Цей випуск «Часопису «ПАРЛАМЕНТ» демонструє, як Верховна Рада України адаптувалася до умов повномасштабної війни та воєнного стану. Український Парламент постав перед небаченими викликами та потребою перебудувати свою роботу. Це були виклики як безпекового, політичного, так і технічно-адміністративного характеру.

У тексті описані механізми, за допомогою яких Верховна Рада намагалася їх подолати, а також проаналізовано, наскільки їй це вдалося. Для підготовки дослідження було здійснено нормативний аналіз, аналіз відкритих джерел та проведено інтервʼю з ключовими парламентськими стейкхолдерами. Процес цієї адаптації було поділено на тематичні блоки для детального опису та аналізу всіх сторін роботи Парламенту. За результатами аналізу запропоновано деякі рекомендації для виправлення проблемних процесів, з якими зіштовхнулася Верховна Рада.

Четверте півріччя повномасштабного російського вторгнення для Верховної Ради завершилося появою кризових ознак у роботі парламенту, які не спостерігалися навіть у перше півріччя війни.

Моніторинг 10 сесії IX скликання парламенту зафіксував п’ять основних тенденцій:

1. цілковите оновлення порядку денного,
2. формальне дистанціювання президента від питань внутрішньої політики,
3. подальше посилення ролі Кабінету Міністрів у законодавчому процесі,
4. збільшення законодавчого спаму,
5. зростання рівня порушень конституційної процедури.

Загалом за період 10 сесії було зареєстровано 464 законопроєкти.

Новий порядок денний наразі фокусується на фінансах, безпеці та порядку, а також на соціальній підтримці.

Найбільш завантаженими комітетами парламенту протягом 10 сесії були: Комітет з питань фінансів, Комітет з правової політики, Комітет з організації державної влади, Комітет з правоохоронної діяльності, Комітет з національної безпеки, Комітет із соціальної політики.

За цей же період президент формально дистанціювався від питань внутрішньої політики. Навіть на тлі невеликої кількості загалом ухвалених законів частка Президента є низькою. У 10 сесії зафіксовано найнижчий показник прийнятих президентських законопроєктів за весь досліджуваний період IX скликання: прийнято один “звичайний” закон та інші шість – ратифікації та укази. 

Єдиний закон, що вибивається з такої тенденції, був прийнятий у другому читанні та в цілому. Це законопроєкт прийнято у першому читанні ще влітку 2021 року, він “лежав на полиці”, очікуючи другого читання увесь цей час.

Дистанціювання президента від питань внутрішньої політики та його концентрація на міжнародній політиці та обороні – ознака, яка спостерігається під час усіх сесій, які тривали у період воєнного стану.

Не менш помітною ознакою 10 сесії є те, що Кабінет Міністрів України посилив свої позиції у законодавчому процесі. Кабмін збільшив свою частку зареєстрованих законопроєктів до 17,2% і показав другу найбільшу частку зареєстрованих урядових законопроєктів за всі сесії ІХ скликання.

Кабінет Міністрів вже третю сесію підряд краще просуває свої законопроєктиЦе стосується другого читання у Верховній Раді, ніж народні депутати України. 

Моніторинг 10 сесії також зафіксував ознаки відродження законодавчого спаму. 

Про це свідчать три основні ознаки: 

• загальне збільшення кількості зареєстрованих законопроєктів;
• аномально високі показники зареєстрованих законопроєктів однією з депутатських груп;
• збільшення частки законопроєктів з малою кількістю підписантів.

10 сесія продемонструвала збільшення кількості зареєстрованих законопроєктів порівняно з попередньою аналогічною сесією8 сесія, вересень 2022 року – лютий 2023 року.

Це зі свого боку є однією з ознак законодавчого спаму – реєстрація багатьох слабо пропрацьованих законопроєктів, які не мають реальної перспективи прийняття і розбалансовують порядок денний та збільшують тиск на експертно-аналітичні підрозділи Апарату Верховної Ради.

Серед депутатських груп у цій сесії можна виокремити показники “Відновлення України”, яка, попри свою невелику кількість депутатів, зареєструвала 86 законопроєктів, чим обігнала більшість фракцій та груп і навіть Кабінет Міністрів України. Це вже третя сесія підряд зі зростанням показників цієї групи.

Ця сесія також продовжила тенденцію попередніх: зросла частка законопроєктів, що мають по одному або по два-три підписанти. Також вже другу сесію поспіль саме частка законопроєктів з одним підписантом переважає всі інші частки законопроєктів. Ці тренди опосередковано свідчать про збільшення законодавчого спаму.

