, повноважень мовника;
• порядок призначення та звільнення членів керівного органу;
• офіційну підзвітність мовника громадськості через орган багатопартійного контролю;
• повагу до незалежності редакційної політики;
• порядок фінансування.

35.2 Повноваження керівного органу включають призначення вищих посадових осіб громадського мовника, які підпорядковуються тільки керівному органу, відповідальному, зі свого боку, перед виборним багатопартійним органом. Процес призначення вищих посадових осіб повинен бути відкритим та справедливим; до кандидатів застосовуються критерії наявності відповідної освіти та (або) досвіду роботи, а також критерії відповідності Принципу 13.3. Вищі посадові особи повинні мати право на отримання письмового обґрунтування будь-якого дисциплінарного стягнення, застосованого до них, у тому числі звільнення з посади, та право на оскарження таких стягнень у судовому порядку.

35.3 Задачі керівного органу чітко визначаються законом та включають забезпечення ефективної реалізації мовником громадських функцій та захист його від зовнішнього тиску. Незалежний керівний орган не втручається в щоденну політику виконавчого керівництва, особливо, в зміст мовлення, поважає принцип незалежності редакційної політики й за жодних обставин не здійснює попередню цензуру. Відповідальність за поточну діяльність мовника, в тому числі за зміст програм, несе виконавче керівництво.

Принцип 36: Фінансування громадських мовників

Громадський мовник забезпечується фінансуванням, достатнім для виконання ним своїх задач таким чином, щоб виключити можливість свавільного втручання в його бюджет, як передбачено Принципом 17.

Принцип 37: Функції громадських мовників

Функції громадського мовника тісно пов’язані з громадським характером фінансування й повинні бути чітко визначені законом. Громадський мовник сприяє різноманіттю мовлення в інтересах суспільства в цілому шляхом випуску в ефір широкого спектра інформаційних, освітніх, культурних та розважальних програм. Мовлення має, в тому числі, відповідати наступним вимогам:

• випуск якісних незалежних програм, які сприяють плюралізму думок та інформуванню суспільства;
• широке охоплення інформаційного мовлення, яке має бути неупередженим, достовірним та зваженим;
• широке охоплення матеріалів, які випускаються в ефір, адже це дозволяє забезпечити баланс між масовими програмами та матеріалами, адресованими вузькоспеціалізованій аудиторії;
• загальнодоступність та орієнтованість на інтереси всіх мешканців регіонів країни, в тому числі меншин;
• наявність освітніх та дитячих програм;
• сприяння виробництву програм на місцевому рівні, у тому числі через виділення мінімальних квот для оригінальних програм та матеріалів незалежних продюсерів.

Вступ

Ці Правила стосуються проблеми висвітлення виборчих кампаній засобами масової інформації у країнах з режимом перехідної демократії. Це країни, які ще донедавна знаходилися під недемократичним правлінням, характерною рисою якого, зокрема, є відсутність вільних і чесних виборів. Ці Правила призначені для застосування виключно безпосередньо в період виборчої кампанії та виключно для державних організацій телерадіомовлення; однак, Правила можуть виявитись корисними в період проведення виборів і стосовно контрольованої державою друкованої преси, а також висвітлення державними засобами масової інформації політичних питань під час невиборчих періодів.

Термін “державні засоби масової інформації” використовується у цих Правилах для визначення каналів мовлення, що знаходяться у власності, використовуються чи контролюються державою, а також до тих, що управляються призначеними державою особами чи колегіальними органами, більшість членів яких призначаються державою чи правлячою партією. Правила також можна застосовувати до громадських засобів мовлення, а саме, засобів масової інформації, що повністю або частково фінансуються з державних коштів, але управляються колегіальними органами, незалежними від державних та будь-яких політичних інтересів.

У цих Правилах розглядаються три види висвітлення виборів електронними ЗМІ: (1) програми в прямому ефірі, включаючи рекламу, над якими політична партія чи кандидат здійснюють повний редакторський контроль; (2) інтерв’ю, дебати, звіти про збори кандидатів, дискусійні програми, освітні передачі для виборців та інші подібні програми, названі в цих Правилах “спеціальними інформаційними програмами”, редакторський контроль над якими здійснює безпосередньо телерадіокомпанія; а також (3) випуски новин, над якими редакторський контроль також безпосередньо здійснює телерадіокомпанія.

Ступінь державного контролю над електронними ЗМІ в різних країнах з режимом перехідної демократії суттєво різниться: у багатьох країнах радіо і ТБ працюють під жорстким впливом держави, але в деяких з них державне телебачення, і особливо радіо, мають велику частку редакторської свободи і схиляються до зваженого, чесного і навіть аналітичного висвітлення з елементами розслідувань. Статус приватних ЗМІ також різниться: у деяких країнах з режимом перехідної демократії, особливо в перші роки, держава має повну монополію на канали телебачення; в інших — приватним компаніям може видаватися ліцензія на регіональне мовлення, а в деяких діють одна чи кілька приватних телевізійних компаній загальнонаціонального масштабу. Схожа ситуація і з радіомовленням. У деяких країнах уряд контролює усі радіостанції, в інших дозволена діяльність ряду приватних станцій. Там, де працюють приватні ЗМІ, вони, як правило, знаходяться в руках активних прихильників держави і дуже рідко представляють відмінні від державних засобів масової інформації позиції.

Не тільки різні країни з режимом перехідної демократії, але навіть різні регіони однієї й тієї ж країни, часом знаходяться в різних умовах. Домінуючим засобом донесення політичної інформації в окремих країнах і регіонах є телебачення; у деяких домінуючими виступають радіо, преса чи інші засоби (наприклад, мітинги, гучномовці, листівки); а в інших, згадані вище засоби масової інформації мають приблизно однаковий вплив. Різні умови діяльності ЗМІ не перешкоджають використанню урядами цих країн цих Правил; проте, це може вимагати від держави реалізації додаткових інформаційних ініціатив з метою забезпечити повну поінформованість громадян та їхню участь у виборчому процесі.

У країнах, де радіо та (або) телебачення є домінуючими засобами донесення інформації про діяльність і програми політичних партій та кандидатів, особливого значення набуває обов’язок державних засобів масової інформації надати громадськості достовірну та збалансовану інформацію, а також доступ до ефірного часу для всіх партій і кандидатів на недискримінаційній основі. Перші багатопартійні вибори у країнах, де існуючий уряд залишається при владі, так і в країнах, де до проведення виборів встановлена та чи інша форма тимчасового правління, створюють особливі проблеми і вимагають особливої уваги.

Для дотримання норм міжнародного права державні ЗМІ повинні дотримуватись неупередженого та недискримінаційного підходів. Як одного з елементів переходу до демократії, організація “АРТИКЛЬ 19” наполегливо рекомендує владі перетворити державні засоби масової інформації в громадські. Перший і невідкладний крок — це забезпечення редакторської незалежності.

Ряд положень цих Правил сформульовані в імперативній формі. Вони виходять із принципів міжнародно-правового захисту прав людини, закріплених міжнародним, прецедентним правом і практикою застосування законів різних держав. Невідповідність цим Правилам, незалежно від обставин, обумовлених специфікою конкретної країни, викликає презумпцію необ’єктивного висвітлення ЗМІ, що ставить під сумнів законність виборчого процесу в цій країні.

Інші положення Правил сформульовані як особливо рекомендовані чи просто рекомендовані до застосування з використанням досвіду країн з перехідною та сталою демократією. Недотримання таких Правил ставить під запитання чесність, неупередженість, виваженість та інформативність висвітлення засобами масової інформації подій у країні.

Більшість цих Правил містять перелік необхідних чи бажаних дій державних засобів масової інформації під час періоду виборчої кампанії. Це Правила 1, 2, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15 і 16. Інші Правила стосуються безпосередньо державних органів та містять вимоги й рекомендації щодо забезпечення в ході виборчої кампанії свободи висловлювань для всіх ЗМІ — державними і приватними, мовними і друкованими, а також політичними партіями і кандидатами на посади. Це Правила 3, 4, 5, 6, 13 і 14.

Приватні засоби масової інформації за міжнародним правом не несуть таких же зобов’язань, як державні. Незважаючи на це, організація “АРТИКЛЬ 19” заохочує використання приватними мовниками цих Правил для державних ЗМІ і вважає це питанням їхньої професійної відповідальності. Таке добровільне застосування Правил, включаючи, наприклад, вимоги до збалансованого й неупередженого висвітлення подій, а також надання прямого доступу до ефірного часу на недискримінаційній основі, сприяє проведенню чесних та справедливих виборів. “АРТИКЛЬ 19” також заохочує прийняття професійними асоціаціями журналістів і ЗМІ відповідних Правил та їх дотримання членами зазначених асоціацій.

Основні положення правил

Правила встановлюють обов’язок державних ЗМІ

• надавати громадськості інформацію з питань, пов’язаних з виборами, а також здійснювати просвіту виборців (Правила 1 і 11);
• бути збалансованими та неупередженими при висвітленні виборів (Правило 2);
• не допускати відмов у трансляції програм, присвячених виборам, окрім випадків, коли в таких програмах містяться очевидні заклики до насильства чи ненависті (Правило 5);
• виявляти точність, збалансованість і неупередженість при висвітленні новин і огляді поточних подій (Правило 8);
• надавати партіям і кандидатам ефірний час для трансляції програм у прямому ефірі на справедливій і недискримінаційній основі (Правило 9);
• надавати рівний ефірний час для висвітлення обох точок зору, що виносяться на референдум (Правило 15);
• дотримуватись зазначених Правил також під час висвітлення місцевих і регіональних виборів (Правило 16).

Крім того, до державних органів висуваються вимоги:

• скасувати будь-які законодавчі акти, що обмежують свободу висловлювань з порушенням міжнародного права і міжнародних стандартів (Правило 3);
• докласти особливих зусиль до розслідування випадків погроз і фізичного насильства щодо працівників чи керівників засобів масової інформації та притягнення винних до відповідальності (Правило 4);
• не застосовувати жодну цензуру до передвиборних теле- і радіопрограм (Правило 5);
• заснувати чи призначити незалежний і неупереджений орган для здійснення контролю і регулювання висвітлення виборів електронними ЗМІ (Правило 13); та
• забезпечити можливість негайного оскарження рішень зазначеного органу в судовому порядку (Правило 14).

