2-3 липня 2009 року у м. Одеса відбулася міжнародна конференція «ЯКІСТЬ ВИБОРІВ ЯК ОСНОВА ЗМІЦНЕННЯ ДЕМОКРАТІЇ», організована Лабораторією законодавчих ініціатив за участі та сприяння Генерального Директорату політичних справ Ради Європи, Венеціанської комісії, Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, Центральної виборчої комісії України у партнерстві з Інститутом виборчого права та Одеською обласною організацією Комітету виборців України.
Конференція є складовою серії публічних обговорень, запланованих Лабораторією законодавчих ініціатив спільно з Радою Європи напередодні президентських виборів в Україні та Форуму Ради Європи «За майбутнє демократії». Аналогічні заходи плануються у Донецьку (23-24 липня 2009 року), Львові (24-25 вересня 2009 року) та Києві (20-21 жовтня 2009 року) з ціллю залучення якнайширшого кола зацікавлених осіб з різних регіонів України до обговорення питань щодо належного виконання виборчого законодавства та міжнародних стандартів, проблеми фінансування виборів, громадського моніторингу перебігу виборчої кампанії (формування комісій, процесу агітації та висвітлення перебігу виборів, перебігу голосування та підрахунку голосів) тощо.
Метою проведення заходу було обговорення міжнародних стандартів демократичних виборів у контексті майбутніх президентських виборів в Україні, акцентування уваги політичної еліти та громадянського суспільства на проблемі гострої необхідності проведення майбутньої президентської кампанії у відповідності з міжнародними стандартами, забезпечення якісних суспільних змін через дотримання виборчого законодавства, сприяння прозорому фінансуванню виборчої кампанії, а також стимулювання зрілого політичного діалогу та дебатів.
Актуальність заходу продиктована рядом викликів, що стоять перед Україною напередодні президентської виборчої кампанії:
- узгодження Закону „Про вибори Президента України” із Законом „Про вибори народних депутатів України” в частині процедури підготовки та проведення виборів;
- приведення Закону „Про вибори Президента України” у відповідність до європейських стандартів та закладення передумов для кодифікації на основі цього закону всього виборчого законодавства України;
- запровадження прозорого фінансування виборів, удосконалення адміністративно-територіальної організації виборів, обліку виборців, перегляду правил проведення передвиборної агітації;
- визначенні ролі громадянського суспільства та ЗМІ у забезпеченні демократичності майбутніх президентських перегонів;
- налагодження продуктивного та ефективного політичного діалогу.
У рамках конференції було проведено пленарне засідання «ЄВРОПЕЙСЬКІ ВИБОРЧІ СТАНДАРТИ: ДОСВІД ТА ПЕРСПЕКТИВИ УКРАЇНИ», на якому були обговорені проблеми застосування європейських виборчих стандартів в Україні, забезпечення прозорості фінансування виборів, проблеми роботи судової системи під час виборчих кампаній, перспективи забезпечення чесних та демократичних виборів українського президента.
Першим з доповідачів виступив професор Інституту публічної політики, колишній член Венеціанської комісії від Іспанії Карлос КЛОЗА МОНТЕРО, який відзначив важливість правової та політичної культури для функціонування тієї чи іншої виборчої системи. В країнах Західної Європи існують різні виборчі системи, кожна з яких є оптимальною для певних умов. Тому лише правова і політична культура можуть забезпечити ціннісний вимір демократичності та легітимності. Наприклад, виборча система Іспанії функціонує вже більше тридцяти років без жодних змін. Також були виділені основні функції, які закладені в будь-якій виборчій системі, а саме: представництво різних інтересів виборців/громадян та, в кінцевому результаті, формування більшості (та, відповідно, уряду), яка б була здатна відбити і захистити інтереси усіх громадян. Доповідач прокоментував суть деяких принципів виборчого права в європейському контексті. Зокрема, квотування представництва національних меншин і гендерного представництва не суперечить принципу рівного виборчого права. Крім того, дебати щодо імперативного мандату в Україні були оцінені професором як досить надумані, оскільки український варіант мандату є інструментом партійної дисципліни, а не зобов’язанням того чи іншого кандидати голосувати так, як його зобов’язав електорат. Насамкінець, були виділені кілька ознак демократичної виборчої системи: дотримання основних прав людини і громадянина; стабільність виборчої системи; існування незалежного органу, яки організовує і проводить вибори; існування системи оскарження результатів виборів.
Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ, народний депутат України, у своєму виступі зосередився на розкритті основних принципів виборчого права та на процедурних критеріях, необхідних для демократичних та чесних виборів. Принцип рівного виборчого права передбачає не тільки формальне розуміння (усі виборці мають однакову кількість голосів), але й змістовне наповнення (голос кожного виборця має однакову вагу). В українських реаліях цей принцип часто не діє. Принцип вільного вибору також можна переформулювати як принцип вільного формування вибору, який передбачає відсутність тиску, підкупу, зобов’язання при обранні того чи іншого варіанту. Народний депутат підкреслив, що таємне голосування – це не право, а принцип, який також повинен передбачати кримінальну відповідальність за розголошення. Принцип особистого голосування має неабияке значення в Україні. Якщо в країнах західної Європи цей принцип може поступатися місцем праву голосування за дорученням, то в Україні – це надзвичайно важливий інструмент в протидії маніпуляціям. Щодо процедурних критеріїв, яких вимагає європейська практика розвинених демократичних країн, то тут йдеться, по-перше, про наявність незацікавленого органу, який організовує і проводить вибори, а по-друге – про наявність шляхів оскарження результатів виборів. На думку Ю. Ключковського, українська політична практика не відповідає жодному із перерахованих критеріїв. А без дотримання основних принципів виборчого права, і без відповідності процедурним критеріям, за словами доповідача, не може бути й мови про розвинену демократичну державу.
Висвітлюючи питання забезпечення прозорості фінансування виборів, експерт з правових питань Відділу виборів та референдумів Венеціанської КомісіїСергій КУЗНЄЦОВ зазначив, що дослідження зазначеного аспекту виборів потребує аналізу і контролю в кількох площинах: фінанси, на які друкуються бюлетені; фінансування самого виборчого процесу як в центрі так і на місцях; фінансування довгострокових проектів (зокрема – прийняття закону про реєстр виборців). На думку експерта, прозорість фінансування вимагає запровадження обов’язку пред’явлення документи про фінансову діяльність партії, а також пред’явлення фінансового звіту вже обраних представників до і після початку виконання повноважень. Також були представлені рекомендації Венеціанської комісії щодо забезпечення проведення прозорих і демократичних виборів шляхом передбачення державного фінансування партій. При цьому всі видатки повинні покриватися центральними органами рівномірно та прозоро, а список суб’єктів фінансування не повинен обмежуватися тільки партіями, представленими в парламенті. На завершення виступу, доповідач зазначив, що ці та інші рекомендації можна знайти в таких офіційних докмунтах Венеціанської Комісії, як Зведення рекомендаційних норм для проведення виборів, Зведення норм з фінансування політичних партій, Зведення правил для політичних партій.
Під час обговорення виборів як виклику для судової системи Михайло СМОКОВИЧ, Секретар Пленуму Вищого адміністративного суду України, нагадав, що основний тягар забезпечення судового контролю виборчого процесу під час виборів 2006-го року ліг на адміністративну юстицію і був здійснений належним чином. Загальна оцінка політичного життя в Україні свідчить, що у будь-який момент може виникнути ситуація, яка спровокує старт виборчого процесу. Однак наразі існують процесуальні суперечності між законами про вибори і Кодексом про адміністративне судочинство України – незважаючи на однакову юридичну силу, ці нормативно-правові акти по-різному регламентують певні дії адміністративних судів. За таких умов, дуже складно забезпечити ефективний судовий контроль за виборами. При цьому це стосується і виборів народних депутатів, і президентських виборів. Верховна Рада України не прийняла Закон «Про нормативно-правові акти», який повинен був усунути наявні колізії. Тому, на думку доповідача, роль адміністративної юстиції у виборчому процесі слід визначати у Кодексі про адміністративне судочинство України. Зокрема, варто передбачити етап виборчого процесу, протягом якого дія або бездіяльність органів адміністрування виборів можуть бути оскаржені. Крім того, відкритим наразі залишається питання суб’єктів оскарженя результатів виборів: слід передбачити право виключно партій, а не окремих кандидатів, на таке оскарження. Нарешті потрібно забезпечити можливість касаційного розгляду справ, пов’язаних із виборчим процесом.
