Верховна Рада є однією з найважливіших державних інституцій. Так було і раніше, але в часи війни Верховна Рада ще сильніше збільшила свою важливість. Якби 24 лютого народні депутати розбіглися і не затвердили укази Президента про введення воєнного стану та загальну мобілізацію, не адаптували законодавство та не перерозподіляли бюджетні кошти, то це б унеможливило ефективну та централізовану державну протидію російській агресії.

Повномасштабне вторгнення, в свою чергу, теж вплинуло і на депутатів, і на Верховну Раду. З 24 лютого 2022 року пройшов вже майже рік, завершилася сьома чергова сесія Верховної Ради, тож можна проаналізувати як повномасштабне вторгнення вплинуло на роботу Верховної Ради. Цей аналіз можна структурувати за чотирма блоками:

1. Адаптація законодавства до умов повномасштабної війни
2. Зменшення впливу проросійських політиків
3. Заходи з безпеки Верховної Ради
4. Неочікувані впливи війни

*Кожне з чисел в рядках нижче позначає кількість законів, прийнятих за одне засідання

Березень є найцікавішим місяцем для розуміння того, як проходила адаптація законодавства до повномасштабної війни. Для початку можна звернути увагу на інтенсивність прийняття законів. Якщо у травні-серпні депутати зазвичай приймали до 10 законів за засідання, то у березні – це 14-21 закон за одне засідання. Це говорить як про більшу потребу в нових законах, так і про більшу небезпеку проведення засідань у березні.

Щодо змістовного наповнення, то в березні було повністю оновлено порядок денний Верховної Ради: старі законопроєкти втратили актуальність, поступившись тим законопроектам, що мали допомогти в протистоянні з росією. Лише 7 з 51 (13,7%) законів прийнятих у березні були зареєстровані до 24 лютого. Тобто всі інші закони стосувалися саме адаптації до нових умов. Для порівняння – всього, за пів року війни (24 лютого – 6 вересня), 28,8% законів були зареєстровані до 24 лютого. Це вдвічі більше за березневий рівень.

Закони, прийняті у березні, можна розділити на 4 категорії за їхнім змістом:

1. Фінансова адаптація: перерозподіл бюджетних видатків; податкові правила; правила подання звітності.
2. Протидія російському впливу: протидія російській пропаганді; покарання за колабораціонізм; діяльність руху опору; участь цивільних у захисті України; вилучення російського майна.
3. Забезпечення внутрішньої стабільності та безпеки: діяльність судів в умовах воєнного стану; діяльність правоохоронних органів в умовах воєнного стану; боротьба з мародерством; слідчі дії в умовах воєнного стану; продовольча безпека; боротьба з кіберзлочинами; забезпечення функціонування реєстрів; покарання за продаж гуманітарної допомоги; трудові відносини під час воєнного стану.
4. Військовозобовʼязані та ветерани: звільнення частини категорій громадян від мобілізації; забезпечення бойового імунітету; збільшення виплат та соціальних гарантій для ветеранів.

Таким був перший місяць пристосування Верховної Ради до війни. Однак адаптація продовжилася і потім. Першочергові потреби змінилися на більш довгострокові та менш термінові законопроєкти. Але таких потреб все одно було багато. Загалом, з 24 лютого до кінця 7 сесії (6 вересня) було прийнято 229 законів (дані лише щодо законів прийнятих Верховною радою в цілому. Постанови, звернення, закони, на які було накладено вето та пропозиції Президента, не враховувалися).

Кількість прийнятих законів протягом 7 сесії, на яку припав воєнний стан, є рекордною кількістю законів, прийнятих протягом однієї сесії, за третє-девʼяте скликання (дані за перші два скликання відсутні у форматі відкритих даних, на основі якого здійснювався підрахунок).

Якщо розглядати девʼяте скликання, то за всю 6 сесію було прийнято вдвічі менше законів ніж за пів року війни; інше порівняння – 229 законів. Це – більше, ніж було прийнято за 3 та 4 сесію девʼятого скликання разом.

Рекордна кількість прийнятих законів – це результат спільних зусиль депутатів та працівників Апарату Верховної Ради. Досягнення політичного консенсусу, експертно-аналітичне опрацювання, опрацювання законопроєктів у комітетах – всі ці процеси значно пришвидшилися. Наприклад, час на опрацювання законопроєктів в комітетах, в порівнянні з 6 сесією, зменшився на 12-200 днів, в залежності від комітету. Загальна швидкість на прийняття законопроєктів, в порівнянні з 6 сесією, теж сильно зросла. Половина всіх законопроєктів, прийнятих у першому читанні та в цілому, була прийнята за менш як 8 днів. Для 80% таких законопроєктів час на прийняття зменшився на 10-100 днів. Час, який витрачається на опрацювання законопроєктів між першим читанням та прийняттям в другому читанні, теж зменшився. Для 70% таких законопроєктів час зменшився на 30-112 днів. Для 70% законопроєктів, прийнятих в другому читанні та в цілому, час, від реєстрації до прийняття в цілому, теж зменшився на 42-168 днів.

Більше того – кількість днів, потрібних для прийняття законопроєкту, корелює (наявна помірна позитивна кореляція за методом Спірмана, rho = 0.46, p-value = 2.986e-13) з тим, скільки днів пройшло від 24 лютого. Тобто у перші дні/тижні/місяці після 24 лютого, законопроєкти швидше проходили шлях від реєстрації до прийняття, ніж потім.

Ще однією рисою адаптації Верховної Ради до воєнного стану став розподіл навантаження між комітетами. Якщо порівнювати кількість наданих висновків до законопроєктів за 6 сесію та протягом пів року війни, то найсильніше збільшили кількість наданих висновків:

• Комітет з питань національної безпеки (+ 48 наданих висновків),
• Комітет з питань фінансів (+ 39 наданих висновків),
• Комітет з питань економічного розвитку (+ 36 наданих висновків).

Найсильніше зменшив кількість наданих висновків за пів року війни Комітет з питань соціальної політики (-15 наданих висновків). Крім цього, Комітет з питань правоохоронної діяльності був сильно завантажений як протягом 6 сесії, так і протягом воєнного стану. Цей комітет надав 71 висновок за пів року війни.