Правила настійно рекомендують:

• звільнити засоби масової інформації від юридичної відповідальності за незаконні висловлювання, зроблені кандидатами чи партійними речниками в передвиборних теле- і радіопередачах (Правило 6);
• надати партіям і кандидатам можливість відповіді чи виправлення на принижуючі їхню репутацію висловлювання чи спрямованих проти них критичних висловлювань (Правило 7);
• державним ЗМІ висвітлювати дебати кандидатів і транслювали інтерв’ю з ними (Правило 10);
• будь-яким засобам масової інформації при публікації результатів опитування громадської думки щодо виборів також вказувати всі необхідні відомості про умови проведення і значення опитування у виборах (Правило 12).

Правило 1: Обов’язок державних ЗМІ інформувати громадськість з усіх питань, пов’язаних з виборами

У період, що безпосередньо передує виборам, на державні засоби масової інформації покладається обов’язок інформувати громадськість про політичні партії, кандидатів, основні теми виборчої кампанії, процедуру голосування, а також інші питання, що стосуються виборів.

Коментар: Обов’язок держави забезпечити, щоб “Кожен громадянин мав право і можливість, незалежно від … розбіжностей [будь-якого роду] … голосувати … на дійсних … виборах” означає, що держава повинна забезпечити отримання усіма виборцями необхідної інформації для реєстрації і голосування, а також здійснення свідомого голосування з питань, що є предметом виборів. Цей обов’язок особливо складно виконати там, де виборці не мають досвіду голосування на вільних і чесних виборах. Право голосу “незалежно від розбіжностей будь-якого роду” також містить у собі право осіб, які не володіють грамотою, чи мають низький рівень освіти на доступ до необхідної інформації. Держава зобов’язана здійснювати трансляцію навчальних програм для виборців або впроваджувати інші інформаційні ініціативи, які б охоплювали таку ж кількість людей, як теле- і радіомовлення.

На засоби масової інформації покладено дві публічні функції: а) “поширення інформації та думок з питань громадського інтересу” і б) діяльність в ролі вартового влади. Жоден окремий вид ЗМІ не зобов’язаний здійснювати ці дві функції одночасно; натомість, обов’язок держави полягає в забезпеченні того, щоб преса, радіо і телебачення мали можливість разом забезпечити виконання цих двох функцій. Однак, якщо держава контролює чи істотно підтримує ту чи іншу телерадіокомпанію, ця компанія зобов’язана виконувати зазначені публічні функції.

Правило 2: Обов’язок збалансованості та неупередженості

Державні ЗМІ зобов’язані при висвітленні виборів діяти збалансовано та неупереджено, а також не допускати дискримінації будь-якої політичної партії чи кандидата в наданні доступу до ефірного часу

Правило 2.1
Цей обов’язок передбачає, що випуски новин, інтерв’ю та інформаційні програми не повинні бути упередженими на користь чи проти будь-якої партії або кандидата.

Коментар: Обов’язок держави забезпечувати збалансованість і неупередженість безпосередньо випливає з основних прав виборців і кандидатів на свободу висловлювань і права на інформацію, а також не дискримінації, обов’язку державних електронних ЗМІ поширювати достовірну інформацію стосовно питань політичного характеру (Правило 1).

Відповідно до міжнародних стандартів правила виборчих місій ООН передбачають: “якщо засоби масової інформації знаходяться у власності держави, то супротивним сторонам зазвичай надається рівний доступ як до часу виходу в ефір, так і до тривалості мовлення”, а також “інформація, поширена ЗМІ, що знаходяться у власності держави, не повинна мати упередженість на користь однієї чи іншої сторони”.

Досвід країн з режимом перехідної демократії показує, що обов’язок забезпечення збалансованості найчастіше і найсерйозніше порушується при висвітленні новин. Критерії відповідності при висвітленні новин викладені в Правилі 8.

Правило 3: Спеціальні обов’язки у випадку чинності законів, що обмежують свободу висловлювань

Будь-які закони, що обмежують свободу висловлювань з порушенням міжнародного права і міжнародних стандартів, повинні бути скасовані.

Коментар: Дія законів, що обмежують свободу висловлювань, веде до обмеження політичних дискусій і негативно впливає на можливість засобів масової інформації повно і незалежно висвітлювати вибори, що підриває справедливість виборчого процесу в цілому. Такі закони рекомендовано скасувати заздалегідь до початку виборчої кампанії.

Технічна група ООН з референдуму в Малаві в 1992 році відзначала, що необхідні спеціальні заходи для забезпечення поваги до свободи висловлювань у період проведення виборчої кампанії там, “де існування свободи думок і їх вираження було безпідставно обмежено в минулому”.

Найрозумнішим підходом, на думку групи, є повне усунення обмежень. Як правило, приймається спеціальне законодавство з захисту свободи висловлювань, що має явну перевагу над заборонними законами і практикою, що діяли раніше. Більше того, “у більшості випадків виникає необхідність, щоб від імені вищого керівництва держави була зроблена заява про необхідність відповідним державним органам звернути особливу увагу на нові стандарти стосовно виборів чи референдумів”.

Правило 4: Обов’язок влади щодо покарання за насильство стосовно працівників ЗМІ та захисту майна ЗМІ

Влада зобов’язана докладати особливих зусиль для розслідування усіх дій чи погроз із застосуванням насильства, залякування, утисків, спрямованих безпосередньо проти працівників засобів масової інформації, а також будь-яких дій щодо знищення майна, приміщень, що належать засобам масової інформації, зокрема, у випадках, коли існують реальні підстави вважати, що мотивом для таких дій слугували наміри обмежити свободу засобів масової інформації, та притягати винних до відповідальності.

Коментар: В останніх заявах ООН звертається особлива увага на обов’язок влади захищати засоби масової інформації. Призначення ООН у 1993 році Спеціального доповідача для прийняття і застосування заходів за скаргами, в яких йдеться про напади на ЗМІ, підкреслює, що міжнародне співтовариство приділяє особливу увагу саме їхньому фізичному захисту. Така підвищена увага ґрунтується на визнанні того, що ефективний захист працівників засобів масової інформації і приміщень, де розташовуються ЗМІ, є необхідною передумовою для виконання засобами масової інформації своїх функцій, що полягають в наданні громадськості інформації з питань, що становлять суспільний інтерес.

Правило 5. Усунення попереднього цензурування

Правило 5.1

Державна влада має чітко заявити громадськості і всім телерадіомовникам, що ЗМІ заохочуються до транслювання програм, пов’язаних з виборами, а також, що засоби масової інформації не будуть піддаватися покаранню у будь-якій формі за транслювання програм лише через те, що в них міститься критика на адресу державних органів, державної політики чи на адресу правлячої партії.

Правило 5.2

Держава або державні засоби масової інформації не повинні втручатися в питання трансляції програм про вибори, окрім випадків, коли цілком очевидно, що обмежувальні заходи необхідні для запобігання нанесенню серйозної шкоди законним інтересам, наприклад, для запобігання акту насильства. Усі рішення щодо обмежень трансляції програм повинні бути негайно розглянуті незалежним органом з метою перевірки необхідності встановлення обмежень, а також встановлення чи не є ці обмеження актом цензури.

Коментар: Попередня цензура, особливо з важливих політичних питань, заборонена міжнародним правом, окрім чітко виписаних випадків. Будь-яка заборона повинна відповідати (бути пропорційною) законній меті. З огляду на важливість вільних політичних дебатів для демократичного суспільства у ході виборчих кампаній, трансляція програм, присвячених виборам, може бути обмежена тільки в тому випадку, якщо “абсолютно очевидно”, що вони можуть завдати миттєвої, серйозної та непоправної шкоди.

Досвід країн з режимом перехідної демократії показує, що держава та державні засоби масової інформації часто недобросовісно перешкоджають трансляції в ефірі програм, підготовлених опозиційними партіями. Небезпека обмеження свободи слова шляхом державної попередньої цензури переважує небезпеку того, що передачі підбурюватимуть до насильства чи наноситимуть непоправну шкоду тим інтересам, які держава зобов’язана захищати.

Мовні канали мають право попереднього перегляду програм для того, щоб упевнитися у відсутності порушень закону, однак ця процедура не повинна бути використана як привід для затримки трансляції тієї чи іншої програми. У випадку контрольованих державою засобів масової інформації процедура внутрішнього перегляду часто рівносильна попередньому перегляду програм державними чиновниками. Така реальність разом з обов’язком збалансованості та неупередженості накладає на державні засоби масової інформації жорсткий обов’язок не відмовлятися від трансляції програм, присвячених виборам.

Правило 5.3

Критерії, що використовуються державою чи державними засобами масової інформації при вирішенні питання щодо трансляції, присвяченої виборам програми, мають бути чітко визначеними і не допускати широкого тлумачення.

Коментар: Критерії заборони на трансляцію повинні бути вузько та чітко визначеними. Технічна група ООН з референдуму в Малаві застерігала, що будь-які обмеження на свободу висловлювань не повинні бути широко чи неясно сформульованими, щоб не залишати занадто широких можливостей застосування державним органам, що відповідають за виконання законів, оскільки невизначеність правових рамок впливає на реалізацію зазначеного права (свободу висловлювань) і може бути основою для дискримінації при … застосуванні обмежень1.

Існує цілий ряд рішень судів, що встановили незаконність відмов у трансляції програм, присвячених виборам, на підставі розмитих критеріїв. Наприклад, Федеральний Конституційний Суд ФРН ухвалив, що хоча менеджер мовної компанії може відмовити в трансляції програми, присвяченій виборам, в якій міститься “очевидне” порушення кримінального законодавства, він не вправі відмовити в трансляції на підставі того, що її тон є ворожим духу Конституції; така невизначена й абстрактна підстава не є “очевидним” порушенням2. Правило 13 передбачає необхідність негайного розгляду незалежним органом будь-якого рішення про відмову в трансляції програми, присвяченій виборам.