Анатолій СЕЛІВАНОВ, постійний представник Верховної Ради України у Конституційному Суді України, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України, підкреслив, що, незважаючи на незалежність кожного суду, варто говорити про проблеми судової системи в цілому. Зокрема, Верховна Рада України потребує захисту від судового свавілля: наприклад, окружний суд не може відміняти постанову парламенту без відповідного рішення Конституційного Суду України. Крім того, діяльність судів залежить від волі законодавця, тому, обговорюючи проблеми функціонування судової системи, варто говорити про вади чинного законодавства. Доповідач наголосив, що позиція судів під час виборчого процесу повинна базуватися на доктрині охорони виборчих прав, відповідно до якої індивідуальні пасивні та активні виборчі права вимагають пріоритетного захисту судом, а це потребує наявності визначених законодавством механізмів такого захисту. На сьогодні, громадяни України не мають права конституційної скарги. Крім того, у більшості випадків, Конституційний Суд України не дає рекомендації щодо удосконалення законодавства, а продукує нову норму – тобто створює загрозливу практику «виправлення» законодавця. Насправді ж орган конституційної юстиції повинен вказувати шлях до законодавчих удосконалень.
Віктор АГЄЄВ, адвокат, керуючий партнер адвокатської кампанії «Агєєв, Бережний та партнери», Голова Української третейської спілки, порушив питання легітимності судової системи як важливої складової питання легітимності виборів та влади в цілому. Відповідно до статті 6 Європейської конвенції захисту прав людини і основних свобод, суд має відповідати встановленим законодавством вимогам справедливості. Відповідно в Україні існує проблема діяльності судів, яка полягає у ставленні до букви закону. Справедливість і безсторонність судів напряму пов’язані із питанням довіри до судової системи. Враховуючи не притаманність цих ознак українським реаліям, можна говорити про відсутність в Україні суду як інституції з точки зору європейського права.
У контексті обговорення перспектив проведення чесних і демократичних президентських виборів в Україні, народний депутат України Сергій ПОДГОРНИЙ охарактеризував вибори, як виклик для суспільства, як лакмусовий папірець для кожної держави, а не тільки для України, що відносно нещодавно стала на шлях демократизації. С. Підгорний впевнений, що досвід виборів 2004 р. дозволив вдосконалити законодавство і напрацювати необхідні норми для того, аби вже парламентські вибори 2006 і 2007 років пройшли більш відкрито та демократично. Народний депутат прогнозує, що і майбутні президентські вибори будуть більш демократичними та ні в якому разі не повторять досвід 2004 року. На думку доповідача, всі президентські вибори окрім виборів 1992 року, ділили країну навпіл. За таких умов, незважаючи на негативну оцінку обрання президента у парламенті, такий шлях є можливим способом вирішення проблеми розколу електорату за географічною ознакою.
Заступник Голови Секретаріату Президента України Ігор ПОПОВ представив на конференції позицію Президента України та окреслив основні перепони на шляху до забезпечення проведення чесних і демократичних президентських виборів. Перепонами для цього є: 1) недосконалий Реєстр виборців, який дає простір для маніпуляцій безпосередньо в процесі підрахунку голосів; 2) неадекватна діяльність ЗМІ, які використовуються для підтримки того чи іншого кандидата; 3) популізм, що не дозволяє прийняти виборцям раціональне і зважене рішення; 4) «судові війни» на кожному етапі виборів; 5) проблеми із визнанням результатів виборів, що може значно затягнути виборчий процес; 6) невідповідне і застаріле законодавство. В якості превентивних методів доповідач пропонує залучити зовнішніх спостерігачів та ЗМІ, які претендують на статус незаангажованих, а також простимулювати діяльність вітчизняних громадських організації, аби створити критичну масу громадянського тиску на владу.
Ірина БЕКЕШКІНА, Науковий керівник Фонду «Демократичні ініціативи», закцентувала увагу на проблемі демократизації суспільства з позиції культури виконання та дотримання законодавства. На її думку, саме відсутність такої культури, а не вади законодавства складає проблему як для демократичних виборів так і для чесної політичної боротьби. Це – проблема не лише політиків та уповноважених осіб, це – хвороба суспільства. За відносно демократичних і чесних виборів не відбувається демократизації суспільства, оскільки така відносність є причиною невикорінності прямих порушень законодавства на місцевих виборах і шахрайства уповноважених осіб. Експерт пропонує почати процес покращення наявного становища з політичної еліти: якщо еліта не відповідає потребам громадян, то громадяни повинні вплинути на політичних і суспільних лідерів, змусити їх виконувати зобов’язання та дотримуватись законодавства.