Також протягом 10 сесії продовжує зростати кількість порушень конституційної процедури. Протягом цієї сесії строк підписання (або надання пропозицій) було порушено щодо 34% ухвалених законів22 з загальних 64 прийнятих законопроєктів. Крім цього, ще п’ять законів взагалі не були ні підписані президентом, ні ветовані, ні отримали пропозиції. 

В сумі порушення зафіксовані щодо 42% ухвалених законопроєктів, тобто чотири з десяти законів мають порушення конституційної процедури. 

Обсяг же “звичних” порушень Регламенту ВРУ не збільшилася, але і не зменшувалася. Ситуація нагадує показники минулої сесії – порушення були у процесі розгляду 54% законів. 

З позитивних моментів – протягом 10 сесії не застосовувалася практика прийняття законопроєктів «з коліс», коли законопроєкти приймають у першому читанні та в цілому вже в день їх реєстрації.

Загалом моніторинг 10 сесії IX скликання парламенту зафіксував декілька показників, які свідчать про кризові процеси у ВРУ. Під час 10 сесії було прийнято всього 64 закони. 

Це найменша кількість прийнятих законів протягом сесії за все ІХ скликання, удвічі менше порівняно з попередньою аналогічною осінньою сесією та за попередній “антирекорд” у 111 ухвалених законів під час 6 сесії, останньої перед повномасштабним вторгненням.

При тому найменша кількість ухвалених законів фіксується на тлі зростання реєстрації законопроєктів та законодавчого спаму. Ще однією ознакою кризи є те, що зафіксовано найнижчий показник реєстрації законопроєктів депутатами “Слуги народу”.

Дистанціювання президента від питань внутрішньої політики цілком зрозуміле на тлі повномасштабного вторгнення, коли глава держави займається питаннями міжнародної політики та оборони. З одного боку, можливо, що президент “віддав” питання внутрішньої політики на розсуд уряду та парламенту. 

Більше про роботу українського парламенту в умовах повномасштабного вторгнення читайте у моніторингу аналітиків ЛЗІ.

Верховна Рада продовжує працювати в умовах, що виникли після початку повномасштабного російського вторгнення та які поставили під ризик сам факт існування держави й систему державного управління зокрема. Але попри усі виклики у роботі парламенту фіксується стабілізація законодавчих процесів, що дозволяє парламентарям реагувати на запити часу.

В цілому, Моніторинг 9 сесії IX скликання українського парламенту показав п’ять ключових тенденцій:

1. оновлення порядку денного,
2. дистанціювання Президента України від внутрішньої політики,
3. посилення ролі уряду в законотворчому процесі,
4. відродження законодавчого спаму,
5. зростання рівня порушень конституційної процедури.

Протягом 9 сесії було зареєстровано 683 законопроєкти.

Новий порядок денний можна визначити по тому, які комітети парламенту були найбільш завантаженими. Ідеться про пʼять: Комітет з правоохоронної діяльності, Комітет з питань фінансів, Комітет з правової політики, Комітет із соціальної політики та Комітет з національної безпеки. 

Тобто після первинної економічної адаптації до умов воєнного стану та повномасштабної війни законотворці сфокусувалися на питаннях адаптації правової системи, а також на встановленні нових та зміні старих санкцій за порушення законодавства. Така ситуація яскраво показує, які інструменти внутрішньої політики найбільше подобаються народним депутатам – регулювання рівня покарання за протиправну поведінку – зміни до Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення.

Протягом 9 сесії стало помітним, що президент формально дистанціювався від впливу на внутрішню політику, парламент не прийняв жодного “звичайного” президентського законопроєкту. Усі закони, ініційовані президентом, – це ратифікації, затвердження указів або зміна календаря визначних дат. 

Концентрація президента на питаннях оборони та зовнішньої політики є все більш характерною ознакою воєнного стану.

Протягом цієї сесії Кабінет Міністрів України посилив свої позиції у законодавчому процесі. Так уряд зареєстрував 114 законопроєктів16,7% від загальної кількості, що є одним із найвищих для Кабміну показників за всі сесії ІХ скликання. Серед ухвалених законів Кабмін є ініціатором рекордної для себе частки – 37,1% від загальної кількості. 

Урядові законопроєкти також досить швидко проходили від реєстрації до прийняття, в першому читанні та в цілому — в середньому за 71 день. Це найшвидше проходження урядових законопроєктів за 4–9 сесії. Крім цього, швидкість проходження від реєстрації до прийняття в другому читанні та в цілому для урядових законопроєктів була найкращою за 6–9 сесії.