Правило 5.4

Будь-яка міра покарання, що застосовується після трансляції програми, повинна бути пропорційною заподіяній шкоді. Зокрема, покарання, якщо тільки трансляція дійсно та з умислом не провокувала насильство чи ненависть, не повинно передбачати позбавлення волі або такий великий штраф, який би примусив політичну партію припинити свою діяльність. Крім того, покарання не повинно накладати обмежень на майбутнє транслювання партій чи кандидатів.

Правило 6. Обмеження відповідальності ЗМІ

Коментар: Право політичних партій на здійснення своєї діяльності є одним з основних прав, оскільки воно ґрунтується на таких правах, як свобода висловлювань, об’єднань та політичної участі. Неприпустимо примушувати партію до припинення своєї діяльності шляхом стягнення надмірних штрафів чи іншими непрямими діями.

Настійно рекомендується звільнити засоби масової інформації від юридичної відповідальності за невідповідні закону висловлювання кандидатів чи партійних представників, трансльованих у період проведення виборчих кампаній, за винятком тих, що містять очевидний та прямий заклик до насильства. Партії й особи мають бути притягнені до відповідальності в індивідуальному порядку за будь-які зроблені ними заяви, що суперечать закону.

Коментар: Таке відхилення від звичайних правил притягнення до відповідальності виправдовується нетривалістю виборчих кампаній і життєвою необхідністю відкритих політичних дебатів для вільних і чесних виборів. Рекомендується звільнити засоби масової інформації від відповідальності за всі висловлювання, що не містять прямого заклику до насильства, оскільки всі інші висловлювання можуть бути виправлені (хоча й не обов’язково повною мірою) після трансляції.

Як дифамація, так і заклик до “дискримінації, ворожнечі чи насильства шляхом національної, релігійної, расової чи етнічної ненависті”, не входять у передбачений цими Правилами перелік видів висловлювань, за які засоби масової інформації повинні притягатися до відповідальності, навіть незважаючи на те, що зазначені форми висловлювань можуть суперечити закону, а різноманітні правила ООН дійсно зазначають, що засоби масової інформації повинні бути притягнені до відповідальності за трансляцію подібних висловлювань.

Рекомендації щодо звільнення засобів масової інформації від відповідальності за дифамацію виходять з великої кількості судових прецедентів і досвіду різних країн у підтвердження висновку, що дифамація в політичному контексті адекватно і, ймовірно, навіть більш ефективно може бути відшкодована після оприлюднення шляхом відповіді, відмови від висловлювання чи його виправлення. Оприлюднення відповіді, відмови від висловлювання чи його виправлення повинні перешкоджати порушенню судової справи, за винятком випадків навмисної публікації недостовірної інформації.

Заклик до ненависті є надзвичайно складною проблемою. Рекомендується звільнити засоби масової інформації від відповідальності за це в період проведення виборчих кампаній, виходячи з того, що на практиці заборона на заклик до ненависті широко використовується владою для придушення легітимного вираження політичних поглядів, включаючи, зокрема, заклики до національної, релігійної чи етнічної автономії та інші права. Результати дослідження законодавства і використання законів на практиці щодо закликів до ненависті, проведеного “АРТИКЛЬ 19” у 14 країнах світу, показали, що заборона на заклики до ненависті часто використовуються владою як виправдання для придушення вільного висловлювання думок однією зі сторін національного, релігійного або етнічного конфлікту лише для того, щоб змусити мовчати критиків влади3. З цих причин рекомендується, щоб у контексті виборчої кампанії засоби масової інформації не притягалися до відповідальності за транслювання висловлювань, що містять заклики до ненависті та дискримінації, за винятком закликів до насильства (за умови, що засоби масової інформації не потурають таким закликам в супроводжуючих редакційних коментарях). Досвід доводить існування серйозної небезпеки перешкоджання або придушення законних дебатів.

Це Правило не звільняє представників політичних партій та інших осіб від відповідальності за їхні заяви. Однак, при оцінці відповідальності політичних суперників за коментарі у відношенні їхніх ворогів на виборах, варто брати до уваги надзвичайно напружений характер політичних дебатів.

Правило 7. Відповіді, спростування і відмови від висловлювань

Будь-якому кандидату чи партії, які висувають обґрунтовані вимоги щодо їх дифамації, завдання іншої шкоди радіо- чи телевізійною програмою, повинно бути надана можливість дати відповідь або право виправлення чи відмови від заяви мовником або особою, яка зробила заяву. Відповідь або виправлення повинні бути оприлюдненні в найкоротший термін.

Правило 7.1

Відповідь, спростування чи відмова від зробленої заяви повинні бути приблизно того ж обсягу й бути трансльованими приблизно в той самий час, що й заяви, які завдають, на думку особи, шкоди її репутації. Цей обов’язок може бути виконаний шляхом надання часу в прямому ефірі згідно зі звичайною процедурою такого надання.

Правило 7.2

Рекомендується доручити неупередженому органу розгляд скарг щодо порушення програмою закону, у тому числі законодавства про дифамацію та заклики до насильства чи ненависті. Цей орган має бути наділений повноваженнями з надання права на відповідь, виправлення чи відмову від заяви, а його рішення повинні підлягати судовому оскарженню (див. Правила 13 і 14 нижче).

Коментар: У ході виборчих кампаній у демократичних країнах світу кандидати й партії мають право відповіді на заяви, що неправильно трактують їхні погляди чи діяльність. Право на відповідь також закріплено принципами ООН, зокрема Тимчасовий орган ООН в Камбоджі (UNTAC) рекомендував, що “ЗМІ повинні надавати партіям, групам і окремим особам, чиї погляди були спотворені або неточно трактувалися в публікаціях, радіо і телепрограмах, “право відповіді” у тих самих ЗМІ”.

Правило 8. Висвітлення новин

Державні засоби масової інформації повинні особливо ретельно виконувати свій обов’язок надання точної, збалансованої та неупередженої інформації при висвітленні новин і поточних подій.

Коментар: Серед різних форм висвітлення виборів, висвітлення новин визнається усіма як найбільш впливове. Відповідно, обов’язки з інформування виборців і надання звіту про події на збалансованих та неупереджених засадах мають особливе значення під час висвітлення новин.

Правило 8.1

Обов’язок збалансованості вимагає, щоб партії чи кандидати мали таке висвітлення у випусках новин, яке є відповідним їхньому значенню на виборах та рівню підтримки їх виборцями.

Коментар: Рекомендується запровадити чесний і справедливий механізм визначення пропорцій розподілу ефірного часу під час висвітлення новин між конкуруючими партіями (що може відповідати відсотковому розподілу часу для програм у прямому ефірі). При цьому мовні компанії повинні ретельно дотримуватись встановлених пропорцій. За наявності такої можливості, необхідно укласти угоду між мовною організацією і політичними партіями про пропорційний розподіл ефірного часу. Якщо подібна угода неможлива, пропорції розподілу ефірного часу можуть бути встановлені рішенням незалежного органу4.

Впродовж трьох тижнів до дати голосування у Великобританії, наприклад, Бі-Бі-Сі проводить точний підрахунок обсягу висвітлення конкуруючих партій у випусках новин і вживає заходів із забезпечення паритету між сторонами. Більше того, докладні правила значно обмежують обсяг інформації про політичних діячів, яка подається у програмах, що не мають відношення до виборів.

У ході президентських і парламентських виборів у Румунії в 1992 році, парламентська комісія встановила відсоткові частки висвітлення у передвиборних випусків новин, на які мала право кожна партія. Це рішення було в цілому дотримане Румунським Радіо (на відміну від Телебачення Румунії)5.

Принаймні рівнозначні події мають отримувати рівне за обсягом висвітлення. Якщо мовна компанія, наприклад, передає промову або репортаж про передвиборний мітинг одного з кандидатів чи партії, вона повинна так само висвітлювати передвиборні мітинги та промови речників інших партій. Рівнозначне висвітлення передбачає однакову тривалість і характер висвітлення, а щодо телевізійних програм — містити однаковий обсяг інформації про події чи ораторів. (Передача в ефір заяв, що не мають особливого значення, або показ резюмуючих висловлювань, не може прирівнюватись до трансляції основних положень промови кандидата та заяв, що отримали найбільше схвалення, або до трансляції живої промови речника.)

Правило 8.2

Оскільки існує ймовірність змішування редакційних висновків з новинами, державні засоби масової інформації закликаються до відмови від транслювання редакційних коментарів. Якщо державний канал мовлення транслює редакційний коментар, він також зобов’язаний транслювати коментарі основних опозиційних партій. Якщо ведучий представляє свої власні погляди, то вони мають бути чітко означені як такі, причому не рекомендується транслювати їх у новинних програмах.

Правило 8.3

Висвітлення новин про прес-конференції і публічні заяви з питань наявних політичних протиріч (на відміну від тих, що пов’язані з виконанням державних функцій), скликаних чи зроблених главою держави чи уряду, урядовими міністрами або депутатами парламенту, повинні передбачати можливість права на відповідь чи правил про надання рівного обсягу часу. Цей обов’язок набуває ще більшого значення, якщо це заява особи, яка крім іншого, бере участь у передвиборній боротьбі.

Коментар: Беззаперечно, мовні компанії мають більшу редакційну свободу при прийнятті рішень про те, які саме події і як їх варто висвітлювати у новинних програмах, аніж при розподілі ефірного часу для програм безпосередньої участі кандидатів. Проте, при цьому зберігають свою дію загальні обов’язки щодо збалансованості та неупередженості. Досвід країн з режимом перехідної демократії, а також країн зі сталою демократією, показує, що принципи збалансованості та неупередженості найчастіше порушуються саме в контексті новинних програм.