Ситуацію, коли велика кількість законів розглядається та приймається за короткий час, так і хочеться назвати «турборежимом». Принаймні, така назва буде більше пасувати роботі Верховної Ради під час воєнного стану, аніж роботі ВРУ протягом 1-2 сесій. Адже за пів року війни, було прийнято в півтора рази більше законів, а частина строків проходження законопроєктів була менша, ніж протягом 1-2 сесій. Однак кількість порушень законодавчої процедури протягом 1-2 сесій була більшою, ніж протягом воєнного стану. Протягом пів року війни частка законів, що мали порушення процедури, складала 41-67% (в залежності від типу порушення). А протягом 1-2 сесії це було 45-83%. Власне, порушення процедури є, до певної міри, платою за високу швидкість проходження та значну кількість прийнятих законів.

Ще один негативний вияв адаптації до умов воєнного стану – це незвичні парламентські практики. Наприклад – закони-матрьошки. «Матрьошками» можна назвати закони, про зміст яких неможливо здогадатися з самої лише назви, адже за однією назвою ховається декілька, різних за предметом регулювання та змістом, законів. Зазвичай такі закони мають один зміст та спрямованість на етапі першого читання. Але потім до них вносять поправки, якими фактично додають абсолютно нові положення, які не тільки не розглядалися під час першого читання, але і належать до іншої сфери регулювання. Така практика є порушенням ч. 1 ст. 116 Регламенту:

«Пропозиції і поправки до законопроєкту, який готується до другого читання, можуть вноситися лише до того тексту законопроєкту (розділів, глав, статей, їх частин, пунктів, підпунктів, абзаців, речень), який прийнятий Верховною Радою за основу. Головний комітет, як виняток, може прийняти рішення про врахування внесених пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень, усунення помилок та/або суперечностей у тексті законопроекту, інших структурних частин законопроекту та/або інших законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні, якщо про необхідність їх внесення було зазначено у висновках цього головного комітету та/або експертного підрозділу Апарату Верховної Ради і оголошено головуючим на пленарному засіданні під час розгляду такого законопроекту у першому читанні. Такі пропозиції і поправки повинні відповідати предмету правового регулювання законопроєкту».

Для прикладу можна згадати два випадки. Перший приклад – Дослідницька служба Верховної Ради була створена шляхом прийняття Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей провадження у справах про встановлення факту народження або смерті особи в умовах воєнного чи надзвичайного стану та на тимчасово окупованих територіях». Зрозуміло, що питання встановлення факту народження чи смерті досить далекі від парламентської дослідницької служби. Однак ці два непов’язані питання були об’єднані в один закон.

Другий приклад – Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану». У редакції першого читання, він стосувався розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та військовими адміністраціями. А на етапі поправок до другого читання були додані положення, якими розширюються повноваження Верховної Ради та Президента (зокрема на основі цих нових норм було звільнено Уповноваженого Верховної Ради з прав людини). Нові положення, додані до другого читання, не лише не співвідносилися з предметом правового регулювання законопроєкту, в редакції першого читання, але і порушували Конституцію (адже розширювали повноваження Верховної Ради та Президента).

Термін «проросійські політики» вживається до депутатів, які входили до фракції «Опозиційна платформа за життя», зважаючи на рішення РНБО від 18 березня 2022 року за яким діяльність однойменної партії була призупинена через «антиукраїнську політичну та організаційну діяльність (…) демонстрацію проявів колабораціонізму (…) поширення відомостей про виправдовування, визнання правомірною, заперечення збройної агресії Російської Федерації проти України».

Головною подією, яка засвідчила зменшення впливу проросійських політиків, став розпуск фракції «Опозиційна платформа за життя» (ОПЗЖ). Станом на початок повномасштабного вторгнення, близько чверті депутатів цієї фракції виїхали з України, частина з них виявилася державними зрадниками. Поступово частина депутатів почали виходити з цієї фракції. 20 березня стало відомо про рішення РНБО, яким було заборонено діяльність частини партій, включаючи партію ОПЗЖ. Однак у ньому не йшлося про діяльність фракції.

Ті депутати, які все ще залишалися у складі фракції ОПЗЖ, станом на 14 квітня, відреагували на оголошення про призупинення діяльності фракції. 21 квітня вони створили депутатську групу «Платформа за мир та життя» (ПЗЖМ). Відповідно до ст. 59 Регламенту, депутат може входити лише до однієї фракції чи групи. Отже, входження цих депутатів до групи ПЗЖМ призвело до того, що ці депутати перестали бути членами фракції ОПЗЖ. Це, в свою чергу, призвело до того, що кількість депутатів в ОПЗЖ впала нижче мінімально встановленого рівня. І відповідно до ч. 4 ст. 60 Регламенту 12 травня було оголошено про розпуск фракції «Опозиційна платформа за життя» саме на основі зменшення чисельного складу.

Ще через місяць, 22 травня, була створена депутатська група «Відновлення України». До неї увійшли переважно ті депутати, які вийшли з ОПЗЖ до 14 квітня.

3 травня було прийнято закон, за яким призупинення діяльності партії тягне за собою призупинення діяльності фракції, а заборона партії веде до розпуску фракції. Цей закон вступив в силу 18 травня. Тобто,розпуск фракції ОПЗЖ не повʼязаний з її діяльністю, чи рішеннями РНБО, чи забороною партії. При цьому депутати, що входили в цю фракцію, не позбавлені мандатів, адже для цього є виключний перелік конституційних підстав, які поки не були задоволені.

Депутати, які входили до ОПЗЖ, значно зменшили свою парламентську активність. До розпуску ОПЗЖ депутати цієї фракції ініціювали всього 2 законопроєкти за півроку війни, ще 4 законопроєкти було ініційовано депутатами від новоутвореної групи ПЗЖМ (тобто колишніми членами ОПЗЖ) та ще 10 законопроєктів ініційовано депутатами групи «Відновлення України». Групи «Відновлення України» та ПЗЖМ створені переважно депутатами з розпущеної ОПЗЖ. Для порівняння, депутати від групи «За майбутнє» ініціювали 9 законопроєктів, а групи «Довіра» – 4. Якщо порівнювати ці показники з показниками фракцій, то депутати фракції «Батьківщина» ініціювали 24 законопроєкти, всі інші фракції ініціювали ще більше законопроєктів. Тобто депутати, що входили до ОПЗЖ, продовжують ініціювати законопроєкти, хоча і менше за довоєнний рівень.