У своєму виступі експерт з виборчого права Володимир КОВТУНЕЦЬ охарактеризував майбутні президентські вибори та акцентував увагу на тому, що може завадити їм пройти чесно і відкрито. По-перше, буде багато технічних кандидатів, які, окрім того, що можуть забрати голоси у основних претендентів на посаду, значно ускладнять роботу виборчих дільниць і ЦВК. По-друге, кандидат, який не має фракції у парламенті і представників у ЦВК фактично позбавлений будь-якого контролю за виборчим процесом. По-третє, залишається проблема з реєстром виборців. Також значно вплине на якість і результат виборів неврегульованість законодавства щодо права оскарження відповідності виборчого процесу вимогам законодавства. Підсумовуючи, доповідач, визнав парламент в такому складі (при змові провідних політиків, при закритих списках тощо) найбільшою загрозою для демократії, і закликав повернутися до витоків – до основних принципів виборчого права.
Також в межах конференції пройшов круглий стіл «ЯКІСТЬ ПОЛІТИЧНОГО ДІАЛОГУ ЯК ПЕРЕДУМОВА ДЕМОКРАТИЧНОГО ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ: РОЛЬ ПОЛІТИЧНОЇ ЕЛІТИ, ЗМІ ТА ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА».
Розпочинаючи обговорення на круглому столі, Андрій ШЕВЧЕНКО, народний депутат України, коротко окреслив своє бачення майбутніх президентських виборів і запропонував кілька шляхів покращення їх якості. Він висловив думку, що майбутні вибори будуть або «останніми виборами по-старому», або «першими виборами по-новому». Перший варіант доповідач окреслив як «вибори без свідомого вибору» з застосуванням маніпуляцій, адміністративного ресурсу та замовної соціології; вибори, які робитимуть «старі політ технологи» – ті самі люди, які робили майже всі попередні вибори в незалежній Україні. Громадські організації в таких виборах не мають неполітичну позицію і не представляють інтереси суспільства, а лише використовуються політичними силами для мобілізації електорату. «Перші вибори по-новому» А. Шевченко охарактеризував як «осмислений вибір», зроблений на основі оцінки конкуруючих ідеологій. У цьому випадку, всі кандидати повинні будуть рахуватися з громадською думкою, а не нав’язувати свою позицію, як під час виборів 2004 року. Народний депутат підкреслив значущість економічних питань у майбутніх програмах кандидатів на президентських виборах, оскільки електорат втомився від широких політичних обіцянок і вимагає конкретних дій, особливо в сфері економіки. Кроками по забезпеченню виборів «по-новому» можуть стати: сприяння розвитку незалежної і професійної журналістики; заохочування змагання програм політичних сил; запровадження практики повноцінних телевізійних дебатів.
Продовжуючи тему майбтніх президентскьих виборів, Заступник Голови Центральної виборчої комісії України Андрій МАГЕРА висловив сподівання, що до оцінки результатів майбутніх президентських виборів не буде залучений Констиутційний Суд україни і, відповідно, не буде затягування оголошення результатів виборів. Він також підкреслив необхідність реформування територіальної організації виборів. Йдеться про принцип формування територіальних виборчих округів за кількістю населення (як наразі закладено в законодавсіті щодо виборів президента) і за кількістю дільниць (принцип закладено в Законі про вибори народних депутатів України). Доповідач зауважив, що перший принцип надзвичайно ускладнює роботу ЦВК при підрахунку голосів, і висловив свою готовність долучитися до доопрцювання законодавства про вибори Президента. Також А. Магера наголосив на необхідності поступового зменшення максимальної кількості виборців на дільниці до 1500осіб. Крім того, були запропоновані ще кілька тез до обговорення, які стосувалися: потреби скасувати норму про необхідність збору п’ятисот тисяч підписів громадян за кандидата в президенти, оскільки фактично відсутні методі перевірки достовірності підписів, а ця норма лише ускладнює роботу ЦВК; неможливості підвищувати грошову заставу кандидата в Президенти, оскільки це буде розцінено західними країнами як спроба ще більше віддалити політику від пересічних громадян; непотрібності брати до уваги при поданні декларації про доходи дохід інших членів сім’ї, оскільки це розпалює політичні скандали і відволікає як політичних діячів так і громадян від нагальних проблем; відповідальності партій, які висувають кандидата на посаду Президента, за підготовку членів виборчих комісій.