Це в жодному разі не обумовлюється обов’язково злим умислом. При ухваленні законних рішень щодо висвітлення новин, враховуються різні чинники. Реальність свідчить, що правлячій партії, використовуючи апарат державної влади, швидше та легше стати частиною подій, що привертають до себе увагу новинних програм, на відміну від тих, хто не знаходиться при владі. Незважаючи на труднощі, політика мовлення, що вимагає чесності та збалансованості, повинна належним чином втілюватись в життя у зв’язку з тим, що більша частина громадськості високо довіряє інформації, що передається по радіо і телебаченню.

Практика регулювання найсильніша стосовно висвітлення новин про заяви і прес-конференції членів уряду. У Великобританії, наприклад, на цей рахунок існує спеціальна “пам’ятна записка” (aide-memoire) між партіями та Бі-Бі-Сі, що передбачає автоматичне право на відповідь з боку опозиційної партії на передачі за участі урядових чиновників з питань національної чи міжнародної значимості. На практиці Бі-Бі-Сі виконує свій обов’язок збалансованого підходу ще відповідальніше, надаючи після трансляції в ефір заяв від імені чиновників уряду можливість відповіді на них з боку опозиції та можливість проведення дискусій між основними партіями. У Франції в 1986 році був прийнятий закон, що надає опозиції право відповіді на заяви уряду.

Прес-конференції, що збираються чиновниками, які беруть участь у передвиборній боротьбі, нерідко є значним чином схожими з урядовими заявами, і тому важливо визначити певну форму права на відповідь чи виправлення висловлювань, зроблених на прес-конференціях, а також урядових заяв.

Вибори 1990 року у Федеративній Республіці Чехословаччині, що проводилися тимчасовим урядом президента Гавела, більшість в якому складали представники організації Громадянський форум, є яскравим прикладом зусиль нової демократичної держави з усунення нерівноправності у висвітленні подій через надання ефірного часу для відповіді. Коли державна телекомпанія присвятила випуск новин президенту Гавелу (який виставив свою кандидатуру на виборах) під час його передвиборної поїздки та при проведенні партійного мітингу, ряд партій подали офіційні скарги. У свою чергу, телекомпанія як компенсацію надала цим партіям додатковий час у прямому ефірі.

Існування великої кількості політичних партій чи змішаних коаліцій, що є більш характерним для країн з перехідною, аніж зі сталою демократією, викликає труднощі для реалізації права на відповідь чи правил рівного ефірного часу. Проте, у багатьох, якщо не у всіх країнах з режимом перехідної демократії, лише деякі партії чи коаліції дійсно є основними претендентами, і в цих випадках їм має бути надане право відповіді на заяви уряду і прес-конференції його чиновників.

Правило 9: Програми в прямому ефірі

Державні засоби масової інформації повинні надавати політичним партіям чи кандидатам ефірний час для програм у прямому ефірі на справедливій і недискримінаційній основі. У випадку перших багатопартійних виборів настійно рекомендується, щоб усі основні партії чи кандидати мали рівний ефірний час.

Коментар: Міжнародні норми, виходячи з широкого спектра національного законодавства і практики різних держав, підтверджують, що держави несуть обов’язок забезпечити партіям та кандидатам доступ до державних ЗМІ для поширення своїх поглядів у період проведення виборчої кампанії. Зазначений доступ є важливим аспектом права на свободу донесення політичних поглядів у світлі величезного впливу радіо і телебачення на громадську думку, а також на публічний характер засобів масової інформації, що знаходяться у власності держави.

Програми в прямому ефірі мають ряд особливостей, що виправдовують обов’язок державних каналів у країнах з режимом перехідної демократії транслювати їх як виконання їхнього обов’язку з надання громадськості інформації про кандидатів і партії. Такі програми надають політичним партіям і кандидатам можливість висловлювати свою позицію власними словами; для невеликих партій і незалежних кандидатів — викладати свої погляди; а для партій — відповідати на критичні заяви чи коментарі на свою адресу. У силу безпосереднього контролю кандидатів чи партій, програми в прямому ефірі передають стиль та іншу інформацію про кандидатів і партії, а також дух вільного політичного спілкування.

Програми в прямому ефірі особливо важливі там, де засоби масової інформації або фактично знаходяться під державним контролем, або сприймаються населенням як такі. За цих обставин, відмова в наданні політичним партіям можливості представити свої власні програми несе в собі неприйнятний ризик втручання в їхнє право на поширення інформації про себе та підриву довіри громадськості до справедливого виборчого процесу.

Практично у всіх країнах західної демократії громадські мовні канали зобов’язані надавати час для передач у прямому ефірі. Винятком є Швеція6. Можна стверджувати те, що спеціальні інформаційні програми здатні охопити всі переваги програм у прямому ефірі чи навіть те, що редакційно редаговані програми, такі як інтерв’ю та дебати, переважно більш інформативні, ніж програми, створювані самими політичними партіями чи кандидатами, а також, що у зв’язку з цим цілком законним є заборонити програми в прямому ефірі. Однак, це можливо лише в тому випадку, якщо мовний канал, як фактично, так і відповідно до того як його сприймають, є повністю незалежним від держави і правлячої партії, що є малоймовірним у країнах з режимом перехідної демократії.

Прямий ефір має надаватися на рівних і недискримінаційних умовах усім партіям, що зареєструвалися для проведення виборів, або всім кандидатам у випадку президентських виборів.

Надання понад 50 відсотків ефірного часу, відведеного для висвітлення виборчої кампанії, правлячій чи будь-якій іншій партії становить собою порушення обов’язку збалансованого висвітлення.

а) Надання ефірного часу партіям

Правило 9.1

Усім офіційно зареєстрованим партіям чи кандидатам має бути наданий доступ до визначеного за обсягом ефірного часу під час перших у країні багатопартійних виборів.

Правило 9.2

Після проведення перших виборів у країні з режимом перехідної демократії, а також у тому випадку, якщо існує об’єктивний критерій визначення рівня підтримки різних партій, можливий розподіл ефірного часу на пропорційній основі. Усі партії повинні отримати певний обсяг ефірного часу, окрім випадків, коли кількість партій є настільки великою, що розподіл ефірного часу для всіх партій міг би серйозно знизити ефективність мовлення в плані надання виборцям інформації про партії, що з найбільшою ймовірністю братимуть участь у формуванні уряду.

Правило 9.2.1

Рекомендується проводити розподіл ефірного часу незалежним органом з консультуванням та за погодженням з усіма партіями.

Правило 9.2.2

Там, де ефірний час розподіляється на основі приблизної пропорційності, певний обсяг часу має бути відведений невеликим партіям, партіям, що мають значну підтримку лише в декількох регіонах, партіям без місць у парламенті, новим партіям і незалежним кандидатам.

Правило 9.2.3

Якщо ефірний час розподіляється на пропорційній основі, а державні ЗМІ здійснюють трансляцію регіональних програм, партії, що мають значну підтримку лише в ряді регіонів, повинні одержати доступ до ефіру в рамках регіональних програм, пропорційно їхньому впливу в цих регіонах.

Коментар: На наступних виборах, де конкурує невелика кількість партій, рекомендується продовжувати надання ефірного часу великим партіям на рівній основі, оскільки це не викликає значних проблем. Однак там, де змагається між собою велика кількість партій, надання рівного часу усім з них може знизити значення інформації про партії, що ймовірніше, братимуть участь у формуванні уряду. Виходячи з цього, надання рівного обсягу часу кожній з провідних партій і меншого обсягу часу кожній з менших партій, може підвищити інформаційну цінність програм мовлення і в той же час підтримувати довіру громадськості до справедливості процесу розподілу. Розподіл ефірного часу на пропорційній основі може виявитися доцільним у тих країнах з режимом перехідної демократії, де перші вибори були проведені чесно і, таким чином, відобразили реальну силу впливу відповідних партій, або в країнах, де існує спільна згода в питанні про те, які партії є провідними (навіть, якщо існують розбіжності в питанні, які сильніші).

Важливо, щоб, за наявності можливості, розподіл ефірного часу на пропорційній основі здійснювався за згоди усіх партій, оскільки така згода надає значну легітимність висвітленню виборів електронними ЗМІ. Рекомендується, щоб за розподіл ефірного часу відповідав незалежний орган.

Якщо згоди досягти неможливо, принаймні між найбільшими партіями, або якщо перші багатопартійні вибори не вважаються такими, що відобразили рівень справжньої підтримки, рекомендується продовжити розподіл ефірного часу серед найбільших партій на рівноправній основі. Який би підхід не був сприйнятий, усі партії і незалежні кандидати повинні одержати ефірний час, достатній для ознайомлення виборців з основними напрямками своєї політики7.

Пропорційний підхід був використаний на перших багатопартійних виборах у Болгарії в 1990 році, за допомогою якого партії, що вважались такими, які мали найбільшу підтримку, дійшли згоди щодо обсягів ефірного часу, розподіленого між ними. У Німеччині Закон про політичні партії вимагає, щоб невеликі партії з представництвом у Бундестазі (Федеральному парламенті) мали можливість використовувати 50 відсотків ефірного часу, наданого більшим парламентським партіям.

Майже в усіх західних країнах, де в 1991 році було проведене дослідження політики висвітлення виборів у електронних ЗМІ, ефірний час розподілявся між партіями на приблизно пропорційній основі. Хоча у більшості країн певний обсяг ефірного часу надавався непарламентським партіям, використовувались різні критерії визначення партій, які мають право на отримання ефірного часу. Конституційний суд ФРН приділив найбільшу увагу цьому питанню, ніж будь-хто інший; він дійшов висновку, що навіть невеликі партії, які беруть участь у виборах вперше, мають право на доступ до мовлення у певному обсязі8. Фактори, що мають бути враховані, включають тривалість і безперервність існування партії, кількість її членів, рівень та потужність організаційної структури, а також її представництво в органах влади як на місцевому, так і на федеральному рівнях9. Суд виклав свою позицію з приводу того, що кількість кандидатів, висунутих партією, є несуттєвим чинником, оскільки для партій досить легко висунути й велику кількість кандидатур10.

