У цьому матеріалі ми аналізуємо актуальний стан одного із напрямів реформи державного управління — ефективного врядування.
Одним з напрямів Стратегії реформування державного управління на 2022–2025 роки (далі — Стратегія) є «Ефективне врядування», тобто створення умов, за яких державні органи формують державну політику на основі результатів аналізу та комунікацій із заінтересованими сторонами, а також забезпечують її реалізацію для сталого розвитку держави. Однією з ключових проблем у цій сфері є недостатньо ефективна система центральних органів виконавчої влади, відсутність чіткого розподілу функцій формування та реалізації політики, недосконалий механізм спрямування і координації діяльності міністерств, неврегульованість системи державного стратегічного планування. Стратегія визначає, що міністерства повинні зосередитися на питаннях формування політики, закріпивши відповідні повноваження за директоратами, а функції реалізації політики передати на рівень інших центральних органів виконавчої влади.
Розмежування функцій формування та реалізації політики між міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади передбачене й Дорожньою картою реформи державного управління — одним з ключових документів у межах Кластера 1 «Основи» в переговорному процесі про вступ України до Європейського Союзу. Дорожньою картою визначений стратегічний результат, якого Україна має досягнути до кінця 2026 року, — міністерства зосереджені на питаннях формування політики, мають оптимальну інституційну спроможність та ефективне використання людських ресурсів, а функції з реалізації політики (як-от управління державними підприємствами чи надання послуг тощо) передані до інших центральних органів виконавчої влади. Для цього передбачається вжиття низки заходів, серед яких і запровадження єдиної структури міністерств.
Інша проблема, яка ідентифікована у Стратегії та потребує розв’язання, — недосконалість процедури створення та припинення центральних органів виконавчої влади в частині неналежного обґрунтування доцільності їх утворення та визначення сфери компетенції. Окрім того, у зв’язку з відсутністю чітко визначеного механізму правонаступництва виникають проблемні питання, пов’язані з передачею майнових зобов’язань органу, що припиняється, а також забезпеченням належного виконання функцій, що передаються іншому центральному органу виконавчої влади. Як наслідок, порушується принцип безперервності здійснення владних повноважень, а заходи з припинення центральних органів виконавчої влади іноді тривають роками.
Завданнями з реалізації цього напряму Стратегії є:
- удосконалення організації та порядку діяльності центральних органів виконавчої влади, включаючи вдосконалення механізмів спрямування і координації, організаційної структури, чітке визначення та розподіл функцій і повноважень, усунення їх дублювання, запровадження підзвітності щодо результатів їх діяльності;
- спрощення процедур утворення та припинення центральних органів виконавчої влади як юридичних осіб публічного права, визначення чіткого механізму правонаступництва у разі змін в системі центральних органів виконавчої влади;
- продовження процесу позбавлення міністерств невластивих їм функцій і повноважень, зокрема шляхом покладення таких функцій і повноважень на інші центральні органи виконавчої влади чи передачі місцевим органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування у рамках децентралізації повноважень та відмови від їх виконання державою.
Водночас для цих завдань не визначено індикаторів, які б дали змогу відстежувати прогрес їх виконання.
Стан справ та прогрес реформи
Неодноразово оголошені Прем’єр-міністром плани про зменшення кількості міністерств не виконуються, здійснюється лише зміна найменувань та перерозподіл компетенцій між міністерствами всередині Уряду або з’являються нові сфери політик, які потребують регулювання. Наприклад, через реорганізацію Міністерства реінтеграції тимчасово окупованих територій України частина його повноважень перейшла до Міністерства соціальної політики України. Поява ж нових сфер державної політики, в яких міністерства забезпечують формування та реалізацію державної політики, є природним процесом розвитку суспільних відносин та технологій. Яскравим прикладом цього є надання Міністерству цифрової трансформації України повноважень щодо забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері розвитку штучного інтелекту.
Архітектура Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади
Створення, реорганізація та ліквідація відповідно до закону міністерств та інших центральних органів виконавчої влади є конституційним повноваженням Кабінету Міністрів України. Водночас часті, необґрунтовані або невиправдані зміни у системі центральних органів виконавчої влади, у схемі їх спрямування і координації, перерозподіл компетенцій дестабілізують діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які змушені перелаштовувати свою роботу під нові умови. Це негативно впливає на громадян та бізнес, оскільки створює невизначеність та непередбачуваність у плануванні державної політики та підриває довіру до інституційної спроможності Уряду.