В цілому ці процеси резонують з ідеєю урядо-центричної моделі прийняття рішень.

Протягом 9 сесії спостерігаються ознаки відродження законодавчого спаму.

Проте на цьому тлі особливо помітна активність депутатської групи “Відновлення України”, показник якої перевищуєПоказник – 5,18 законопроєкту на одного депутата удвічіВ середньому, 1 депутат є ініціатором від 1 до 1,44 законопроєкту. Для депутатів, що входять до депутатських груп, цей показник менший ніж 0,5 законопроєкту на одного депутата. Ця ситуація є цілком стандартною будь-який інший показник будь-якої іншої фракції чи групи за попередні сесії. Така кількість законопроєктів у перерахунку на одного депутата є ознакою законодавчого спаму.

Ще однією опосередкованою його рисою є збільшення кількості законопроєктів, що мають по одному або по два-три підписанти. Вперше з 4 сесії частка законопроєктів з лише одним підписантом більша за всі інші частки законопроєктів.

Також зафіксовано, на відміну від попередньої сесії, повернення прийняття законопроєктів «з коліс», коли їх приймають в першому читанні та в цілому вже в день їх реєстрації.

9 сесія IX скликання парламенту показала рекордну кількість випадків порушення конституційної законодавчої процедури. 

Так майже третина законопроєктів не були підписані у строк президентом, а саме 61 законЦе 31% випадків. Ще 8 законопроєктів взагалі не були підписані президентом, ні ветовані та не отримали пропозиції, а один – взагалі не був підписаний навіть Головою Верховної Ради. Якщо взяти разом згадані порушення, то 36% усіх прийнятих за 9 сесію законів – підписувалися з порушенням Конституції, тобто кожен третій закон.

Частка порушень Регламенту склала близько 56% усіх законів протягом 9 сесії.

Загалом дев’яту сесію чинного скликання парламенту найкраще можна схарактеризувати словом “адаптивна”. Верховна Рада на третє півріччя повномасштабної війни налагодила стабільну роботу, а кількість прийнятих законів з одним з найвищих за скликання показників свідчить, що парламент намагається дати відповідь на зміну обставин, пов’язаних з воєнним станом та все активнішим процесом євроінтеграції України.

Також посилилася роль уряду, швидкість прийняття законопроєктів якого показала найкращі показники за останні сесії, а частка серед ухвалених законів досягла рекордних показників. 

 Більше про роботу українського парламенту в умовах війни читайте у моніторингу аналітиків ЛЗІ.

Лабораторія законодавчих ініціатив є професійним і неупередженим аналітичним центром, відкритим до конструктивних пропозицій та критики, а висока якість наших аналітичних продуктів забезпечується, окрім іншого, процедурою пір рев’ю (peer review), або ж, іншими словами, рецензування. Тим не менше, навіть найкращий механізм не може, на жаль, повною мірою убезпечити від помилок. Так, наші колеги по громадському сектору справедливо звернули нашу увагу на некоректне посилання у звіті “Судовий вплив: роль судів у реалізації реформ в Україні”. Ми перепрошуємо читачів за цю помилку та вдячні колегам за нагоду її виправити. Такий зворотній звʼязок дозволяє покращити наші продукти і, водночас розвиває інститут репутації в Україні.

Текст звіту було оновлено, а допущену помилку – виправлено. Зокрема, у тематичному блоці щодо обґрунтування вад законопроекту “Про відновлення довіри до судової влади” посилання на некоректне джерело було замінено посиланням на експертну думку таких визнаних фахівців: Тетяни Рудої — експертки ЦППР із судівництва, кандидатки юридичних наук; Євгена Захарова — правозахисника, засновника Української гельсінської спілки з прав людини, директора Харківської правозахисної групи; та Валентини Теліченко — адвокатки.

Скориставшись цією нагодою, закликаємо професійну спільноту і надалі надавати нам зворотний зв’язок як щодо цього звіту, так і щодо наших інших аналітичних продуктів.

Україна сьогодні проходить крізь чи не найбільший виклик у своїй історії через загрозу, яку принесла росія, розв’язавши у 2022‐му повномасштабну війну на території нашої держави. І вже майже два роки триває боротьба за незалежність і можливість самостійно обирати власне майбутнє. Військова агресія рф спровокувала масштабні кризи, зокрема економічну та демографічну. За даними Державної служби статистики, напередодні повномасштабної війни, у листопаді 2021 року, в Україні проживало майже 41 млн осіб.