Тим не менш, зареєстровані колишніми членами ОПЗЖ законопроєкти не стають законами. В той же час, всі інші фракції та групи (їх депутати) ініціювали хоча б по одному прийнятому закону. Щодо розглянутих у залі законопроєктів, то лише один законопроєкт, ініційований депутатом від «Відновлення України», був розглянутий у сесійній залі. Законопроєкти, що ініційовані депутатами від ОПЗЖ чи ПЗЖМ, в залі не розглядали.

Зменшення впливу проросійських політиків частково повʼязано з їх фізичною відсутню в Україні. Ілля Кива – колишній депутат та член фракції ОПЗЖ – до війни виїхав з України, а пізніше втратив мандат народного депутата. Ще частина депутатів просто поїхали з України і протягом пів року війни зовсім або майже не поверталися. Найвідоміші з них – це Вадим Рабінович, Вадим Столар, Григорій Суркіс, Сергій Льовочкін, Наталія Королевська, Тарас Козак. А Віктор Медведчук втік з-під варти, потім був знайдений та заарештований, і зрештою його обміняли на українських військовополонених. З відомих та впливових колишніх членів ОПЗЖ лише голова фракції Юрій Бойко залишився в Україні та продовжив працювати в парламенті.

З початком вторгнення засідання Верховної Ради почали проводитися в напівтаємній атмосфері. Засідання не транслюються в режимі прямого ефіру, про них не повідомляється широкому загалу. Кулуари Верховної Ради закриті для журналістів (крім представників телеканалу «Рада»). Територія навколо Верховної Ради теж закрита, вхід до «урядового кварталу», в якому знаходиться Верховна Рада, здійснюється за спеціальними перепустками.

Навесні депутатів повідомляли про засідання за 2-3 дні, щоб вони змогли дістатися до Києва. Така утаємниченість потрібна з огляду на небезпеку ракетних ударів по парламенту. У березні Верховна Рада знаходилася в зоні потенційного враження російськими РСЗО, але навіть після відступу росіян з-під Києва є небезпека враження балістичними чи крилатими ракетами. Попри небезпеку, депутати проводили і продовжують проводити засідання у будівлі на вул. Грушевського, 5.

Небезпека змусила депутатів дуже швидко розглядати законопроєкти в сесійній залі. Наприклад, 90% всіх законів, прийнятих в першому читанні, розглядалися в залі менше 2 хвилин. А якщо закон проходив два читання і обидва читання проходили після 24 лютого, то для половини таких законопроєктів розгляд займав до 6 хвилин.

Більше того – кількість часу, що витрачався на розгляд законопроєкту у сесійній залі, корелює (наявна помірна позитивна кореляція за методом Спірмана, rho = 0.57, p-value = 2.2e-16) з тим, скільки днів пройшло від 24 лютого. Тобто у перші дні/тижні/місяці після 24 лютого, законопроєкти швидше розглядалися у сесійній залі, ніж потім.

Задля фізичної безпеки самих народних депутатів вони мали можливість отримати вогнепальну зброю. Вогнепальну зброю роздавали в кінці лютого, на початку повномасштабного вторгнення. Тоді була інформація ніби депутатів хочуть «фізично знищити або ж змусити проголосувати капітуляційні документи». Представники майже всіх фракцій та груп скористалися такою можливістю.

Ще одним заходом для безпеки народних депутатів було закриття інформації про них. На сайті Верховної Ради і досі недоступна інформація про народних депутатів (особисті сторінки депутатів). Крім цього, з березня по 21 квітня недоступні дані навіть щодо голосувань депутатів, оскільки були внесені зміни в налаштування системи для голосувань «Рада-3».

Верховна Рада також частково закрила інформацію про роботу Погоджувальної Ради та комітетів. Погоджувальна Рада тепер проводить засідання у закритому режимі. Частина комітетів також перейшли на закритий режим роботи – не публікують протоколи, стенограми, інформацію про засідання. Найбільше інформацію закрили Комітет з питань нацбезпеки та Комітет з питань правоохоронної діяльності. Такі заходи дозволяють контролювати інформацію про те, чим планує займатися Верховна Рада в майбутньому.

Конституція України надає право законодавчої ініціативи трьом субʼєктам – Президенту, Кабміну та депутатам Верховної Ради. Всі вони використовували це право і під час війни. Однак війна неочікувано змінила розподіл ролей між цими субʼєктами в законодавчому процесі.

Війна – це надзвичайна, кризова ситуація, а в часи воєн та надзвичайних ситуацій влада, зазвичай, концентрується у руках невеликого кола осіб для ефективного й оперативного ухвалення рішень.

Уряд знизив частку зареєстрованих законопроєктів до 10%, зареєструвавши 62 законопроєкти за пів року війни (зазвичай Уряд реєстрував біля 100 законопроєктів за сесію). У той час як депутати фракції «Слуга народу» ініціювали майже 62 % законопроєктів, що є рекордною часткою за все девʼяте скликання.

Середній час на отримання висновку комітету до першого читання зменшився більш як вдвічі, в порівнянні з 6 сесією, і для Президента, і для депутатів.  Але середній час отримання висновків для Уряду – зріс. Схожа ситуація і для проходження законопроєктів. Час від реєстрації до прийняття законопроєкту в другому читанні та в цілому для депутатів зменшився на третину, а для Уряду залишився на майже тому самому рівні. Водночас не можна відкидати можливість того, що найбільш термінові ініціативи Уряд формально реєстрував через депутатів. Одна з можливих причин – формалізована і непроста процедура розробки та погодження тексту законопроєкту Урядом та відсутність формальних вимог до підготовки депутатських законопроєктів.

Набагато цікавіші зміни відбулися з законодавчою роллю Президента. Президент майже повністю відсторонився від внутрішньої політики. 28 з 30 прийнятих президентських законів – це ратифікації, міжнародні угоди та затвердження указів (продовження мобілізації та воєнного стану).

Інші два закони є відносно символічними:

1. Внесення зміни до статті 73 Кодексу законів про працю України щодо встановлення святкового дня – День Української Державності – прийнятий в першому читанні та в цілому.
2. Встановлення правових та соціальних гарантій для громадян Республіки Польща, які перебувають на території України  –прийнятий в другому читанні та в цілому.