На думку одного з експертів, “підхід німецьких судів встановлює непогану рівновагу між вимогами чесності і рівності можливостей, з одного боку, та розважливої оцінки функції виборів, з іншого. Нерівний підхід … може бути пояснений інтересами виборців отримати більше аргументів тих груп, що ймовірно братимуть участь у формуванні уряду”.

У Великобританії, навпаки, участь партій в програмах прямого ефіру та теледебатах може бути повністю виключеною, якщо вони не висунули своїх кандидатів у визначеній кількості виборчих округів або не набрали визначеної кількості голосів на попередніх виборах11.

Досвід Швеції підтверджує важливість надання ефірного часу непарламентським партіям. Хоча впродовж кількох років не допускалася участь політичних партій у програмах прямого ефіру, раніше парламентські партії мали право на одержання ефірного часу. Коли партіям, що не мали представництва в парламенті, але користувалися впродовж кількох років значною підтримкою, був також наданий ефірний час, деякі з них здобули місця в парламенті.

б) Прийняття рішень про обсяг ефірного часу, що має бути наданий

Правило 9.3

Обсяг наданого партіям чи кандидатам ефірного часу має бути достатній для донесення ними своїх повідомлень, а також для отримання виборцями інформації про основні проблеми, позиції партії, а також особисті риси та характер кандидатів.

Коментар: Обсяг часу, необхідний для повноцінного виступу, залежить від багатьох факторів, включаючи: кількість і значимість посад, за які ведеться передвиборна боротьба; кількість кандидатів; ознайомленість населення з партіями, кандидатами і виборчою політикою в цілому; тривалість виборчої кампанії; обсяг часу, що відводиться на спеціальні інформаційні програми; а також кількість і складність найважливіших проблем.

в) Розклад трансляцій у прямому ефірі

Правило 9.4

Програми в прямому ефірі повинні транслюватися в ході усієї виборчої  кампанії,  причому в  той час,  коли програми має можливість сприймати найчисленніша аудиторія. Державні засоби масової інформації порушують свій обов’язок дотримання балансу при трансляції програм про окремі партії чи кандидатів, якщо це відбувається у час (наприклад, після півночі або в середині робочого дня), незручний для більшої частини населення, яка могла б їх чути та (або) бачити.

Коментар: Первинною метою програм у прямому ефірі є надання політичним партіям можливості донести інформацію про себе до виборців. Таким чином, додатково до обов’язку влади надавати населенню інформацію щодо виборів, державні засоби масової інформації повинні вживати необхідних заходів для того, щоб забезпечити охоплення трансляцією максимальної аудиторії виборців.

г) Виділення проміжків ефірного часу

Правило 9.5

Проміжки часу для програм у прямому ефірі повинні надаватися кожній із зареєстрованих політичних партій чи кандидатам на рівноправній основі.

Коментар: Після визначення обсягу ефірного часу, наданого кожній партії для мовлення в прямому ефірі, залишається питання про визначення конкретних часових проміжків для різних партій. Звісно, всі віддають перевагу часу найбільшого глядацького чи слухацького інтересу (т. зв. “прайм-тайм”). Якщо кількість партій невелика, то існує можливість надати проміжки ефірного часу в “прайм-тайм” усім з них, однак це може виявитися неможливим у випадку, якщо конкурентну боротьбу веде велика кількість партій. У цьому випадку вирішальне значення має справедливий порядок розподілу проміжків ефірного часу. Найкращим способом є використання певної форми ротації (для того, щоб кожна партія мала однакову кількість проміжків ефірного часу в “прайм-тайм”). Елемент випадкової вибірки може також використовуватися при розподілі перших проміжків ефірного часу14. Випадкова вибірка може зіграти важливу роль при відсутності угоди щодо того, які проміжки припадають на “прайм-тайм”, а які знаходяться за його межами.

ґ) Фінансування програм у прямому ефірі

Правило 9.6

Якого б характеру ефірний час не надавався політичній партії чи кандидату, він має надаватися на рівних фінансових умовах з іншими партіями та кандидатами. Принаймні на перших кількох виборах у країні з режимом перехідної демократії державні засоби масової інформації повинні надати обсяг часу, достатній для повноцінного політичного виступу, зареєстрованим партіям та кандидатам безкоштовно чи за номінальну суму.

Правило 9.6.1

Якщо партіям чи кандидатам дозволено купувати додатковий ефірний час, це повинно здійснюватися на рівних умовах. Ставки оплати зазначеного ефірного часу та його обсяг, що може бути проданий будь-якому одному покупцеві, мають регулюватися з метою обмеження переваг, які вочевидь, у цьому відношенні мають багатші партії. Можуть існувати й суворіші обмеження на перших кількох виборах у країні з режимом перехідної демократії, особливо там, де опозиційні партії раніше були заборонені і, таким чином, не мали можливості зібрати партійні фонди.

Коментар: У більшості країн зі сталою демократією громадські мовні канали безкоштовно надають визначений обсяг ефірного часу зареєстрованим політичним партіям для програм в прямому ефірі. У більшості із зазначених країн платна політична реклама заборонена в період проведення виборчої кампанії, а в деяких з них вона заборонена повністю.

Заборона чи суворе обмеження платної політичної реклами в період проведення виборчих кампаній, як правило, виправдовується різними причинами, у тому числі тим, що необхідно: (1) забезпечити цілісність політичної системи у світлі зростаючої вартості ефірного часу і паралельного підвищення чутливості кандидатів та політичних партій до корупції і недобросовісного впливу з боку основних вкладників; (2) сприяти створенню рівного “поля гри” для партій незалежно від їхніх ресурсів; а також (3) покласти кінець зниженню (тривіалізації) значення політичних дебатів у зв’язку з трансляцією дуже коротких політичних рекламних роликів.

Ті, хто виступає за платну політичну рекламу в період проведення виборчої кампанії, наполягають, що її заборона порушує свободу висловлювань і що існують менш обтяжливі засоби для забезпечення інтересів, викладених вище.

Введення обмежень на розмір плати, що може стягуватися за надання ефірного часу, а також на обсяг ефірного часу, що може бути проданий одній партії чи кандидату, має встановити розумний баланс між свободою висловлювань, з одного боку, і рівністю можливостей для доступу до засобів масової інформації, з іншого.

Правило 10. Спеціальні інформаційні програми

Засоби масової інформації повинні транслювати програми, що надають журналістам, експертам з питань поточних подій та (або) аудиторії реальну можливість ставити запитання лідерам партій та іншим кандидатам, а кандидатам — вести дебати один з одним.

Коментар: Спеціальні інформаційні програми включають дебати кандидатів, інтерв’ю, а також програми, в яких представники аудиторії мають можливість ставити запитання.

Правило 10.1

Хоча телерадіокомпанії мають більшу редакторську свободу при вирішенні питання про те, які партії, кандидати і коментатори братимуть участь у таких програмах, аніж у випусках новин, ця свобода обмежується загальним обов’язком справедливості і неупередженості. Як мінімум, до участі в таких програмах мають бути запрошені представники всіх основних партій.

Коментар: Конституційний Суд ФРН, наприклад, прийняв у 1990 році постанову, у якій заборонив громадському каналу мовлення транслювати передвиборні дебати, в яких не брала участь Партія зелених13. Хоча Партія зелених не вважалась однією з трьох основних партій, проте, вона мала вплив у парламенті. Конституційний Суд також взяв до уваги той факт, що дебати мали відбутися за три дні до виборів.

Правило 10.2

Відбір журналістів, експертів та інших осіб, які ставитимуть запитання, має проходити таким чином, щоб забезпечити баланс у запитаннях.

Правило 10.3

Спеціальні інформаційні програми мають транслюватися в ефірі в години найбільшого глядацького чи слухацького інтересу (“прайм-тайм”).

Коментар: Ці Правила виходять з того, що засоби масової інформації несуть обов’язок інформувати виборців та надавати збалансовану інформацію. Щонайменше кілька годин ефірного часу на національному телебаченні повинні бути присвячені дебатам між кандидатами в президенти або іншими партійними лідерами. В основному, більш ефективним є запрошення експертів (особливо незалежних експертів, які мають довіру громадськості) з різних питань, обговорюваних у ході виборчої кампанії, для формулювання кількох початкових та наступних запитань.

Правило 11. Освітні передачі для виборців

Державні засоби масової інформації зобов’язані транслювати освітні передачі для виборців, окрім випадків, коли державними органами реалізовані інші інформаційні ініціативи, які ймовірно можуть охопити таку ж кількість виборців, що й телерадіомовні програми.

Правило 11.1

Програми повинні бути точними, неупередженими і належним чином інформувати електорат про виборчі процедури, зокрема про те, як, коли і де голосувати, реєструватися для голосування і перевіряти правильність реєстрації; таємницю голосування (і, таким чином, безпеку від переслідувань); важливість голосування; функції різних установ, якщо це питання викликає неясність; а також з інших питань.

Правило 11.2

Державні засоби масової інформації зобов’язані транслювати програми, що охоплюватимуть найбільшу можливу кількість виборців. Також мають транслюватися програми на мовах національних меншин та програми, розраховані на ті групи населення, що традиційно виключаються з політичного процесу, наприклад, етнічні чи релігійні меншини, жінки й окремі групи корінного населення.

Коментар: Про обов’язок держави інформувати виборців про хід і зміст виборів йшлося в коментарях до Правила 1. Влада може виконувати цей обов’язок шляхом поширення листівок і плакатів з інформацією про вибори, а також в інший спосіб (наприклад, за допомогою показових дільниць для голосування і засобів імітування), якщо ці й інші способи здатні охоплювати таку ж велику кількість виборців і сприймаються так само легко як передачі, що транслюються по радіо чи телебаченню. Однак, не варто припускати, що люди з низьким рівнем письменності зможуть бути адекватно обізнані з ходом виборчого процесу виключно за допомогою друкованих матеріалів. Тому, якщо інші доступні методи не виявляться настільки ж ефективними для поширення освітніх знань, державні засоби масової інформації зобов’язані здійснювати трансляцію освітніх програм для виборців. У влади також існує можливість використовувати додаткові методи для поширення знань, і вони фактично зобов’язані їх використовувати, якщо буде вважатися, що телерадіомовлення не в змозі охопити всіх потенційних виборців.

