15 вересня 2009 року в Києві Лабораторія законодавчих ініціатив провела чергову експертну зустріч на тему «Діяльність парламентського апарату: проблеми та шляхи підвищення ефективності». У обговоренні взяли участь народні депутати України, експерти, науковці. Апарат Верховної Ради України був представлений заступниками Керівника Апарату, фахівцями з Головного науково-експертного управління, Головного юридичного управління, Відділу зв’язків з органами правосуддя, Відділу з питань звернень громадян, Управління по зв’язках з органами місцевої влади і органами місцевого самоврядування, а також Інституту законодавства Верховної Ради України.
Експертна зустріч відбулася в межах реалізації Проекту Лабораторії законодавчих ініціатив та Вестмінстерської фундації за демократію «ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ УКРАЇНСЬКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ» («Developing Recommendations for the Improvement of Ukrainian Parliamentarism»). Головна мета даного проекту – реальне підвищення ефективності українського парламентаризму. Задля її досягнення Проект передбачає виокремлення основних недоліків у функціонуванні Верховної Ради України (підготовка так званої «Зеленої книги українського парламентаризму», яка систематизуватиме наявні проблеми у відповідній сфері) та розробку пропозицій щодо їх усунення (вироблення так званої «Білої книги українського парламентаризму», яка узагальнить рекомендації, спрямовані на подолання вад у роботі вітчизняного парламенту). Реалізація цілей Проекту включає аналіз та широке обговорення (як у Києві, так і в регіонах) найбільш актуальних проблем функціонування Верховної Ради, а також висвітлення поточних проблем і перспектив їх усунення у ЗМІ.
Ця експертна зустріч стала останньою із серії з чотирьох заходів, присвячених обговоренню найактуальніших проблем українського парламентаризму, а саме:
- статусу народного депутата України;
- контрольних функцій парламенту;
- функціонування парламентських служб;
- участі громадськості у законотворчому процесі.
Розпочалось обговорення з того, що експерт Лабораторії законодавчих ініціатив Денис КОВРИЖЕНКО представив аналітичний огляд, присвячений темі вдосконалення механізмів функціонування Апарату Верховної Ради України.
Володимир ЯЛОВИЙ, Заступник керівника Апарату Верховної Ради України, наголосив, що питання реформи Апарату Верховної Ради України мають дуже велике значення. Навіть в країнах з тривалою парламентською традицією ставиться питання про покращення роботи апарату, то в Україні це тим більш має сенс. Пан Яловий відзначив два ключові моменти, з позиції яких треба розглядати перспективу реформування парламентського апарату: принцип «не зроби гірше», а також питання про первинність апарату чи парламенту. У той же час, є кілька питань, актуальність яких на сьогодні викликає певні сумніви. Одним з таких питань, зокрема, є перспектива реформування мобілізаційних структур Апарату Верховної Ради.
Анатолій СЕЛІВАНОВ, Завідувач Відділу зв’язків з органами правосуддя Апарату Верховної Ради України, підкреслив важливість правильного вибору методології при інтерпретації діяльності парламентського Апарату та проведенні відповідних досліджень. Для отримання належного розуміння функцій цієї інституції як юридичної особи публічної влади необхідно ретельно вивчати положення про Апарат.
Юрій ЯСЕНЧУК, Заступник Керівника Апарату Верховної Ради України, зауважив, що наразі існує потреба розділити розгляд питання ефективності діяльності Апарату Верховної ради на два блоки: структура апарату і роль апарату в законодавчому процесі. Пан Ясенчук заперечив тезі про радянське походження структури Апарату Верховної Ради. Наявна структура була розроблена Академією Наук України і впроваджена в 1994 році На той момент така структура була визнана оптимальною.
Михайло ТЕПЛЮК, Заступник Керівника Апарату, керівник Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України, зазначив, що модель структури Апарату Верховної Ради України стала результатом тривалих дискусій. На момент впровадження механізму Апарату в дію всі його складові були спрямовані на покращення умов функціонування парламенту. Перш за все, намагалися запобігти дублюванню функцій різних підрозділів в середині Апарату. В результаті, нинішня структура в принципі дозволяє виконувати всі основні функції Апарату. Щодо питання про різний статус підрозділів в середині Апарату, то, за словами пана Теплюка, це має цілком раціональне пояснення. Якщо подивитись на управління, які були кваліфіковані як головні, то можна одразу побачити, що це ключові підрозділи, що виконують найважливіші функції. В такий спосіб була здійснена спроба стимулювати працівників цих управлінь вищим статусом і, відповідно, вищою зарплатнею.
Микола КОЗЮБРА, Завідувач кафедрою державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», суддя Конституційного Суду України у відставці, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, зауважив, що необхідно закцентувати увагу на потребі підходити обережно до будь-яких реформ. З початку незалежності України піднімалися питання по потребу великого чи малого Апарату, і чи не підмінить він парламент. З часом змінилися умови функціонування Апарату, звяилися нові функції, і, відповідно, нові підрозділи. Наразі ж структуру різко ламати не варто, але реформувати час.Викликає сумнів потреба як в функціональній, так і в кадровій розпорошеності апарату. На думку пана Козюбри, заслуговує на увагу досвід багатьох країн, в яких навіть помічники депутатів відносяться до структур апарату. З одного боку, потрібна уніфікація структурних підрозділів, а з іншого – максимально читка визначеність функцій.
Ігор КОЛІУШКО, Голова Центру політико-правових реформ, наголосив, що діяльність парламентського апарату не є найгострішою проблемою українського парламентаризму. На фоні неякісної роботи комітетів Апарат функціонує майже бездоганно. Варто взагалі відділити питання реформування парламентського апарату, як державної структури, від проблеми функціонування парламенту, як політичного органу. Основною проблемою, на експерта, є неякісна первинна експертиза, яку виконує науково-експертне управління. Вже згадана проблема суб’єктів законодавчої ініціативи призводить до перевантаження цього підрозділу документами, якість яких часто не витримує жодної критики. Науково-експертне управління займається експертизою, але не має часу проводити більш масштабний аналіз законодавства. Інститут законодавства, навпаки, має можливість проводити масштабні дослідження законодавчої бази, але безпосередньо не задіяний в експертизі поточних законопроектів. Тому Голова Центру політико-правових реформ розглядає можливість об’єднати ці дві інституції.
Андрій ШЕВЧЕНКО, Народний депутат України, зазначив, що на сьогодні не варто однозначно оцінювати проблеми функціонального розподілу в межах Апарату Верховної Ради України. Незважаючи на тривалі дебати про розподіл функцій Головного науково-експертного управління та Юридичного управління Апарату, з точки зору депутата було б найзручніше, якби експертний супровід того чи іншого нормативно-правового акту забезпечувала одна людина або один структурний підрозділ від моменту написання законопроекту і до моменту прийняття закону.
Стислий виклад висновків та рекомендацій учасників обговорення
Матеріали “Діяльність парламентського апарату: проблеми та шляхи підвищення ефективності”
