Проблема
Планом для Ukraine Facility передбачено, що «важливим є подальше вдосконалення добору нових суддів Верховного Суду (ВС) шляхом удосконалення процедури перевірки доброчесності та змістовного залучення незалежних експертів». Також у ньому зазначено, що «Вищий антикорупційний суд (ВАКС) постійно покращує свою загальну операційну ефективність, проте потрібні додаткові судді, відібрані прозоро, на основі перевірки доброчесності, із залученням Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ)».
У Дорожній карті з питань верховенства права передбачено зобов’язання заповнити всі 25 вакантних посад ВАКС саме за участю ГРМЕ до кінця І кварталу 2026 року.
Європейська комісія зазначала про необхідність продовження участі міжнародних експертів (іноземних) під час добору нових членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС). Єврокомісія також рекомендувала покращити відбір суддів ВС та перевірку декларацій доброчесності суддів ВС й інших вищих судів, із тимчасовим, але змістовним залученням незалежних експертів, призначених міжнародними партнерами.
Залучення міжнародних (іноземних) експертів до складу конкурсних комісій в органах судової влади та Конституційному Суді України (КСУ) є важливим елементом реалізації євроінтеграційних інтересів України, що сприяє наближенню національного законодавства до європейських стандартів і підвищує рівень довіри до реформ з боку європейських інституцій та партнерів.
Проблемою є те, що під час виконання міжнародних зобовʼязань конкурсні комісії за участю міжнародних (іноземних) експертів застосовують різні підходи до ухвалення та публікації своїх рішень. Це стосується добору кандидатів на посади членів: (1) ВККС, (2) Вищої ради правосуддя (ВРП), (3) керівника Служби дисциплінарних інспекторів (СДІ), його заступника, дисциплінарного інспектора, (4) суддів КСУ, (5) суддів ВАКС, (6) суддів Спеціалізованого окружного адміністративного суду (СОАС), (7) суддів Спеціалізованого апеляційного адміністративного суду (СААС).
Різні конкурсні комісії використовують різні моделі ухвалення рішень. Голоси міжнародних (іноземних) експертів завжди є вирішальними, проте конкретні моделі відрізняються: наприклад, для ухвалення спільного рішення ВККС та ГРМЕ при доборі суддів ВАКС потрібна більшість від загальної кількості учасників спільного засідання, але не менше трьох голосів членів ГРМЕ. А для таких комісій, як Етична рада чи Конкурсна комісія СДІ, потрібно чотири голоси, два з яких мають бути від міжнародних (іноземних) експертів. Це робить систему конкурсних комісій заплутаною та складною для розуміння, знижує її прозорість та взаємоузгодженість.
Окремим питанням, що потребує уваги, є право вирішального голосу: тут також є різні підходи. Наприклад, міжнародні (іноземні) експерти мають право вирішального голосу (Етична рада, Конкурсна комісія ВККС, Конкурсна комісія з проведення конкурсу на зайняття посад керівника СДІ та його заступника, дисциплінарного інспектора (Конкурсна комісія СДІ), Дорадча група експертів (ДГЕ), Експертна рада); ГРМЕ має право накладення вето на будь-якого кандидата на посаду судді ВАКС з причин невідповідності його встановленим критеріям.
Також зафіксовано численні випадки, коли одна й та сама особа може подавати свою кандидатуру на різні конкурси на посади як у межах одного органу, так і в межах різних органів за різними квотами від різних суб’єктів призначення/обрання. Як наслідок, відсутність єдиної бази кандидатів, які беруть участь у конкурсних процедурах, породжує формування різної практики ухвалення рішень щодо відповідності/невідповідності одного й того самого кандидата встановленим критеріям.