Хоча це не означає, що законопроєкти цих субʼєктів не проходили погодження з Президентом. Зміни законодавчої ролі Президента можна пояснити його завантаженістю іншими напрямами роботи і це не варто сприймати як щось обовʼязково негативне. Можливо, що воєнний стан продемонстрував (проявивши у критичних умовах), на яких принципах має засновуватися розподіл сфер відповідальності у владі.

Ще один неочікуваний вплив повномасштабної війни – деполітизація парламенту. Масштаб політичного життя та політичних дискусій (політичних в сенсі politics) з 24 лютого значно знизився, особливо навесні. Влітку він поступово почав відновлюватися, але і досі має незначні обсяги. Та бойові дії, закриття засідань і інформації про роботу Верховної Ради значно зменшили також політичні заяви та дискусії в самому парламенті.

Раніше депутати намагалися з будь-якого приводу виступити з трибуни, використовуючи весь доступний час (15 хвилин для першого читання і невизначена кількість часу для розгляду поправок у другому). Протягом пів року війни, 90% всіх законів, прийнятих в першому читанні, розглядалися в залі менше 2 хвилин. А якщо закон проходив два читання і обидва читання проходили після 24 лютого, то для половини таких законопроєктів розгляд зайняв до 6 хвилин. Тобто на одне читання зазвичай припадало 2-3 хвилини, це фактично час на 1 виступ та 2-3 репліки.

За свідченнями самих депутатів, виступи стали присвячувати суті законів та конструктивній дискусії. Були також закриті засідання Погоджувальної Ради, що призвело до того, що її учасники припинили використовувати цей майданчик для політичних заяв. Таким неочікуваним чином була виконана одна з рекомендації Місії Європарламенту.

Верховна Рада витратила всього 36 годин пленарного часу на розгляд законопроєктів. Це вдвічі менше за 6 сесію (84 години) і втричі менше, ніж було витрачено протягом 5 сесії – попередньої весняної сесії (134 години).  Але при цьому була прийнята рекордна кількість законів за третє-девʼяте скликання Верховної Ради.

Протягом пів року війни Верховна Рада змогла мобілізуватися, демонструючи високі темпи опрацювання законопроєктів і рекордну кількість прийнятих законів. Водночас високі темпи і рекордна кількість супроводжувалися і збільшенням кількості порушень, і сумнівними законотворчими практиками. При цьому ключовими темами, за якими працювала Верховна Рада, були оборона, безпека та фінанси. А головним напрямом діяльності була адаптація законодавства до реалій воєнного стану.

Вплив проросійських політиків загалом зменшився, але не зник повністю і має багато цікавих нюансів.

Заходи з безпеки змінили багато аспектів в діяльності Верховної Ради – значна частина інформації стала закритою, а розгляд законопроектів став значно швидшим.

Неочікуваним впливом воєнного стану став перерозподіл ролей між субʼєктами у законодавчому процесі. Президент залишив внутрішню політику на розсуд Кабміну та депутатів. Водночас Верховна Рада перетворилася в машину для голосувань, звівши до мінімуму політичні дискусії.

Загалом депутати девʼятого скликання, у своїй більшості, продемонстрували державницьку позицію, забезпечивши безперебійну та продуктивну роботу Верховної Ради протягом пів року війни. Український парламентаризм виграє, якщо в парламенті залишаться люди, які вважають незалежну Україну безумовною цінністю.

Лабораторія законодавчих ініціатив та Парламентський центр Канади у співпраці із програмою PROTECT презентували посібник із підготовки оцінки законодавчого впливу для представників Міністерства оборони України.

Оцінка впливу — це важливий етап у процесі ухвалення рішень, який дозволяє визначити та оцінити майбутні наслідки та ймовірні впливи запропонованих рішень до того, як вони будуть ухвалені і впроваджені. Закони (або більш широко – державні політики) приймаються з визначеною метою та очікуваним результатом. Оцінка того, як закон (або інші інструменти державної політики) досягне мети, є вагомою частиною законодавчого контролю.

Оцінка впливу як аналітичний інструмент використовується в процесі розробки політики у багатьох урядах в усьому світі. Однак для України оцінка впливу усе ще не є поширеним явищем для законотворців.

Лабораторія законодавчих ініціатив та Парламентський центр Канади працювали разом з двома комітетами ВРУ – Комітетом з питань правоохоронної діяльності та Комітетом з питань інтеграції України до Європейського Союзу – над адаптацією канадського досвіду проведення оцінки законодавчого впливу на український контекст.

У рамках проєкту обидва комітети ВРУ значно покращили свої навички у проведенні оцінки законодавчого впливу. Загалом було підготовлено 18 аналітичних документів: 8 – Комітетом з питань правоохоронної діяльності, 10 – Комітетом з питань інтеграції України в ЄС.

Підготований за результатами роботи посібник є описом методології оцінки законодавчого впливу, законодавчої процедури в Канаді та Україні, а також досвіду підготовки оцінки двома комітетами ВРУ — Комітету з питань правоохоронної діяльності та Комітету з питань інтеграції України до Європейського Союзу.

Застосування канадського досвіду проведення оцінки законодавчого впливу в Україні сприятиме більш глибинному вивченню проблеми, яку вирішує законодавча ініціатива, її причин, і в результаті – визначенню прогнозу наслідків у разі прийняття законопроєкту. Систематичне використання цією методики допоможе підвищити якість законопроєктів і сприятиме до зменшення законодавчого спаму.

Надалі планується проведення тренінгів, підготовка навчальних матеріалів та поширення цього досвіду серед інших комітетів Верховної Ради України.

Документ підготовлено у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада)  у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs). Цей Посібник — це спільна робота представників Лабораторії законодавчих ініціатив та команди Парламентського центру. Особлива подяка Ріку Стюарту, експерту з оцінки законодавчого впливу, за його внесок під час розробки цього Посібника. 

Посібник складається з чотирьох основних частин, які супроводжуються контекстуальним прологом та післямовою, а також відповідними додатками.

ПРОЛОГ — містить короткий огляд принципів найкращої практики Організації економічного співробітництва та розвитку (OECD) з розробки оцінки регуляторного впливу, що допомагають підтримувати надійну законотворчу систему.

