Правотворчість на нових засадах: як Закони «Про правотворчу діяльність» та «Про публічні консультації» змінять якість урядування в Україні

Особливості правового регулювання нормотворчості в Україні полягають у наявності розгалуженої, але недостатньо впорядкованої системи нормативно-правових актів (НПА), які мають різну юридичну силу.

Вимоги до підготовки проєктів НПА закріплені як у законах України, так і в підзаконних актах. Вони істотно різняться залежно від суб’єкта нормотворення та рівня юридичної сили. Найменше таких вимог встановлено для народних депутатів як суб’єктів права законодавчої ініціативи, тоді як Уряд зобов’язаний дотримуватися низки вимог у підготовці НПА, зокрема й проєктів законів. Це спричиняє подання розроблених міністерствами законопроєктів до Верховної Ради України саме через народних депутатів.

Оцінювання потенційного впливу проєктів НПА має фрагментарне та непослідовне регулювання, яке не охоплює всіх суб’єктів нормотворчості. Моніторинг реалізації НПА здебільшого обмежується лише контролем Уряду за підготовкою актів нижчої юридичної сили (за потреби).

Винятком є регуляторні акти, щодо яких законом встановлені правові та організаційні вимоги їх підготовки Законом України «Про засади державної регуляторної політики» встановлені вимоги щодо підготовки проєктів регуляторних актів, які охоплюють планування підготовки проєктів регуляторних актів, підготовку аналізу регуляторного впливу, оприлюднення проєкту акта для обговорення, обов’язкове погодження з Державною регуляторною службою України, базове та повторне відстеження результативності акта. , які виконуються лише міністерствами, що здійснюють підготовку таких актів та, відповідно, Урядом як субʼєктом права законодавчої ініціативи. Водночас для народних депутатів такі вимоги не адаптовані, оскільки не містять механізму реалізації. 

Законодавство України містить мінімальні вимоги щодо участі громадськості у процесі ухвалення важливих для суспільства рішень. Ба більше, більшість таких вимог стосується проєктів НПА, підготовлених саме міністерствами. Значною мірою чинні процедури залишаються формальними, оскільки Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (Порядок № 966) не передбачає обов’язкового проведення консультацій щодо всіх проєктів НПА, розроблених органами виконавчої влади, та звужує обсяг необхідних консультацій.

Окремим викликом для України є масштаб законодавчої роботи, зумовлений реформаторським порядком денним і процесом вступу до ЄС. Це вимагає критичного переосмислення результатів реалізації Стратегії реформування державного управління на 2022–2025 роки (далі — Стратегія), зокрема щодо посилення спроможності міністерств до вироблення політики. Нині міністерства переобтяжені функціями з реалізації політики, а їхня внутрішня організаційна структура не може забезпечити належний рівень аналітичної спроможності та ефективної розробки політик. Незавершена реформа міністерств — це не лише формальна зміна організаційних структур, а й брак необхідних навичок, мотивації та культури «можемо і зробимо».

Це негативно позначається на якості законодавства, його ефективності, зрозумілості, своєчасності та передбачуваності змін для громадян і бізнесу.

На системні недоліки, характерні для процесу формування політики та розробки законодавства вказувала Програма SIGMA у Моніторинговому звіті за 2023 рік, зокрема відзначено:

• обмежену роль Уряду як ініціатора законопроєктів (порівняно з практикою держав-членів ЄС), де уряди мають кращі можливості для забезпечення якості законопроєктів. Тож обмеженість, яка є в Україні, може стати викликом у просуванні узгодженого політичного порядку денного Кабінету Міністрів;
• відсутність у міністерствах внутрішніх НПА та послідовних практик щодо розробки проєктів законів і політик;
• низьку якість пояснювальних записок та аналізу впливу, що супроводжують законодавчі пропозиції;
• недостатню ефективність експертизи проєктів;
• недоліки у перевірці фінансового обґрунтування проєктів та їх узгодженості з пріоритетами Уряду.