Правило 12: Опитування громадської думки і прогноз результатів виборів

Якщо теле- чи радіокомпанія оприлюднює результати опитування громадської думки або прогнози щодо результатів виборів, вона повинна прагнути до чесного викладу результатів і, зокрема, оприлюднювати всю існуючу на цей момент інформацію, що могла б сприяти усвідомленню електоратом значення опитування громадської думки.

Правило 12.1

Теле- чи радіокомпанія, що оприлюднює результати опитувань громадської думки, повинна ідентифікувати організацію, що проводила опитування, організацію чи партію, що замовила та сплатила за проведення опитування, застосовану методологію, розмір вибірки, розмір похибки і дату проведення опитування. Крім того компанія має повідомити, що опитування вказує на стан громадської думки лише на момент його проведення.

Коментар: Опитування громадської думки може мати значний вплив на результати голосування, особливо там, де їхнє значення сприймається неадекватно. Таким чином, одним з елементів обов’язку з інформування виборців засобів масової інформації, що оприлюднюють результати опитувань громадської думки, є надання достатньої інформації для розуміння аудиторією значення опитувань. У Великобританії, наприклад, співробітники Бі-Бі-Сі зобов’язані нагадувати глядачам і слухачам, що опитування громадської думки відображають громадську думку опитаних безпосередньо в день проведення опитування, і що воно не є надійним провісником майбутньої думки або результатів голосування.

Існують розбіжності в питанні про необхідність оприлюднювати результати опитування громадської думки безпосередньо перед днем виборів. Деякі оглядачі висловлюють схвильованість тим, що вплив опитувань громадської думки безпосередньо напередодні виборів надзвичайно сильний, і що, наприклад, прогноз про перемогу на виборах з великою перевагою одного з кандидатів може схилити виборців, що симпатизують саме цьому кандидату, залишитися вдома і не брати участь у голосуванні також з інших питань. Також виборці можуть прийняти рішення проголосувати за ймовірного фаворита, виходячи з того, що краще бути на боці переможця, особливо якщо виборці не впевнені в дотриманні таємниці голосування. Через ці й інші причини у ряді західно- і центрально-європейських держав заборонене оприлюднення результатів опитувань громадської думки в останні кілька днів перед виборами, серед них: Болгарія (вибори 1990 року — 8 днів), Чехословаччина (вибори 1990 року — 7 днів), Франція (7 днів), Угорщина (8 днів), Італія (1 день), Польща (7 днів), Іспанія (5 днів), Швеція (1 день), Великобританія (добровільно у день виборів).

Однак в інших країнах існує думка, що подібні обмеження — неприпустиме втручання у вільний доступ до інформації про виборчу кампанію. У США, наприклад, не існує будь-яких правил щодо оприлюднення результатів громадської думки, і тільки в останні роки засоби масової інформації стали відмовлятися від оприлюднення попередніх звітів про хід голосування зі Східного узбережжя до закриття виборчих дільниць (різниця в три години) на Західному узбережжі.

Правило 13. Механізм регулювання мовлення та реагування на скарги

Передвиборні телерадіопрограми повинні контролюватися і регулюватися незалежним та неупередженим органом.

Правило 13.1

Цей орган повинен відповідати за надання ефірного часу політичним партіям чи кандидатам. Він також повинен заслуховувати скарги і вживати негайних заходів у скаргах, пов’язаних з порушеннями з боку мовників, а також політичних партій і кандидатів. Цей орган повинен приймати скарги від партій, кандидатів і громадян. Йому повинно бути надано повноваження видавати розпорядження про виправлення недоліків, реалізацію права на відповідь, а також з виконанню своїх рішень, зокрема, через суд.

Правило 13.2

Орган повинен приймати всі рішення негайно. Зокрема, при отриманні скарги на порушення, що призвело до перешкоджання або затримки трансляції програм у прямому ефірі, воно повинно розглядатися з необхідною оперативністю.

Правило 13.3

Якщо існує постійний, незалежний від уряду орган контролю за телерадіомовленням, усі зазначені функції можуть бути покладені на нього; в іншому випадку, має бути створений спеціальний орган для вирішення пов’язаних з виборами питань.

Правило 13.4

До складу такого органу можуть входити представники уряду й політичних партій або призначені ними особи, однак він не повинен мати можливість приймати рішення тільки на підставі голосів осіб, призначених урядом чи однією партією. Якщо є представники від партій, то рекомендується, щоб до складу органу входили представники принаймні всіх основних партій. Рекомендується, щоб до складу органу входили незалежні професійно підготовлені особи.

Коментар: Центральним у забезпеченні цілісності виборчого процесу є існування органу контролю і регулювання мовлення, що має, одночасно, і сприйматися, і насправді бути неупередженим. Він має діяти оперативно і справедливо, а його рішення підлягають оскарженню в суді в мінімальні терміни. Визнаючи цей обов’язок, Технічна група ООН з референдуму в Малаві відзначила важливість “відповідного механізму… , що передбачає незалежний розгляд випадків застосування обмежень на право вільного висловлювання думок”.

Практичною моделлю такого органу виступає Партійний комітет політичного мовлення у Великобританії, що складається з представників трьох основних політичних партій, двох національних партій (Шотландії й Уельсу), а також двох (незалежних) органів регулювання телерадіомовлення. Комітет регулює питання висвітлення виборів організаціями телерадіомовлення й здійснює розподіл ефірного часу на підставі встановлених ним критеріїв. У випадках, коли партії не можуть дійти згоди, як це сталося при розподілі ефірного часу на виборах у 1987 році, органи регулювання телерадіомовлення приймають рішення самостійно. Цим шляхом пішла й Федеративна Республіка Німеччина, де мовні організації приймають рішення, узгоджуючи їх з політичними партіями.

В Австралії, Швеції й Швейцарії незалежні від уряду органи регулювання телерадіомовлення приймають рішення щодо телерадіомовних програм, присвячених виборам. Деякі країни (серед яких Італія і Люксембург) покладають обов’язки з регулювання на парламентські комісії, хоча в Італії ця система працює не повною мірою.

Правило 13.5

Рекомендується, щоб орган, який регулює питання мовлення під час виборів, контролював усі програми, пов’язані з виборчою кампанією, для оцінки дотримання ними законів й інших нормативно-правових актів.

Правило 13.6

Державні засоби масової інформації повинні сприяти контролю за мовленням з боку недержавних незалежних організацій, зокрема шляхом зберігання плівок із записами телерадіопрограм, присвячених виборам, та їх надання безкоштовно чи за мінімальну плату.

Коментар: Недержавні організації можуть зіграти важливу роль у забезпеченні законності передвиборного мовлення, контролюючи обсяг ефірного часу передвиборних програм і висвітлення ними подій. Проте, систематичний контроль за мовними програмами і реагування на порушення часто недоступні для недержавних організацій через високу вартість записуючого чи іншого необхідного обладнання. Електронні ЗМІ, що мають таке обладнання, повинні надавати можливість запису передвиборних передач за вимогою, безкоштовно чи за плату.

Правило 13.7

Орган, що регулює висвітлення виборів телерадіокомпаніями, повинен мати повноваження рекомендувати, з наступним судовим вирішенням, відкласти, зупинити чи скасувати вибори, якщо були виявлені порушення міжнародного права чи національного законодавства, які могли істотно вплинути чи вплинули на результати виборів.

Правило 14. Оскарження в судовому порядку

Дії та рішення органу, що регулює висвітлення виборів телерадіокомпаніями, можуть бути оскаржені в судовому порядку за прискореною процедурою.

Правило 14.1

Будь-яке рішення, що призводить до заборони на трансляцію програми в прямому ефірі, має бути розглянуто особливо швидким способом.

Коментар: Оскарження в суді рішень органів, що регулюють висвітлення виборів телерадіокомпаніями, має на практиці таке ж важливе значення, як і дотримання справедливості. В Італії, наприклад, де рішення парламентської комісії не підлягають оскарженню в суді, така відсутність відповідальності дозволила комісії позбавити невеликі партії і незалежних кандидатів ефірного часу, що стало предметом істотної критики.

Правило 15. Плебісцити і референдуми

При проведенні плебісцитів і референдумів, де виборці мають проголосувати лише “так” чи “ні” за конкретну пропозицію, рівний обсяг ефірного часу має надаватися кожній зі сторін. Це правило зберігає свою силу навіть у тому випадку, коли більшість партій підтримує один із запропонованих варіантів. Можливе також застосування Правил 1-14 у відповідній частині.

Коментар: Рівний розподіл ефірного часу необхідний для виконання обов’язку зберігати збалансованість і справедливість. Обґрунтування в підтримку зазначеної пропозиції було зроблено шотландським судом першої інстанції в справі про референдум з питання про передачу влади. Суд вирішив, що ефірний час мав бути розподілений між двома сторонами, незважаючи на те, що три з чотирьох сторін підтримували передачу влади14.

Правило 16. Місцеві вибори

Наведені вище правила мають бути відповідно змінені та використовуватись місцевими і регіональними державними засобами масової інформації при проведенні місцевих, муніципальних і регіональних виборів.

Коментар: Місцеві вибори — важлива складова переходу до демократії. Досвід справжньої демократії можна безпосередньо осягнути саме на місцевому рівні. Політичним партіям має надаватися ефірний час для висловлення своїх поглядів з питань розвитку території й інших важливих проблем стосовно інтересів регіонів по всій країні. Місцеві електронні ЗМІ повинні надавати час для програм у прямому ефірі, а також транслювати випуски новин і спеціальні інформаційні програми. Висвітлення ними подій має контролюватися з метою забезпечити дотримання законності при проведення виборів.

Передмова

Ці Принципи було схвалено 1 жовтня 1995 року групою експертів з міжнародного права, національної безпеки і прав людини, скликаною “АРТИКЛЬ 19”, Всесвiтня кампанiя за свободу слова, за допомогою Центру прикладних правових досліджень Університету Вітватерсранд в Йоганесбурзі.