ЧАСТИНА 1 — «Суть та значення оцінки законодавчого впливу» — містить опис інформації про поняття оцінки впливу в законодавчому і регуляторному процесах, значення оцінки впливу законопроєктів для законодавчого процесу, міжнародний досвід проведення оцінки впливу у законодавчому і регуляторному процесах.

ЧАСТИНА 2 — «Законодавчий процес, роль оцінки впливу» — містить короткий огляд норм законодавчого процесу в Канаді та Україні, сутність та роль супровідних документів і експертно-аналітичного супроводу законопроєктів структурними підрозділами Верховної Ради України.

ЧАСТИНА 3 — «Методологія оцінки законодавчого впливу» — містить опис канадських та українських практик розробки методології оцінки законодавчого впливу, що включає деталізацію етапів проведення оцінки та структурних елементів для її реалізації. З огляду на досвід проведення оцінки законодавчого впливу в Канаді та Україні, подані короткі міркування щодо забезпечення ефективності у процесі проведення оцінки.

ЧАСТИНА 4 — «Гендерно-орієнтований аналіз — GBA+» — читачі та читачки зможуть ознайомитися із сутністю та роллю гендерного аналізу як аналітичного процесу, що забезпечує оцінку впливу законопроєктів на різні групи чоловіків та жінок, хлопців та дівчат. 

ПІСЛЯМОВА — містить окреслені виклики, які стосуються законодавчої системи України, що допоможе підвищити рівень обізнаності про проблеми та наслідки, які вони мають для ефективного прийняття рішень.

ДОДАТКИ — у цьому розділі наведено більш детальну інформацію щодо методології оцінки законодавчого впливу (канадський та український контексти), список корисних посилань на джерела щодо оцінки впливу в законодавчому та регуляторному процесах, а також приклади оцінки законодавчого впливу, які проводили комітети ВРУ — Комітет з питань правоохоронної діяльності та Комітет з питань інтеграції України до Європейського Союзу.

Аналіз, який проводив Комітет з питань правоохоронної діяльності до ЗУ «Про право на цивільну вогнепальну зброю», розроблявся раніше, ніж оцінка законодавчого впливу, проведена Комітетом з питань інтеграції України в ЄС до ЗУ «Про внесення зміни до Кримінального процесуального кодексу України щодо удосконалення діяльності спільних слідчих груп». Тому застосована комітетами методологія оцінки відрізняється, адже протягом всього періоду підготовки документів з аналізу впливу комітети адаптовували і змінювали методологію відповідно до українського контексту з метою досягнення ефективних результатів.

Повномасштабне вторгнення змінило життя кожного з нас, всі ми пережили шок 24 лютого. Складно було уявити, як продовжить функціонувати парламент, коли робота у ВРУ прямо пов’язана із загрозою життю для усіх, у тому числі народних депутатів. Однак конституційна більшість депутатів продовжила працювати, а Верховна Рада – функціонувати. Незалежно від прийнятих рішень, сам факт того, що парламент продовжив працювати протягом повномасштабної війни, є досягненням. Проте ми виявили ще деякі особливості першого півріччя парламентської роботи в умовах війни.

Зокрема, навіть під час воєнного стану залишилася тенденція до зменшення кількості зареєстрованих законопроєктів, що говорить про зменшення законодавчого спаму. Але чим справді відрізняється ця сесія, так це кількістю прийнятих законів.

Верховна Рада прийняла 229 законів за 7 сесію, і це рекорд за всі скликання. Очевидною причиною цього є потреба у терміновій адаптації законодавства до реалій повномасштабної війни, та говорить про відносний консенсус щодо прийнятих законів. Також протягом пів року війни Президент передав законодавчу роль у формуванні внутрішньої політики Уряду та депутатам, тоді як сам подавав ратифікації або затвердження указів.

Протягом цієї сесії ми побачили справжній «турборежим», адже, окрім рекордної кількості прийнятих законів, ми спостерігали суттєве зменшення часу на опрацювання та проходження законопроєктів.

Це можна пояснити 3 факторами:

• політичний консенсус (особливо щодо питань оборони та безпеки, негайного реагування на реалії повномасштабної війни);
• загроза безпеці під час проведення засідань;
• відсутність онлайн-трансляцій.

Таким чином повномасштабне вторгнення перервало тенденцію зі збільшення часу проходження законопроєктів від реєстрації до прийняття на всіх етапах цього проходження. Вторгнення ніби обнулило значну частину порядку денного. Головною турботою депутатів стала адаптація до нових реалій.

Цікаво також, що вперше за все IX скликання цієї сесії зареєстрували законопроєкт, для якого Комітет з питань свободи слова є головним комітетом.

Але є й негативна сторона – збільшилася частка порушень. Процедури розгляду 2/3 всіх законів мали порушення. Звичайно, збільшення частки порушень можна виправдати повномасштабною війною, потребою в терміновій адаптації законодавства та надзвичайними умовами роботи парламенту. Попри турборежим і велику частку порушень, цих порушень все одно менше, ніж протягом перших двох сесії ІХ скликання.

Більше про роботу Верховної Ради протягом повномасштабної війни читайте в нашому моніторингу.

Результати моніторингу роботи Верховної Ради України за перші 23 дні лютого 2022 року.

Моніторинг 7 сесії відрізняється від попередніх, адже 24 лютого розпочалося повномасштабне вторгнення росії. Це змінило режим роботи Верховної Ради. Нові умови роботи ВРУ заслуговують окремого аналізу, але поки наші аналітики підготували моніторинг роботи останнього місяця звичайного режиму роботи парламенту (з 1 до 23 лютого), який теж не може залишитися непоміченим.

Цей моніторинг охоплює лише 23 дні, тому потрібно прояснити основні принципи інтерпретації отриманих даних.

Якщо якісь дані вибиваються із загальної посесійної тенденції, то в більшості випадків це може бути пояснене випадковістю і, з великою ймовірністю, якби 7 сесія відбувалася за нормального режиму, то в подальші місяці ця тенденція вирівнялася би. Водночас дані, що підтверджують (продовжують) тенденцію попередніх сесій, скоріше за все, дійсно свідчать про продовження такої тенденції.

За лютий зареєстрували 82 законопроєкти і прийняли 29 законів. Якщо порівняти перші місяці весняних сесій, то помітним стає продовження тенденції зі зменшення кількості зареєстрованих законопроєктів.