Потенціал Уряду щодо розробки політики є одним з компонентів, які оцінюються у контексті виконання Україною вимог для євроінтеграції. Упродовж 2023–2024 років Єврокомісія у своїх щорічних звітах щодо прогресу України в межах Пакета розширення наголошувала, що стан спроможності Уряду у цьому напрямку залишається незадовільним. 

У фокус уваги Стратегії потрапили деякі з вищезазначених проблем за напрямом «Ефективне урядування». Мета цього напряму — створення умов, у яких органи влади будуть формувати державну політику на основі результатів аналізу та комунікацій із заінтересованими сторонами, що узгоджується з європейськими Принципами державного управління програми OECD/SIGMA (зокрема, принципами 4 Принцип 4: Державна політика розробляється на основі даних та аналізу, із дотриманням чітких і послідовних правил законотворчої діяльності; закони та нормативно-правові акти легкодоступні. і 5 Принцип 5: Під час розробки політики проводяться активні консультації з усіма ключовими зовнішніми та внутрішніми зацікавленими сторонами та громадськістю. ). 

Стратегія зосередилася на розв’язанні таких проблем Блок «Ефективне врядування». :

• недостатньо ефективна система центральних органів виконавчої влади (далі — ЦОВВ);
• відсутність чіткого розподілу функцій з формування та реалізації політики;
• неврегульованість системи державного стратегічного планування.

Відзначено також потребу перегляду процесу публічних консультацій з питань формування та реалізації державної політики.

Основними завданнями для реалізації цього напряму Стратегії щодо формування політики та правотворчої діяльності є:

• удосконалення системи розроблення проєктів нормативно-правових актів, зокрема шляхом уніфікації правил нормопроєктування та проведення експертизи;
• удосконалення процесу проведення публічних консультацій та консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики.

Для цього у Плані заходів з реалізації Стратегії реформування державного управління України на 2022 –2025 роки пропонується:

1. ухвалити законопроєкт № 5469, який дозволить закріпити за міністерствами функції з розробки проєктів актів законодавства;
2. у структурі апарату міністерств утворити директорати, які у 2022 році будуть забезпечені кадрами на 82%, у 2023 — на 85%, у 2024 — на 88%, у 2025 — на 90%.
3. ухвалити законопроєкт № 4254 про публічні консультації;
4. ухвалити постанову КМУ щодо оновлення процесу проведення публічних консультацій.

Стан справ та прогрес реформи

Важливим кроком на шляху уніфікації процесів розроблення державної політики та проєктів НПА стало ухвалення законів України «Про правотворчу діяльність» (24 серпня 2023 року) та «Про публічні консультації» (20 червня 2024 року). 

Правотворча діяльність

Закон України «Про правотворчу діяльність» закріплює за Урядом та міністерствами статус суб’єктів правотворчої діяльності Суб’єктами правотворчої діяльності є органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи та інші суб’єкти, наділені Конституцією України та/або законом повноваженнями щодо ухвалення (видання) нормативно-правових актів. . Інші державні органи, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, набувають статусу суб’єктів правотворчої діяльності лише за умови, що здійснюють таку діяльність від імені держави на підставі закону. 

Цей Закон встановлює вимоги до правотворчого процесу, який охоплює практично всі етапи підготовки проєктів нормативно-правових актів «від початку до кінця». Важливо, що у Законі простежується циклічність правотворчої діяльності: вона не завершується ухваленням акта, а передбачає подальше оцінювання його ефективності. За результатами такого оцінювання може бути ухвалене рішення про перегляд акта, що ініціює новий цикл правотворчості.

Вимоги, встановлені Законом, значною мірою відповідають логіці циклу публічної політики. Вони охоплюють планування правотворчої діяльності, підготовку аналітичних, прогнозних та програмних документів у сфері публічної політики, проведення експертизи проєктів нормативно-правових актів, публічних консультацій, а також здійснення правового моніторингу.