Ця цифра є радше приблизною і може мати суттєву похибку, адже востаннє повний перепис населення нашої держави проводився більше 20 років тому— у 2001‐му. Згідно з його результатами, тоді в Україні проживало 48,5 млн людей. А після майже року війни, станом на 1 січня 2023‐го, згідно з припущеннями Інституту демографії та соціальних досліджень, чисельність населення України становила від 28 млн до 34 млн осіб.

Це в майбутньому загрожує Україні поглибленням демографічної кризи, адже в основному серед вимушених мігрантів— жінки молодого та середнього віку з дітьми. Відбувається роз’єднання сімей, що негативно впливає на сімейні відносини. Так, за перше півріччя 2023‐го кількість розлучень в Україні збільшилася втричі4. Поглиблення демографічної кризи може призвести до значного дефіциту робочої сили, а відтак— стати вагомим фактором, що підриватиме економічну спроможність держави.

Розробка державної політики повернення вимушених мігрантів поряд із стимулюючими заходами, зокрема для подолання майбутнього дефіциту робочої сили, мають стати невід’ємною складовою повоєнного відновлення, що реалізовуватиметься в межах Плану відновлення України від наслідків війни, який спрямований на прискорення стрімкого економічного зростання.

Методологія оцінки законодавчого впливу – це структурований інструмент, за допомогою якого можна визначити та оцінити майбутні наслідки та ймовірні впливи запропонованої державної політики.

Мета фреймворку з оцінки законодавчого впливу – передати основні проблемні аспекти у процедурах експертно-аналітичного супроводу законопроектів та запропонувати представникам виконавчої гілки влади ефективний інструмент законодавчого процесу, що поширений у багатьох країнах.

Фреймворк складається чотирьох основних частин. У першій частині «Загальний опис законодавчого процесу в Україні» систематизовані особливості законодавчого процесу в Україні та роль виконавчої влади у цьому.

У другій частині «Процедури оцінки регуляторного і законодавчого впливу» виділені основні проблеми у процесі експертно-аналітичного супроводу.

Третій розділ «Міжнародний досвід експертно-аналітичного супроводу законопроектів» описує міжнародні практики та інструменти законодавчого впливу в інших країнах. У четвертому розділі «Методологія оцінки законодавчого впливу» представлений інструмент оцінки законодавчого впливу, що включає детальні етапи проведення оцінки.

Цей матеріал підготовлено в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», що реалізується за підтримки ЄС.

Зміст документу є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

Лобізм, простими словами, це будь-який вплив на представників влади з метою формування певним чином державної політики в окремій сфері чи відстоювання інтересів окремих груп.

Треба розуміти, що насамперед здійснення лобістської діяльності – це багатомільйонний, якщо не багатомільярдний бізнес. Фармацевтичні компанії, виробники електроніки, власники компаній з видобування корисних копалин витрачають сотні тисяч доларів щороку на послуги лобістів, адже у тому числі від цього залежатиме їх майбутній дохід.

У міжнародній практиці лобіювання інтересів окремих груп доволі поширене явище. Основні міжнародні стандарти у сфері лобізму та все, що з ним пов’язано, висвітлено в низці рекомендацій та резолюцій Ради Європи і Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР). На рівні окремих держав функціонує власне законодавче регулювання.

Найбільш яскравий приклад застосування можливостей лобізму у всій його повноті – США. Тому не дивно, що багато країн, які поки намагаються легалізувати лобізм, наслідують саме американський досвід. Водночас з 27 держав-членів Європейського Союзу більшість країн мають на сьогодні ухвалені правила та норми щодо лобіювання. Так, 6 країн прийняли окремі закони щодо регулювання лобістської діяльності (Ірландія, Франція, Австрія, Литва, Польща, Словенія), а у 9 – діє саморегуляція лобістів, що пояснюється м’яким механізмом контролю (Німеччина, Італія, Іспанія, Нідерланди, Фінляндія, Чехія, Хорватія, Латвія, Румунія).

Як правило, спільними рисами лобізму в цих країнах є: реєстрація особи, яка бажає надавати лобістські послуги, за певною процедурою; наявність відкритого реєстру лобістів; звітування лобістів про свою діяльність перед владними структурами та громадськістю; встановлення окремих обмежень під час здійснення такої діяльності; обов’язок дотримуватися встановлених правил поведінки тощо.