Ці Принципи ґрунтуються на міжнародних і регіональних правових нормах і стандартах захисту прав людини, державній практиці, що розвивається (втіленій, inter alia, у рішеннях національних судів), а також на загальних принципах права, визнаних міжнародною спільнотою.

Ці Принципи підтверджують чинність Сиракузьких принципів щодо обмежень і винятків у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права, а також Паризьких мінімальних стандартів щодо норм з прав людини за умов надзвичайного стану.

Преамбула

Учасники наради, які брали участь у складанні цих Принципів,

враховуючи, що згідно з принципами, проголошеними в Статуті ООН, визнання природної гідності, рівних і невід’ємних прав усіх членів людської родини є основою свободи, справедливості і міжнародного миру,

переконані, що необхідно аби люди не були змушені вдаватися як до останнього засобу до повстання проти тиранії і пригнічення, забезпечити права людини за допомогою верховенства права,

знову підтверджуючи своє переконання, що свобода висловлювань і свобода інформації є конче потрібними для демократичного суспільства і важливими для його поступу і добробуту, а також для здійснення інших людських прав та основних свобод;

зважаючи на відповідні положення Загальної декларації прав людини, Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, Конвенції ООН про права дитини, Основних принципів ООН про незалежність судових органів, Африканської Хартії прав людини і народів, Американської конвенції про права людини та Європейської Конвенції про права людини,

занепокоєні тим, що найбрутальніші порушення прав людини та основних свобод виправдовуються урядами як необхідні для захисту національної безпеки,

пам’ятаючи про необхідність того, щоб люди були здатними наглядати за діяльністю власного уряду і брати активну участь в управлінні демократичним суспільством, вони повинні мати доступ до інформації, якою володіє уряд,

бажаючи сприяти відвертому визнанню обмеженого характеру винятків зі свободи висловлювань та інформації, які можуть застосовуватися в інтересах захисту національної безпеки, аби відвернути уряди від використання інтересів національної безпеки як приводу для застосовування невиправданих обмежень на здійснення цих свобод,

визнаючи необхідність правового захисту цих свобод за допомогою ухвалення законів, що містять чіткі та однозначні норми, а також задовольняють істотним вимогам верховенства права, і

знову наголошуючи на необхідності судового захисту цих свобод незалежними судами,

погоджуються щодо цих Принципів і рекомендують, щоб компетентні органи на національному, регіональному і міжнародному рівнях вжили заходів до поширення загальної обізнаності з цими Принципами, їх схвалення і виконання.

Розділ 1. Загальні принципи

Принцип 1: Свобода думки, висловлювання та інформації

а) Кожна особа має право вільно дотримуватися власних думок і переконань.

б) Кожна особа має право вільно висловлювати свої думки, яке включає свободу шукати, одержувати і поширювати будь-яку інформацію та ідеї попри державні кордони, усно, письмово або в друкованій формі, у творах мистецтва або будь-якими іншими засобами інформації за власним вибором.

в) Користування правами, передбаченими у параграфі б), може підлягати обмеженням на певних підставах, визначених міжнародним правом, серед них і в інтересах захисту національної безпеки.

г) Жодне обмеження свободи висловлювань або інформації на підставі захисту національної безпеки не може застосовуватися, якщо уряд неспроможний довести, що таке обмеження закріплене законом і є необхідним у демократичному суспільстві для захисту законних інтересів національної безпеки. Тягар доказування законності такого обмеження покладається на уряд.

Принцип 1.1: Закріпленість законом

а) Будь-яке обмеження свободи висловлювань або інформації повинно бути закріпленим законом. Закон має бути доступним, однозначним та містити чіткі й точні формулювання, для того, щоб особа могла передбачити законність або незаконність певної дії.

б) Закон має містити належні гарантії проти зловживань, серед них об’єктивну, всебічну та ефективну перевірку законності такого обмеження незалежним судом або трибуналом.

Принцип 1.2: Захист законних інтересів національної безпеки

Будь-яке обмеження свободи висловлювань або інформації, яке уряд прагне обґрунтувати захистом інтересів національної безпеки, повинно мати істинною метою і наочним результатом захист законних інтересів національної безпеки.

Принцип 1.3: Необхідність в демократичному суспільстві

Для з’ясування чи необхідне обмеження свободи висловлювань або інформації для захисту законних інтересів національної безпеки, уряд повинен довести, що:
а) певне висловлювання або інформація наражає на серйозну небезпеку законні інтереси національної безпеки;
б) застосоване обмеження є найменш серйозним засобом захистити такі інтереси; та
в) обмеження є сумісним з принципами демократії.

Принцип 2: Законний інтерес національної безпеки

а) Обмеження, яке має бути виправдане захистом інтересів національної безпеки, є незаконним, якщо його істинною метою і наочним результатом не є захист існування країни або її територіальної цілісності проти застосування або загрози застосування сили, або її здатності відповідати на застосування або загрозу застосування сили, як від зовнішніх чинників, наприклад, військової агресії, так і від чинників внутрішніх, наприклад, підбурення до насильницького повалення уряду.

б) Зокрема, обмеження, яке має бути виправдане захистом інтересів національної безпеки, є незаконним, якщо його істинною метою і наочним результатом є захист інтересів, які не стосуються національної безпеки, серед них, наприклад, захист “престижу уряду” або захист від викриття правопорушень, або ж приховування інформації про діяльність державних установ, або захист певної ідеології, або придушення страйкових рухів.

Принцип 3: Надзвичайний стан

Під час дії надзвичайного стану, який загрожує існуванню країни, і наявність якого офіційно і законно оголошено згідно з нормами національного і міжнародного права, держава може застосовувати обмеження на свободу висловлювань та інформації, проте лише такою мірою, яка суворо відповідає вимогам певної ситуації, і лише допоки вони не стають несумісними з іншими зобов’язаннями уряду згідно з міжнародним правом.

Принцип 4: Заборона дискримінації

Обмеження свободи висловлювань, у тому числі на підставі інтересів захисту національної безпеки, в жодному разі не повинно передбачати дискримінацію на підставі раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного або соціального походження, громадянства, майнового стану, народження або інших статусних обставин.

Розділ 2. Обмеження свободи слова

Принцип 5: Захист особистої думки

Нікого не можна піддавати жодним обмеженням, обтяженням або санкціям на підставі особистих думок чи переконань.

Принцип 6: Висловлювання, що можуть становити загрозу національній безпеці

Згідно з Принципами 15 і 16 особа може бути покарана за висловлювання як таке, що загрожує інтересам національної безпеки, тільки якщо уряд спроможеться довести, що:

а) висловлювання прямо спрямоване на підбурення до насильства;
б) висловлювання, імовірно, матиме наслідком спалахи такого насильства;
в) існує прямий і негайний причинний зв’язок між висловлюванням та імовірністю спалаху такого насильства або дійсним спалахом.

Принцип 7: Захист свободи висловлювань

а) Згідно з Принципами 15 і 16, мирне користування правом на свободу висловлювань не повинно вважатися загрозою для національної безпеки або піддаватися будь-яким обмеженням чи покаранням. Висловлювання, які не повинні вважатися такими, що становлять загрозу для національної безпеки, включають, але не обмежуються, висловлюваннями, що:

(1) обстоюють ненасильницькі зміни політики уряду або самого уряду;
(2) містять критичні або образливі зауваження щодо нації, держави або її символів, уряду, його установ, або окремих урядовців, або іноземної нації, держави або її символів, уряду, його установ або окремих урядовців;
(3) містять заперечення або обстоюють заперечення — на підставі релігії, сумління або переконань — щодо військової мобілізації або служби, певного конфлікту, або застосування чи загрози застосування сили у розв’язанні міжнародних конфліктів;
(4) спрямовані на поширення інформації про гадані порушення міжнародних стандартів з прав людини або норм міжнародного гуманітарного права.
б) Жодна особа не повинна бути покараною за критичні або образливі зауваження щодо нації, держави або її символів, уряду, його установ, або окремих урядовців, або іноземної нації, держави або її символів, уряду, його установ або окремих урядовців, хіба що такі зауваження прямо спрямовані та матимуть імовірним наслідком спалахи насильства.

Принцип 8: Оприлюднення дій, що можуть становити загрозу національній безпеці

Заборонено заважати висловлюванню або карати за висловлювання лише тому, що воно містить інформацію, створену організацією або про організацію, яку уряд оголосив такою, що загрожує інтересам національної безпеки або спорідненим інтересам.

Принцип 9: Використання мов національних меншин та інших мов

Висловлювання, письмові або усні, в жодному разі не підлягають забороні на підставі того, що їх подано певною мовою, зокрема, мовою національної меншини.

Принцип 10: Незаконне обмеження свободи висловлювань третіми особами
Уряди повинні вживати належних заходів задля перешкоджання окремим особам або групам осіб незаконно заважати мирному здійсненню свободи висловлювань, навіть коли висловлювання засуджують уряд або політику уряду. Зокрема, уряди повинні засудити незаконні дії, спрямовані на обмеження свободи висловлювань, а також розслідувати такі справи і віддавати винних осіб під суд.

Розділ 3. Обмеження свободи інформації

Принцип 11: Загальні норми доступу до інформації

Кожна особа має право отримувати інформацію від органів влади, у тому числі інформацію стосовно національної безпеки. Це право не може обмежуватись на підставі захисту інтересів національної безпеки, крім випадку, коли уряд спроможеться довести, що це обмеження закріплене законом і є необхідним у демократичному суспільстві для захисту законних інтересів національної безпеки.

Принцип 12: Вузьке розуміння винятків в інтересах національної безпеки

Держава не може повністю відмовляти у доступі до будь-якої інформації стосовно національної безпеки, але повинна визначити в законах специфічний і вичерпний перелік видів інформації, які треба приховувати заради захисту законних інтересів національної безпеки.

Принцип 13: Громадський інтерес в оприлюдненні інформації

В усіх законах і нормативних актах стосовно права отримувати інформацію, громадський інтерес в обізнаності з цією інформацією повинен мати пріоритет.