Основна частина нормативних положень цього Закону буде введена в дію через 12 місяців після скасування чи припинення воєнного стану в Україні.

Однак апробація окремих нормативних положень Закону, зокрема тих, що стосуються змін до Регламенту Верховної Ради України, вже розпочалася: структура і зміст планів законопроєктної роботи Верховної Ради України на 2024 рік та на 2025 рік відповідають структурі й змісту, зазначеним у редакції Регламенту Верховної Ради України, яка ще не введена в дію. Водночас Уряд уже покращив свої позиції як суб’єкт права законодавчої ініціативи. 

Публічні консультації

Закон України «Про публічні консультації» встановлює правила щодо залучення заінтересованих сторін до участі у прийнятті рішень через проведення публічних консультацій на всіх етапах постановки проблеми, розроблення, формування та реалізації державної політики. Цей Закон має розвʼязати питання вибірковості застосування інструменту публічних консультацій під час підготовки проєктів НПА, на чому наполягали експерти Програми SIGMA. Закон передбачає обов’язкове проведення електронних консультацій щодо всіх проєктів актів, інші форми консультацій (адресні консультації, публічне обговорення) є факультативними й можуть проводитися додатково до електронних консультацій. 

Цей закон набере чинності через 12 місяців після скасування чи припинення воєнного стану в Україні. 

Разом ці закони встановлюють правила, що є не лише результатом реалізації реформи державного управління, зокрема в частині вдосконалення нормотворчих процесів і консультацій з громадськістю, але водночас виступають каталізатором глибших трансформацій у системі центральних органів виконавчої влади. Вони висувають конкретні вимоги для посилення спроможності Уряду, центральних органів виконавчої влади та державного апарату загалом для того, щоб до моменту набрання чинності ці закони могли бути ефективно реалізовані. 

Нині вплив цих законів, ухвалених «на майбутнє», на діяльність центральних органів виконавчої влади є потенційним. Водночас їх реалізація вимагає внутрішньої перебудови системи цих органів, перегляду підходів до організації їх роботи та формування спроможності діяти за новими правилами.

Проблеми в реалізації реформи

Закон України «Про правотворчу діяльність» підкріплює модель організаційної структури центральних органів виконавчої влади, запропоновану в урядовому законопроєкті № 5469. Цей законопроєкт був спрямований на підвищення ефективності роботи Кабінету Міністрів України та посилення ролі міністерств у процесі формування державної політики. Зокрема, передбачалося: 

• визначення уніфікованої структури апарату міністерства, яка включає: директорат, секретаріат міністерства, департаменти, управління та інші самостійні структурні підрозділи;
• зосередження функцій з розроблення проєктів актів законодавства у міністерствах (за винятком випадків, коли інші центральні органи виконавчої влади мають нормотворчі повноваження відповідно до закону);
• уточнення сфер компетенції та основних напрямів діяльності Кабінету Міністрів України, забезпечення підвищення якості урядових рішень, чіткий розподіл повноважень між членами Уряду в усіх напрямах його діяльності.

Однак у вересні 2024 року законопроєкт № 5469 було відкликано ініціатором, що призупинило подальший прогрес реформи в цьому напрямі. У результаті закони України «Про Кабінет Міністрів України» і «Про центральні органи виконавчої влади» залишаються не адаптованими до Закону «Про правотворчу діяльність» і не забезпечують належного нормативного підґрунтя для його повноцінної реалізації.

Виконання завдань Стратегії щодо завершення реорганізації міністерств та приведення структури їх апарату у відповідність із встановленими вимогами було загальмоване через повномасштабну збройну агресію росії. В умовах воєнного стану та обмежених ресурсів, зокрема через скорочення фонду оплати праці державних органів, процес утворення нових директоратів у міністерствах було призупинено, низка міністерств скоротила штатну та фактичну чисельність посад фахівців з питань реформ, а в окремих випадках директорати Для порівняння, на початок 2021 року було утворено понад 90 директоратів, станом на квітень 2025 року їх налічується 48 (загалом функціонують тільки в 11 міністерствах із 19). були ліквідовані.