Проблемою є ухвалення немотивованих рішень. Належна мотивація рішень за результатами оцінювання кандидатів на відповідність встановленим критеріям має давати чітке розуміння того, чим керувалися конкурсні комісії, коли оцінювали таких кандидатів: що було взято до уваги, а що — ні; які мотиви лежать в основі ухвалення конкретного рішення. Така мотивація рішень не лише зніме багато запитань у кандидатів (зокрема, тих, які не пройшли конкурс), а й дасть змогу підвищити рівень довіри до рішень конкурсних комісій. Хоча одні рішення конкурсних комісій є досить структурованими, належно мотивованими (наприклад, рішення ВККС та ГРМЕ), інші ж, навпаки, містять лише загальні формулювання та шаблонні мовленнєві конструкції й не мають належного обґрунтування. Наприклад, такі проблеми є в рішеннях Етичної ради щодо відповідності кандидатів критеріямВодночас рішення Етичної ради про невідповідність кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності, навпаки, є добре мотивованими. професійної етики та доброчесності.
Застосування неоднорідної практики у формулюванні рішень може створювати ризики для розуміння підходів конкурсних комісій до оцінювання кандидатів, а також не сприятиме прозорості їхньої діяльності.
Різні підходи виявляються як щодо структури та мотивованості рішень конкурсних комісій, так і щодо встановлення так званих «негативних висновків» (тобто рішень щодо кандидатів, які припинили участь у конкурсі). Наприклад, у Конкурсної комісії з добору кандидатів на посади членів ВККС (Конкурсна комісія ВККС) таких висновків немає взагалі, натомість є лише остаточний перелік рекомендованих кандидатів на посаду члена ВККС. Водночас в Етичній раді (сприяє встановленню відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності) використання «негативних висновків» активно практикується.
Рішення частини конкурсних комісій (всіх, окрім ДГЕ) неможливо оскаржити в суді, оскільки вони не вважаються «остаточними». Так, ВС сформував системну позицію щодо конкурсних комісій, відповідно до якої вони не ухвалюють остаточних рішень, а лише сприяють суб’єкту призначення/обрання, здійснюючи окремий етап конкурсної процедури. Натомість судовий контроль можливийВодночас рішення Етичної ради про невідповідність кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності, навпаки, є добре мотивованими. лише щодо фінального рішення суб’єкта призначення/обрання.
Особливо дискусійним є питання визначення поняття «остаточності рішень» для тих кандидатів, які за результатами рішень конкурсних комісій про невідповідність встановленим критеріям фактично припиняють свою участь у конкурсі. Тобто для них такі рішення по суті є остаточними (не залишаючи вибору субʼєкту призначення/обрання), і неможливість їх оскарження позбавляє особу права на судовий захист. Законодавчо закріплено лише можливість оскарження рішень ДГЕ, зокрема, визначено, які її рішення можуть бути оскаржені в судовому порядку і з яких виключних підстав; щодо рішень інших конкурсних комісій — такого законодавчого закріплення не передбачено.
Ще однією проблемою для судового оскарження рішень конкурсних комісій в адміністративних судах є відсутність у них владних повноважень. У судовій практиці ВС є утверджений підхід, відповідно до якого конкурсні комісії не є суб’єктами владних повноважень у спірних правовідносинах. Відповідно, у деяких випадках судова практика ВС вказує на те, що спори до конкурсних комісій не підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства (Етична рада, Конкурсна комісія ВККС, Конкурсна комісія СДІ). Конкурсні комісії не є ані органами влади, ані суб’єктами владних повноважень; вони не мають статусу юридичних осіб. Представництво таких комісій навіть в адміністративному судочинстві є утрудненим через відсутність правил визначення представника для підписання процесуальних документів від імені конкурсних комісій (їхні керівники не мають таких повноважень) для участі в судових засіданнях.
Винятком є ДГЕ, яку Касаційний адміністративний суд у складі ВС визнає органом, що «наділений державою владно-управлінськими функціями у правовідносинах, що виникають у процесі формування суддівського корпусу КСУ».
Щодо публікації (оприлюднення) рішень конкурсних комісій також спостерігаються певні відмінності. Наприклад, Етична рада ухвалює та оприлюднює обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності; Конкурсна комісія СДІ оприлюднює вмотивовані рішення стосовно кандидатів, участь яких було припинено у зв’язку з наявністю обґрунтованого сумніву щодо їх відповідності критерію доброчесності чи встановленим для судді етичним стандартам, лише на їхню письмову вимогу; ДГЕ стосовно кандидатів, які отримали оцінку «не відповідає» за критеріями високих моральних якостей або визнаного рівня компетентності у сфері права, оприлюднює лише резолютивну частину рішення, без наведення мотивів, які стали підставою для його ухвалення. А повний текст рішення із мотивуванням оприлюднюється ДГЕ на письмову вимогу такого кандидата.