Так само продовжується тренд на збільшення кількості законопроєктів з великою кількістю підписантів. Майже дві третини депутатських законопроєктів та три чверті всіх ухвалених в цілому законів мають 8 або більше підписантів. А рекорд цього місяця – 139 підписантів в одному законопроєкті.

Проте в лютому зменшилася частка законопроєктів, прийнятих у другому читанні та в цілому, в порівнянні з 5-6 сесіями. Це може бути як випадковість (через обмежений період моніторингу), так і специфікою законопроєктів, адже щонайменше 2 з них стосувалися підготовки до повномасштабного вторгнення.

Щодо пленарного часу, то розгляд законопроєктів Президента, Уряду чи депутатів від фракції «Слуга народу» далі займає найбільше часу – 84,7%. Це відповідає тенденціям минулих сесій.

Час від реєстрації до прийняття законопроєктів продовжив зростати. Він зростає з кожною новою сесією, це відбувається за рахунок розгляду та прийняття законопроєктів з попередніх сесій, які не були розглянуті раніше через обмеження «пропускної здатності» Верховної Ради.

Ще однією позитивною тенденцією лютого 2022 року було зменшення частки законів, які приймалися з порушенням Регламенту, проте було систематичне порушення строків розгляду пропозицій Президента до ветованих законопроєктів.

Оскільки лютий був останнім місяцем перед повномасштабним вторгненням росії, це відобразилося на законодавчому процесі. 23 лютого прийняли одразу два законопроєкти, що були зареєстровані в цей же день.

Крім того, ми помітили незвичний формат розгляду ратифікацій та міжнародних угод. Раніше вони розглядалися пакетним голосуванням, тому на кожну витрачалося всього декілька десятків секунд, але у лютому багато ратифікацій та угод розглядали більше 10 хвилин. Це може бути пов’язано з бажанням народних депутатів показати свою патріотичну позицію під час обговорення угод щодо виходу з СНД на тлі загрози повномасштабного вторгнення.

Ще одна особливість лютого 2022 – це велика частка законопроєктів «у підвішеному стані».

Деякі законопроекти не підписуються Президентом. Станом на кінець 6 сесії таких підвищених законопроєктів було вже 12. А протягом лютого 2022 було прийнято ще 4 законопроєкти, що не були ні підписані, ні ветовані Президентом. 15-денний строк їх підписання припадав на кінець лютого-початок березня.

Зрозуміло, що в Президента були інші нагальні справи, спричинені повномасштабним вторгнення росії, однак законопроєкти досі знаходяться в підвішеному стані.

Про інші деталі та особливості роботи Верховної Ради в останній місяць перед повномасштабним вторгненням – у нашому моніторингу.

Результати моніторингу роботи Верховної Ради України за перші 23 дні лютого 2022 року.

Моніторинг 7 сесії відрізняється від попередніх, адже 24 лютого розпочалося повномасштабне вторгнення росії. Це змінило режим роботи Верховної Ради. Нові умови роботи ВРУ заслуговують окремого аналізу, але поки наші аналітики підготували моніторинг роботи останнього місяця звичайного режиму роботи парламенту (з 1 до 23 лютого), який теж не може залишитися непоміченим.

Цей моніторинг охоплює лише 23 дні, тому потрібно прояснити основні принципи інтерпретації отриманих даних.

Якщо якісь дані вибиваються із загальної посесійної тенденції, то в більшості випадків це може бути пояснене випадковістю і, з великою ймовірністю, якби 7 сесія відбувалася за нормального режиму, то в подальші місяці ця тенденція вирівнялася би. Водночас дані, що підтверджують (продовжують) тенденцію попередніх сесій, скоріше за все, дійсно свідчать про продовження такої тенденції.

За лютий зареєстрували 82 законопроєкти і прийняли 29 законів. Якщо порівняти перші місяці весняних сесій, то помітним стає продовження тенденції зі зменшення кількості зареєстрованих законопроєктів.

Так само продовжується тренд на збільшення кількості законопроєктів з великою кількістю підписантів. Майже дві третини депутатських законопроєктів та три чверті всіх ухвалених в цілому законів мають 8 або більше підписантів. А рекорд цього місяця – 139 підписантів в одному законопроєкті.

Проте в лютому зменшилася частка законопроєктів, прийнятих у другому читанні та в цілому, в порівнянні з 5-6 сесіями. Це може бути як випадковість (через обмежений період моніторингу), так і специфікою законопроєктів, адже щонайменше 2 з них стосувалися підготовки до повномасштабного вторгнення.

Щодо пленарного часу, то розгляд законопроєктів Президента, Уряду чи депутатів від фракції «Слуга народу» далі займає найбільше часу – 84,7%. Це відповідає тенденціям минулих сесій.

Час від реєстрації до прийняття законопроєктів продовжив зростати. Він зростає з кожною новою сесією, це відбувається за рахунок розгляду та прийняття законопроєктів з попередніх сесій, які не були розглянуті раніше через обмеження «пропускної здатності» Верховної Ради.

Ще однією позитивною тенденцією лютого 2022 року було зменшення частки законів, які приймалися з порушенням Регламенту, проте було систематичне порушення строків розгляду пропозицій Президента до ветованих законопроєктів.

Оскільки лютий був останнім місяцем перед повномасштабним вторгненням росії, це відобразилося на законодавчому процесі. 23 лютого прийняли одразу два законопроєкти, що були зареєстровані в цей же день.

Крім того, ми помітили незвичний формат розгляду ратифікацій та міжнародних угод. Раніше вони розглядалися пакетним голосуванням, тому на кожну витрачалося всього декілька десятків секунд, але у лютому багато ратифікацій та угод розглядали більше 10 хвилин. Це може бути пов’язано з бажанням народних депутатів показати свою патріотичну позицію під час обговорення угод щодо виходу з СНД на тлі загрози повномасштабного вторгнення.

Ще одна особливість лютого 2022 – це велика частка законопроєктів «у підвішеному стані».

Деякі законопроекти не підписуються Президентом. Станом на кінець 6 сесії таких підвищених законопроєктів було вже 12. А протягом лютого 2022 було прийнято ще 4 законопроєкти, що не були ні підписані, ні ветовані Президентом. 15-денний строк їх підписання припадав на кінець лютого-початок березня.