Упродовж трьох років повномасштабної війни добір кандидатів на посади державної служби здебільшого відбувається шляхом непрозорих прямих призначень. Крім того, посилюється тенденція плинності кадрів за всіма категоріями посад та загалом відтік кадрів з державної служби. Це створює ризик істотного послаблення інституційної спроможності державних органів, зокрема міністерств, до якісної та обґрунтованої правотворчості, зокрема до реалізації повного циклу правотворчого процесу, включно з аналітикою, консультаціями та оцінюванням впливу.

15 липня 2025 року Уряд подав на розгляд Парламенту законопроєкт № 13478, спрямований на розбудову державної служби, який, зокрема, передбачає: 

1. відновлення конкурсів на посади державної служби (за винятком призначення на посади державної служби на територіях, де ведуться бойові дії);
2. впровадження нових сучасних інструментів управління персоналом на державній службі, спрямованих на ухвалення ефективних управлінських рішень (зокрема, кадровий і кандидатський резерв, адаптація державного службовця, внутрішній конкурс);
3. запровадження механізмів кар’єрного просування державних службовців через переведення на вищі посади державної служби в межах категорії посад протягом одного року після отримання відмінної оцінки за результатами щорічного оцінювання.

На розгляді Верховної Ради України також перебуває альтернативний проєкт, підготовлений народними депутатами № 13478-1 від 16 липня 2025 року, який уточнює окремі положення урядового законопроєкту щодо досвіду членів Комісії з питань вищого корпусу державної служби та скорочення строків оголошення конкурсів на різні категорії посад державної служби. 

Ініціатива народних депутатів пояснюється потребою пришвидшення підготовки законодавства, необхідного для виконання індикаторів Плану України за Реформою 2 «Процедура відбору на державну службу», строк виконання одного з яких добігає кінця у ІІІ кварталі 2025 року.

Законопроєкт № 13478 17 липня 2025 року у зв’язку з відставкою Уряду було відкликано новосформованим Кабінетом Міністрів України. І тепер є два сценарії розвитку подій: новосформований Уряд внесе урядовий законопроєкт повторно, чим продемонструє свою суб’єктність у формуванні державної політики, або ж Парламент буде розглядати альтернативний законопроєкт, ініційований народними депутатами. 

У будь-якому разі ухвалення закону, який врегулює питання відновлення конкурсного добору та впровадження сучасних інструментів управління персоналом, є необхідним не лише для досягнення формального індикатора. Такий закон стане важливим імпульсом для залучення на державну службу кваліфікованих фахівців, що, своєю чергою, сприятиме підвищенню якості аналізу, формування та реалізації державної політики.

Ухвалені закони України «Про правотворчу діяльність» та «Про публічні консультації» мають безперечну цінність для систематизації процесу розроблення проєктів НПА та демонструють поступ в реформуванні процесу розроблення політики. Проте в окремих положеннях ці закони створюють враження документів, ухвалених з певним поспіхом, що надалі може ускладнити їх реалізацію. Зокрема, це стосується:

1. внутрішньої неузгодженості норм Закону України «Про правотворчу діяльність» із встановленими ним же правилами нормопроєктування, зокрема щодо викладення нормативних положень у хронологічній послідовності розвитку процесів у межах відповідних суспільних відносин;
2. невизначеності ролі, місця та кількості аналітичних документів публічної політики в межах правотворчого процесу, що знижує якість обґрунтування проєктів НПА Наприклад, оцінка впливу у Законі України «Про правотворчу діяльність» згадується як аналітичний документ публічної політики без пояснення де і як він має застосовуватися, крім як у білій книзі, та як оцінка впливу НПА, яку здійснює суб’єкт правотворчої ініціативи та викладає її у пояснювальній записці. Вимоги до змісту оцінки впливу як аналітичного документа та оцінки впливу НПА відрізняються. Тобто оцінка впливу як аналітичний документ може лише частково перекривати потреби суб’єкта правотворчої ініціативи в інформації для підготовки оцінки впливу НПА у пояснювальній записці. ;
3. збереження практики підготовки супровідних документів до проєкту НПА, які дублюють одне одного (наприклад, аналоги ex-ante (попереднього) аналізу — пояснювальна записка з оцінкою впливу НПА, аналіз регуляторного впливу НПА);
4. відсутність чіткої концепції ex-post аналізу НПА — оцінки впливу вже ухваленого НПА на суспільство та економіку після певної початкової фази його дії, яка вивчає, чи досягнуті бажані результати акта, чи є він ефективним і чи не потребує змін;
5. невизначеність механізмів правового моніторингу щодо актів, ухвалених до введення в дію Закону України «Про правотворчу діяльність»;
6. неузгодженість термінології в законах України «Про правотворчу діяльність» та «Про публічні консультації», зокрема щодо кола осіб, на яких впливає НПА;
7. обмежене охоплення вимог Закону України «Про публічні консультації», які нині не поширюються на народних депутатів, що знижує узгодженість їхніх законодавчих ініціатив з інтересами заінтересованих сторін та може створювати проблеми у забезпеченні Урядом реалізації законів;
8. відсутність у Законі України «Про публічні консультації» чітких понять «заінтересована сторона» та «ключовий інтерес заінтересованої сторони», що перешкоджає якісному аналізу впливу НПА. Адже через відсутність таких понять оцінки впливу часто є формальними, а суб’єкти, на яких реально впливають нові регулювання (держслужбовці, лікарі, вчителі, військові тощо), або не враховуються, або узагальнюються як «держава» чи «громадяни».

Закон України «Про правотворчу діяльність» оминув питання урядової експертизи законів, ухвалених Верховною Радою та переданих на підпис Президентові України. Наразі така експертиза врегульована лише Регламентом Кабінету Міністрів України, а Уряд повинен вкластися у строк, встановлений Конституцією України для Президента на підписання закону або застосування вето — 15 календарних днів.

Сам строк, відведений Уряду (а фактично кільком міністерствам та Секретаріату Кабінету Міністрів України), залежить від моменту, коли Президент вирішить передати закон Урядові для проведення експертизи. Зазвичай на підготовку вмотивованих зауважень і пропозицій Уряд має лише один-три дні. Отже, попри очевидну доцільність і користь урядової експертизи, вона часто проводиться у «шоковому» режимі, що може негативно позначатися на глибині аналізу та якості наданих пропозицій.

Рекомендації

Завершення цих реформ — не лише вимога міжнародних партнерів чи формальний обов’язок, а ключ до ефективного, прозорого та професійного державного управління в умовах воєнного стану та повоєнного відновлення.

Реформування державної служби та правотворчого процесу в Україні залишається структурно правильним, але незавершеним. Тож задля успішного впровадження комплексної реформи державного управління необхідно вжити таких заходів:

Адаптація до Закону України «Про правотворчу діяльність» законів України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади», зокрема підготовка та ухвалення законів, які забезпечать якісну реалізацію реформ, зокрема щодо:

1. посилення ролі Уряду як суб’єкта права законодавчої ініціативи у формуванні порядку денного Парламенту;
2. розмежування функцій з формування та реалізації державної політики між міністерствами та іншими ЦОВВ із закріпленням за міністерствами функцій із забезпечення формування державної політики, а за іншими ЦОВВ — функції з реалізації державної політики;
3. розподіл всіх сфер компетенції Уряду між членами Кабінету Міністрів України, тобто між міністерствами, які будуть відповідати за забезпечення формування державної політики у відповідних сферах;
4. упорядкування структури міністерств для забезпечення поглиблення аналітичної частини їх роботи, підвищення якості вироблення державної політики, відстеження її результативності та коригування (за потреби);
5. відновлення конкурсів на посади державної служби;
6. впровадження сучасних інструментів управління персоналом на державній службі.

