У Верховній Раді, як і у більшості парламентів світу, функціонує система парламентських комісій. Чинна система поділу комісій у ВРУ сформувалася у часи II скликання, і з 1996 року вони поділяються на — тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії.
У цьому тексті Лабораторія законодавчих ініціатив розповідає про діяльність саме тимчасових слідчих комісій (далі у тексті – ТСК) Верховної Ради та результати, яких вони досягли, а також основні проблеми, що впливають на ефективність роботи ТСК. З повними результатами дослідження можна ознайомитися у новому випуску часопису «Парламент», який підготувала ЛЗІ.
Що таке тимчасова слідча комісія Верховної Ради?
ТСК є одним з основних інструментів парламентського контролю, яку утворюють для розслідувань питань, що становлять значний суспільний інтерес Гучна кримінальна справа, випадки розкрадання або корупції чи інші порушення закону . Водночас ТСК працює окремо від слідства та не може його замінити, здійснювати правосуддя замість суду або встановлювати вину чи невинуватість певної особи у вчиненні злочину.
Утворити таку комісію можуть народні депутати з власної ініціативи. Для цього вони мають зареєструвати у парламенті постанову про створення За створення комісії має проголосувати щонайменше 150 депутатів , де вказується назва, мета і головні завдання майбутньої ТСК..
До складу ТСК можуть входити депутати від усіх фракцій та груп на пропорційній основі, що важливо для забезпечення участі у парламентському контролі як коаліції, так і опозиції. Кожна фракція самостійно вирішує, чи брати участь у ТСК, чи хто саме має представляти її у комісії.
Повноваження такої комісії широкі: вона має право отримувати інформацію, документи та матеріали від державних органів, органів місцевого самоврядування, правоохоронців тощо. Комісія може вилучати запитувані документи або отримувати їхні копії, запрошувати свідків для отримання показань чи пояснень, а також залучати сторонніх експертів, працівників правоохоронних органів.
Тимчасові слідчі комісії підзвітні Верховній Раді. За результатами діяльності вони мають скласти звіт. У документі комісія описує результати власної роботи: проведені заходи, висновки, пропозиції та рекомендації органам влади.
Звіт ТСК Верховна Рада має розглядати на найближчому засіданні позачергово. Після заслуховування звіту і його прийняття (або відхилення) парламент може припинити або продовжити роботу комісії.
ТСК: статистика
За досліджуваний період з III по IX скликання народні депутати вдавалися до парламентських розслідувань досить часто — загалом за цей період у Раді діяло 164 тимчасові слідчі комісії. У VI скликанні 2007-2012 рр. Верховна Рада утворила найбільше ТСК — 37. З початку чинного IX скликання у 2019 році парламент утворив вже 29 слідчих комісій.
Для яких саме розслідувань Верховна Рада створювала комісії найчастіше? Лідером є 25 ТСК для розслідування корупційних злочинів: від випадків хабарництва до неефективного управління державним майном та витрачання бюджетних коштів. Парламент IX скликання за свою каденцію утворив сім ТСК, які мали займатися випадками корупції. Один з найбільших гучних прикладів — ТСК, яка розслідувала факти розкрадання та неефективного управління в «Укрзалізниці».
На другому місці — злочини проти громадських діячів (активістів, журналістів тощо). За досліджуваний період було створено 22 комісії. Серед найбільш відомих випадків: комісія щодо вбивства Щодо цієї справи в цілому працювали три ТСК у III, IV та V скликаннях журналіста Георгія Гонгадзе, чи щодо отруєння Дві ТСК у IV та VI скликаннях Віктора Ющенка, або щодо замовного вбивства Було утворено дві ТСК у VIII та IX скликаннях херсонської активістки Катерини Гандзюк.
Ще 12 слідчих комісій були утворені для розслідування зловживань під час виборів. 10 — займалися питаннями, пов’язаними з економікою та торгівлею.
ТСК: які ж існують проблеми
Основним показником роботи тимчасової слідчої комісії є звіт та його розгляд Верховною Радою. Хоча така вимога прописана у законодавстві, на практиці лише меншість звітів тимчасових слідчих комісій затверджуються парламентом.