Чому важлива єдина практика у роботі конкурсних комісій?
- створюються умови, за яких ні кандидати, ні громадськість, ні сторонні спостерігачі не можуть належним чином зрозуміти та оцінити підходи конкурсних комісій до відбору;
- створюються передумови для делегітимізації конкурсних комісій та дискредитації конкурсної процедури в очах громадськості.
Розвʼязання проблеми
Наразі законопроєкти для розв’язання описаної проблеми відсутні.
Виклики
- Відсутність єдиної бази кандидатів, які беруть участь у конкурсних процедурах, породжує формування різної практики ухвалення рішень про відповідність/невідповідність одного й того самого кандидата встановленим критеріям.
- Застосування різних підходів до голосування та ухвалення рішень конкурсних комісій, зокрема щодо структури, обґрунтованості рішень і підходу до встановлення результатів голосувань та так званих негативних висновків, породжує недовіру до функціонування цих комісій і конкурсної процедури загалом.
- Відсутність єдиних підходів до визначення остаточності рішень для кандидатів, які за результатами ухвалених конкурсними комісіями рішень про невідповідність встановленим критеріям фактично припиняють свою участь у конкурсі. Для таких кандидатів ці рішення фактично є остаточними — і відсутність можливості їх оскарження на рівні нормативних актів та практики ВС позбавляє права на судовий захист.
- Відсутність публічних результатів голосувань, недостатня мотивованість та обґрунтованість таких рішень породжують недовіру до функціонування цих комісій та конкурсної процедури загалом.
Висновок
Ухвалення та публікація рішень конкурсними комісіями за участю міжнародних (іноземних) експертів в органах судової влади та КСУ потребують додаткового врегулювання.
Рекомендації
- Провести широку дискусію щодо визначення остаточного характеру рішень, ухвалених конкурсними комісіями.
- Продовжити узагальнення судової практики ВС та розроблення типових підходів до вирішення спірних ситуацій із зазначених питань.
- Закріпити в законодавстві чіткі підстави для судового оскарження рішень конкурсних комісій виключно через недотримання процедури, зокрема для кандидатів, для яких рішення таких комісій про невідповідність встановленим критеріям фактично означають припинення участі в конкурсі, а отже, є остаточними. У законодавстві треба передбачити період, протягом якого конкурсна комісія оцінює кандидата на відповідність критерію доброчесності.
- Передбачити, що негативні рішення конкурсних комісій публікуються деперсоніфікованими; позитивні — із зазначенням тих персональних даних, які були відкритими під час проведення публічної співбесіди з відповідним кандидатом. Якщо особа, яка отримала позитивне рішення, не була призначена на посаду, вона може звернутися до конкурсної комісії щодо деперсоніфікації її даних.
- Розробити та запровадити єдину базу профайлів кандидатів із єдиним форматом резюме, які беруть участь у конкурсах на посади в органи судової влади та КСУ. Надати право доступу до цих профайлів членам відповідних конкурсних комісій та відповідних органів, до яких призначаються/обираються кандидати.
- Розробити та затвердити шаблон/зразок рішення за результатами оцінювання відповідності кандидатів встановленим критеріям та інструкцію до нього, у якій закріпити необхідність належної вмотивованості таких рішень.
- Уникати формального підходу до обґрунтування рішень за результатами оцінювання відповідності кандидатів встановленим критеріям.
- Законодавчо закріпити норми, що врегулювали б, які рішення конкурсних комісій можуть бути оскаржені, з яких саме підстав, які не можуть бути оскаржені, а також правила представництва конкурсних комісій у судах.
- У майбутньому переглянути підхід щодо надання переважного права голосу міжнародним (іноземним) експертам.
- Напрацювати однаковий підхід до структури, обґрунтування та ухвалення рішень за результатами оцінювання відповідності кандидатів встановленим критеріям у межах однієї комісії.
Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».