Зрозуміло, що в Президента були інші нагальні справи, спричинені повномасштабним вторгнення росії, однак законопроєкти досі знаходяться в підвішеному стані.

Про інші деталі та особливості роботи Верховної Ради в останній місяць перед повномасштабним вторгненням читайте у нашому моніторингу.

Наші аналітики підготували моніторинг 6 сесії IX скликання Верховної Ради. Як завжди, ділимося з вами головними знахідками.

Протягом 6 сесії зареєстрували 582 законопроєкти, а законами стало 111 проєктів. Ще 3 прийнятих законопроєкти було ветовано, а щодо 1 були підтримані пропозиції Президента.

Ще одним позитивним трендом вже другу сесію є зменшення частки законопроєктів з 1 та 2-3 підписантами і збільшення частки законопроєктів з великою кількістю (більше 8) підписантів. Найбільшою групою вже другу сесію є група з кількістю підписантів 8-22, кожен третій законопроєкт має саме таку кількість підписантів. Рекорд цієї сесії – 135 підписантів в одному законопроєкті.

Цієї сесії депутати також прийняли незвично малу кількість законів – лише 111. Схожа ситуація була під час 3 сесії, що проходила в умовах початку пандемії та локдауну. Цього разу причиною можуть бути кадрові перестановки в керівництві ВРУ.

Незважаючи на відносно низьку кількість прийнятих законів, фракція «Слуга народу» збільшила свою частку серед ухвалених законів, і тепер це більше половини від всіх прийнятих законів – 56,7%. Усі інші фракції та групи ініціювали всього 10 законів, що загалом відповідає тренду останніх двох сесій. Уваги заслуговують результати групи «Довіра» та фракцій ЄС та ОПЗЖ. Члени «Довіри» та ЄС не стали ініціаторами жодного ухваленого за 6 сесію закону. А депутат від ОПЗЖ вперше за три останні сесії став ініціатором ухваленого закону.

До позитивних тенденцій можна додати високу частку законопроєктів, прийнятих в другому читанні та в цілому. Два з трьох законопроєктів проходять два читання. У цьому відношенні ІХ скликання виглядає краще за VIII. В першому читанні та в цілому приймається кожен третій законопроєкт.

Водночас період між першим читанням та прийняттям у другому зростає. Це вказує на розбалансування законодавчого процесу та механізму формування порядку денного. Це, у свою чергу, відображається на зростанні часу для надання висновків комітетів та часу від реєстрацію до прийняття законопроєкту в другому читанні.

Законопроєкти фракції «Слуга народу» отримують висновки швидше, ніж урядові. Найшвидше висновки отримують президентські законопроєкти. Для фракцій та груп меншості швидкість отримання висновків комітету досить повільна і складає в середньому 6-7 місяців.

Час від реєстрації до прийняття законопроєкту в другому читанні та в цілому в 6 сесії зріс. Причому він зріс як для «швидких», так і для «повільних» законопроєктів. Загалом зростання склало 24-55 днів.

Проте з позитивного тут варто зауважити, що вже другу сесію поспіль не зафіксовано випадків прийняття законів у день реєстрації законопроєкту. Наприклад, у четвертій сесії два закони були прийняті саме таким чином.

Розподіл пленарного часу яскраво демонструє домінування «партії влади». Законопроєкти Слуги народу, уряду та президента разом забрали 93,3% всього пленарного часу. Цей рівень не змінився, якщо порівнювати з попередньою сесією. Для законопроєктів меншості залишається менше 7% пленарного часу. Проте час, потрібний для розгляду законопроєктів у сесійній залі, збільшився.

Наприклад, половина законів, прийнятих в першому читанні, потребує більше 15 хвилин розгляду, а у попередніх двох сесіях це було 2-3 хвилини. Це вказує на дві особливості 6 сесії.

Цілком можливо, що в 6 сесії обговорення стали проводити задля обговорення і роз’яснення, а не просто заради декларування своєї позиції.

Моніторинг показав також значну різницю у завантаженості комітетів. Середня швидкість надання висновків відрізняється в окремих комітетах у 10 разів. Найбільш завантаженими є Комітет з соціальної політики та Комітет з правоохоронної діяльності. Натомість Комітет зі свободи слова взагалі не має законопроєктної роботи як головний комітет. За все скликання на нього розписано всього 4 постанови.

Деякі аспекти 6 сесії вирізняють її з поміж інших. Наприклад, це відсутність будь-яких посад у народного депутата Дмитра Разумкова, звільнення якого підсвітило невідповідність Регламенту чинній Конституції. Також 6 сесія є першою, коли не було прийнято жодного закону, зареєстрованого у попередньому (VIII) скликанні.

Дивна ситуація склалася з непідписанням прийнятих законопроєктів президентом. Деякі законопроєти не підписуються ні Президентом, ні іншим (прямо не визначеним Конституцією) суб’єктом. Вони ніби губляться і залишаються в підвішеному стані. Наразі таких «підвішених» законопроєктів вже 12, один з яких був прийнятий протягом 6 сесії.

Більше про роботу ВРУ під час 6 сесії читайте в нашому моніторингу.

Дослідження було підготовлене в рамках спільного проєкту Лабораторії та Парламентського центру (Канада) – «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який реалізується за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади (Global Affairs Canada) та Програми розбудови миру та стабілізації (PSOPs) у партнерстві із Верховною Радою України.

Проєкт приділяє особливу увагу інклюзивним практикам та ґендерній рівності в процесі реформування сектору безпеки і оборони.

Метою аналізу було визначити тодішні потреби та прогалини на шляху впровадження ґендерної рівності та реформування сектору безпеки як цілісних концепцій у контексті розробки, реалізації та нагляду за дотриманням законодавства у сфері безпеки та оборони.

В основу дослідження лягли результати інтерв’ю та опитування, які були проведені з цільовими для проєкту комітетами ВРУ – з питань національної безпеки, оборони та розвідки, з питань правоохоронної діяльності, з питань інтеграції України до Європейського Союзу, а також організаціями громадянського суспільства (ОГС), які займаються питаннями забезпечення рівних прав та можливостей жінок та дівчат і чоловіків та хлопців у секторі безпеки та оборони України.