Натомість існування лобізму в українських реаліях можна порівняти з «котом Шредінгера»: лише відкривши коробку, стає зрозумілим, що відбується в середині. Через те, що на законодавчому рівні лобізм в Україні не закріплений, складається враження, що йому немає місця в політичній площині, але це не так – лобізм у різних проявах активно використовується. Певною мірою така латентність всіх влаштовує, оскільки немає обов’язкових правил гри, а відтак можна діяти на власний розсуд, доволі часто обираючи корупційні способи досягнення бажаного результату.

Вже понад 20 років українська влада намагається унормувати суспільні відносини у сфері лобістської діяльності. Спроби розробити й ухвалити потрібні нормативно-правові акти – неодноразові. У 2009 році навіть було схвалено Концепцію проєкту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів» та прийнято Закон України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки», що передбачало, з-поміж іншого, ухвалення законодавства щодо визначення правових засад лобіювання. Але законодавчої бази немає досі.

Сьогодні увага посадовців, експертів та небайдужої громадськості прикута до двох законопроєктів, розробники яких поставили собі за мету нарешті перевести лобізм з формальних взаємовідносин у площину легітимності. Перший – законопроєкт народних депутатів Тимошенко Ю. та Власенка С. «Про державну реєстрацію суб’єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні» (реєстр. № 3059 від 11.02.2020). Другий – законопроєкт Національного агентства з питань запобігання корупції «Про доброчесне лобіювання в Україні», розроблений на виконання Антикорупційній стратегії до 2025 року та Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки.

Команда Лабораторії законодавчих ініціатив намагалася дослідити обидва законопроєкти з точки зору врахування міжнародного досвіду і їх відповідності актам Ради Європи та ОЕСР. Розпочати потрібно з того, що об’єднує законопроєкти і чиї норми враховують вимоги міжнародних стандартів. І законопроєкт № 3059, і законопроєкт НАЗК визначають основні поняття процесу лобіювання, запроваджують в Україні реєстр лобістів з відкритим доступом та наводять мінімальні вимоги до інформації, що міститиметься в ньому, а також передбачають обов’язок звітування лобістів про свою діяльність.

Спільним також є те, що у законопроєктах частково дотримано принципів Рекомендацій Ради Європи щодо уникнення конфлікту інтересів та запровадження стандартів етичної поведінки лобістів. Однак самі запропоновані норми викликають певні занепокоєння. Наприклад, НАЗК пропонує в майбутньому затвердити власним актом Кодекс етичної поведінки учасників здійснення лобіювання, чиї етичні правила поведінки стануть обов’язковими для всіх учасників лобіювання. З такою пропозицією навряд чи можна абсолютно погодитися, зважаючи на те, що відповідно до міжнародної практики кодекс поведінки (етичний кодекс) є внутрішнім документом певного об’єднання людей за професійною ознакою, у тому числі лобістів, які домовилися дотримуватися певних правил у своїй діяльності. У такому випадку НАЗК виступатиме зовнішнім регулятором по відношенню до учасників процесу лобіювання, а відтак серед останніх може скластися упереджене ставлення до нав’язаних їм правил поведінки, навіть за умови проведення попередніх консультацій. Натомість законопроєкт № 3059 лише мимохіть згадує обмеження в контексті конфлікту інтересів, вказуючи лише про заборону суб’єкту лобіювання вручати подарунки та організовувати поїздки на користь охоплених осіб.

Також законопроєкти у своєму змісті, на жаль, не розмежували лобізм та громадську адвокацію, а отже не врахували важливий принцип Рекомендацій Ради Європи щодо залученості громадянського суспільства до політичного життя, який передбачає, що правове регулювання лобістської діяльності не має порушувати демократичне право громадян на висловлення своєї думки, звернення з петиціями до державних службовців, органів та установ, проведення кампаній за політичні зміни та зміни до законодавства. Цілком очевидним є виникнення певних побоювань, що звичайні громадяни чи громадські організації більше не зможуть впливати на депутатів та державних службовців для впровадження позитивних змін у суспільному житті.

Отже, обидва законопроєкти наразі потребують певного удосконалення та врахування пропозицій і зауважень заінтересованих сторін, що може суттєво вплинути на ймовірність прийняття того чи іншого законопроєкту. Варто зазначити, що законопроєкт № 3059 з кінця березня 2021 року після деякого доопрацювання так жодного разу і не потрапив до порядку денного Верховної Ради України. Водночас законопроєкт НАЗК, судячи з інформації, що міститься в Інформаційній системі моніторингу реалізації Державної антикорупційної політики (ІСМ ДАП), на розгляд Уряду поки не передано. Тож яка доля цих законопроєктів – далі буде видно. Можливо, невдовзі ми станемо свідками появи нового законопроєкту або навіть декількох.