Сергій ГРИНЕВЕЦЬКИЙ, народний депутат України, охарактеризував наявний в українському суспільстві публічний діалог як поєднання двох напрямків: практики ток-шоу та постійних спроб кулуарних домовленостей. Закономірним наслідком поєднання цих двох компонентів є віртуалізація політики і, відповідно, нівелювання значення політичного, а також повне руйнування зв’язків громадськості з політиками, а, отже, зникнення діалогу як такого. Іншою ознакою політичного життя в Україні є віднесення на маргінез ідейної боротьби, яка ніяк не пов’язана з найвпливовішими та найпопулярнішими політиками. Сучасна ситуація характеризується досить високим рівнем байдужості виборців, який викликаний надмірною політизацією ЗМІ, відвертою пропагандою і закритістю політичного процесу (на кшталт закритих виборчих списків політичних партій). В якості шляху удосконалення публічної сфери, С. Гриневецький запропонував ознайомлення політиків і громадських організацій із принципами теорії компромісу.
В своєму виступі Олександр ЧЕРНЕНКО, Голова правління Комітету виборців України, негативно охарактеризував деякі положення актуального наразі законопроекту про вибори Президента України. Наприклад, необхідність норми про скорочення терміну передвиборчої компанії з 120 до 90 днів обґрунтовувалась невмотивованими затратами на компанію, однак це також означає більше навантаження на ЦВК, що може позначитись на якості проведення виборів. Також голова правління Комітету виборців України розкритикував неприйняття норми про необхідність спостереження громадськими організаціями за процесом виборів. На його думку, це безпосередньо вплине на якість і результат виборів, а також на ставлення громадськості до легітимності майбутнього Президента. Наразі важко говорити про якість діалогу між політиками та громадськістю, оскільки діалог відсутній як такий. Це – проблема, яка надзвичайно ускладнює процес розбудови демократичної держави, а тому потребує нагального вирішення. В якості можливого рішення доповідач запропонував створити коаліцію громадських організацій, яка б висунула спільну заяву з вимогами і пропозиціями до влади.
Ігор ЖДАНОВ, президент Аналітичного центру «Відкрита політика», закцентував увагу на виборчому законодавстві та майбутніх президентських виборах. В контексті законодавства, політики пішли двома шляхами: по-перше, шляхом деталізації законодавства про вибори; по-друге, рефлексійне «штопання дірок». Це відбувається з причини відсутності політичної традиції та моралі в політиці. Невизнання законів чи потреби їх дотримуватись веде до пошуку шляхів обходу цих законів, що, в свою чергу змушує, деталізувати і виправляти законодавство. Очевидно, що без відповідної політичної традиції і культури цей кругообіг триватиме нескінченно. Щодо призначеної дати виборів, то в конституції закладене системне протиріччя: строк повноважень президента спливає через 5 років після інавгурації, а наступні вибори відбувається через тиждень після цього. Очевидно, що, якщо не закріпити дату виборів в Конституції, то кожні наступні вибори Президента, які відбуватимуться у нових обставинах, будуть мати значний ступінь непередбачуваності. Майбутні президентські вибори можуть мати фатальні політичні наслідки для тих, хто програє. Особливе ж місце в програмах усіх кандидатів будуть займати питання конституційної реформи та економічної стратегії. Є перспектива відходу від вже прийнятої практики використання роз’єднуючих населення питань (НАТО чи двомовність). Прогнозуючи, чи будуть наступні президентські вибори демократичним, І. Жданов зазначив, що вже вибори 2006 і 2007 років були демократичними, але це були парламентські вибори. Оскільки в суспільстві і політичній сфері відсутня відповідна культура і діалог, то і вибори, і передвиборча компанія можуть стати абсолютно «брудними».
Загалом, участь у заході взяли представники органів державної влади (Центральної виборчої комісії, Верховної Ради України, Секретаріату Президента України, Вищого адміністративного суду України), місцевого самоврядування та політичних партій, провідних аналітичних центрів та громадських організацій, наукових інституцій, засобів масової інформації з Південної України (близько 120 учасників), а також представники Венеціанської Комісії та міжнародні експерти з Європи.
Програма конференції (українська версія)
Програма конференції (англійська версія)
Аналітичні матеріали “Якість виборів як основа зміцнення демократії” (українська версія)
Аналітичні матеріали “Якість виборів як основа зміцнення демократії” (англійська версія)