Наприклад, у грудні 2024 року перейменування Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України у Міністерство національної єдності України (далі — Міннац’єдності) супроводжувалося передачею частини повноважень Мінреінтеграції Міністерству розвитку громад та територій України та Міністерству соціальної політики України. Частина функцій залишилася без чітко визначеної відповідальності, що спричинило появу своєрідного «урядового вакууму» у сфері захисту прав внутрішньо переміщених осіб, на що звертають увагу як представники влади, так і громадянського суспільства.
Чинний Порядок здійснення заходів визначає, що органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються або ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України, яке вноситься на підставі пропозиції члена Кабінету Міністрів України. Така пропозиція вноситься з огляду на пріоритети діяльності Уряду, необхідність забезпечувати здійснення повноважень органів виконавчої влади і не допускати дублювання повноважень, та має містити обґрунтування доцільності утворення, реорганізації чи ліквідації органу та відповідні фінансово-економічні розрахунки. Втім, на ухвалення рішення щодо утворення Міннац’єдності вплинули більше політичні мотиви, аніж обґрунтована потреба у новому міністерстві.
Визначені у положенні про Міннац’єдності питання, в яких міністерство забезпечує формування та реалізацію державної політики, не мають нормативного визначення у законодавстві. Це стосується, зокрема, питань «національної єдності України та спільного розвитку» та «української національної самосвідомості». У грудні 2022 року Верховна Рада ухвалила Закон України «Про основні засади державної політики у сфері утвердження національної та громадянської ідентичності», а згодом Уряд визначив Міністерство молоді та спорту як центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізацію державної політики у цій сфері. За Міннац’єдності ж закріплено завдання «сприяти утвердженню української національної ідентичності та української громадянської ідентичності». Залишається відкритим питання, що таке «українська національна самосвідомість» або в чому полягає національна єдність, оскільки ці терміни не мають визначення у нормативно-правових актах, що залишає простір для різнотлумачення щодо сфери відповідальності Міннацʼєдності.
Окрім того, діяльність нового міністерства спрямована на забезпечення прав та інтересів громадян України, які виїхали за кордон, і створення умов для їх повернення до України. Це частково дублює повноваження Міністерства закордонних справ України, до компетенції якого належить питання забезпечення захисту прав та інтересів громадян України за кордоном.
Забезпечення формування та реалізація державної політики з питань інформаційної політики єдності України та стратегічних комунікацій (у частині повноважень з питань національної єдності України), своєю чергою, перетинається з повноваженнями Міністерства культури та стратегічних комунікацій України. Але відсутність поняття «національна єдність України» ставить під сумнів розмежування компетенції цих міністерств у сфері інформаційної політики та стратегічних комунікацій.
Аналіз положення про Міннацʼєдності також дозволяє дійти висновку, що це міністерство має обмежену самостійність у реалізації низки своїх повноважень. Наприклад, воно разом з Міністерством освіти і науки України сприяє здобуттю освіти особами, які виїхали за кордон, а разом з Міністерством закордонних справ України — взаємодіє з організаціями та медіа з метою забезпечення інтересів осіб, які виїхали за кордон.
Наразі існування Міннац’єдності під питанням, зокрема через вручення підозри у зловживанні службовим становищем та одержанні неправомірної вигоди в особливо великому розмірі Віцепрем’єр-міністру України — Міністру національної єдності Олексію Чернишову, а також відносно низьку ефективність Хоча кількість виданих нормативно-правових актів не може бути показником ефективності цього міністерства, варто зазначити, що Міністерство юстиції України за увесь період діяльності Міннац’єдності зареєструвало лише один наказ — щодо Критеріїв визначення підприємств, установ, організацій, що належать до його сфери управління, такими, які мають важливе значення для галузі національної економіки, що дозволяє здійснювати бронювання військовозобов’язаних працівників таких підприємств, установ, організацій. міністерства.