У будь-якому випадку українське суспільство потребує появи виваженого та дієвого законодавства про лобізм, яке б врахувало найкращий міжнародний досвід та позиції заінтересованих сторін. Таке законодавство має стате рушієм позитивних змін, механізмом запобігання корупційних проявів, а не черговим актом популізму владних структур.

Матеріал підготовлений у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу.

Основна мета звіту полягає у висвітленні феномена судового впливу на хід реформ в українському контексті.

Проведення реформ – це завжди тривалий і складний процес, успішність якого залежить від багатьох факторів. На жаль, досвід організації реформ в Україні не завжди має позитивний характер, оскільки нерідко результати впровадження змін не задовольняють ні органи влади, ні громадськість. Фінальну крапку в дискусійному питанні щодо результативності тієї чи іншої реформи ставлять суди, які виступають арбітрами у цих спорах.

Ухвалюючи те чи інше рішення у конкретній справі суди здатні здійснювати помітний вплив на подальший хід впровадження нововведень. Зокрема, феномен судового впливу блискуче проявився під час вирішення кейсів щодо люстрації чиновників, які обіймали посади за каденції Віктора Януковича, славнозвісної переатестації поліцейських, очищення судів від «суддів Майдану» та атестації прокурорів Генеральної прокуратури. На жаль, за результатами судового розгляду було встановлено, що нововведення у цих сферах не обійшлися без помилок, які традиційно супроводжують вітчизняну практику проведення реформ. Тож у підсумку маємо вражаючу кількість судових позовів та рішень, прийнятих не на користь української влади, які є свідченням того, що реформи, які мали на меті перезапуск державних інституцій і кадрове оновлення, не були успішними.

Для системної оцінки феномена судового впливу в Україні було відібрано п’ять кейсів, які відображають випадки масового судового оскарження результатів реформ і результатів очищення державної влади через реалізацію політики заборон. До переліку кейсів увійшли справи, які репрезентують останні найрезонансніші випадки судового оскарження за період з 2014-го до 2023 року. Відбір кейсів базувався на тому, щоб відобразити позицію різних судових інстанції щодо окремих аспектів оцінки зазначених сфер. З огляду на це предметом дослідження стали ті справи, розгляд яких пройшов усі можливі етапи судового оскарження. Такий підхід дав змогу максимально репрезентативно відобразити загальні тенденції оцінки реформ і заходів з очищення державної влади, які типово притаманні судам різних інстанцій.

До переліку обраних кейсів, розглянутих у дослідженні Лабораторії законодавчих ініціатив, належать:

1. Оскарження процедури люстрації 2014 року.
2. Оскарження реформи поліції 2015–2016 років у частині переатестації особового складу Національної поліції України.
3. Оскарження звільнення «суддів Майдану».
4. Оскарження результатів атестації прокурорів Генеральної прокуратури України 2019 року.
5. Заборона проросійських партій в Україні у 2022–2023 роках.

Важливо відзначити, що у межах звіту не надається оцінка судовим рішенням на предмет їх законності, обґрунтованості та вмотивованості. Ухвали, рішення та постанови судів використовуються винятково як фактичний матеріал для оцінки ступеня впливу судових рішень на хід реформ в Україні. Також з метою дослідження стану підготовки нормативно-правових актів щодо реформ проаналізовані законопроєкти, супровідні документи до них, положення чинних законів і підзаконних нормативно-правових актів і тих актів, які були чинними на момент виникнення спірних правовідносин.

Зібрані дані, на яких ґрунтуються результати аналізу, актуальні станом на липень 2023 року.

Аналіз кейсів відбувався у площині виокремлення типових помилок, які допускають розробники реформ/очищення та органи влади, уповноважені на їх втілення, що призводять до масового оскарження у судах.

Дослідження кейсів щодо реформ/процедур очищення державної влади включає: 

• аналіз дизайну реформи/процедури (сутність і мета реформи/процедури, підготовча робота й правове регулювання);
• аналіз процесу втілення реформи/процедури (реалізація норм законодавства на практиці на національному та локальному рівнях);
• аналіз суб’єктів, які оскаржують правовідносини;
• дослідження порядку оскарження результатів реформ/процедур (виявлення причин, які викликали таке оскарження, та характеристика позовних вимог скаржників);
• аналіз результатів оскарження, який включає аналіз мотивації ухвалення рішень;
• аналіз реакцій на результати оскарження з боку громадянського суспільства та державних органів (зокрема, в частині внесення змін до законодавства).  