Результати цього дослідження ґрунтуються на:

1) оцінці та самооцінці законодавчої, наглядової та організаційної спроможності комітетів Верховної Ради України, включаючи питання ґендерної рівності та;

2) первинному дослідженні зібраних даних (з березня по серпень 2021 року) у комітетів Верховної Ради України та організацій громадянського суспільства (ОГС) щодо ґендерної рівності в процесі реформування сектору безпеки і оборони.

Проблема:

Одним з ключових аспектів цього ґендерного аналізу було визначення того, якою мірою законодавчі та наглядові функції комітетів ВРУ охоплюють аналіз ґендерної рівності в процесі реформи сектору безпеки і оборони – чи цей аналіз відбувається на регулярній основі, чи в контексті безпосередньо пов’язаного законодавства та наглядових повноважень.

Що показало дослідження:

Урядові програми, концепції, процедури та вказівки, видані протягом останнього часу, окреслюють обов’язок державних органів здійснювати ґендерний аналіз та просувати ґендерну рівність, серед іншого, у контексті реформи сектору безпеки і оборони.

Утім, результати дослідження продемонстрували явну прогалину в практичних зусиллях комітетів щодо врахування ґендеру та просування ґендерної рівності. На думку членів та членкинь досліджуваних комітетів, питання ґендеру враховано в достатній мірі, і в більшості випадків це не є необхідністю. Однією з основних проблем цієї прогалини є наразі недостатність людських ресурсів в комітетах для виконання законодавчої та наглядової функцій.

Проблема:

Забезпечення рівних прав і можливостей жінок і чоловіків у секторі безпеки та оборони відповідно до стандартів НАТО є вимогою євроатлантичної інтеграції та заявленим пріоритетом Кабінету Міністрів України з 2020 року.

Що показало дослідження:

Були докладені певні зусилля для інтеграції ґендерної рівності в контекст реформи сектору безпеки та оборони, принаймні на рівні розробки політики та риторики. Зокрема, ці зусилля були спрямовані на:

• впровадження європейських стандартів рівності жінок та чоловіків;
• створення умов для забезпечення рівних прав і можливостей для жінок і чоловіків в усіх сферах суспільства;
• реалізацію пріоритетів відповідно до Резолюції Ради Безпеки ООН «Жінки, мир, безпека»;
• зміцнення інституційних та координаційних механізмів національного органу з питань ґендерної політики;

Деякі конкретні результати:

• у 2020 році були опубліковані «Методичні рекомендації щодо впровадження ґендерних підходів у систему підготовки кадрів для сектору безпеки та оборони України»;
• Кабінет Міністрів України також затвердив Концепцію комунікації у сфері ґендерної рівності до 2025 року;
• пріоритети політики ґендерної рівності включені до плану дій Уряду;
• президент України зобов’язався боротися з ґендерним та домашнім насильством.

АЛЕ незважаючи на те, що були здійснені ці, безсумнівно, важливі кроки, імплементація програмних документів все ще триває, і заплановані результати досягнути не повністю.

Проблема:

Неурядові організації (НУО), які займаються питаннями забезпечення рівних прав та можливостей жінок та чоловіків у секторі безпеки і оборони, здійснюють боротьбу проти ґендерного насильства, займаються просуванням ґендерної рівності та прав людини, сприяють реформуванню сектору безпеки, а також розв’язанню конфліктів, розбудові миру та стабільності, вважають себе критичною силою, яка стоїть за реформою безпеки та оборони.

Що показало дослідження:

1. Неурядові організації стверджують, що їхня участь у розробці та впровадженні законодавчих документів, а також у нагляді за їх дотриманням, сприяє підвищенню обізнаності та відкритості виконавчої й законодавчої гілок влади щодо цілісних концепцій ґендерної рівності та реформи сектору безпеки і оборони.
2. Неурядові організації мають відповідну експертизу і готові підтримувати реформу безпеки та оборони.
3. Неурядові організації намагаються впливати на законодавчі ініціативи, але повідомляють про перешкоди при взаємодії з комітетами ВРУ.

1. Важливо, аби співробітники комітетів та експертних управлінь Апарату ВРУ мали достатній рівень знань для регулярного проведення ґендерного (та безпекового) аналізу.
2. Потрібно забезпечити призначення та / або визначення ґендерних радників зі спеціальними знаннями з питань ґендерної рівності та реформи сектору безпеки і оборони у профільних безпекових міністерствах.
3. Важливо залучати неурядові організації до проведення аналізу гендерного впливу на законодавчі ініціативи щодо просування ґендерної рівності та нагляду за її впровадженням у секторі безпеки та оборони.

Цю публікацію підготовано також за фінансової підтримки Швеції.

Другий випуск нового часопису присвячено огляду трьох передбачених Регламентом механізмів, які працюють у дуже незвичний спосіб. Це – третє читання законопроєктів, альтернативні законопроєкти та постанови про скасування. Усі вони або не працюють зовсім, або працюють не за своїм первісним призначенням.

У випуску розглядається нормативне регулювання, історія функціонування (з деталізованими кількісними даними), особливості сучасного (не)застосування та майбутні перспективи.

У демократичних суспільствах робота парламенту є надзвичайно складним та комплексним процесом, який народжує як позитивні, так і неоднозначні практики. Однією з таких практик є обструкція.

Наші аналітики підготували детальний аналіз цього явища, повністю розкриваючи його суть, історію зародження та використання в сучасних українських реаліях.

Це явище є надзвичайно старим. Там, де зачатки демократії приймали представницьку форму, з’являлася і обструкція. ЇЇ можна знайти в античних Греції чи Римі. Проте походження сучасної обструкції варто шукати в Англії XVIII сторіччя.

До останньої чверті XIX сторіччя про обструкцію знали, її іноді застосовували, а іноді намагалися з нею боротися, але вона знаходилася далеко від центру політичного життя. Події ж 1877 р. змінили ставлення до обструкції в усьому світі. Тоді невелика група ірландських депутатів, не порушуючи жодних правил, змогла заблокувала роботу Палати громад Великої Британії.

Тож чи є обструкція однозначно поганим або хорошим явищем? Для чого і хто її використовує? Які тактики обструкції найбільш популярні у світі та в Україні? І головне – як можна протидіяти обструкції, при цьому не порушуючи демократичні принципи? Про усе це читайте у нашому новому випуску часопису «Парламент» за 2021-2022 роки.