Зі 164 комісій, які працювали у досліджуваний період, хоча б один звіт був затверджений у 55 випадках, тобто менше ніж у третини слідчих комісій. Окрім того, звіт не був зареєстрований взагалі у 66 випадках (і це найпоширеніший результат роботи ТСК), ще у 33 — він не був затверджений Верховною Радою. Ще 10 комісій Мова про чинне скликання парламенту підготували звіти, але вони очікують розгляду у сесійній залі.
Відсутність звіту є основною проблемою, пов’язаною з ефективністю ТСК, оскільки саме у ньому вона мала б викладати факти, які їй вдалося з’ясувати під час проведення парламентського розслідування, рекомендації або доручення органам влади, а сам звіт у більшості випадків мав би відправлятися для ознайомлення до судових та правоохоронних органів.
Важливо й те, що рекомендації органам влади, правоохоронним та судовим органам — обов’язкові до виконання. Правоохоронні органи в рамках офіційного розслідування мають ознайомитися з фактами, які встановила під час своєї роботи комісія, розшукувати майно та осіб, які фігурують у ньому, та надавати процесуальне оформлення отриманій інформації.
Однак, навіть після представлення висновків та рекомендацій комісією правоохоронні органи виконують їх лише формально або взагалі ігнорують, адже дієві інструменти впровадження таких доручень та рекомендацій — просто відсутні. Це нівелює працю депутатів та знижує ефективність розслідування в цілому. Тож єдиний метод, який залишається у парламентарів, — це політичний і репутаційний тиск.
На думку депутатів, законодавство повинно передбачати «постконтроль» виконання доручень, отриманих від ТСК. Наприклад, у формі обов’язкових звітів правоохоронних органів або інших органів влади.
З іншого боку, не менш негативним є сам факт відсутності звітів або їх незатвердження Верховною Радою, оскільки неможливо оцінити ефективність роботи ТСК, а органи влади — не отримують інформації та рекомендацій.
Самі ж парламентарі нарікають, що, попри вимогу позачергового розгляду звіту на засіданні ВР, цю норму ігнорують, а звіти можуть не виносити на голосування.
Довгий час єдиними документами, які регулювали діяльність тимчасових комісій у Верховній Раді, були статті Конституції та положення регламенту парламенту. У 2019 році Рада ухвалила окремий закон про ТСК, який визначив правовий статус комісій парламенту та організаційні основи діяльності.
Проте парламентарі критикують документ через його фрагментарність. Зокрема, народні депутати в рамках ТСК не можуть процесуально оформлювати докази та інформацію, які вони отримали. Наразі це може відбуватися лише після затвердження звіту, якщо Рада постановила направити його до правоохоронних і слідчих органів.
Хоча аргументом «проти» цього виступає норма Конституції щодо неможливості ТСК заміняти собою слідство. З іншого боку, на думку нардепів, цю норму можна обійти шляхом залучення спеціального прокурора, який би за їх запитом процесуально оформлював знайдені докази.
Закон також не встановлює єдиних вимог до оформлення цього документу, тимчасові комісії складають його на власний розсуд, а не за певною усталеною структурою. Це може призводити до того, що інформація у звітах подається фрагментарно, а складання і реєстрація цього документу виконується формально.
Ще однією проблемою є небажання органів влади, в тому числі правоохоронців, співпрацювати. Попри передбачену профільним законом обов’язковість відповідати на запити ТСК і відвідувати їх засідання за необхідності та відповідальність за відмову — на практиці державні посадовці відповідають формальними «відписками». Для виправлення ситуації парламентарі вважають за необхідне прописати покарання за відмову від співпраці до Кримінального кодексу України.
Насамкінець додамо, що за усі роки Верховна Рада лише раз ухвалила документ (це сталося 2006-го року, під час IV скликання), який аналізував діяльність ТСК. З тексту постанови Ради зрозуміло, що проблеми залишились ті самі: недосконале законодавство (зокрема, брак повноважень для комісій), слабке матеріально-технічне забезпечення та співпраця з органами влади. Попри те, що з того часу у регламенті ВР з’явилися додаткові повноваження для ТСК — ситуація значно не покращилася.