Закони України «Про правотворчу діяльність» і «Про публічні консультації» мають потенціал мультиплікативного ефекту — вони впливають (або мають впливати) на формування ефективної моделі системи центральних органів виконавчої влади, яка здатна забезпечити їх практичну реалізацію. Це є однією з підстав для їх подальшого доопрацювання, аби після набрання чинності забезпечити їх повноцінний позитивний вплив на процеси аналізу, формування та моніторингу державної політики. Зокрема, потребують уточнення нормативні положення щодо:

• етапів правотворчого процесу та власне робочих процесів, які відбуваються на кожному етапі у Законі України «Про правотворчу діяльність»;
• ролі, місця і кількості аналітичних документів публічної політики у правотворчому процесі;
• оптимізації кількості супровідних документів до проєкту НПА, які передбачають оцінювання його потенційного впливу. Наприклад, логічно було б поєднати в одній оцінці впливу НПА всі аспекти, які потенційно впливають на суспільні відносини, зокрема й регуляторний вплив. Адже оцінюючи вплив акта на суб’єктів господарювання, ми маємо розуміти, що такий вплив має мультиплікативний ефект на суспільство, що може виражатися у підвищенні чи зниженні цін на певні товари й послуги внаслідок зміни умов діяльності суб’єктів господарювання (великого, середнього та малого бізнесу);
• впровадження повноцінного ex-post аналізу НПА;
• визначення особливостей правового моніторингу НПА, ухвалених до введення в дію Закону України «Про правотворчу діяльність», отже підготовлених не за правилами цього Закону (зокрема і для цього Закону);
• встановлення на рівні Закону України «Про правотворчу діяльність» чітких підстав і строків для направлення закону Президентом на урядову експертизу надало б Кабінету Міністрів більше часу для формування виваженої та обґрунтованої позиції щодо ухвалених Парламентом законів. У перспективі після скасування чи припинення воєнного стану варто подумати про внесення відповідних змін до Конституції України, а також визначити більш реалістичний строк для ухвалення Президентом рішення щодо закону, який надійшов йому на підпис;
• узгодження термінології, що застосовується в законах України «Про правотворчу діяльність» та «Про публічні консультації», які оперують різними поняттями, коли визначають коло осіб, на яких вплине ухвалення (видання) певного НПА, а також уточнення змісту понять «заінтересовані особи» та «заінтересовані сторони» з урахуванням Закону України «Про лобіювання». Зокрема, у Законі України «Про правотворчу діяльність» термін «заінтересовані особи» потрібно розмежувати за категоріями учасників правотворчої діяльності, зокрема на тих, хто впливає на ухвалення НПА (суб’єкти лобіювання), і тих, на кого впливає нормативно-правовий акт (заінтересовані сторони);
• поширення у повному обсязі вимог Закону України «Про публічні консультації» на народних депутатів як суб’єктів правотворчої ініціативи;
• введення до Закону України «Про публічні консультації» понять «заінтересована сторона» та «ключовий інтерес заінтересованої сторони». Це важливо, оскільки заінтересовані сторони (наприклад, державні службовці, лікарі, вчителі, військовослужбовці тощо) через вплив НПА на їхні ключові інтереси Ключовий інтерес заінтересованої сторони — це основне очікування, потреба або цінність, яку заінтересована сторона прагне зберегти, захистити або отримати в результаті правового регулювання або відмови від нього (прим. автора). можуть бути зацікавлені у регулюванні або виступати проти нього і бути вето-гравцями.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.