Спрощення процедур утворення та припинення центральних органів виконавчої влади як один із заходів Стратегії реалізоване на процедурному рівні у зв’язку з ухваленням Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України “Про адміністративну процедуру”». Цей Закон вніс зміни до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», якими уточнено порядок передачі повноважень і функцій до новоутвореного міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади від міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, що продовжує функціонувати, а також порядок передачі повноважень і функцій без створення нового органу. Окрім того, Закон зобов’язує визначати у відповідному акті Кабінету Міністрів України правонаступників майна, прав і обов’язків міністерства або іншого органу виконавчої влади, що ліквідується.
Відсутність чітко сформульованої політики щодо організації уряду та ролі центральних органів виконавчої влади ускладнює реформування як окремих міністерств, так і системи центральних органів виконавчої влади та уряду загалом. З одного боку, необґрунтовані реорганізації міністерств призводять до дублювання функцій, а з іншого — до утворення «урядового вакууму», а також марнування державних ресурсів, зупинки формування і реалізації державної політики.
Питання архітектури системи органів державного управління з громадськістю не обговорюється. Щобільше, Закон України «Про правотворчу діяльність» і Закон України «Про публічні консультації» виводять зі сфери своєї дії акти застосування права, які стосуються створення або припинення державного органу. Через це утворення чи припинення нового органу не вимагає здійснення оцінки впливу на суспільні відносини чи проведення публічних консультацій із заінтересованими сторонами.
Ще одним аспектом реформування є розмежування функцій із забезпечення формування та реалізації політики між міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. У травні 2021 року Уряд вніс на розгляд Парламенту проєкт закону № 5469, згідно з яким, зокрема, передбачалося змінити порядок взаємодії щодо підготовки проєктів нормативно-правових актів між міністерством та центральними органами виконавчої влади, які спрямовуються і координуються Урядом через відповідного міністра. Законопроєкт передбачав, що такі центральні органи виконавчої влади втрачають компетенцію розробляти та вносити на розгляд відповідного міністра нормативно-правові акти (наприклад, проєкти законів), а натомість вносять міністру пропозиції щодо забезпечення формування державної політики та за дорученням міністра забезпечують участь своїх представників у підготовці нормативно-правових актів. Це мало сприяти тому, аби лише міністерства могли займатися розробленням політики (чи принаймні розробленням документів політики). Важливо і те, що законопроєкт пропонував конкретизувати сфери державної політики та напрями діяльності, за які відповідатиме Уряд, а розподіл компетенції між членами Уряду мав охопити усі сфери та напрями його діяльності. У вересні 2021 року Головний комітет Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, визначений головним з підготовки і попереднього розгляду законопроєкту. надав повторний висновок щодо розгляду законопроєкту з рекомендацією прийняти його за основу у першому читанні з подальшим доопрацюванням під час підготовки до другого читання. У вересні 2024 року цей законопроєкт було відкликано ініціатором, однак його ухвалення досі залишається одним із заходів Плану реалізації Стратегії.
Нині до компетенції більшості центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Урядом через відповідних міністрів, належать лише функції з реалізації державної політики, а також надання відповідним міністрам пропозицій з формування/забезпечення формування державної політики. Виняток становить Державне агентство з питань кіно (далі — Держкіно). У листопаді 2021 року Кабінет Міністрів України ухвалив рішення, згідно з яким спрямування і координацію діяльності Держкіно від Міністра культури та інформаційної політики України передали до Кабінету Міністрів України. У зв’язку з цим безпосередньо на Держкіно було покладено повноваження щодо здійснення нормативно-правового регулювання у сфері кінематографії (тобто ухвалення нормативно-правових актів у цій сфері). А в березні 2023 року традиційне для таких центральних органів виконавчої влади основне завдання «внесення на розгляд пропозицій щодо забезпечення формування державної політики» замінили на «забезпечення формування державної політики у сфері кінематографії». Відповідно Міністерство культури та інформаційної політики України втратило одну зі своїх компетенцій — сферу кінематографії, яка перейшла до Держкіно. У лютому 2025 році відбувся зворотний процес — Держкіно повернулося до сфери впливу Міністерства культури та стратегічних комунікацій України (далі — МКСК) Міністерство культури та інформаційної політики України було перейменовано на Міністерство культури та стратегічних комунікацій України у вересні 2024 року. , яке, своєю чергою, повернуло собі повноваження щодо забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері кінематографії, а також здійснення нормативно-правового регулювання у цій сфері. У положенні про Держкіно було виключено лише повноваження щодо здійснення нормативно-правового регулювання у сфері кінематографії. Водночас завдання щодо забезпечення формування державної політики у сфері кінематографії залишилось без змін, що призводить до дублювання та конкуренції з аналогічними функціями міністерства, якому наразі підпорядковується Держкіно.