То чому ж суди вплинули на результати кадрового очищення? Що за цим стоїть? І як цю практику використовувати у майбутньому, щоб судовий вплив на реформи не перетворився на Страшний суд для його розробників? Про це читайте у новому дослідженні ЛЗІ «Судовий вплив: роль судів у реалізації реформ в Україні».

Цей звіт підготовлено в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», що реалізується за підтримки ЄС.

Зміст звіту є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

Верховна Рада продовжує свою роботу в умовах воєнного стану, сповнену викликів як для системи управління державою загалом, так і для парламенту зокрема. Втім, за цю сесію спостерігається стабілізація законодавчих процесів.

Це означає, що Верховна Рада все ще займається тим порядком денним, який виник після 24 лютого 2022 року, однак її робота вже не є настільки екстраординарною та спішною. Робочі процеси налагоджені настільки, що стало можливим частково повернутися до питань, які були наявні у порядку денному до повномасштабного вторгнення.

Загалом Моніторинг роботи 8 сесії IX скликання Верховної Ради показав три ключові тенденції – посилення позицій Кабміну, зменшення законодавчого спаму та власне стабілізацію роботи у режимі воєнного стану.

Протягом 8 сесії було зареєстровано 385 законопроєктів, а у залі засідань розглянуто – 207. 138 законопроєктів стали законами.

При цьому показовою особливістю є те, що вперше за дуже тривалий період, як мінімум за все ІХ скликання, кількість зареєстрованих законопроєктів у Верховній Раді за сесію менша за кількість депутатів Верховної Ради. В середньому, 1 депутат є ініціатором 0,94 законопроєктів, що є також відображенням тенденції на зменшення законодавчого спаму.

Також примітно, що Кабінет Міністрів покращив свою взаємодію з Верховною Радою та почав більш ефективно просувати свої законопроєкти. А це свідчить про те, що уряд поліпшує свої позиції як субʼєкт законодавчої ініціативи, хоча раніше часто відставав від депутатів та президента. Так, Кабмін значно збільшив частку законодавчих ініціатив – 30% від всіх законів, прийнятих протягом 8 сесії, були ініційовані Урядом. Для Кабміну це рекорд за все IX  скликання.

Цікавим є й стан справ щодо проходження законопроєктів: динаміка 8 сесії чимось продовжує динаміку першого півріччя воєнного стану, а чимось повертається до динаміки 6 сесії. Частина законопроєктів належать до воєнного порядку денного, але інша частина – це ті ініціативи, що розроблялися та реєструвалися до 24 лютого 2022 року (для другого читання це співвідношення становить приблизно 50/50).

Президент, як суб’єкт законодавчої ініціативи, повернувся до більш звичної роботи: 20% президентських ініціатив, прийнятих у першому читанні та в цілому, складають саме «звичайні» закони. У той час як протягом першого півріччя воєнного стану прийняті закони, ініціатором яких був Президент, – це виключно ратифікації та символічні закони. Щодо депутатських законопроєктів, то вперше за останні чотири сесії саме їх проєкти законів найповільніше проходили між прийняттям в першому читанні, в другому читанні та в цілому. Тим не менш, як депутатські, так і урядові законопроєкти в середньому опрацьовувалися швидше, ніж протягом 6 сесії, тривалість якої була аналогічною.

Зазначимо, що опрацювання законопроєктів комітетами та експертно-аналітичними підрозділами, а також процеси політичного погодження законопроєктів приблизно відповідають динаміці першого півріччя воєнного стану. Час підготовки проєктів законів до другого читання дещо зріс, а для 40% законопроєктів цей показник збільшився на 17-19 днів.

За 8 сесію було підготовлено 42 висновки головних комітетів про відхилення проєктів законів. Висновки про відхилення можуть свідчити як про політичну лояльність комітетів, так і про рівень якості підготовки законопроєктів.

Класично, у моніторингу ми окремо аналізуємо й аспект, пов’язаний з порушеннями Регламенту. Частка порушень протягом першого читання зменшилася, а от протягом другого – майже не змінилася в порівнянні з попередньою сесією. Це можна пояснити розподілом часток законопроєктів за читаннями: протягом перших пів року воєнного стану більшість законопроєктів приймалися в першому читанні та в цілому, а зараз більшість приймається в другому читанні.