Принцип 14: Право на незалежний розгляд скарг про відмову в доступі до інформації

Держава повинна вжити належних заходів, щоб право отримувати інформацію набрало реальної чинності. Ці заходи повинні зобов’язувати органи влади, якщо вони відмовляють у відповіді на інформаційний запит, письмово повідомити про підстави такої відмови у мінімальні терміни; а також забезпечувати право перегляду незалежним органом змісту і законності такої відмови, у тому числі шляхом судового оскарження. Орган перегляду повинен мати право перевіряти приховану інформацію.

Принцип 15: Загальні норми оприлюднення секретної інформації

Жодна особа не повинна бути покараною на підставі захисту інтересів національної безпеки за оприлюднення інформації, якщо (1) оприлюднення не становить дійсного або імовірного порушення законних інтересів національної безпеки, або (2) громадський інтерес в обізнаності з цією інформацією переважує шкоду від її оприлюднення.

Принцип 16: Інформація, одержана на посаді державного службовця

Жодна особа не повинна піддаватися будь-яким утискам на підставі захисту інтересів національної безпеки за оприлюднення інформації, яку вона одержала у зв’язку з перебуванням на державній службі, якщо громадський інтерес в обізнаності з цією інформацією переважує шкоду від її оприлюднення.

Принцип 17: Інформація загального доступу

Якщо інформація вже стала загальновідомою, незалежно від того чи в законний спосіб, право громадськості бути обізнаною з цією інформацією матиме пріоритет щодо будь-якого обґрунтування спроб зупинити дальше поширення такої інформації.

Принцип 18: Захист джерел інформації журналістів

Захист національної безпеки не повинен використовуватися як підстава для примушування журналістів викрити джерела конфіденційної інформації.

Принцип 19: Доступ до зон обмеження

Будь-яке обмеження вільного обміну інформацією не повинно суперечити цілям гуманітарного права і правам людини. Зокрема, уряди не повинні заважати журналістам або представникам міжурядових чи неурядових організацій, уповноваженим наглядати за дотриманням прав людини або гуманітарних стандартів, відвідувати території, щодо яких є розумні підстави вважати, що там вчиняються або були вчинені порушення прав людини або гуманітарного права. Уряди не повинні висилати журналістів або представників таких організацій з територій, де застосовується насильство або відбуваються збройні конфлікти, якщо тільки їхня присутність не наражатиме на очевидний ризик небезпеки інших осіб.

Розділ 4. Верховенство права та інші питання

Принцип 20: Загальні норми захисту, що випливають з верховенства права

Кожна особа, обвинувачена у скоєнні злочину проти національної безпеки, у зв’язку з висловлюванням або інформацією, має право на всі засоби правового захисту, які випливають з принципу верховенства права і норм міжнародного права. Вони охоплюють, але не обмежуються, такі права:

а) право на презумпцію невинуватості;
б) право не піддаватися свавільному затриманню;
в) право бути належно поінформованим мовою, яку особа розуміє, про обвинувачення і наявні докази проти себе;
г) право на вільний доступ до адвоката за власним вибором;
ґ) право на судовий розгляд без невиправданих зволікань;
д) право мати досить часу для підготовки власного захисту;
е) право на справедливий і публічний розгляд справи незалежним і неупередженим судом чи трибуналом;
є) право допитувати свідків обвинувачення;
ж) право заперечувати подання доказів суду, якщо обвинуваченого не повідомили про такі докази і особа не мала змоги спростувати ці докази; а також
з) право апелювати до незалежного суду або трибуналу, компетентного переглянути рішення на підставах права або фактів і скасувати таке рішення.

Принцип 21: Засоби правового захисту

Всі засоби правового захисту, у тому числі й спеціальні, як-то habeas corpus або amparo, повинні надаватися усім особам, обвинуваченим у скоєнні злочинів проти національної безпеки, також під час надзвичайних обставин, які загрожували існуванню країни, як їх було визначено у Принципі 3.

Принцип 22: Право на розгляд справи незалежним судом

а) За вибором обвинуваченого, кримінальне обвинувачення у скоєнні злочину проти національної безпеки має розглядатися судом присяжних, якщо такий орган існує, або ж справді незалежними суддями. Розгляд справ осіб, обвинувачених у скоєнні злочинів проти національної безпеки, суддями, чия незалежність не гарантована шляхом тривалого строку повноважень, презюмується як порушення права на розгляд справи незалежним судом.
б) В жодному разі цивільну особу не може судити за скоєння злочину проти національної безпеки військовий суд чи трибунал.
в) В жодному разі цивільну особу або військового не може судити тимчасовий або спеціально створений національний суд чи трибунал.

Принцип 23: Попередня цензура

Висловлювання не повинні підлягати попередній цензурі в інтересах захисту національної безпеки, окрім часу дії надзвичайного стану, який загрожує існуванню країни, згідно з умовами, наведеними у Принципі 3.

Принцип 24: Надмірні (непропорційні) покарання

Жодна особа, засіб масової інформації, політична або інша організація не повинні піддаватися таким санкціям, обмеженням або покаранням за скоєння злочинів проти національної безпеки, що зачіпають свободу висловлювань чи інформації, котрі не відповідають (є непропорційними) тяжкості дійсно скоєного ними злочину.

Принцип 25: Співвідношення цих Принципів з іншими стандартами

Ніщо в цих Принципах не повинно тлумачитися як таке, що обмежує будь-які права чи свободи людини, визнані міжнародними, регіональними або національними правовими нормами і стандартами.

Додаток

Наступні експерти брали особисту участь у Нараді, яка склала ці Принципи. Організації і членство зазначено тільки з метою ідентифікації.

Лорел Ангус — виконавчий директор, Центр прикладних правових досліджень, Університет Вітватерсранд, Південна Африка;

Лоренс Бір — професор громадянських прав, факультет управління та права, Лафайєт Коледж, США;

Джефрі Біндмен — солісітор, Біндмен і партнери, Лондон, Великобританія;

Дана Бріскмен — директор з правових питань, Асоціація на підтримку громадянських прав, Ізраїль;

К.С. Венкатесваран — адвокат, Індійська асоціація адвокатів, викладач, юридичний факультет, Ольстерський Університет, Північна Ірландія;

Феліпе Гонзалес — професор права, Університет Дієго Порталес, Сантьяго, Чилі, юридичний радник для Латинської Америки, Міжнародна група юристів з прав людини, Вашингтон, США;

Пол Гофман (голова Конференції) — адвокат в справах засобів масової інформації, Лос-Анджелес, США;

Петер Дановскі — Дановскі і партнери, Стокгольм, Швеція;

Еманюель Дерйо — професор права засобів масової інформації, Університет Париж-2, співредактор “Лежіпрес”, Париж, Франція;

Френсіс Д’Соуза — виконавчий директор, “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Великобританія;

Елізабет Івет — адвокат, член Комісії ООН з прав людини і юрисконсульт, Сидней, Австралія;
Гітобу Іманьяра — адвокат Високого суду Кенії і головний редактор “Найробійського юридичного місячнику”, Кенія;

Керим Їлдиз — виконавчий директор, програма з прав людини для курдів, Лондон, Великобританія;

Ліна Йоганесен — програма засобів масової інформації, Центр прикладних правових дослідів, Університет Вітватерсранду, Йоганесбург, Південна Африка;

Річард Карвер — консультант програм для Африки, “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Великобританія;

Сандра Колівер — директор Правової програми, “АРТИКЛЬ 19”, Вашингтон, США;

Лоренс Ластгартен — професор права, Університет Саутгемптона, Великобританія;

Раймонд Лоув — голова, Інститут свободи висловлювань, Йоганесбург, Південна Африка;

Джілберт Маркус — адвокат Верховного Суду Південної Африки, Йоганесбург, Південна Африка;

Кейт Мартін — виконавчий директор, Центр досліджень національної безпеки, Вашингтон, США;

Пол Мегоні — заступник архіваріуса, Європейський суд з прав людини, Рада Європи;

Хуан Е. Мендес — юрисконсульт, Human Rights Watch, Нью-Йорк, США;

Браніслав Мілінкович — редактор, “Огляд міжнародних справ”, Белград, Федеративна Республіка Югославія;

Етьєн Мурейнік — професор права, Університет Вітватерсранду, Йоганесбург, Південна Африка;

Мамаду Н’Дао — адвокат з прав людини і юрисконсульт, Інститут Паноса, Дакар, Сенегал;

Ендрю Ніколь — королівський адвокат, корпорація Доті-стріт, Лондон, Великобританія;

Енн Ноутон — директор з видавничих справ, “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Великобританія;

Давід Петрашек — радник з питань правової політики і мандатів, Міжнародна Амністія, Лондон, Великобританія;

Лора Поллекат — виконавчий директор, Юристи за права людини, Преторія, Південна Африка;

Джон Сангва — “Сімеза, Сангва і партнери”, Лусака, викладач, юридичний факультет, Університет Замбії;

Сергій Сироткін — Комісія з прав людини, Москва, Росія;

Малкольм Смарт — заступник виконавчого директора, “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Великобританія;

Таня Сміт — Центр ООН з прав людини, Женева, Швейцарія;

Солі Сорабджі — старший адвокат, Верховний Суд Індії, Делі, Індія;

Ян Ван Чжу — адвокатська фірма Дуксу, Сеул, Південна Корея;

Кью Го Юм — професор, Школа журналістики і телебачення Кронкайта, Університет штату Аризона, США.

У цьому випуску:

1. Фінансування політичних партій: проблеми законодавчого регулювання. Позиції політиків та експертів.
2. Фінансування політичних партій і можливості бюджету.
3. Європейські стандарти у сфері фінансування політичних партій.
4. Фінансування політичних партій в країнах Східної Європи.
5. Фінансування виборчих кампаній в Україні: проблеми правового регулювання та інші теми.

У цьому випуску:

1. Конституційна реформа: пошук балансу влади.
2. Історія конституційної реформи.
3. Парламентський моніторинг: жінки у Верховній Раді України.
4. Парламенти країн світу. Республіка Фінляндія: досвід конституційної реформи.