Подібні «експерименти» на прикладі утворення Міннац’єдності та переділу компетенції між МКСК та Урядом щодо координації Держкіно свідчать про відсутність стратегічного бачення системи центральних органів виконавчої влади у взаємозв’язку зі сферами державної політики. Відсутня традиція усталених відносин між міністерством та іншим підпорядкованим йому центральним органом виконавчої влади, які б визначали обсяг автономії та підзвітності такого органу міністерству. Міністерства повинні бути основними центрами формування державної політики, а інші центральні органи виконавчої влади мають бути зосереджені на збиранні та наданні даних з практики впровадження законів та політик, а також надавати коментарі та пропозиції до ініціатив міністерств.
Внутрішня організація міністерств
Приведення структури апарату міністерств у відповідність зі встановленими вимогами також є одним із заходів Плану з реалізації Стратегії реформування державного управління. Створення у міністерствах директоратів як структурних підрозділів, що відповідальні за формування державної політики, координацію та моніторинг її реалізації, а також створення окремого директорату стратегічного планування та європейської інтеграції, було однією із цілей стратегічних документів: Концепції оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та Концепції запровадження посад фахівців з питань реформ. Директорати мали стати центрами формування політики та стратегічного планування у міністерствах.
Проєкт закону № 5469 пропонував закріпити на рівні закону структуру апарату міністерства Наразі типова структура апарату центральних органів виконавчої влади визначена у постанові Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 року № 179. , яка складається із директоратів та секретаріату, а також передбачав можливість утворювати інші самостійні структурні підрозділи (відділи, управління тощо), вводити посади, які не входять до складу самостійних структурних підрозділів.
Звіт SIGMA за 2023 рік містить критичний погляд на реформу структури міністерств. Зокрема зазначається, що утворення директоратів призвело до створення у деяких міністерствах паралельних, навіть конкуруючих, підрозділів (директоратів та департаментів) і не досягло мети з розбудови спроможності у розробці та впровадженні реформ через слабку інституційну підтримку. З 2021 року кількість директоратів у більшості міністерств невпинно зменшується.
У квітні 2024 року на Координаційній раді з питань формування державного управління була представлена вдосконалена типова структура апарату міністерства. Запропоновано створювати структурні підрозділи за трьома напрямами роботи: 1) підрозділи з формування та реалізації політики (директорати); 2) підрозділи для виконання окремих функцій з реалізації політики (департаменти та відділи, які будуть виконувати функції з надання адміністративних послуг, управління об’єктами державної власності тощо); 3) підрозділи забезпечення діяльності (секретаріат). Водночас поки не відбулося змін до законодавства для забезпечення впровадження такої структури міністерства, а створення нових директоратів у міністерствах тимчасово припинено.
Рекомендації
- Рішення про створення, реорганізацію чи ліквідацію центрального органу виконавчої влади має ґрунтуватися на попередньому аналізі впливу, а не лише з огляду на політичні мотиви. Наприклад, такому рішенню має передувати: 1) експертиза функціоналу діючих органів, яка має оцінити можливість покладення функції на орган, що реалізує повноваження у суміжній сфері державної політики; 2) оцінювання потенційної ефективності запланованих змін, аби впевнитися, що утворення, реорганізація чи припинення органу є справді необхідними й не спричинить негативних наслідків для громадян, бізнесу чи держави загалом.
- Посилити вимоги до аргументації рішень щодо змін у системі центральних органів виконавчої влади.
- Розглянути можливість залучення громадськості та бізнесу до процесу обговорення рішень про зміни у системі центральних органів виконавчої влади.
- Внутрішня структура апарату міністерств та інших центральних органів виконавчої влади вимагає перегляду та уніфікації. Це позитивно вплине на процес формування державної політики у сферах спільної відповідальності для кількох міністерств та розвиток горизонтальних зв’язків між ними, що особливо актуально в контексті європейської інтеграції України. Оновлена структура має враховувати специфіку сфер політик, за які відповідають міністерства, та передбачати ефективний розподіл функцій всередині апарату.
Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.