Цю сесію можна охарактеризувати як «стабілізаційну» для діяльності Верховної Ради в умовах воєнного стану. За налагодженої та стабільної роботи Парламент має змогу приділяти достатньо часу на розгляд законопроєктів – це означає переважне їх прийняття у другому читанні, а не в першому. Тобто Верховна Рада змогла адаптувати роботу таким чином, щоб важливі проєкти законів розглядалися та опрацьовувалися більший час, а це зазвичай свідчить про більш якісні закони. Хоч й порушення у законодавчих процедурах залишається все ще на високому рівні.

Більше про роботу Парламенту за друге півріччя повномасштабного вторгнення читайте у моніторингу наших аналітиків.

Військова агресія рф, що почалася у 2014 році та розширилася у 2022-му, спричинила катастрофічні наслідки для України, такі як людські жертви, масштабні руйнування, тимчасова окупація частини територій, масова міграція тощо.

За даними фахівців, станом на червень 2023 року з початку повномасштабного російського військового вторгнення загальна сума прямих задокументованих збитків, завданих інфраструктурі України, оцінюється у $150,5 млрд (за вартістю заміщення). У загальному обсязі прямих збитків найбільшу частку становлять втрати житлового фонду – $55,9 млрд, враховуючи збитки приблизно $1 млрд від затоплень і руйнувань житлових будинків внаслідок підриву Каховської ГЕС. Найбільших руйнувань зазнав житловий фонд таких міст, як Маріуполь, Харків, Чернігів, Сєвєродонецьк, Рубіжне, Бахмут, Мар’їнка, Лисичанськ, Попасна, Ізюм і Волноваха. Наприклад, за попередніми оцінками, у Сєвєродонецьку пошкоджено 90% житлового фонду, а такі міста, як Бахмут і Мар’їнка, майже не мають непошкоджених будівель. Втрати активів бізнесу оцінюються на рівні $11,4 млрд і продовжують зростати. Однією з найбільш постраждалих сфер також є освітня: прямі задокументовані збитки від руйнувань закладів освіти становлять $9,7 млрд. Загалом внаслідок бойових дій вже пошкоджено майже 3400 закладів освіти. Загальна сума прямих збитків, завданих інфраструктурі України через війну, за підсумками червня 2023 року перевищила $150 млрд.

Окрім руйнувань інфраструктури, війна спричинила масову міграцію українців. За даними ООН, кількість біженців з України, зареєстрованих для тимчасового захисту або в аналогічних національних схемах захисту в Європі, станом на серпень 2023 року досягла 5 млн 8,34 тис. осіб. Частина території України до цього часу перебуває у тимчасовій окупації. За даними Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій, станом на серпень 2023 року Автономна Республіка Крим, частина Донецької, Запорізької, Луганської, Миколаївської, Харківської, Херсонської областей досі тимчасово окуповані росією.

Для досягнення цієї мети, з одного боку, були проаналізовані державні політики щодо відновлення територій (2014–2023). Ймовірні недоліки попередніх практик і правові прогалини можуть бути враховані у розробці актуальних політик та впровадженні сучасних підходів до відновлення деокупованих громад. Проте важливо зазначити, що після повномасштабного вторгнення росії рівень пошкоджень є більшим, а демографічна ситуація критичніша. З іншого боку, були проведені інтерв’ю з представниками влади (державної та місцевої), експертами та громадськими організаціями (із Донецької та Луганської областей). Для розуміння контексту дослідження та інтерпретації результатів необхідно зробити категоріальне уточнення. У нашому дослідженні поняття «відновлення територіальних громад» є найбільш уживаним. Для опису системи відновлення як заходів політики ми використовуємо поняття «політика відновлення».Детальніше про понятійно-категоріальний апарат – у Додатку 1 «Короткий огляд основних дослідницьких категорій».

Звіт складається з декількох частин. У першому розділі «Огляд державної політики відновлення та реінтеграції 2014–2021 років» проаналізовано особливості координаційних процесів відновлення, а також зміст нормативно-правових актів, які приймалися протягом 2014–2021 років, тобто до початку повномасштабного вторгнення росії. Другий розділ «Аналіз практик відновлення деокупованих територій у 2014–2021 роках» містить інформацію про те, як на територіях Донецької та Луганської областей імплементовувалися заходи політики відновлення, а також з якими проблемами місцева влада стикалася у процесі відновлення територій. У третьому розділі «Огляд державної політики відновлення громад України після повномасштабного вторгнення» подається інформація про чинні норми та їх короткий огляд. Четвертий розділ «Практики відновлення деокупованих громад України після повномасштабного вторгнення» пропонує читачам інформацію про процеси відновлення деокупованих громад України та проблеми, з якими вони стикаються.

Цей звіт підготовлено в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», що реалізується за підтримки ЄС.

Зміст звіту є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.